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摘 要：现阶段，苏北农村公共物品短缺已成为制约苏北城乡发展一体化的重要障碍，进行苏北农村公共物品供给制度创新以增加农村公共物品供给是苏北实现城乡发展一体化的客观要求和必然选择。根据目前苏北农村公共物品供给的现状和需求特征，应构建以政府供给为主体，政府导向和市场导向相结合，供给主体多元、筹资形式多元和利益表达多元的“一体多元”、“双导向”复合制度模式，完善苏北农村公共物品供给制度，提高供给效率，增加苏北农村公共物品供给。
关键词：苏北；农村；公共物品；供给；制度创新
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）26-0035-07
一般认为，公共物品一词最早由林达尔正式使用，但首次赋予其定义始于保罗·萨缪尔森，其经典定义是：公共物品是指这样一类产品，将该产品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与共享。此定义概括了公共物品的三个基本特征：（1）消费的非竞争性。指任何人对公共物品的消费不排斥也不妨碍其他人的同时消费，也不会因此而减少其他人享用该产品的数量和质量。（2）受益的非排他性。指当公共物品一旦生产出来后，所产生的利益不能为个人独享也会或专有。一是任何人不可能不让别人消费它，即使有独占的念头，或者在技术上是不可行的，或者虽然技术上可行的，但是排他的成本太高，以至在经济上不可行；二是任何人不得不消费它，即使自己不情愿，但也没有办法拒绝；三是任何人都可以消费相同数量。（3）效用的不可分割性。公共物品为整个社会成员提供，具有共同受益或者联合消费的特点，其效用为全体社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或集体享用，即各个主体的消费不可能明确划分界线。关于农村公共物品概念界定，迄今为止学术界仍没有统一的说法，借鉴己有的研究成果，本文将农村公共物品定义为：在农村地域范围内，相对于城市公共物品，由各主体提供的为满足农业、农村或农民生产、生活消费共同所需的、具有一定的非排他性和非竞争性的农村产品或服务。
一、苏北农村公共物品供给在城乡发展一体化中的战略地位凸显
中国共产党在十八大报告中明确指出，要确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。为实现该目标要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。十八大报告 为当前和今后一个时期的各项工作指明了方向。苏北地区包括江苏省的徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁5个省辖市，土地面积5.24万平方公里，占全省的51.1%，人口3 200多万，约为江苏省的1/2，是江苏省的重要板块。苏北地区历年来是江苏省重要的粮棉基地，是一个典型的农业大区，江苏省要率先全面建设小康社会，基本实现现代化的难点在苏北，尤其是苏北农村。新时期大力发展苏北经济，迫切要求实现苏北城乡统筹发展，加强苏北新农村建设。建设社会主义苏北新农村实现城乡统筹发展是一个巨大的系统工程，需要各方面的改革与调整，包括调整农业结构、完善公共物品供给、减轻农民负担、增加农民收入、加强农村政治文明和精神文明建设等等。在其众多改革层面中，苏北农村公共物品的供给改革是其他方面的基础与动力，是实现农业现代化的根本保障，是建设社会主义苏北新农村的关键环节，更是实现苏北城乡统筹发展的不二选择。近年来，苏北农村公共物品的供给虽然不断增加，但与苏北城市、苏南地区的农村相比，与农村和农民实际需要相比，还有相当大的差距。现阶段，苏北农村公共物品的普遍短缺已成为其经济发展的主要障碍，制约了城乡发展一体化，也关系到江苏省 “两个率先”和城乡经济社会发展一体化战略目标的能否顺利实现。因此，苏北农村公共物品供给问题地位凸显，必须以科学发展观为指导，从战略高度，以新的思维方式和新的视野全面思考和认识苏北农村公共物品供给问题。增加苏北农村公共物品的供给已成为新阶段江苏省实现“两个率先”、全面建设和谐社会所面临的一项重要任务，对苏北城乡经济社会发展一体化意义重大。
（一）增加苏北农村公共物品供给是新阶段实现城乡发展一体化的必由之路
促进农民增收已成为农民现阶段的迫切要求，公共物品供给不足，已成为制约农民增收的重要瓶颈。当前，苏北农民收入虽呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。其中一个重要原因就是由于农村的基础设施、教育、科技、医疗等公共物品供给严重不足，制约了农民增收以及农业和农村经济发展。只有增加基础设施、教科文卫以及社会保障等公共物品的有效供给，缩小城乡差别，推动农村经济社会全面发展，才能为新阶段农民增收提供有力支持，才能为实现城乡统筹发展奠定牢固的经济基础，从而顺利实现建设社会主义新农村和社会主义城乡一体化的宏伟目标。
（二）增加苏北农村公共物品供给是苏北实现城乡发展一体化的客观要求和必然选择
农业现代化是是实现苏北城乡发展一体化的一个重要前提条件，是实现苏北农业现代化的基础和保障。由于苏北农村经济发展对农村基础设施具有很强的依赖性，所以，农村公共物品是农业生产的前提和基础，公共物品供给状况直接关系到农村的生产发展，也是实现农村可持续发展的前提和保证。如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设，生态保护等等。农村教育类公共物品的缺失和不足，直接造成农村科技人员的缺失和科技兴农的基础薄弱，极大地制约了农业的可持续发展和农业现代化的实现。目前，公共物品供给的不足，已成为苏北农业农村增强自身“体质”和“体能”，实现进一步发展主要制约“短板”。苏北农村迫切需要增加公共物品供给，从根本上改变农业的弱质状况，形成新的物质技术基础，增强农业综合生产能力。
（三）苏北农村公共物品的供给状况直接影响苏北农村的消费需求 城乡公共服务一体化是城乡发展一体化的重要内容，公共物品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前，城乡居民在吃穿用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共物品消费，尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距还在逐步拉大。苏北农村部分地区“行路难、上学难、就医难”等问题依然存在，还不能充分享受现代文明带来的新生活。苏北农村公共物品的严重短缺，影响了苏北农村居民健康、文化、娱乐、发展等高层次和多样化需求的实现，制约了农民生活综合质量的提高。一方面，公共物品的供给状况影响农民的消费能力。农村的大部分公共物品是农民生存的必需品。因此，一旦由政府或其他主体提供的公共物品不能满足农民的日常需求，人们不得不自行提供，增加了农民负担，降低了对当期消费的有效需求。另一方面，公共物品与私人产品间存在着高度的互补性，前者的有效供给是后者消费的前提条件，因而这一类公共物品的供给不足会制约个人对某些私人产品的消费。农村公共物品的供给不足严重阻碍农村消费市场的开拓和农村经济的发展。
二、苏北农村公共物品供给的现状与成因
（一）苏北农村公共物品供给的现状
在计划经济体制这一特定时期的特定背景下，国家对于我国农村公共物品供给，基本上是以“自力更生为主，国家支持为辅”为基本原则。也就是说，在那一时期下，农村公共物品供给主要不是依靠政府的公共财政拨款或转移支付，而是主要依靠农民自己的自我供给。在教育、医疗卫生、社会保障和基础交通通讯等公共物品供给方面，政府财政支出倾向于城市，城乡之间基本是“一国两策”，最终致使城乡公共物品供给之间的差距愈来愈大。近几年来，随着我国城乡分化的加剧和政府对三农问题的重视，苏北农村公共物品的供给虽然不断增加，但与苏北城市、苏南地区的农村相比，与农村和农民实际需要相比，还有相当大的差距，农村公共物品供求矛盾十分突出。主要表现在以下几个方面。
1.苏北农村公共物品供给总量不足
