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【摘要】自2001年国家正式开始对全国农村中小学重新布局的“教育改革”开始，撤点并校已进行了十个年头，从政策实施初期掀起的改革热潮到如今的浪潮已退，一方面各地合并工作渐入尾声，另一方面并校过程中产生的新生问题层出不穷，如家校距离延长加剧农村儿童上学困难，私人教育成本增加导致辍学率上升，寄宿制管理带来家庭情感纽带的断裂和乡土认同感的迷失等。在社会对布局调整政策的广泛评议和调查研究中，人们并展开了有关撤点并校政策价值问题的激烈究竟“利大于弊”还是“弊大于利”讨论，并进一步探索“后撤点并校”农村教育的科学发展道路。笔者将通过对布局调整政策价值取向的分析，挖掘政策背后的推动力量和动机因素，进而对政策的实效性做出科学、客观的价值评估。尤其
【关键词】教育政策 三维模式 价值选择 有效性 合法性
一、教育政策的价值分析
在以城市为主导、市场为动力的社会变革中，随着。。。利益主体的多元化，我国教育政策的价值问题也日益复杂和突出，为了使教育政策真正具有公共性，必须对政策活动中不同的价值选择进行整合，使其代表和满足社会多数人的利益要求，减少彼此间的利益冲突。教育政策价值分析是教育政策分析的核心领域，也是教育政策分析的重要方法。通过对教育政策活动中价值关系和价值问题的分析和确认，进而判断何种价值取向符合社会与人的发展需要并为其带来增值效益。
二、农村学校布局调整政策的价值选择
教育政策的价值选择是政策制定者在自身价值判断的基础上所做出的一种集体选择或政府选择。此外，价值选择还蕴含着决策者对政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好。具体说，影响布局调整政策价值选择的主要因素是：
（一） 教育政策问题，即集中和优先和集中解决的教育问题问题。，布局调整政策欲解决的主要问题有：1、农村学校办学条件恶劣，师资力量不济，教育发展滞后2、城镇化进程中农村人口的萎缩和外流导致农村适龄儿童数量大幅度减少，乡校规模逐渐缩小，生源不足加上经费匮乏令许多农村小校举步维艰。3、受城乡二元社会经济体制的影响，教育制度突出体现了城市中心主义的价值倾向，农村教育长期处于次级发展的地位，逐渐形成二元教育结构。长期以来，农村学校很难获得优秀、充沛、甚至足量的教育资源，城乡教育差距拉大，教育公平的目标难以实现。
（二） 教育政策价值观。 教育政策价值观是决策者及其所处社会对教育政策活动中价值关系的根本性认识，是政策价值取向的主要内容。按照M.科根对教育政策价值观的分类，包括教育价值观、社会价值观、经济价值观和学校价值观四种政策价值观。笔者認为影响布局调整政策价值选择的主要价值观有：
1、 经济价值观——效益优化的价值取向
成本和效益是政府教育投资决策必须考虑的重要因素。效益优化是我国在教育资源匮乏但受教人口众多的情况下提高有限资源使用率，以最小成本获得最大效益的必然选择。转型期的农村社会，原本稀缺的教育资源和不断流失的学龄人口使许多传统农村小学校举步维艰，原来“村村有小学，出门便是校”零星分散的学校布局已经无法适应城镇化进程中农村教育的社会环境和经济条件。特别在“以县为主”管理体制和财政制度的驱动下，教育管理级别上移的同时也加重了地方办教育的经济压力。这时，需要寻找一种更加经济、高效的办法实现教育资源的优化配置，而重新布局、撤点并校正是解决地方教育财政危机、提高经费使用效率，实现高质量办学目标的不错选择，这一选择同时也体现了以经济发展为主要驱动力的社会变革中，城市工业和市场力量对传统教育观念和行为的渗透和影响，逐渐形成以崇尚“规模效益”，计算投入产出，追求最大效益的经济价值观为导向的“工厂式”的新型教育模式。
