论文部分内容阅读
【人物名片】
王永胜 高级经济师，长安大学交通运输规划与管理博士生，中国人民大学管理学硕士。主要研究成果，独立完成《中国城市公交投融资机制研究》、《生产企业新产品开发程序和管理研究》、《中小流通企业融资担保产品设计研究》等；参与完成《“十二五”期城市客运投融资政策专题研究》、参与完成《中国可持续交通发展战略与政策研究》等。
大部制改革后，城市客运行业管理的职责纳入到了新组建的交通运输部。城市公交的建设和发展需要一个较长的过程。目前从全国范围看，要改变公共交通整体落后状况依然有很多工作要做，特别是在城市公交投融资这一领域，公交企业因为政府票价管制、承担社会义务较重、硬件设备和人力成本投入较大以及政府补贴数额有限等原因，普遍存在亏损现象，这样就造成融资难、现代化难的行业弊病。
如何破解这一难题？带着这一问题，《运输经理世界》记者近日就公交企业的投融资等问题采访了交通运输部科学研究院城市交通研究中心高级经济师王永胜。
运输经理世界：您觉得城市公交行业投融资建设有哪些重要意义？目前国内公交行业的投融资现状是怎样的？
王永胜：我认为重要价值和意义主要有两点：城市公交行业投融资建设要保证公交基础设施投资有充足且稳定的资金来源；要支持城市客运行业健康运营并实现可持续发展。
总体来看，我国城市客运基础设施投融资发展势头良好。在投资总量，投资结构、投资模式方面均取得长足进步，融资模式多样化且融资力度加大。
近些年来，我国城市客运发展迅速，城市客运固定资产投资总额稳步增长，城市客运投资力度逐年加大，场站枢纽建设得到加强，公共交通车辆进场率、公共交通站点覆盖率不断提高，公交换乘效率得到改善。从全国水平来看，公共交通固定资产投资占市政公共设施总投资量的比重稳步增长，由1998年的86亿元，增长到2008年的1037亿元，年平均增长率28.3%，1998年到2008年投资总量达到4415亿元，是1978-1997年投资总额的18倍。
从各个城市投资情况来看，东部、中部和西部城市客运投资情况均有所改善，公交固定资产投资占市政公共设施总投资量比重稳步上升，从调研案例中，无论是经济发达的东部城市，还是欠发达的中西部城市来看，城市客运固定资产投资总额均呈增长态势，城市政府不断加大了对城市客运公交行业的投资力度。
城市客运公交固定资产投资总量增加在市政公共设施总投资中所占比重有所上升，从1998年的5.83%上升到2008年的14.07%，
从近年来我国城市客运固定资产投资情况看，BDOT项目融资、PPP、证券融资、国外直接投资等融资形式的出现，有效缓解了基础设施建设资金不足。我国比较发达的城市积极探索融资方式，拓展投融资渠道，投资主体可以通过独资、合资等多种方式将资源投入城市客运行业的基础设施建设，成立子公司、分公司，或从事其他相关业务。从城市客运基础设施项目和企业可以利用的融资渠道来看，有债券市场、银行或银团授信、筹资平台、投资公司、内部筹措、股权融资等多样化的融资渠道。
运输经理世界：您认为造成公交行业盈利水平普遍较弱的原因都有哪些？
王永胜：城市的基础设施不能只以营利为目的，因为公交是城市的公益性事业，要为城市居民提供基本的出行服务，是实现城市和谐、稳定、宜居和核心竞争优势形成的基础，政府对公交票价实施低价政策并严格监管；公交承担了较多的社会责任，如对老人、残疾人免费，对学生等团体人员实行票价优惠。这些优惠措施会减少公交的收入，所以对公交企业的管理不能把赢利能力作为重要的评价依据。
运输经理世界：欧美发达国家以及新加坡、香港等地在公交发展方面的哪些经验是值得国内大力学习推广的？国外公交企业是否也曾存在过融资难的问题，他们是如何解决的？