农村公共物品供给总量不足主要表现为总量短缺、总体质量不高；供给层次和优化度及现代化水平低，总体功能、效率不高。从建国开始，我国就实行以农补工的发展战略，特别是“二元”体制下的城市优先发展的策略，一方面导致城乡收入差距不断扩大，2000年城乡居民收入比值为1.89，2010年城乡居民收入比值为2.52，城乡居民收入比2010年比2000年扩大33.3%；另一方面决定了农村公共物品的供给水平落后于城市。政府是社会公共物品的当然供给者，它对公共物品的提供具有不可推卸的责任。但现实中，城市的公共物品由政府提供，而对于农村的公共物品，可以说政府只是象征性地提供一少部分。政府在进行财政支出时，为保证城市的建设而降低支农费用已成为普遍现象。
苏北作为农业大区，长期的“以农补工”已使苏北公共物品供给严重不足，农民急需的大水利浇灌设施、大型农用固定资产、良种的培育、市场供求信息等公共物品供给严重缺乏。在地方财力的限制下，部分农村的教育供给不足、农村医疗保险和社会保障严重缺乏，远远不能满足和适应苏北农村经济发展的需要。从表1可以看到，2010年苏北5市农林水事务支出占GDP比重和政府预算支出比重极不均衡，连云港和宿迁占比较大。整个苏北地区农林水事务支出占GDP比重和整个江苏省水平大致相当，这和苏北的农业大区地位极不相称。苏北农村文化及教育及医疗保健支出占人均家庭支出比重相差不大，大概都处于9.6%和3.5%水平，但和整个江苏省农村文化及教育及医疗保健支出占人均家庭支出比重平均分别为8.45%、3.02%相比，明显偏高。这说明苏北农村教育和公共卫生建设滞缓，农民需要自己提供部分所需的公共物品。政府长期对农村公共支出不足，直接导致农村公共物品的供给不足。
2.苏北农村和城市公共物品供给严重不公平
多年来城乡分割、工农分割的二元经济社会发展格局，扩大了城乡公共事业发展的差距，割裂了城乡居民对公共物品的平等享有。多年来，国家的建设重心偏向城市，国家为了促进城镇的快速发展，每年对城市的公共体系建设如教育、文化设施、卫生保健设施、电力、自来水、安全以及消防等都投入了巨额资金，并且还有不断加大趋势，而对于农村相关方面的投入却少得可怜。苏北农村和城市公共物品供给差距不断扩大，使苏北农村和城市公共物品供给严重不公平。城乡义务教育和公共卫生资源分配不公凸显，在农村，新兴、现代公共物品发展缓慢，城市化现代生活设施，如供气、供热、供水设施等的发展几乎尚未起步；交通网、能源网、信息网等基础设施严重滞后。从全国农村与城市小学生的师生比来看，城市为1：9，农村为1：20。也就是说，与城市相比，农村小学的教育基础还显得十分薄弱，优质的教育资源很难遍及农村。更严重的问题是，农村地区由于收入待遇和教育环境问题导致教师队伍相当不稳定，一些骨干教师纷纷向城镇流失，这些会直接影响到农村经济的末来发展。从每千人口拥有的卫生人员来看，2009年，市级每千人口拥有的卫生人员数是农村的5.07倍，县级每千人口拥有的卫生人员数是农村的2.07倍。这表明，目前我国的农村公共卫生体系的建设还远远不足。
3.苏北农村公共物品供给结构失衡
我国农村公共物品的供给不仅表现为总量上严重短缺，还表现为供给结构失衡。由于农村公共物品的提供模式依旧沿袭着社队时期自上而下的供给决策机制，从而一方面导致农民急需的公共物品供给严重不足，涉及到农村可持续发展的公共物品如义务教育、医疗保险、社会保障、环境保护等供给严重短缺；另一方面农民较少需求的某些公共物品供给过剩，有限的公共资金不能合理使用，不足与过剩并存。长期以来，我国逐渐形成了以社会经济发展指标的实际完成情况为标准的政府官员考核机制，这就使得不少地方政府官员将其工作的重点主要集中到可以为自身带来“政绩”的工程项目上，而不能给其带来“政绩”的事务，他们往往就会较少关注。其主要表现为地方政府热衷于供给一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而对一些见效慢、期限长但又具有战略性的公共物品缺乏供给热情；热衷于建设新公共项目，而对维修存量的公共项目缺乏积极性；热衷于提供看得见、摸得着的如公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等“硬”公共物品，而对农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共物品缺乏供给热情。同时，农民不需要或较少需求的非生产性公共物品却供给过剩，如农村基层政府普遍机构臃肿、冗员过多，不仅浪费了大量的公共经费，而且办事效率低下，这样的公共物品供给显然过剩。这些行为特征由此造成了现行农村公共物品的供给不能真正反映农村社区对公共物品的需求状况和农村社区公共物品供给结构的失衡，致使苏北农村公共物品的供需结构失调。 （二）苏北农村公共物品供给不足的成因
1.二元经济结构是导致苏北农村公共物品供给不足的根本原因
二元经济是指发展中国家的经济一般由传统部门和现代部门两个不同的经济部门组成，传统部门的劳动生产率很低，边际劳动生产率接近于零甚至是负数，剩余劳动力比较多，报酬极低；现代部门的劳动生产率较高，人数较少，工资较高。新中国建立后，国家实行以农养工，优先发展工业的非均衡发展战略模式，经济发展重工业、轻农业、重城市、轻农村、重城市居民、轻农村居民，把城市和农村、工业和农业、市民与农民分割开来。导致了城乡之间的二元经济结构。城乡二元经济结构是中国社会经济发展进程的显著特征，它导致了农村和城市多方面的差异，造成我国贫富差距扩大、地区发展不平衡等问题。城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通讯、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市居民的人均收入水平和人均消费水平远远高于农民等。优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构和其派生的制度安排致使工农关系和城乡关系被严重扭曲，在一定程度上加剧了“三农”问题。近些年来，虽然我国政府开始意识到农业和农村在国民经济和社会发展中的重要作用，已经着手进行以城带乡、工业反哺农业的一系列改革，但是，还没有从根本上改变顽固的城乡二元经济社会结构。在二元经济结构下，我国公共物品的供给制度也是以城市为主导，无论从数量上还是质量上，城市公共物品供给都大大优于农村，城乡差距逐年加大。农村公共物品供给不足，除大型农业水利工程、农田改造等外，农村医疗卫生、文化教育、社会保障等公共物品的供给投入明显不足外，农民切身需求的农村公共物品供给也难以实现和满足，影响了农民生活水平的提高和农村经济的发展。
2.农村公共物品供给主体错位是导致苏北农村公共物品供给不足的主要原因
为弥补农村公共物品供给上的不足，在很长一段时间内政府就通过农业税和制度外财政支持提供公共物品，从而形成政府、集体和农户共同承担的农村公共物品供给模式。按照国际惯例，政府应当在农村公共物品的供给过程中扮演中坚力量，但中国的实际情况恰恰不同农户和集体却成为公共物品的投资中坚，政府成为了配角。各级政府之间事权划分不明确，错位、重叠现象严重，它们在农村公共物品方面的供给责任亦不清晰，一些本应由中央政府出面提供的公共物品，如大江大河的治理、防治污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设、生态保护等，多是在中央财政提供部分资金的条件下，要求地方政府提供相应的配套资金，即将部分负担下放给地方政府，而地方政府受限于当地的财力水平，纷纷通过非规范性手段将负担转嫁给农户或村民集体。一些地方性的公共物品，如中小农田水利建设、乡村道路、小流域治理、农村供电供水等则直接依靠农民自己投资或集资提供。
3.农村公共物品供给制度缺失是导致苏北农村公共物品供给不足的重要原因