2、 社会价值观——“机会均等”的公平价值取向
在发展现代文明和建设民主政治的国家，教育政策的社会价值在于政策能够代表和实现社会公众的利益要求，使目标群体的不同教育需求得到公平的对待和满足。因此，教育政策多以“公正、平等”的价值取向追求公共利益和社会价值理想的实现。自1992年党的十四大会议上确立“两基”的教育战略目标至今，我国普及义务教育成绩显著。2004年“普九”验收工作表明，“两基”人口覆盖率达93.6%，农村义务教育的发展水平也逐年提高，农村小学适龄儿童的入学率达到98.6%，初中毛入学率达94.1%。虽然普及教育的目标基本实现，但由于我国经济社会发展的不均衡导致“区域教育差距”“城乡教育差距”不断拉大，真正意义上的教育公平还未实现。所谓教育公平，我国教育政策对它的解释已从“教育权利的平等”发展为“教育机会的均等”， 同时对教育公平问题的基本关注也由教育权利的不公平变为教育机会的不均衡。换言之，既要保障全国青少年儿童特别是弱势阶层的受教育权利满足其基本的入学要求，又要为其发展提供充分的资源供给，给予弱势群体“一视同仁”的对待。但从农村教育发展现状来看，与地方经济捆绑在一起的学校教育呈现出高矮不一的景象，许多农村小学校或教学点贫瘠的教育资源难以满足学生对现代社会的认知需求。因此，为解决城乡义务教育发展失衡问题，布局调整以“机会均等”为价值目标旨在优化资源配置以改善农村学校办学条件和教学质量，缩小与城乡学校差距。
3、教育价值观——教育质量增值取向
在“兼顾效率与公平”的价值体系中，虽然教育公平的实现有时会受制于经济成本和收益的计算，但对于“粥少僧多”的农村教育而言，资源集中再置无疑是提高经费的使用效率、，改善办学条件和教育质量的必要选择。但布局调整政策追求的效率不单纯指计算投入产出比例所得的经济收益，也包括教育质量的增值效益。无论是追求成本效益的经济理性还是机会均等的社会理想，两种价值目标的实现都离不开农村学校教育质量的提升，否则成本效益将成为一种资源浪费，公平理想变成一个社会空谈。因此，农村学校布局调整必须以提高教育质量为基本目标，一方面利用规模效益来提高教育资源利用率，降低生均教育成本，提高学校的运行效率和质量。另一方面，需辅以政府对教育贫瘠农村地区的补偿制度和优惠政策，为农村学子享受优质的教育服务创造条件。例如中央政府进一步加大对西部农村教育转移支付能力，逐步扩大对农村贫困家庭子女提供“两免一补”的范围，减轻农村家庭的经济负担，从而引起农民对子女教育的足够重视。 4、 学校价值观——“农村学校城市化标准”取向
布局调整政策在学校办学理念、目标、规范以及发展模式等方面也体现了特殊的价值倾向，即撤并无竞争优势、缺少生存成本的小学校或教学点，并仿照城市学校的办学理念、管理模式、教育标准和课程要求对农村学校进行改革，通过发展学校规模，规范办学行为，完善组织管理，建设和实践现代课程等办法将农村学校打造成为与城市学校一样的现代教育场，以实现农村教育在城市化社会转型中的适应发展。
三、布局调整政策存在的价值冲突和价值缺失问题
，随着并校工作的持续进行，不合理、不科学的撤并行为所产生的问题也接踵而至。追本溯源，撤并未能解决的老问题和不断显现的新情况与教育政策不无关系。笔者在对布局调整政策的价值分析中发现存在的价值缺失和价值冲突问题，以此帮助人们进一步认识撤并问题产生的政策根源。
1. 价值冲突——“公平”VS“效率”