王永胜：首先发达国家各级政府注重基础设施投资，国外主要城市客运选择以公共交通为主体的城市交通体系，把公共交通的发展列为最重要的城市发展战略措施之一，加强对基础设施投资力度。主要表现在对换乘枢纽、大容量快速公交系统和客运体系信息化建设等几个方面。
国外主要城市秉承一体化公交体系的建设原则，大力完善换乘枢纽建设，提升整体公交服务水平，吸引更多乘客选择公交出行。比如英国伦敦就是建设大型换乘枢纽，使乘客可以在常规地面公交线路、地铁、国家铁路以及长途客车间进行无缝换乘。伦敦中心边缘的公交车站都是整合了常规公交、地铁、国铁的车站。如在伦敦维多利亚站，最底层为维多利亚地铁线，中间层为地区线和环线，地面为国铁车站，是伦敦到英国各个地区的最重要、最繁忙的国铁大站之一；同时，地面还有通往伦敦市区各个方向的常规公交线路，200米之外是去英国各地的长途汽车站。
发达国家普遍加快大容量快速公交系统的建设，为了改善城市交通环境，世界各大城市都在寻求发展新的城市公共交通系统，此时，城市轨道交通系统和快速公共交通系统（BRT）以其速度快、容量大、可靠性强的特点引起世界各国的关注，并被世界各国广泛采用。相对而言，同一尺度的空间，采用轨道交通或快速公共交通系统，其运送效率是小汽车道的10-50倍。自20世纪90年代以来，全球越来越多的城市，如圣保罗、温哥华、悉尼等采用快速公共交通系统。
其次，通过法律明确用于城市公交发展的资金来源，国际上成功的城市公共交通发展经验有一个最大的共同点是：对城市公交的各项扶持政策纳入相应的法律体系，以法律的方式保证扶持政策的切实实施，并且杜绝了由于政权更迭等原因造成的扶持政策不稳定、不连续等问题，能够保证在长达几年的时间内，城市公交都能够按照既定的扶持政策和路线来发展，为以后构建合理、科学的发展体系打下基础。
再次，中央财政和地方财政是城市客运基础设施投资主体，城市公共交通的发展需要强大的财力和人力来支撑，单独靠一个城市、一个地区很难承担，因此国际上很多国家和地区在城市交通基础建设投融资方面，建立起多级负担体制，在国家、地方、企业等各个层面规定相应的承担比例，其中又以国家和地方政府投入为主。
最后，出台相关的扶持政策。国外一些国家出台相关的扶持政策，支持城市公交发展。以法国、美国和德国为代表的国家综合利用税种为发展公交提供资金支持；美国等国减免公交企业的税费；日本支持公交企业开发沿线产业，既增加了公交企业的收入来源又减少政府财政负担。
考虑到城市公交企业的公益性及其巨大的正外部性，很多国家和地区都减少对其增值税、营业税的征收，美国的城市公共交通甚至几乎不用纳税，除了购买原燃材料等物资缴纳的税费外，营业税全免，极大地减轻了企业的负担，使其能够将精力放在提高运行服务质量、拓展线路覆盖面方面。法国政府对城市公交企业增值税率比一般企业少10个百分点。
运输经理世界：国内在公交行业有哪些成功经验值得推广？
王永胜：国内目前做得比较出色的方面包括，公交基础设施正加速设建设，公交车容车貌较快改善，公交路权使用优先正在落实，公交优先及公交导向发展的观念已深入人心，公交市场规范性在逐步提高，公交财政扶持政策逐步完善等。
值得推广的经验有，建立公交产业发展基金，建立和完善行业投融资相关信息披露制度，制定公交优先的投融资立法，修订和完善公交行业管理条例，推行职工和高级管理人员持股的激励制度，进行公交企业集团化经营试点，统筹规划公交场站及完善项目招投标制度等。
运输经理世界：“公交优先”概念已经提出了很多年，国家都采取了哪些扶持公交发展的政策？各个城市有哪些不同？
王永胜：国家层面的政策，主要的是一个“通知”和一个“意见”，即“国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知”和“关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见”。