苏北农村公共物品供给不足的一个重要原因就在于供给制度存在缺陷。这主要表现为：“自上而下”的供给决策机制导致苏北农村公共物品供给偏离农民需求；公共财政投入不足以及制度外筹资机制导致苏北农村公共物品筹资困难；苏北农村公共物品供给监督机制的不健全导致公共资源的浪费。根据公共选择理论，无论是由制度内供给，还是制度外筹资解决，公共物品决策权都应该掌握在农民手中。虽然村民自治的发展为农民提供了一个表达利益的平台和渠道，但是在重大公共物品的供给决策上，农民的意见并没有有效地得到体现，我国现行农村公共物品供给依然是“自上而下”的公共物品决策机制。农村公共物品供给取决于上级政府的偏好，还没有建立起公共物品的农民需求表达机制。在现行的农村公共物品供给体制下，苏北农村公共物品供给的总量、结构、方式都是由上级政府或主要领导来决定的，难以反映农民的偏好，也难以反映农民的实际需求。换句话说，为农民提供什么、提供多少，通过什么渠道来提供公共物品，都是由上级政府及其部门自主决策，依照自己的想法一厢情愿地设定农村公共物品供给。另外，在政绩考核机制和经济利益的驱使下，基层政府和权利部门成为既垄断权利又追求利益的主体，其行为和目标己经和农民的需求目标发生了严重冲突，不可避免地造成了农村公共物品供给结构的失衡和公共资源配置的低效。这就出现了苏北农村公共物品供求不相关的情况：一方面农民现实急需的公共物品得不到有效供给；另一方面农民需求较少的非生产性公共物品供给过剩。一些乡镇及其部门领导把有限的资金投入政绩工程和上级规定的各种达标升级活动上，而解决“三农”问题的迫切需要却得不到应有的重视，这就不可避免地增加了无效公共物品的数量和超越农民经济承受能力的公共物品供给，严重损害了农民的利益。
三、苏北农村公共物品供给制度创新路径选择
根据目前苏北农村公共物品供给的现状和需求特征以及苏北供给模式的分析，现阶段推进苏北农村公共物品供给制度创新的路径选择是：突破单一供给模式，构建“一体多元”、“双导向”的苏北农村公共物品供给的复合制度模式，即构建以政府供给为主体，政府导向和市场导向相结合，供给主体多元、筹资形式多元和利益表达多元的苏北农村公共物品供给的复合制度模式。
（一）政府应在苏北农村公共物品供给多元制度集合中占据主体地位
1.农村公共物品的公共性特征决定了政府在整个供给过程中的主体地位
向农村地区提供农村公共物品是政府不可推卸的责任。从政府的组织特性来看，除了公共物品具有非排他胜、非竞争性的基本特征外，政府之所以更适合提供公共物品，关键在于它具有普遍性和强制性的政治权力，这使政府在公共物品，供给中具有以下其他组织不具备的优势：第一，政府有课税的权力。可以通过组织收入作为农村公共物品的成本来源。第二，政府有禁止或允许的权力，制定规则，限定市场或者公共领域，限定经济活动主体行为。第三，政府可以组织和节约交易成本，对公共领域组织交易成本，形成规模并实现有效节约。第四，政府拥有庞大的财政实力，有强大的财政作保障，通过实现财政职能履行政府职能。第五，政府能够矫正外部性，有效解决因外部性产生的“搭便车”问题。由于农村公共物品具有非排他胜和非竞争性，搭便车行为的存在有可能导致其他供给主体不愿提供公共物品，公共物品的缺失会使经济社会难以发展。如果农村公共物品主要由政府供给，虽然有着效率上的一些损失，但起码能保证公共物品的存在，从而保证经济社会的发展。随着政府职能从管理者身份向服务者身份的转变，政府的职能范围更应该加强对苏北农村公共物品供给。 2.苏北农村私人产品对农村公共物品的强烈依赖性也决定了政府在苏北农村公共物品供给中的主导地位
苏北是个农业大区，农业是依赖于自然和市场条件的基础产业，同时又是自然风险和市场风险相互交织的弱势产业，因此，农村私人产品生产对农村公共物品供给的依赖较为强烈。家庭联产承包责任制这种分散经营的组织形式失去了原来公共物品的集体供给，农村私人产品生产就更依赖于农村公共物品供给，随着农村市场化程度的提高和农村社会经济的发展，对农村公共物品的要求越来越高，依赖性越来越大。一些在城市中可以由私人提供的产品，例如，新技术、新产品，完全有可能成为市场机制起作用的企业行为。但是，农村生产分散经营的组织形式却要求这类产品则应该由政府以公共物品的形式提供。在农村，由于农民习惯于传统经营模式，对技术的信任度低，农业新产品、新技术的研发、应用表现为对新产品、新技术的排斥性，造成新产品、新技术的市场需求不足，推广者面临市场风险，导致推广的困难。而新产品、新技术是对农业生产发展全局具有战略意义的产品，因此，新产品、新技术的研发和应用，需要政府来直接提供，或者政府给予一定的财政补贴。
3.农村公共物品很强的正外部性和很弱的替代性也是政府在苏北农村公共物品供给的主体地位合理性的重要凭依
所有公共物品都具有外部性，与城市公共物品相比，农村公共物品具有很强的正外部性。其原因主要是，虽然城市公共物品具有外部性，但是，由于它存在着一定的替代性，所以基本上是可以替代的，或者说是可以被限定于城市社区范围内；而农村公共物品具有很弱的替代性，导致它的外部性更强一些。除了对受益者产生一定效用外，农村公共物品的供给还在更大范围内产生多方面的效用。例如，像农村道路交通、农村水电改造、农田水利工程等基础设施类的农村公共物品，既满足了农民生活和农村生产的需要，又改造了农村的环境，同时也带动了当地就业的增加，对扩大内需、拉动农村经济增长以及提高农民的生活水平具有重要意义。再如，农村义务教育，除了受教育者即农民自身的文化素质得到提高以外，对整个国民素质的提高、农村地区的经济发展与社会进步乃至社会主义精神文明建设都能产生很强的正效应。
（二）建立政府导向和市场导向相结合的“双导向”苏北农村公共物品供给制度
农村公共物品的属性的确决定了政府进行生产和供给的有效性，政府能够运用其强大的公共权力和人财物等公共资源在较短的时间内提供公众所需的公共物品。然而在现实中，政府的运行也不是完全有效率的，也存在政府失灵；同样，发挥市场机制作用在一定程度上也可以弥补政府失灵。一方面，市场失灵和政府失灵都有可能造成农村公共物品供给效率低下，农村公共物品供给与需求之间也存在一定的不匹配因素；另一方面，由于目前苏北农村公共物品供需缺口巨大，受我国现阶段的社会经济发展水平的限制，仅仅依靠政府财政提供农村公共物品是无法有效弥补供给缺口的。因此，在苏北农村公共物品供给中应坚持政府导向和市场导向相结合，政府运行和市场机制配合发挥作用可以互相弥足本身缺陷。引入市场机制参与农村公共物品的供给的目的就是要通过发挥市场的资源基础配置作用，来提高农村公共物品的供给效率，通过私人部门的参与使农村公共物品供给更符合农民的需求。同时，随着经济改革的深化和市场体系的不断完善，我国私人部门的经济实力不断增强，又为政府与非政府组织和私人在农村公共物品供给上进行着合作或者独立提供提供了可能性。近年来，私人部门对公共领域的市场需求也越来越迫切，私人部门已经开始涉足更多的公共领域，市场机制参与农村公共物品供给的条件已经基本成熟。对于可以采用市场或者政府和市场相结合的方式来提供的农村公共物品，在产权、收益与责任明晰的前提下，政府应该遵循“谁引进、谁收费”，“谁投资、谁受益”，以及自愿的原则，积极引进各种市场资金和外资，尊重市场规律，运用市场机制手段，完全按照市场运作的方式来供给。政府应建立有效的利益分享机制并切实保护投资者的合法权益，不断激发私人部门投资农村公共物品的热情，增加苏北农村公共物品供给，开创农村公共物品供给主体多元化的新格局。
（三）构建苏北农村公共物品供给主体、筹资形式和利益表达多元化的互动机制
综前所述，市场机制存在着失灵，政府提供农村公共物品也存在着低效率或者无效率。在苏北现实社会经济发展状况下，一方面，由于农村公共物品供给制度缺失和二元经济结构，农村公共物品供给在数量、质量、结构、类别上严重不足，而农村公共物品的缺乏又制约了农业生产的发展，导致累积循环因果效应，使农村对公共物品供需缺口呈现不断扩大态势；另一方面，苏北农村自然地理条件、人口状况、文化传统、农业生产等都存在着多样性的特点，各地区农村经济和社会发展程度呈现不同步、非均衡态势。自然条件、农民收入水平、受教育程度、习惯传统等因素的差异都决定着农村公共物品的不同需求层次。苏北农村公共物品在供需方面多样化、差异性、多元化特征显著，单一的政府供给机制在现实情况下已经无法满足农民日益增长的公共物品需求，形成了严重供求矛盾，这给农村的发展带来了很不利的影响。因此，实现苏北农村产品有效供给的关键就在于突破传统理论下单一供给的机制。政府、市场主体、非营利组织或者社区、个人都有可能成为农村公共物品供给主体。市场失灵与政府失灵的交互影响使政府供给和市场供给仍然无法完全有效弥补供给缺口，供给还存在着一定的空隙或边缘地带。如果政府与市场提供农村公共物品的交易成本远远高于社会收益，那么，供给效率就非常低下，它们就会选择放弃供给，这时就应该由非营利组织或者社区、个人来提供则更有效率。在现实社会中也确实存在大量由非营利组织或者社区、个人提供农村公共物品的现象。随着公共财政逐步覆盖农村，政府供给依然是提供农村公共物品的主体；随着市场机制的完善，市场供给成为弥补政府失灵提供农村公共物品的重要力量；随着基层民主建设的推进和农民力量增强，非营利组织、农村社区、农民个人提供农村公共物品成为重要补充。坚持政府在苏北农村产品供给中的主体地位，充分发挥政府和市场的引导作用，使政府、市场、非营利组织或者社区及个人作为供给主体，按需、有序、有效提供公共物品，才是最为根本之策。纯农村公共物品和外部性很强的准农村公共物品应该由政府来提供，外部性一般的准农村公共物品应该主要由市场提供，或者政府、市场合作提供；受益范围较小层次较低的农村公共物品则应该由非营利组织、农村社区及农民个人合作提供。苏北农村公共物品的供给机制应是供给主体多元化、公共财政框架下的筹资渠道多元化、利益表达多元化共同推动的农村公共物品多元化供给机制。 四、促进苏北农村公共物品有效供给对策建议