公平和效率是教育政策价值选择的核心问题，布局调整政策以“兼顾公平和效率”为价值目标促进城乡义务教育的均衡发展。但在政策制定和实施中，公平和效率是否并重，又孰重孰轻？布局调整是以“效率优先”带动农村教育质量提升还是以“公平为重”实现城乡均衡发展，发展与公正之间存在着一定程度的价值冲突。调查发现，一些地方政府单纯出于经济效益的考虑，为了减轻财政负担或加强政府业绩建设实施撤并，忽略了农村地区教育发展的现实条件和实际问题。在1990-2001 年裁并掉的274，799 所小学中，不乏有被政府武断撤销的小学校和教学点，尤其加剧了一些交通不便、经济弱势偏远地区学童的就学困难。尽管《决定》针对农村学校布局调整的可能问题提出了具体要求和实施建议，但“因地制宜”、“就近入学”和“适当保留”还是败给了追求短时经济效益的裁并政策。而过多强调经济效益忽视教育公平的价值偏向导致一些矫枉过正的撤并行为给农村教育发展带来了新的问题，如学生上学“远、难、贵”、住校“苦、寂、穷”，尤其对于贫困家庭学生和低龄段儿童，经济压力和独立生活的问题更为突出。
2.价值缺失——“以人为本” 、“以生为本”
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中强调，“必須坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠。”，将以人为本作为社会主义新农村建设的出发点和落脚点。同时，《国家中长期教育改革与发展纲要2010-2020》也明确指出“优先发展、育人为本、改革创新，促进公平、提高质量”的总体方针，将以人为本视为教育工作的基本原则。可见，“以人为本”既是社会主义核心价值对农村社会发展的根本要求，也是教育改革发展的基本价值体现。以人为本对学校来说，就是以学生为本，学生作为农村教育政策最主要的受益群体，布局调整的根本目的是满足农村学生的发展需求。但事实上，我国“自上而下”的政策框架下，国家中心的政策活动范式导致教育政策制定和实施中“受益人缺失”问题的存在，利益相关者缺少表达其利益诉求的渠道，同时政府也疏于对其他利益主体的回应机制。一些地区政府在实施撤点并校时未能广泛听取民众意见，关注当地儿童的发展需求，为追求短时的经济效益和工作政绩不惜牺牲农村儿童基本的受教育权利。村校撤并后学生上学远、上学难、住校苦等新问题出现的根源就在于政策活动中“以人为本”、“以生为本”核心价值的缺失与漠视。
四、建言
针对布局调整政策中的“价值冲突”和“价值缺失”问题，笔者认为关键在于明确教育政策的根本价值目标，并及时调节政策活动中存在的利益矛盾。具体来说：一是坚持以人为本、以学生为本的基本价值导向。布局调整首先要确保到学生上学的方便和安全，同时加强并校配套机制的建设，如完善住宿条件、公路交通和校车系统，通过补偿制度减轻农村家庭负担，关注寄宿生、转校生的心理健康教育等，总言之，农村教育改革必须以农村学生的发展为重。二是秉持“教育公正”的核心价值观。城乡义务教育发展不均衡的问题乃是教育公正的问题，“经济效益和教育质量”的实现必须存在于“公正、平等”的制度体系中，教育改革发展必须有利于教育公平的实现。为此，撤点并校不能盲目地追求短时的经济效益和学校质量的提高，以牺牲一小部分农村学生的教育权益达到形式或局部的教育均衡。当公平和效率发生价值冲突时，教育政策的价值选择应以公平为先，着力促进城乡教育入学机会的平等、教育财政的平等、教育条件的平等和成功机会的平等。
参考文献：
【1】 刘复兴.教育政策的价值分析[M]北京：教育科学出版社.2003.
【2】 刘复兴.教育政策价值分析的三维模式[J]教育研究.2002（04）
【3】 劳凯声，刘复兴.论教育政策的价值基础[J]北京师范大学学报.2000（06）
【4】 周晔，袁桂林.教育的公正的发展与城乡教育差距问题—兼论教育政策的价值选择[J]理论探索.2009（08）.