各个城市在实施公交优先政策方面具有不同的特色，如北京实施低票价、高财政补贴，上海实施换乘优惠，深圳实施成本规制后的财政补贴等。
运输经理世界：交通运输部、各地政府和公交管理部门今后还将采取哪些措施推动公交优先政策的实施？
王永胜：首先，建立健全城市客运投融资管理机制，抓紧出台《城市公共交通条例》，并根据《城市公共交通条例》尽快编制公交行业管理法规和相关的技术标准规范；健全场站规划建设、车辆配备与更新等方面的标准体系。各地要按照《城市公共交通条例》，结合地方实际发展情况，制定相应的地方条例、管理办法和实施细则。将优先发展公共交通纳入规范化、法制化轨道，逐步建立从中央到地方、系统的公共交通法规体系，为优先发展城市公共交通提供法律保障。地方政府要优先给予公共交通规划、立项、审批、许可，在企业税收、相关规费等方面减免优惠，扶持和鼓励公共交通企业在满足公共交通客运服务的基础上，拓展多种经营业务。
其次，加快城市客运行业投融资法规建设，加快城市客运行业投融资法规体系建设。一方面对于资金投入来说，将各级政府优先发展公共交通的投资责任纳入公共交通法规体系中，进一步解决当前存在的公共交通投入不足、扶持力度不够、优先发展政策不到位问题，以及城区、城乡和区域客运发展不平衡等问题。逐步建立从中央到地方、系统的公共交通法规体系，为优先发展城市公共交通的资金落实提供法律保障。地方政府应优先给予公共交通规划、立项、审批、许可，在企业税收、相关规费等方面减免优惠，扶持和鼓励公共交通企业在满足公共交通客运服务基础上，拓展多种经营业务。目前已有上海、深圳、南京等城市设立公共交通发展专项基金，但是需要从政策、法规等方面进一步完善健全公共交通发展专项基金制度。由于没有统一的法律规范，目前各地城市在此方面的做法不一，即使同一个城市的做法也不具连贯性，因此应该稳定现有投融资政策，进一步加大公共交通投入力度；积极拓展资金来源渠道；规范专项资金使用办法等。
最后，研究和制定完善的城市客运投融资绩效评估体系。应研究投融资绩效评估指标和评价标准；对前三年的公共交通投入资金使用情况和取得的效果进行客观评价；通过开展试点验证评价结果的科学性和实操性，逐步形成城市客运投融资绩效评估体系，为各级政府和企业的投融资绩效考核提供参考。投融资绩效考核既可以对投资者行为产生有效约束，使资金投入更有效率，优化资源利用；也有利于建立对投资者的激励机制，通过绩效评价体系，能够更客观地评价企业投融资前后的效率变化，便于具体衡量城市客运企业投融资绩效。因此，建立绩效评价指标体系，通过引导投资行为，使整个投融资过程更有效率，衡量是否实现了坚持“公交优先”、做到“公交优秀”、保证“市民满意”的核心价值。
王永胜 高级经济师，长安大学交通运输规划与管理博士生，中国人民大学管理学硕士。主要研究成果，独立完成《中国城市公交投融资机制研究》、《生产企业新产品开发程序和管理研究》、《中小流通企业融资担保产品设计研究》等；参与完成《“十二五”期城市客运投融资政策专题研究》、参与完成《中国可持续交通发展战略与政策研究》等。
大部制改革后，城市客运行业管理的职责纳入到了新组建的交通运输部。城市公交的建设和发展需要一个较长的过程。目前从全国范围看，要改变公共交通整体落后状况依然有很多工作要做，特别是在城市公交投融资这一领域，公交企业因为政府票价管制、承担社会义务较重、硬件设备和人力成本投入较大以及政府补贴数额有限等原因，普遍存在亏损现象，这样就造成融资难、现代化难的行业弊病。