城乡发展一体化战略的实施，公共财政覆盖农村政策以及全面建设小康社会、和谐社会和建设社会主义新农村政策的提出，为我国农村公共物品有效供给提供了前所未有的机遇和条件。应在统筹城乡发展的基础上，以科学发展观为指导，坚持“多予、少取、放活”的方针，实施“一体多元”、“双导向” 发展战略，加大苏北农村公共物品的供给力度，进一步健全和完善苏北农村公共物品供给制度，提高苏北农村公共物品的供给效率，建立城乡公共物品供给一体化、供给主体和筹资渠道多元化、以农民需求为导向的供给结构均衡化、以农民需求为中心的供给决策制度民主化的新型农村公共物品供给制度。
（一）建立“自上而下”与“自下而上”相结合的农村公共物品供给民主决策机制
长期以来，我国在传统体制下形成的农村公共物品需求决策机制是“自上而下”的，这不仅不能真实反映农民的需求，导致农村公共物品供给结构失衡，出现农村公共物品供给与需求脱节现象，而且又造成有限公共资源的浪费，加大公共财政压力，甚至出现公共权力寻租现象，滋生腐败，加重农民负担。因此，必须转变政府职能，突出各级政府在苏北农村公共物品供给中的主导作用，清晰界定各级政府的苏北农村公共物品供给责任，明确各级政府事权范围，实施城乡一体化的公共物品供给体制；改革和优化当前农村公共物品民主决策机制，提高农村公共物品供给效率。就我国现在国情而言，完全摆脱传统“自上而下”的决策机制，彻底实现“自下而上”的决策机制，也是不现实和不可行的。因此，建立以农民需求为中心、“自上而下”与“自下而上”相结合、科学的民主决策机制，便成为更适合苏北农村公共物品供给决策机制的现实选择。笔者认为，建立“自上而下”和“自下而上”相结合的决策模式，有利于纠正两者的片面性，既拓宽相关利益主体参与苏北农村公共物品供给决策的渠道，又建立了苏北农村公共物品供给的科学决策机制。具体地说，可以根据公共物品外溢性特点来决定决策模式。对于涉及国计民生的公共物品，如农村义务教育、计划生育、环境保护等，由政府“自上而下”决策；对于不产生外溢效应的农村社区内小型公共物品，可按照“一事一议”制度自主决策供给；对于外溢效应较小的农村社区公共物品（如村间道路），应由村民民主决定，将村民需求通过一定渠道传送上级政府部门，由政府设定不同的公共物品供给模式；对于外溢效应较大、涉及县、市以上地区的农村准公共物品，政府可以采取派调查组对农民需求进行考察，再组织专家进行拟建的农村公共物品项目的可行性分析，然后召开民众听证会或本级人民代表大会投票决定，实现“自下而上”农民公共需求信息收集，通过科学论证，“自上而下”决策供给，保证了“自上而下”决策的有效性。
（二）建立健全苏北农村公共物品供给的需求表达机制
要实现苏北农村公共物品的最优供给结构，就必须充分考虑农户对农村公共物品供给的满意程度，建立一套可行的村级公共物品供给的需求偏好表达机制，把私人需求转化为公共的或集体的需求，这是农村公共物品供给决策的重要依据。因此，各级政府需要根据各个自然村的具体情况和各村农户对农村公共物品的需求意愿，分阶段、分类型地调动各级供给主体提供适宜农村实际需求和经济发展的公共物品；要充分发挥村民或者村民代表大会、农民合作组织的作用，应发挥其连接上级政府和村民之间有效沟通的桥梁作用，反映受益范围内绝大多数人的利益，按照农民的需求来供给，使其成为农村公共物品需求偏好的真实代表者和代言人。
（三）健全和完善市场参与苏北农村公共物品供给激励机制
市场参与农村公共物品的供给是对政府提供农村公共物品供给的有益补充，作用举足轻重。因此必须健全和完善市场对农村公共物品供给的激励机制，充分发挥市场配置资源的基础作用，提高苏北农村公共物品的供给效率，增加苏北农村公共物品的供给。为此可采取以下措施：一是明晰产权。通过产权界定，可极大地调动营利性组织参与苏北农村，公共物品供给的热情。二是实施税收优惠政策。在苏北农村，公共物品参与投资或生产，对其在公共物品上的收入实行相应比例的免税或减税，以此吸引更多的营利性组织参与苏北农村公共物品的供给。三是提供融资担保。当营利性组织在供给农村公共物品过程中出现资金周转困难时，政府应充当融资担保人的角色，保证其投入的持续性。四是给予财政补贴。营利性组织可参与农村公共物品供给的范围主要有基础设施、非义务教育和医疗服务等准公共物品，这些公共物品一般具有投资规模大，回收周期长和伴有一定风险性等特点，因而在没有任何优惠政策的前提下，其投资苏北农村公共物品的动力较小。因此，可采用财政补贴的办法，提高营利性组织供给公共物品的收益率，以此来调动其参与的积极性。
（四）大力发展非营利组织以增加苏北农村公共物品自愿供给
非营利组织作为一种制度安排，既可以将分散的村民信息集合起来形成统一的利益，还可以代表村民将具体的需求通过正式的渠道进入决策层，并通过组织的力量影响决策的形成与公共物品的具体供给，使组织起来的农民能有效有序地表达自己的利益诉求，减少非理性的意愿释放。而且，通过这些组织参与同政府的对话，来制衡基层政府的权力滥用，抑制公共物品的“强制性”供给，在适当的时候，这些组织甚至还可以独立充当供给者，提供符合农民需求的公共物品。非营利组织在一定程度上弥补了政府和市场的空隙，己经成为我国农村公共物品供给的重要补充力量，有利于苏北农村公共物品供给的多元化。它们适应农村改革和发展的需要应运而生，植根于农村社区，深入广大农民之中，更为了解本社区农民的需求偏好。它们可以根据农民切实需要解决政府和市场管不好、不愿管、农民又管不了的事，能够在决策咨询、政策宣传和落实、矛盾疏导、民主决策等方面起到桥梁纽带作用，能够灵活、高效、低成本地提供部分准农村公共物品，弥补政府在苏北农村公共物品供给和管理上的“缺位”。 政府应该大力鼓励和着力推动符合农民生活急需方向的非营利组织的创建和发展，要大力发展方向正确、运作规范的非营利组织特别是苏北农民合作组织，推动有效率的苏北农村公共物品自主合作供给方式，引导社会各方积极参与苏北农村公共物品供给筹资，逐步实现苏北公共物品城乡统筹供给。为有效鼓励非营利组织增加对农村公共物品的志愿供给，应主要从以下方面入手：一是加大政府对苏北农村非营利组织的扶持力度，从财政、金融、税收、贷款、保险等方面为其发展提供优惠和扶持，并为其提供各种相关信息，帮助做好融资、征地、人才培训与聘用及法律咨询等工作。二是促进苏北农村非营利性组织自身建设。引导苏北农村非营利组织完善以章程为核心的内部治理结构，建立健全民主参与、民主管理、民主监督的制度，形成平等协商、诚信自律的运行机制。支持苏北农村非营利组织自主开展活动，解决人事工资、劳动保障等制度障碍，提高能力建设水平，增强其凝聚力和吸引力。三是加快发展能提供社会福利和社会保障的农村非营利性组织以及社会公益性农村非营利性组织。 （五）优化公共财政投入结构，加大苏北农村公共物品投入力度