【5】 张源源，邬志辉. “公平、质量、效率：农村教育政策的抉择”国际学术研讨会[C].2009.
【6】 21世纪教育研究院发布《农村教育布局调整十年评估报告》http：//www.shekebao.com.cn/shekebao/2012skb/sz/userobject1ai5012.html
【关键词】教育政策 三维模式 价值选择 有效性 合法性
一、教育政策的价值分析
在以城市为主导、市场为动力的社会变革中，随着。。。利益主体的多元化，我国教育政策的价值问题也日益复杂和突出，为了使教育政策真正具有公共性，必须对政策活动中不同的价值选择进行整合，使其代表和满足社会多数人的利益要求，减少彼此间的利益冲突。教育政策价值分析是教育政策分析的核心领域，也是教育政策分析的重要方法。通过对教育政策活动中价值关系和价值问题的分析和确认，进而判断何种价值取向符合社会与人的发展需要并为其带来增值效益。
二、农村学校布局调整政策的价值选择
教育政策的价值选择是政策制定者在自身价值判断的基础上所做出的一种集体选择或政府选择。此外，价值选择还蕴含着决策者对政策的期望或价值追求，体现了政策系统的某种价值偏好。具体说，影响布局调整政策价值选择的主要因素是：
（一） 教育政策问题，即集中和优先和集中解决的教育问题问题。，布局调整政策欲解决的主要问题有：1、农村学校办学条件恶劣，师资力量不济，教育发展滞后2、城镇化进程中农村人口的萎缩和外流导致农村适龄儿童数量大幅度减少，乡校规模逐渐缩小，生源不足加上经费匮乏令许多农村小校举步维艰。3、受城乡二元社会经济体制的影响，教育制度突出体现了城市中心主义的价值倾向，农村教育长期处于次级发展的地位，逐渐形成二元教育结构。长期以来，农村学校很难获得优秀、充沛、甚至足量的教育资源，城乡教育差距拉大，教育公平的目标难以实现。
（二） 教育政策价值观。 教育政策价值观是决策者及其所处社会对教育政策活动中价值关系的根本性认识，是政策价值取向的主要内容。按照M.科根对教育政策价值观的分类，包括教育价值观、社会价值观、经济价值观和学校价值观四种政策价值观。笔者認为影响布局调整政策价值选择的主要价值观有：
1、 经济价值观——效益优化的价值取向
成本和效益是政府教育投资决策必须考虑的重要因素。效益优化是我国在教育资源匮乏但受教人口众多的情况下提高有限资源使用率，以最小成本获得最大效益的必然选择。转型期的农村社会，原本稀缺的教育资源和不断流失的学龄人口使许多传统农村小学校举步维艰，原来“村村有小学，出门便是校”零星分散的学校布局已经无法适应城镇化进程中农村教育的社会环境和经济条件。特别在“以县为主”管理体制和财政制度的驱动下，教育管理级别上移的同时也加重了地方办教育的经济压力。这时，需要寻找一种更加经济、高效的办法实现教育资源的优化配置，而重新布局、撤点并校正是解决地方教育财政危机、提高经费使用效率，实现高质量办学目标的不错选择，这一选择同时也体现了以经济发展为主要驱动力的社会变革中，城市工业和市场力量对传统教育观念和行为的渗透和影响，逐渐形成以崇尚“规模效益”，计算投入产出，追求最大效益的经济价值观为导向的“工厂式”的新型教育模式。
2、 社会价值观——“机会均等”的公平价值取向
