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摘 要：城乡二元经济结构和社会结构是阻碍中国三农问题解决和现代化城市化进程的制约性因素。城乡一体化之路既有效针对城乡二元结构存在的问题，又符合科学发展观和全面建设小康社会的思路，是党和政府结合具体国情和当前发展阶段的战略选择，在理论和实践上都具有深刻的探讨价值。
关键词：城乡一体化；三农问题；根本途径
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0050-02
一、城乡一体化是必由之路
建国以来，中国一直存在着城乡二元结构，经济利益和社会公共服务领域都存在着相当的城乡差距。
从经济角度分析，工农业的利益二元化和城乡居民的利益二元化是计划体制经济和社会管理制度在当前实际下的反映。工农业利益的二元化突出地表现为工农业三个“剪刀差”。计划经济时期，国家通过统购统销低价收购农产品、高价卖出工业产品来向工业部门转移农业税收、农村储蓄，为工业发展积累资金，从而产生了工农业产品价格剪刀差；地方政府通过征用农村土地，从农民手里转移了大量的 “土地剪刀差”；城乡居民劳动就业同工不同酬，并且存在着广泛的对农村户籍劳动力的用工歧视现象，呈现“城乡劳动力价格剪刀差”。城乡居民的利益二元化的核心是收入问题。2002年城乡居民收入比首次超过3倍，达 3.11，2009 年达最大值 3.33，近二年差距略有缩小，2010年3.23∶1，2011年降为 3.13，改革三十余年，中国仍是世界上城乡收入差距最大的国家之一。
社会服务层面“二元化”现象广泛。一方面，城乡社会保障差异明显，“城乡二元社会保障体系”问题突出。目前，中国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系，而广大农村却远远落后于城市的社会保障建设。城镇已建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式；而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，社会保障体系亟待健全完善。另一方面，城乡公共服务“二元化”更甚。长期以来，中国公共服务明显向城市居民倾斜，城市中交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施几乎完全是由政府财政投入，基础设施建设水平和服务水平也是农村无法相比的；而对农村中的基础设施，政府的投入则较为有限，有相当一部分要由农民自己来负担，税费改革前，对农民的“三提五统”成为农村教育和基础设施建设的主要资金来源。近几年来，国家虽然加大了对农村基础设施建设的投入，一定程度提高了农村公共服务的水平，但长期形成的城乡公共服务的二元结构并没从根本上得到改变，城乡公共服务均等化仍有很长的路要走。
综合来说，城乡二元结构的消极影响是党和政府城乡一体化战略选择的现实依据。城乡二元结构长期制约着城乡经济社会发展，限制了资源的充分流动和优化配置，降低了城乡之间的社会整合和社会认同程度，也有违全面建设小康社会的公平正义，所以，城乡一体化是一项“得民心，谋发展”的必行战略之举，是中国城市化和现代化的进程的必由之路。
二、城乡一体化的政策性探索
在充分认识到走“城乡一体化”之路必然性的基础上，我们会更加坚定地更加科学有效地贯彻这一战略，也从城乡二元结构的具体实际中，发现问题，寻找方法。要寻找推进城乡一体化的途径和政策，就必须要结合党和国家的战略安排，笔者在此结合党的十八大报告中关于“推动城乡发展一体化”的论述，并加以拓展和分析，探索城乡一体化的途径和策略。
“推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。”这是十八大报告中关于推动城乡发展一体化论述的题眼。笔者关于城乡二元结构的分析从经济角度和社会角度分别引起，相应的打破城乡二元体制的措施也从经济角度和社会角度出发，当然，经济社会的发展是一体的，在此分开是为了突显措施的针对性。
经济基础决定上层建筑，推动城乡一体化必须大力发展农村的经济。
（一）要完善城乡发展一体化的经营制度，即完善农村基本经营制度
依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。城乡发展一体化经营制度的核心在于建立完善的土地流转机制，中国农村土地归集体所有，农民的承包经营权从法律上讲属授权而非物权。这一产权制度安排不利于农民身份的退出，更不利于刺激农村人力资本的流动。为此，需要建立新的土地流转机制，改善土地资源配置效率，激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。在建立土地流转机制的基础上，一方面继续稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，根据自愿有偿的原则引导土地承包经营权的依法合理流转，发展多种形式的适度规模经营。另一方面积极探索发展农村土地合作新形式，加快推进集体产权制度改革。加快征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，建立和完善失地农民的就业和生活保障机制。以征地制度改革保证农民的土地权益，促进农民增收。