公共财政是政府提供公共物品的基础和根本保障。目前，苏北现行的公共财政体制主要表现为投资型财政体制，大部分财政资金用于投资工业、城市发展和一些竞争性高的行业，对于农村公共物品的投入总量规模不足、比例不高。现行投资型财政体制导致苏北农村公共物品供给严重短缺，农户对苏北农村公共物品不断增长的需求与苏北公共物品供给不足之间的矛盾日益突出，严重制约了苏北农村社会经济发展。因此，必须尽快转变现行公共财政体制，实现投资型财政体制向公共物品供给型财政体制的转变，进一步调整国民收入分配政策和财政支出结构，加大财政资金对苏北农业的支持力度，保证苏北农村公共物品的有效供给，尤其优先保证对苏北农业基础设施、农业科技、农村义务教育、公共卫生和社会保障等农户急需的，与农户生产、生活紧密相关的农村公共物品供给。
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[责任编辑 王 莉]
关键词：苏北；农村；公共物品；供给；制度创新
中图分类号：F323 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）26-0035-07
一般认为，公共物品一词最早由林达尔正式使用，但首次赋予其定义始于保罗·萨缪尔森，其经典定义是：公共物品是指这样一类产品，将该产品的效用扩展于他人的成本为零，无法排除他人参与共享。此定义概括了公共物品的三个基本特征：（1）消费的非竞争性。指任何人对公共物品的消费不排斥也不妨碍其他人的同时消费，也不会因此而减少其他人享用该产品的数量和质量。（2）受益的非排他性。指当公共物品一旦生产出来后，所产生的利益不能为个人独享也会或专有。一是任何人不可能不让别人消费它，即使有独占的念头，或者在技术上是不可行的，或者虽然技术上可行的，但是排他的成本太高，以至在经济上不可行；二是任何人不得不消费它，即使自己不情愿，但也没有办法拒绝；三是任何人都可以消费相同数量。（3）效用的不可分割性。公共物品为整个社会成员提供，具有共同受益或者联合消费的特点，其效用为全体社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或集体享用，即各个主体的消费不可能明确划分界线。关于农村公共物品概念界定，迄今为止学术界仍没有统一的说法，借鉴己有的研究成果，本文将农村公共物品定义为：在农村地域范围内，相对于城市公共物品，由各主体提供的为满足农业、农村或农民生产、生活消费共同所需的、具有一定的非排他性和非竞争性的农村产品或服务。
一、苏北农村公共物品供给在城乡发展一体化中的战略地位凸显
中国共产党在十八大报告中明确指出，要确保到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标。为实现该目标要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。十八大报告 为当前和今后一个时期的各项工作指明了方向。苏北地区包括江苏省的徐州、连云港、淮安、盐城、宿迁5个省辖市，土地面积5.24万平方公里，占全省的51.1%，人口3 200多万，约为江苏省的1/2，是江苏省的重要板块。苏北地区历年来是江苏省重要的粮棉基地，是一个典型的农业大区，江苏省要率先全面建设小康社会，基本实现现代化的难点在苏北，尤其是苏北农村。新时期大力发展苏北经济，迫切要求实现苏北城乡统筹发展，加强苏北新农村建设。建设社会主义苏北新农村实现城乡统筹发展是一个巨大的系统工程，需要各方面的改革与调整，包括调整农业结构、完善公共物品供给、减轻农民负担、增加农民收入、加强农村政治文明和精神文明建设等等。在其众多改革层面中，苏北农村公共物品的供给改革是其他方面的基础与动力，是实现农业现代化的根本保障，是建设社会主义苏北新农村的关键环节，更是实现苏北城乡统筹发展的不二选择。近年来，苏北农村公共物品的供给虽然不断增加，但与苏北城市、苏南地区的农村相比，与农村和农民实际需要相比，还有相当大的差距。现阶段，苏北农村公共物品的普遍短缺已成为其经济发展的主要障碍，制约了城乡发展一体化，也关系到江苏省 “两个率先”和城乡经济社会发展一体化战略目标的能否顺利实现。因此，苏北农村公共物品供给问题地位凸显，必须以科学发展观为指导，从战略高度，以新的思维方式和新的视野全面思考和认识苏北农村公共物品供给问题。增加苏北农村公共物品的供给已成为新阶段江苏省实现“两个率先”、全面建设和谐社会所面临的一项重要任务，对苏北城乡经济社会发展一体化意义重大。
（一）增加苏北农村公共物品供给是新阶段实现城乡发展一体化的必由之路
促进农民增收已成为农民现阶段的迫切要求，公共物品供给不足，已成为制约农民增收的重要瓶颈。当前，苏北农民收入虽呈现恢复性增长，但增速缓慢，城乡居民收入差距越来越大。其中一个重要原因就是由于农村的基础设施、教育、科技、医疗等公共物品供给严重不足，制约了农民增收以及农业和农村经济发展。只有增加基础设施、教科文卫以及社会保障等公共物品的有效供给，缩小城乡差别，推动农村经济社会全面发展，才能为新阶段农民增收提供有力支持，才能为实现城乡统筹发展奠定牢固的经济基础，从而顺利实现建设社会主义新农村和社会主义城乡一体化的宏伟目标。
（二）增加苏北农村公共物品供给是苏北实现城乡发展一体化的客观要求和必然选择
农业现代化是是实现苏北城乡发展一体化的一个重要前提条件，是实现苏北农业现代化的基础和保障。由于苏北农村经济发展对农村基础设施具有很强的依赖性，所以，农村公共物品是农业生产的前提和基础，公共物品供给状况直接关系到农村的生产发展，也是实现农村可持续发展的前提和保证。如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设，生态保护等等。农村教育类公共物品的缺失和不足，直接造成农村科技人员的缺失和科技兴农的基础薄弱，极大地制约了农业的可持续发展和农业现代化的实现。目前，公共物品供给的不足，已成为苏北农业农村增强自身“体质”和“体能”，实现进一步发展主要制约“短板”。苏北农村迫切需要增加公共物品供给，从根本上改变农业的弱质状况，形成新的物质技术基础，增强农业综合生产能力。
（三）苏北农村公共物品的供给状况直接影响苏北农村的消费需求 城乡公共服务一体化是城乡发展一体化的重要内容，公共物品的供给和消费水平是居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。目前，城乡居民在吃穿用等方面的个人消费水平差距正趋于缩小，而在公共物品消费，尤其是享有的社会保障、公共福利方面的差距还在逐步拉大。苏北农村部分地区“行路难、上学难、就医难”等问题依然存在，还不能充分享受现代文明带来的新生活。苏北农村公共物品的严重短缺，影响了苏北农村居民健康、文化、娱乐、发展等高层次和多样化需求的实现，制约了农民生活综合质量的提高。一方面，公共物品的供给状况影响农民的消费能力。农村的大部分公共物品是农民生存的必需品。因此，一旦由政府或其他主体提供的公共物品不能满足农民的日常需求，人们不得不自行提供，增加了农民负担，降低了对当期消费的有效需求。另一方面，公共物品与私人产品间存在着高度的互补性，前者的有效供给是后者消费的前提条件，因而这一类公共物品的供给不足会制约个人对某些私人产品的消费。农村公共物品的供给不足严重阻碍农村消费市场的开拓和农村经济的发展。
二、苏北农村公共物品供给的现状与成因
（一）苏北农村公共物品供给的现状
在计划经济体制这一特定时期的特定背景下，国家对于我国农村公共物品供给，基本上是以“自力更生为主，国家支持为辅”为基本原则。也就是说，在那一时期下，农村公共物品供给主要不是依靠政府的公共财政拨款或转移支付，而是主要依靠农民自己的自我供给。在教育、医疗卫生、社会保障和基础交通通讯等公共物品供给方面，政府财政支出倾向于城市，城乡之间基本是“一国两策”，最终致使城乡公共物品供给之间的差距愈来愈大。近几年来，随着我国城乡分化的加剧和政府对三农问题的重视，苏北农村公共物品的供给虽然不断增加，但与苏北城市、苏南地区的农村相比，与农村和农民实际需要相比，还有相当大的差距，农村公共物品供求矛盾十分突出。主要表现在以下几个方面。
1.苏北农村公共物品供给总量不足
农村公共物品供给总量不足主要表现为总量短缺、总体质量不高；供给层次和优化度及现代化水平低，总体功能、效率不高。从建国开始，我国就实行以农补工的发展战略，特别是“二元”体制下的城市优先发展的策略，一方面导致城乡收入差距不断扩大，2000年城乡居民收入比值为1.89，2010年城乡居民收入比值为2.52，城乡居民收入比2010年比2000年扩大33.3%；另一方面决定了农村公共物品的供给水平落后于城市。政府是社会公共物品的当然供给者，它对公共物品的提供具有不可推卸的责任。但现实中，城市的公共物品由政府提供，而对于农村的公共物品，可以说政府只是象征性地提供一少部分。政府在进行财政支出时，为保证城市的建设而降低支农费用已成为普遍现象。