在发展现代文明和建设民主政治的国家，教育政策的社会价值在于政策能够代表和实现社会公众的利益要求，使目标群体的不同教育需求得到公平的对待和满足。因此，教育政策多以“公正、平等”的价值取向追求公共利益和社会价值理想的实现。自1992年党的十四大会议上确立“两基”的教育战略目标至今，我国普及义务教育成绩显著。2004年“普九”验收工作表明，“两基”人口覆盖率达93.6%，农村义务教育的发展水平也逐年提高，农村小学适龄儿童的入学率达到98.6%，初中毛入学率达94.1%。虽然普及教育的目标基本实现，但由于我国经济社会发展的不均衡导致“区域教育差距”“城乡教育差距”不断拉大，真正意义上的教育公平还未实现。所谓教育公平，我国教育政策对它的解释已从“教育权利的平等”发展为“教育机会的均等”， 同时对教育公平问题的基本关注也由教育权利的不公平变为教育机会的不均衡。换言之，既要保障全国青少年儿童特别是弱势阶层的受教育权利满足其基本的入学要求，又要为其发展提供充分的资源供给，给予弱势群体“一视同仁”的对待。但从农村教育发展现状来看，与地方经济捆绑在一起的学校教育呈现出高矮不一的景象，许多农村小学校或教学点贫瘠的教育资源难以满足学生对现代社会的认知需求。因此，为解决城乡义务教育发展失衡问题，布局调整以“机会均等”为价值目标旨在优化资源配置以改善农村学校办学条件和教学质量，缩小与城乡学校差距。
3、教育价值观——教育质量增值取向
在“兼顾效率与公平”的价值体系中，虽然教育公平的实现有时会受制于经济成本和收益的计算，但对于“粥少僧多”的农村教育而言，资源集中再置无疑是提高经费的使用效率、，改善办学条件和教育质量的必要选择。但布局调整政策追求的效率不单纯指计算投入产出比例所得的经济收益，也包括教育质量的增值效益。无论是追求成本效益的经济理性还是机会均等的社会理想，两种价值目标的实现都离不开农村学校教育质量的提升，否则成本效益将成为一种资源浪费，公平理想变成一个社会空谈。因此，农村学校布局调整必须以提高教育质量为基本目标，一方面利用规模效益来提高教育资源利用率，降低生均教育成本，提高学校的运行效率和质量。另一方面，需辅以政府对教育贫瘠农村地区的补偿制度和优惠政策，为农村学子享受优质的教育服务创造条件。例如中央政府进一步加大对西部农村教育转移支付能力，逐步扩大对农村贫困家庭子女提供“两免一补”的范围，减轻农村家庭的经济负担，从而引起农民对子女教育的足够重视。 4、 学校价值观——“农村学校城市化标准”取向
布局调整政策在学校办学理念、目标、规范以及发展模式等方面也体现了特殊的价值倾向，即撤并无竞争优势、缺少生存成本的小学校或教学点，并仿照城市学校的办学理念、管理模式、教育标准和课程要求对农村学校进行改革，通过发展学校规模，规范办学行为，完善组织管理，建设和实践现代课程等办法将农村学校打造成为与城市学校一样的现代教育场，以实现农村教育在城市化社会转型中的适应发展。
三、布局调整政策存在的价值冲突和价值缺失问题
，随着并校工作的持续进行，不合理、不科学的撤并行为所产生的问题也接踵而至。追本溯源，撤并未能解决的老问题和不断显现的新情况与教育政策不无关系。笔者在对布局调整政策的价值分析中发现存在的价值缺失和价值冲突问题，以此帮助人们进一步认识撤并问题产生的政策根源。
1. 价值冲突——“公平”VS“效率”
公平和效率是教育政策价值选择的核心问题，布局调整政策以“兼顾公平和效率”为价值目标促进城乡义务教育的均衡发展。但在政策制定和实施中，公平和效率是否并重，又孰重孰轻？布局调整是以“效率优先”带动农村教育质量提升还是以“公平为重”实现城乡均衡发展，发展与公正之间存在着一定程度的价值冲突。调查发现，一些地方政府单纯出于经济效益的考虑，为了减轻财政负担或加强政府业绩建设实施撤并，忽略了农村地区教育发展的现实条件和实际问题。在1990-2001 年裁并掉的274，799 所小学中，不乏有被政府武断撤销的小学校和教学点，尤其加剧了一些交通不便、经济弱势偏远地区学童的就学困难。尽管《决定》针对农村学校布局调整的可能问题提出了具体要求和实施建议，但“因地制宜”、“就近入学”和“适当保留”还是败给了追求短时经济效益的裁并政策。而过多强调经济效益忽视教育公平的价值偏向导致一些矫枉过正的撤并行为给农村教育发展带来了新的问题，如学生上学“远、难、贵”、住校“苦、寂、穷”，尤其对于贫困家庭学生和低龄段儿童，经济压力和独立生活的问题更为突出。