（二）要深化农村要素市场的改革，促进城乡要素平等交换
中国农村改革最重要的成就之一就是推进了市场化取向的改革，推动了农村经济的发展。从经济视角出发，农村要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革，从而限制了农村的发展。要素禀赋结构的改进，有利于促进经济结构优化并保证效率。将其应用于农村的发展和城乡一体化，需要推动城乡之间的生产要素根据市场的要求自由流动，促进生产资源优化配置。深化农村要素市场的改革，就是要建立健全农村劳动力市场、土地市场和资本市场——健全农村劳动力市场，关键是改革现行人口登记制度，破除城乡分割的二元社会管理体制，为构造城乡统一的劳动市场提供条件；健全农村土地市场，关键是在稳定农民承包土地的基础上，推动承包土地、农村建设用地以及农民宅基地的有偿流转；健全农村金融市场，需要建立一个适合农村金融需求特点的农村金融体系，深化农信社改革，发挥其农村金融主力军作用，加大政策性金融支农力度，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融格局。在2007年第三次全国金融工作会议以后，政府开始允许设立地区性的、满足农村农户金融需要的小型乡村银行，这对于农村金融市场的改革具有借鉴和指导的意义。 （三）要加快发展现代农业，转变农业生产方式，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给
随着经济的发展和城市化进程的加深，农村的劳动力将逐渐减少是不可逆转的趋势。要想增加农业生产以满足国内的农产品需求，实现农民增收和社会主义新农村建设的目标，其物质基础在于农业生产力水平的不断提高。现代农业的发展是重要的举措，要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。要明确目标、制定规划、加大投入，集中力量办好关系全局、影响长远的大事。要确保国家粮食安全、推进农业结构战略性调整、加快农业科技创新、加强农业基础设施建设、建立新型农业社会化服务体系、促进农业可持续发展。
城乡一体化的进程必须是全面的，相应的社会层面也需要大有作为。
一方面要打破城乡“软硬”壁垒，取消城乡分割的一系列制度。以稳步推进城乡发展一体化为目标，建立城乡之间合理配置的市场体系、城乡经济良性互动的有效体制、城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制。坚决打破城乡“硬”壁垒，取消城乡分割的户籍管理制度，加快城镇住房、土地管理、社会保障制度改革，解决进城农民及其子女在就业、住房、入学、社保等方面的政策限制，努力消除城乡协调发展的体制性障碍。笔者把体制性的障碍成为“硬”障碍，在消除“硬”障碍的基础上进一步消除影响城乡间认同感、融合度、依存度、整合程度加强的“软”障碍，综合运用政府力量和社会力量，发挥第三部门的活力，全面推进城乡经济、社会、文化以及生态的一体化发展。
另一方面要大力推进城乡公共服务均等化，促进公共资源均衡配置。建立城乡统一的公共服务体系，必须打破城乡分割的二元公共服务结构。一要统筹城乡劳动力就业，建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，统一城乡就业政策和管理体制，积极促进转移农村剩余劳动力；二要协调城乡公共医疗卫生事业的发展，增加财政对农村公共卫生体系建设的投入，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，加快建立和推广新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务，切实解决农民“看病难、看病贵”的问题；三要建立城乡统一的义务教育体制，加大对农村地区的教育投资，促进城乡义务教育均衡发展；四要逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，要妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题。
城乡一体化是转变城乡二元结构、缩小城乡差距、促进城乡协调发展、实现全面小康社会与现代化的重要战略举措，其巨大的生命力和科学的实践性也必将随着城乡一体化进程的发展而显现出来，从而对困扰中国多年的三农问题做一个较为满意的解答。
参考文献：
[1] 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[R].党的十八大报告，2012-11-08.
[2] 林毅夫.中国经济专题：第2版[M].北京：北京大学出版社，2012：9.
[3] 白素霞，蒋同明.中国城乡居民收入差距问题探讨[J].宏观经济管理，2013，（1）.
[4] 陈晓红，李城固.中国城市化与城乡一体化研究[J].城市发展研究，2004，（2）.