苏北作为农业大区，长期的“以农补工”已使苏北公共物品供给严重不足，农民急需的大水利浇灌设施、大型农用固定资产、良种的培育、市场供求信息等公共物品供给严重缺乏。在地方财力的限制下，部分农村的教育供给不足、农村医疗保险和社会保障严重缺乏，远远不能满足和适应苏北农村经济发展的需要。从表1可以看到，2010年苏北5市农林水事务支出占GDP比重和政府预算支出比重极不均衡，连云港和宿迁占比较大。整个苏北地区农林水事务支出占GDP比重和整个江苏省水平大致相当，这和苏北的农业大区地位极不相称。苏北农村文化及教育及医疗保健支出占人均家庭支出比重相差不大，大概都处于9.6%和3.5%水平，但和整个江苏省农村文化及教育及医疗保健支出占人均家庭支出比重平均分别为8.45%、3.02%相比，明显偏高。这说明苏北农村教育和公共卫生建设滞缓，农民需要自己提供部分所需的公共物品。政府长期对农村公共支出不足，直接导致农村公共物品的供给不足。
2.苏北农村和城市公共物品供给严重不公平
多年来城乡分割、工农分割的二元经济社会发展格局，扩大了城乡公共事业发展的差距，割裂了城乡居民对公共物品的平等享有。多年来，国家的建设重心偏向城市，国家为了促进城镇的快速发展，每年对城市的公共体系建设如教育、文化设施、卫生保健设施、电力、自来水、安全以及消防等都投入了巨额资金，并且还有不断加大趋势，而对于农村相关方面的投入却少得可怜。苏北农村和城市公共物品供给差距不断扩大，使苏北农村和城市公共物品供给严重不公平。城乡义务教育和公共卫生资源分配不公凸显，在农村，新兴、现代公共物品发展缓慢，城市化现代生活设施，如供气、供热、供水设施等的发展几乎尚未起步；交通网、能源网、信息网等基础设施严重滞后。从全国农村与城市小学生的师生比来看，城市为1：9，农村为1：20。也就是说，与城市相比，农村小学的教育基础还显得十分薄弱，优质的教育资源很难遍及农村。更严重的问题是，农村地区由于收入待遇和教育环境问题导致教师队伍相当不稳定，一些骨干教师纷纷向城镇流失，这些会直接影响到农村经济的末来发展。从每千人口拥有的卫生人员来看，2009年，市级每千人口拥有的卫生人员数是农村的5.07倍，县级每千人口拥有的卫生人员数是农村的2.07倍。这表明，目前我国的农村公共卫生体系的建设还远远不足。
3.苏北农村公共物品供给结构失衡
我国农村公共物品的供给不仅表现为总量上严重短缺，还表现为供给结构失衡。由于农村公共物品的提供模式依旧沿袭着社队时期自上而下的供给决策机制，从而一方面导致农民急需的公共物品供给严重不足，涉及到农村可持续发展的公共物品如义务教育、医疗保险、社会保障、环境保护等供给严重短缺；另一方面农民较少需求的某些公共物品供给过剩，有限的公共资金不能合理使用，不足与过剩并存。长期以来，我国逐渐形成了以社会经济发展指标的实际完成情况为标准的政府官员考核机制，这就使得不少地方政府官员将其工作的重点主要集中到可以为自身带来“政绩”的工程项目上，而不能给其带来“政绩”的事务，他们往往就会较少关注。其主要表现为地方政府热衷于供给一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而对一些见效慢、期限长但又具有战略性的公共物品缺乏供给热情；热衷于建设新公共项目，而对维修存量的公共项目缺乏积极性；热衷于提供看得见、摸得着的如公共设施、楼堂馆所、农贸市场、歌舞剧院等“硬”公共物品，而对农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共物品缺乏供给热情。同时，农民不需要或较少需求的非生产性公共物品却供给过剩，如农村基层政府普遍机构臃肿、冗员过多，不仅浪费了大量的公共经费，而且办事效率低下，这样的公共物品供给显然过剩。这些行为特征由此造成了现行农村公共物品的供给不能真正反映农村社区对公共物品的需求状况和农村社区公共物品供给结构的失衡，致使苏北农村公共物品的供需结构失调。 （二）苏北农村公共物品供给不足的成因
1.二元经济结构是导致苏北农村公共物品供给不足的根本原因
二元经济是指发展中国家的经济一般由传统部门和现代部门两个不同的经济部门组成，传统部门的劳动生产率很低，边际劳动生产率接近于零甚至是负数，剩余劳动力比较多，报酬极低；现代部门的劳动生产率较高，人数较少，工资较高。新中国建立后，国家实行以农养工，优先发展工业的非均衡发展战略模式，经济发展重工业、轻农业、重城市、轻农村、重城市居民、轻农村居民，把城市和农村、工业和农业、市民与农民分割开来。导致了城乡之间的二元经济结构。城乡二元经济结构是中国社会经济发展进程的显著特征，它导致了农村和城市多方面的差异，造成我国贫富差距扩大、地区发展不平衡等问题。城市经济以现代化的大工业生产为主，而农村经济以典型的小农经济为主；城市的道路、通讯、卫生和教育等基础设施发达，而农村的基础设施落后；城市居民的人均收入水平和人均消费水平远远高于农民等。优先发展重工业的非均衡发展模式、城乡分割的二元经济结构和其派生的制度安排致使工农关系和城乡关系被严重扭曲，在一定程度上加剧了“三农”问题。近些年来，虽然我国政府开始意识到农业和农村在国民经济和社会发展中的重要作用，已经着手进行以城带乡、工业反哺农业的一系列改革，但是，还没有从根本上改变顽固的城乡二元经济社会结构。在二元经济结构下，我国公共物品的供给制度也是以城市为主导，无论从数量上还是质量上，城市公共物品供给都大大优于农村，城乡差距逐年加大。农村公共物品供给不足，除大型农业水利工程、农田改造等外，农村医疗卫生、文化教育、社会保障等公共物品的供给投入明显不足外，农民切身需求的农村公共物品供给也难以实现和满足，影响了农民生活水平的提高和农村经济的发展。
2.农村公共物品供给主体错位是导致苏北农村公共物品供给不足的主要原因
为弥补农村公共物品供给上的不足，在很长一段时间内政府就通过农业税和制度外财政支持提供公共物品，从而形成政府、集体和农户共同承担的农村公共物品供给模式。按照国际惯例，政府应当在农村公共物品的供给过程中扮演中坚力量，但中国的实际情况恰恰不同农户和集体却成为公共物品的投资中坚，政府成为了配角。各级政府之间事权划分不明确，错位、重叠现象严重，它们在农村公共物品方面的供给责任亦不清晰，一些本应由中央政府出面提供的公共物品，如大江大河的治理、防治污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设、生态保护等，多是在中央财政提供部分资金的条件下，要求地方政府提供相应的配套资金，即将部分负担下放给地方政府，而地方政府受限于当地的财力水平，纷纷通过非规范性手段将负担转嫁给农户或村民集体。一些地方性的公共物品，如中小农田水利建设、乡村道路、小流域治理、农村供电供水等则直接依靠农民自己投资或集资提供。
3.农村公共物品供给制度缺失是导致苏北农村公共物品供给不足的重要原因
苏北农村公共物品供给不足的一个重要原因就在于供给制度存在缺陷。这主要表现为：“自上而下”的供给决策机制导致苏北农村公共物品供给偏离农民需求；公共财政投入不足以及制度外筹资机制导致苏北农村公共物品筹资困难；苏北农村公共物品供给监督机制的不健全导致公共资源的浪费。根据公共选择理论，无论是由制度内供给，还是制度外筹资解决，公共物品决策权都应该掌握在农民手中。虽然村民自治的发展为农民提供了一个表达利益的平台和渠道，但是在重大公共物品的供给决策上，农民的意见并没有有效地得到体现，我国现行农村公共物品供给依然是“自上而下”的公共物品决策机制。农村公共物品供给取决于上级政府的偏好，还没有建立起公共物品的农民需求表达机制。在现行的农村公共物品供给体制下，苏北农村公共物品供给的总量、结构、方式都是由上级政府或主要领导来决定的，难以反映农民的偏好，也难以反映农民的实际需求。换句话说，为农民提供什么、提供多少，通过什么渠道来提供公共物品，都是由上级政府及其部门自主决策，依照自己的想法一厢情愿地设定农村公共物品供给。另外，在政绩考核机制和经济利益的驱使下，基层政府和权利部门成为既垄断权利又追求利益的主体，其行为和目标己经和农民的需求目标发生了严重冲突，不可避免地造成了农村公共物品供给结构的失衡和公共资源配置的低效。这就出现了苏北农村公共物品供求不相关的情况：一方面农民现实急需的公共物品得不到有效供给；另一方面农民需求较少的非生产性公共物品供给过剩。一些乡镇及其部门领导把有限的资金投入政绩工程和上级规定的各种达标升级活动上，而解决“三农”问题的迫切需要却得不到应有的重视，这就不可避免地增加了无效公共物品的数量和超越农民经济承受能力的公共物品供给，严重损害了农民的利益。