2.价值缺失——“以人为本” 、“以生为本”
《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》中强调，“必須坚持以人为本，着力解决农民生产生活中最迫切的实际问题，切实让农民得到实惠。”，将以人为本作为社会主义新农村建设的出发点和落脚点。同时，《国家中长期教育改革与发展纲要2010-2020》也明确指出“优先发展、育人为本、改革创新，促进公平、提高质量”的总体方针，将以人为本视为教育工作的基本原则。可见，“以人为本”既是社会主义核心价值对农村社会发展的根本要求，也是教育改革发展的基本价值体现。以人为本对学校来说，就是以学生为本，学生作为农村教育政策最主要的受益群体，布局调整的根本目的是满足农村学生的发展需求。但事实上，我国“自上而下”的政策框架下，国家中心的政策活动范式导致教育政策制定和实施中“受益人缺失”问题的存在，利益相关者缺少表达其利益诉求的渠道，同时政府也疏于对其他利益主体的回应机制。一些地区政府在实施撤点并校时未能广泛听取民众意见，关注当地儿童的发展需求，为追求短时的经济效益和工作政绩不惜牺牲农村儿童基本的受教育权利。村校撤并后学生上学远、上学难、住校苦等新问题出现的根源就在于政策活动中“以人为本”、“以生为本”核心价值的缺失与漠视。
四、建言
针对布局调整政策中的“价值冲突”和“价值缺失”问题，笔者认为关键在于明确教育政策的根本价值目标，并及时调节政策活动中存在的利益矛盾。具体来说：一是坚持以人为本、以学生为本的基本价值导向。布局调整首先要确保到学生上学的方便和安全，同时加强并校配套机制的建设，如完善住宿条件、公路交通和校车系统，通过补偿制度减轻农村家庭负担，关注寄宿生、转校生的心理健康教育等，总言之，农村教育改革必须以农村学生的发展为重。二是秉持“教育公正”的核心价值观。城乡义务教育发展不均衡的问题乃是教育公正的问题，“经济效益和教育质量”的实现必须存在于“公正、平等”的制度体系中，教育改革发展必须有利于教育公平的实现。为此，撤点并校不能盲目地追求短时的经济效益和学校质量的提高，以牺牲一小部分农村学生的教育权益达到形式或局部的教育均衡。当公平和效率发生价值冲突时，教育政策的价值选择应以公平为先，着力促进城乡教育入学机会的平等、教育财政的平等、教育条件的平等和成功机会的平等。
参考文献：
【1】 刘复兴.教育政策的价值分析[M]北京：教育科学出版社.2003.
【2】 刘复兴.教育政策价值分析的三维模式[J]教育研究.2002（04）
【3】 劳凯声，刘复兴.论教育政策的价值基础[J]北京师范大学学报.2000（06）
【4】 周晔，袁桂林.教育的公正的发展与城乡教育差距问题—兼论教育政策的价值选择[J]理论探索.2009（08）.
【5】 张源源，邬志辉. “公平、质量、效率：农村教育政策的抉择”国际学术研讨会[C].2009.
【6】 21世纪教育研究院发布《农村教育布局调整十年评估报告》http：//www.shekebao.com.cn/shekebao/2012skb/sz/userobject1ai5012.html