[5] 李长江.新农村运动：城乡一体化[J].农村经济，2005，（7）.[责任编辑 陈丽敏]
关键词：城乡一体化；三农问题；根本途径
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）13-0050-02
一、城乡一体化是必由之路
建国以来，中国一直存在着城乡二元结构，经济利益和社会公共服务领域都存在着相当的城乡差距。
从经济角度分析，工农业的利益二元化和城乡居民的利益二元化是计划体制经济和社会管理制度在当前实际下的反映。工农业利益的二元化突出地表现为工农业三个“剪刀差”。计划经济时期，国家通过统购统销低价收购农产品、高价卖出工业产品来向工业部门转移农业税收、农村储蓄，为工业发展积累资金，从而产生了工农业产品价格剪刀差；地方政府通过征用农村土地，从农民手里转移了大量的 “土地剪刀差”；城乡居民劳动就业同工不同酬，并且存在着广泛的对农村户籍劳动力的用工歧视现象，呈现“城乡劳动力价格剪刀差”。城乡居民的利益二元化的核心是收入问题。2002年城乡居民收入比首次超过3倍，达 3.11，2009 年达最大值 3.33，近二年差距略有缩小，2010年3.23∶1，2011年降为 3.13，改革三十余年，中国仍是世界上城乡收入差距最大的国家之一。
社会服务层面“二元化”现象广泛。一方面，城乡社会保障差异明显，“城乡二元社会保障体系”问题突出。目前，中国城镇已基本建立起比较完善的包括养老、医疗、失业、工伤在内的社会保险和社会救助体系，而广大农村却远远落后于城市的社会保障建设。城镇已建立了较高水平且完整的社会保障体系，养老保险金已基本实现了社会统筹，建立了国家、企业和个人共同负担的基金模式；而在广大的农村，仍然是以国家救济和乡村集体办福利事业为重点、以家庭保障为主体的社会保障，社会保障体系亟待健全完善。另一方面，城乡公共服务“二元化”更甚。长期以来，中国公共服务明显向城市居民倾斜，城市中交通、通讯、教育、文化、卫生等基础设施几乎完全是由政府财政投入，基础设施建设水平和服务水平也是农村无法相比的；而对农村中的基础设施，政府的投入则较为有限，有相当一部分要由农民自己来负担，税费改革前，对农民的“三提五统”成为农村教育和基础设施建设的主要资金来源。近几年来，国家虽然加大了对农村基础设施建设的投入，一定程度提高了农村公共服务的水平，但长期形成的城乡公共服务的二元结构并没从根本上得到改变，城乡公共服务均等化仍有很长的路要走。
综合来说，城乡二元结构的消极影响是党和政府城乡一体化战略选择的现实依据。城乡二元结构长期制约着城乡经济社会发展，限制了资源的充分流动和优化配置，降低了城乡之间的社会整合和社会认同程度，也有违全面建设小康社会的公平正义，所以，城乡一体化是一项“得民心，谋发展”的必行战略之举，是中国城市化和现代化的进程的必由之路。
二、城乡一体化的政策性探索
在充分认识到走“城乡一体化”之路必然性的基础上，我们会更加坚定地更加科学有效地贯彻这一战略，也从城乡二元结构的具体实际中，发现问题，寻找方法。要寻找推进城乡一体化的途径和政策，就必须要结合党和国家的战略安排，笔者在此结合党的十八大报告中关于“推动城乡发展一体化”的论述，并加以拓展和分析，探索城乡一体化的途径和策略。
“推动城乡发展一体化。解决好农业农村农民问题是全党工作重中之重，城乡发展一体化是解决三农问题的根本途径。”这是十八大报告中关于推动城乡发展一体化论述的题眼。笔者关于城乡二元结构的分析从经济角度和社会角度分别引起，相应的打破城乡二元体制的措施也从经济角度和社会角度出发，当然，经济社会的发展是一体的，在此分开是为了突显措施的针对性。
经济基础决定上层建筑，推动城乡一体化必须大力发展农村的经济。
（一）要完善城乡发展一体化的经营制度，即完善农村基本经营制度
依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，壮大集体经济实力，发展多种形式规模经营，构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。城乡发展一体化经营制度的核心在于建立完善的土地流转机制，中国农村土地归集体所有，农民的承包经营权从法律上讲属授权而非物权。这一产权制度安排不利于农民身份的退出，更不利于刺激农村人力资本的流动。为此，需要建立新的土地流转机制，改善土地资源配置效率，激活农业剩余劳动力的转移，为农业规模化、集约化、高效化经营提供广阔空间。在建立土地流转机制的基础上，一方面继续稳定并完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，根据自愿有偿的原则引导土地承包经营权的依法合理流转，发展多种形式的适度规模经营。另一方面积极探索发展农村土地合作新形式，加快推进集体产权制度改革。加快征地制度改革，提高农民在土地增值收益中的分配比例，建立和完善失地农民的就业和生活保障机制。以征地制度改革保证农民的土地权益，促进农民增收。