三、苏北农村公共物品供给制度创新路径选择
根据目前苏北农村公共物品供给的现状和需求特征以及苏北供给模式的分析，现阶段推进苏北农村公共物品供给制度创新的路径选择是：突破单一供给模式，构建“一体多元”、“双导向”的苏北农村公共物品供给的复合制度模式，即构建以政府供给为主体，政府导向和市场导向相结合，供给主体多元、筹资形式多元和利益表达多元的苏北农村公共物品供给的复合制度模式。
（一）政府应在苏北农村公共物品供给多元制度集合中占据主体地位
1.农村公共物品的公共性特征决定了政府在整个供给过程中的主体地位
向农村地区提供农村公共物品是政府不可推卸的责任。从政府的组织特性来看，除了公共物品具有非排他胜、非竞争性的基本特征外，政府之所以更适合提供公共物品，关键在于它具有普遍性和强制性的政治权力，这使政府在公共物品，供给中具有以下其他组织不具备的优势：第一，政府有课税的权力。可以通过组织收入作为农村公共物品的成本来源。第二，政府有禁止或允许的权力，制定规则，限定市场或者公共领域，限定经济活动主体行为。第三，政府可以组织和节约交易成本，对公共领域组织交易成本，形成规模并实现有效节约。第四，政府拥有庞大的财政实力，有强大的财政作保障，通过实现财政职能履行政府职能。第五，政府能够矫正外部性，有效解决因外部性产生的“搭便车”问题。由于农村公共物品具有非排他胜和非竞争性，搭便车行为的存在有可能导致其他供给主体不愿提供公共物品，公共物品的缺失会使经济社会难以发展。如果农村公共物品主要由政府供给，虽然有着效率上的一些损失，但起码能保证公共物品的存在，从而保证经济社会的发展。随着政府职能从管理者身份向服务者身份的转变，政府的职能范围更应该加强对苏北农村公共物品供给。 2.苏北农村私人产品对农村公共物品的强烈依赖性也决定了政府在苏北农村公共物品供给中的主导地位
苏北是个农业大区，农业是依赖于自然和市场条件的基础产业，同时又是自然风险和市场风险相互交织的弱势产业，因此，农村私人产品生产对农村公共物品供给的依赖较为强烈。家庭联产承包责任制这种分散经营的组织形式失去了原来公共物品的集体供给，农村私人产品生产就更依赖于农村公共物品供给，随着农村市场化程度的提高和农村社会经济的发展，对农村公共物品的要求越来越高，依赖性越来越大。一些在城市中可以由私人提供的产品，例如，新技术、新产品，完全有可能成为市场机制起作用的企业行为。但是，农村生产分散经营的组织形式却要求这类产品则应该由政府以公共物品的形式提供。在农村，由于农民习惯于传统经营模式，对技术的信任度低，农业新产品、新技术的研发、应用表现为对新产品、新技术的排斥性，造成新产品、新技术的市场需求不足，推广者面临市场风险，导致推广的困难。而新产品、新技术是对农业生产发展全局具有战略意义的产品，因此，新产品、新技术的研发和应用，需要政府来直接提供，或者政府给予一定的财政补贴。
3.农村公共物品很强的正外部性和很弱的替代性也是政府在苏北农村公共物品供给的主体地位合理性的重要凭依
所有公共物品都具有外部性，与城市公共物品相比，农村公共物品具有很强的正外部性。其原因主要是，虽然城市公共物品具有外部性，但是，由于它存在着一定的替代性，所以基本上是可以替代的，或者说是可以被限定于城市社区范围内；而农村公共物品具有很弱的替代性，导致它的外部性更强一些。除了对受益者产生一定效用外，农村公共物品的供给还在更大范围内产生多方面的效用。例如，像农村道路交通、农村水电改造、农田水利工程等基础设施类的农村公共物品，既满足了农民生活和农村生产的需要，又改造了农村的环境，同时也带动了当地就业的增加，对扩大内需、拉动农村经济增长以及提高农民的生活水平具有重要意义。再如，农村义务教育，除了受教育者即农民自身的文化素质得到提高以外，对整个国民素质的提高、农村地区的经济发展与社会进步乃至社会主义精神文明建设都能产生很强的正效应。
（二）建立政府导向和市场导向相结合的“双导向”苏北农村公共物品供给制度
农村公共物品的属性的确决定了政府进行生产和供给的有效性，政府能够运用其强大的公共权力和人财物等公共资源在较短的时间内提供公众所需的公共物品。然而在现实中，政府的运行也不是完全有效率的，也存在政府失灵；同样，发挥市场机制作用在一定程度上也可以弥补政府失灵。一方面，市场失灵和政府失灵都有可能造成农村公共物品供给效率低下，农村公共物品供给与需求之间也存在一定的不匹配因素；另一方面，由于目前苏北农村公共物品供需缺口巨大，受我国现阶段的社会经济发展水平的限制，仅仅依靠政府财政提供农村公共物品是无法有效弥补供给缺口的。因此，在苏北农村公共物品供给中应坚持政府导向和市场导向相结合，政府运行和市场机制配合发挥作用可以互相弥足本身缺陷。引入市场机制参与农村公共物品的供给的目的就是要通过发挥市场的资源基础配置作用，来提高农村公共物品的供给效率，通过私人部门的参与使农村公共物品供给更符合农民的需求。同时，随着经济改革的深化和市场体系的不断完善，我国私人部门的经济实力不断增强，又为政府与非政府组织和私人在农村公共物品供给上进行着合作或者独立提供提供了可能性。近年来，私人部门对公共领域的市场需求也越来越迫切，私人部门已经开始涉足更多的公共领域，市场机制参与农村公共物品供给的条件已经基本成熟。对于可以采用市场或者政府和市场相结合的方式来提供的农村公共物品，在产权、收益与责任明晰的前提下，政府应该遵循“谁引进、谁收费”，“谁投资、谁受益”，以及自愿的原则，积极引进各种市场资金和外资，尊重市场规律，运用市场机制手段，完全按照市场运作的方式来供给。政府应建立有效的利益分享机制并切实保护投资者的合法权益，不断激发私人部门投资农村公共物品的热情，增加苏北农村公共物品供给，开创农村公共物品供给主体多元化的新格局。
（三）构建苏北农村公共物品供给主体、筹资形式和利益表达多元化的互动机制
综前所述，市场机制存在着失灵，政府提供农村公共物品也存在着低效率或者无效率。在苏北现实社会经济发展状况下，一方面，由于农村公共物品供给制度缺失和二元经济结构，农村公共物品供给在数量、质量、结构、类别上严重不足，而农村公共物品的缺乏又制约了农业生产的发展，导致累积循环因果效应，使农村对公共物品供需缺口呈现不断扩大态势；另一方面，苏北农村自然地理条件、人口状况、文化传统、农业生产等都存在着多样性的特点，各地区农村经济和社会发展程度呈现不同步、非均衡态势。自然条件、农民收入水平、受教育程度、习惯传统等因素的差异都决定着农村公共物品的不同需求层次。苏北农村公共物品在供需方面多样化、差异性、多元化特征显著，单一的政府供给机制在现实情况下已经无法满足农民日益增长的公共物品需求，形成了严重供求矛盾，这给农村的发展带来了很不利的影响。因此，实现苏北农村产品有效供给的关键就在于突破传统理论下单一供给的机制。政府、市场主体、非营利组织或者社区、个人都有可能成为农村公共物品供给主体。市场失灵与政府失灵的交互影响使政府供给和市场供给仍然无法完全有效弥补供给缺口，供给还存在着一定的空隙或边缘地带。如果政府与市场提供农村公共物品的交易成本远远高于社会收益，那么，供给效率就非常低下，它们就会选择放弃供给，这时就应该由非营利组织或者社区、个人来提供则更有效率。在现实社会中也确实存在大量由非营利组织或者社区、个人提供农村公共物品的现象。随着公共财政逐步覆盖农村，政府供给依然是提供农村公共物品的主体；随着市场机制的完善，市场供给成为弥补政府失灵提供农村公共物品的重要力量；随着基层民主建设的推进和农民力量增强，非营利组织、农村社区、农民个人提供农村公共物品成为重要补充。坚持政府在苏北农村产品供给中的主体地位，充分发挥政府和市场的引导作用，使政府、市场、非营利组织或者社区及个人作为供给主体，按需、有序、有效提供公共物品，才是最为根本之策。纯农村公共物品和外部性很强的准农村公共物品应该由政府来提供，外部性一般的准农村公共物品应该主要由市场提供，或者政府、市场合作提供；受益范围较小层次较低的农村公共物品则应该由非营利组织、农村社区及农民个人合作提供。苏北农村公共物品的供给机制应是供给主体多元化、公共财政框架下的筹资渠道多元化、利益表达多元化共同推动的农村公共物品多元化供给机制。 四、促进苏北农村公共物品有效供给对策建议