（二）要深化农村要素市场的改革，促进城乡要素平等交换
中国农村改革最重要的成就之一就是推进了市场化取向的改革，推动了农村经济的发展。从经济视角出发，农村要素市场的改革相对滞后于产品市场的改革，从而限制了农村的发展。要素禀赋结构的改进，有利于促进经济结构优化并保证效率。将其应用于农村的发展和城乡一体化，需要推动城乡之间的生产要素根据市场的要求自由流动，促进生产资源优化配置。深化农村要素市场的改革，就是要建立健全农村劳动力市场、土地市场和资本市场——健全农村劳动力市场，关键是改革现行人口登记制度，破除城乡分割的二元社会管理体制，为构造城乡统一的劳动市场提供条件；健全农村土地市场，关键是在稳定农民承包土地的基础上，推动承包土地、农村建设用地以及农民宅基地的有偿流转；健全农村金融市场，需要建立一个适合农村金融需求特点的农村金融体系，深化农信社改革，发挥其农村金融主力军作用，加大政策性金融支农力度，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融格局。在2007年第三次全国金融工作会议以后，政府开始允许设立地区性的、满足农村农户金融需要的小型乡村银行，这对于农村金融市场的改革具有借鉴和指导的意义。 （三）要加快发展现代农业，转变农业生产方式，增强农业综合生产能力，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给
随着经济的发展和城市化进程的加深，农村的劳动力将逐渐减少是不可逆转的趋势。要想增加农业生产以满足国内的农产品需求，实现农民增收和社会主义新农村建设的目标，其物质基础在于农业生产力水平的不断提高。现代农业的发展是重要的举措，要按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，加快转变农业发展方式，推进农业科技进步和创新，加强农业物质技术装备，健全农业产业体系，提高土地产出率、资源利用率、劳动生产率，增强农业抗风险能力、国际竞争能力、可持续发展能力。要明确目标、制定规划、加大投入，集中力量办好关系全局、影响长远的大事。要确保国家粮食安全、推进农业结构战略性调整、加快农业科技创新、加强农业基础设施建设、建立新型农业社会化服务体系、促进农业可持续发展。
城乡一体化的进程必须是全面的，相应的社会层面也需要大有作为。
一方面要打破城乡“软硬”壁垒，取消城乡分割的一系列制度。以稳步推进城乡发展一体化为目标，建立城乡之间合理配置的市场体系、城乡经济良性互动的有效体制、城乡社会事业和基础设施共同发展的运行机制。坚决打破城乡“硬”壁垒，取消城乡分割的户籍管理制度，加快城镇住房、土地管理、社会保障制度改革，解决进城农民及其子女在就业、住房、入学、社保等方面的政策限制，努力消除城乡协调发展的体制性障碍。笔者把体制性的障碍成为“硬”障碍，在消除“硬”障碍的基础上进一步消除影响城乡间认同感、融合度、依存度、整合程度加强的“软”障碍，综合运用政府力量和社会力量，发挥第三部门的活力，全面推进城乡经济、社会、文化以及生态的一体化发展。
另一方面要大力推进城乡公共服务均等化，促进公共资源均衡配置。建立城乡统一的公共服务体系，必须打破城乡分割的二元公共服务结构。一要统筹城乡劳动力就业，建立城乡统一、公平竞争的劳动力市场，统一城乡就业政策和管理体制，积极促进转移农村剩余劳动力；二要协调城乡公共医疗卫生事业的发展，增加财政对农村公共卫生体系建设的投入，逐步建立农村公共卫生经费保障机制，加快建立和推广新型农村合作医疗制度，保障农民享有卫生保健和基本医疗服务，切实解决农民“看病难、看病贵”的问题；三要建立城乡统一的义务教育体制，加大对农村地区的教育投资，促进城乡义务教育均衡发展；四要逐步建立城乡可衔接的农村社会保障体系，要妥善解决失地农民和进城农民工的社会保障问题。
城乡一体化是转变城乡二元结构、缩小城乡差距、促进城乡协调发展、实现全面小康社会与现代化的重要战略举措，其巨大的生命力和科学的实践性也必将随着城乡一体化进程的发展而显现出来，从而对困扰中国多年的三农问题做一个较为满意的解答。
参考文献：
[1] 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗[R].党的十八大报告，2012-11-08.
[2] 林毅夫.中国经济专题：第2版[M].北京：北京大学出版社，2012：9.
[3] 白素霞，蒋同明.中国城乡居民收入差距问题探讨[J].宏观经济管理，2013，（1）.
[4] 陈晓红，李城固.中国城市化与城乡一体化研究[J].城市发展研究，2004，（2）.
[5] 李长江.新农村运动：城乡一体化[J].农村经济，2005，（7）.[责任编辑 陈丽敏]