城乡发展一体化战略的实施，公共财政覆盖农村政策以及全面建设小康社会、和谐社会和建设社会主义新农村政策的提出，为我国农村公共物品有效供给提供了前所未有的机遇和条件。应在统筹城乡发展的基础上，以科学发展观为指导，坚持“多予、少取、放活”的方针，实施“一体多元”、“双导向” 发展战略，加大苏北农村公共物品的供给力度，进一步健全和完善苏北农村公共物品供给制度，提高苏北农村公共物品的供给效率，建立城乡公共物品供给一体化、供给主体和筹资渠道多元化、以农民需求为导向的供给结构均衡化、以农民需求为中心的供给决策制度民主化的新型农村公共物品供给制度。
（一）建立“自上而下”与“自下而上”相结合的农村公共物品供给民主决策机制
长期以来，我国在传统体制下形成的农村公共物品需求决策机制是“自上而下”的，这不仅不能真实反映农民的需求，导致农村公共物品供给结构失衡，出现农村公共物品供给与需求脱节现象，而且又造成有限公共资源的浪费，加大公共财政压力，甚至出现公共权力寻租现象，滋生腐败，加重农民负担。因此，必须转变政府职能，突出各级政府在苏北农村公共物品供给中的主导作用，清晰界定各级政府的苏北农村公共物品供给责任，明确各级政府事权范围，实施城乡一体化的公共物品供给体制；改革和优化当前农村公共物品民主决策机制，提高农村公共物品供给效率。就我国现在国情而言，完全摆脱传统“自上而下”的决策机制，彻底实现“自下而上”的决策机制，也是不现实和不可行的。因此，建立以农民需求为中心、“自上而下”与“自下而上”相结合、科学的民主决策机制，便成为更适合苏北农村公共物品供给决策机制的现实选择。笔者认为，建立“自上而下”和“自下而上”相结合的决策模式，有利于纠正两者的片面性，既拓宽相关利益主体参与苏北农村公共物品供给决策的渠道，又建立了苏北农村公共物品供给的科学决策机制。具体地说，可以根据公共物品外溢性特点来决定决策模式。对于涉及国计民生的公共物品，如农村义务教育、计划生育、环境保护等，由政府“自上而下”决策；对于不产生外溢效应的农村社区内小型公共物品，可按照“一事一议”制度自主决策供给；对于外溢效应较小的农村社区公共物品（如村间道路），应由村民民主决定，将村民需求通过一定渠道传送上级政府部门，由政府设定不同的公共物品供给模式；对于外溢效应较大、涉及县、市以上地区的农村准公共物品，政府可以采取派调查组对农民需求进行考察，再组织专家进行拟建的农村公共物品项目的可行性分析，然后召开民众听证会或本级人民代表大会投票决定，实现“自下而上”农民公共需求信息收集，通过科学论证，“自上而下”决策供给，保证了“自上而下”决策的有效性。
（二）建立健全苏北农村公共物品供给的需求表达机制
要实现苏北农村公共物品的最优供给结构，就必须充分考虑农户对农村公共物品供给的满意程度，建立一套可行的村级公共物品供给的需求偏好表达机制，把私人需求转化为公共的或集体的需求，这是农村公共物品供给决策的重要依据。因此，各级政府需要根据各个自然村的具体情况和各村农户对农村公共物品的需求意愿，分阶段、分类型地调动各级供给主体提供适宜农村实际需求和经济发展的公共物品；要充分发挥村民或者村民代表大会、农民合作组织的作用，应发挥其连接上级政府和村民之间有效沟通的桥梁作用，反映受益范围内绝大多数人的利益，按照农民的需求来供给，使其成为农村公共物品需求偏好的真实代表者和代言人。
（三）健全和完善市场参与苏北农村公共物品供给激励机制
市场参与农村公共物品的供给是对政府提供农村公共物品供给的有益补充，作用举足轻重。因此必须健全和完善市场对农村公共物品供给的激励机制，充分发挥市场配置资源的基础作用，提高苏北农村公共物品的供给效率，增加苏北农村公共物品的供给。为此可采取以下措施：一是明晰产权。通过产权界定，可极大地调动营利性组织参与苏北农村，公共物品供给的热情。二是实施税收优惠政策。在苏北农村，公共物品参与投资或生产，对其在公共物品上的收入实行相应比例的免税或减税，以此吸引更多的营利性组织参与苏北农村公共物品的供给。三是提供融资担保。当营利性组织在供给农村公共物品过程中出现资金周转困难时，政府应充当融资担保人的角色，保证其投入的持续性。四是给予财政补贴。营利性组织可参与农村公共物品供给的范围主要有基础设施、非义务教育和医疗服务等准公共物品，这些公共物品一般具有投资规模大，回收周期长和伴有一定风险性等特点，因而在没有任何优惠政策的前提下，其投资苏北农村公共物品的动力较小。因此，可采用财政补贴的办法，提高营利性组织供给公共物品的收益率，以此来调动其参与的积极性。
（四）大力发展非营利组织以增加苏北农村公共物品自愿供给
非营利组织作为一种制度安排，既可以将分散的村民信息集合起来形成统一的利益，还可以代表村民将具体的需求通过正式的渠道进入决策层，并通过组织的力量影响决策的形成与公共物品的具体供给，使组织起来的农民能有效有序地表达自己的利益诉求，减少非理性的意愿释放。而且，通过这些组织参与同政府的对话，来制衡基层政府的权力滥用，抑制公共物品的“强制性”供给，在适当的时候，这些组织甚至还可以独立充当供给者，提供符合农民需求的公共物品。非营利组织在一定程度上弥补了政府和市场的空隙，己经成为我国农村公共物品供给的重要补充力量，有利于苏北农村公共物品供给的多元化。它们适应农村改革和发展的需要应运而生，植根于农村社区，深入广大农民之中，更为了解本社区农民的需求偏好。它们可以根据农民切实需要解决政府和市场管不好、不愿管、农民又管不了的事，能够在决策咨询、政策宣传和落实、矛盾疏导、民主决策等方面起到桥梁纽带作用，能够灵活、高效、低成本地提供部分准农村公共物品，弥补政府在苏北农村公共物品供给和管理上的“缺位”。 政府应该大力鼓励和着力推动符合农民生活急需方向的非营利组织的创建和发展，要大力发展方向正确、运作规范的非营利组织特别是苏北农民合作组织，推动有效率的苏北农村公共物品自主合作供给方式，引导社会各方积极参与苏北农村公共物品供给筹资，逐步实现苏北公共物品城乡统筹供给。为有效鼓励非营利组织增加对农村公共物品的志愿供给，应主要从以下方面入手：一是加大政府对苏北农村非营利组织的扶持力度，从财政、金融、税收、贷款、保险等方面为其发展提供优惠和扶持，并为其提供各种相关信息，帮助做好融资、征地、人才培训与聘用及法律咨询等工作。二是促进苏北农村非营利性组织自身建设。引导苏北农村非营利组织完善以章程为核心的内部治理结构，建立健全民主参与、民主管理、民主监督的制度，形成平等协商、诚信自律的运行机制。支持苏北农村非营利组织自主开展活动，解决人事工资、劳动保障等制度障碍，提高能力建设水平，增强其凝聚力和吸引力。三是加快发展能提供社会福利和社会保障的农村非营利性组织以及社会公益性农村非营利性组织。 （五）优化公共财政投入结构，加大苏北农村公共物品投入力度
公共财政是政府提供公共物品的基础和根本保障。目前，苏北现行的公共财政体制主要表现为投资型财政体制，大部分财政资金用于投资工业、城市发展和一些竞争性高的行业，对于农村公共物品的投入总量规模不足、比例不高。现行投资型财政体制导致苏北农村公共物品供给严重短缺，农户对苏北农村公共物品不断增长的需求与苏北公共物品供给不足之间的矛盾日益突出，严重制约了苏北农村社会经济发展。因此，必须尽快转变现行公共财政体制，实现投资型财政体制向公共物品供给型财政体制的转变，进一步调整国民收入分配政策和财政支出结构，加大财政资金对苏北农业的支持力度，保证苏北农村公共物品的有效供给，尤其优先保证对苏北农业基础设施、农业科技、农村义务教育、公共卫生和社会保障等农户急需的，与农户生产、生活紧密相关的农村公共物品供给。
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[责任编辑 王 莉]