如何破解这一难题？带着这一问题，《运输经理世界》记者近日就公交企业的投融资等问题采访了交通运输部科学研究院城市交通研究中心高级经济师王永胜。
运输经理世界：您觉得城市公交行业投融资建设有哪些重要意义？目前国内公交行业的投融资现状是怎样的？
王永胜：我认为重要价值和意义主要有两点：城市公交行业投融资建设要保证公交基础设施投资有充足且稳定的资金来源；要支持城市客运行业健康运营并实现可持续发展。
总体来看，我国城市客运基础设施投融资发展势头良好。在投资总量，投资结构、投资模式方面均取得长足进步，融资模式多样化且融资力度加大。
近些年来，我国城市客运发展迅速，城市客运固定资产投资总额稳步增长，城市客运投资力度逐年加大，场站枢纽建设得到加强，公共交通车辆进场率、公共交通站点覆盖率不断提高，公交换乘效率得到改善。从全国水平来看，公共交通固定资产投资占市政公共设施总投资量的比重稳步增长，由1998年的86亿元，增长到2008年的1037亿元，年平均增长率28.3%，1998年到2008年投资总量达到4415亿元，是1978-1997年投资总额的18倍。
从各个城市投资情况来看，东部、中部和西部城市客运投资情况均有所改善，公交固定资产投资占市政公共设施总投资量比重稳步上升，从调研案例中，无论是经济发达的东部城市，还是欠发达的中西部城市来看，城市客运固定资产投资总额均呈增长态势，城市政府不断加大了对城市客运公交行业的投资力度。
城市客运公交固定资产投资总量增加在市政公共设施总投资中所占比重有所上升，从1998年的5.83%上升到2008年的14.07%，
从近年来我国城市客运固定资产投资情况看，BDOT项目融资、PPP、证券融资、国外直接投资等融资形式的出现，有效缓解了基础设施建设资金不足。我国比较发达的城市积极探索融资方式，拓展投融资渠道，投资主体可以通过独资、合资等多种方式将资源投入城市客运行业的基础设施建设，成立子公司、分公司，或从事其他相关业务。从城市客运基础设施项目和企业可以利用的融资渠道来看，有债券市场、银行或银团授信、筹资平台、投资公司、内部筹措、股权融资等多样化的融资渠道。
运输经理世界：您认为造成公交行业盈利水平普遍较弱的原因都有哪些？
王永胜：城市的基础设施不能只以营利为目的，因为公交是城市的公益性事业，要为城市居民提供基本的出行服务，是实现城市和谐、稳定、宜居和核心竞争优势形成的基础，政府对公交票价实施低价政策并严格监管；公交承担了较多的社会责任，如对老人、残疾人免费，对学生等团体人员实行票价优惠。这些优惠措施会减少公交的收入，所以对公交企业的管理不能把赢利能力作为重要的评价依据。
运输经理世界：欧美发达国家以及新加坡、香港等地在公交发展方面的哪些经验是值得国内大力学习推广的？国外公交企业是否也曾存在过融资难的问题，他们是如何解决的？
王永胜：首先发达国家各级政府注重基础设施投资，国外主要城市客运选择以公共交通为主体的城市交通体系，把公共交通的发展列为最重要的城市发展战略措施之一，加强对基础设施投资力度。主要表现在对换乘枢纽、大容量快速公交系统和客运体系信息化建设等几个方面。
国外主要城市秉承一体化公交体系的建设原则，大力完善换乘枢纽建设，提升整体公交服务水平，吸引更多乘客选择公交出行。比如英国伦敦就是建设大型换乘枢纽，使乘客可以在常规地面公交线路、地铁、国家铁路以及长途客车间进行无缝换乘。伦敦中心边缘的公交车站都是整合了常规公交、地铁、国铁的车站。如在伦敦维多利亚站，最底层为维多利亚地铁线，中间层为地区线和环线，地面为国铁车站，是伦敦到英国各个地区的最重要、最繁忙的国铁大站之一；同时，地面还有通往伦敦市区各个方向的常规公交线路，200米之外是去英国各地的长途汽车站。
发达国家普遍加快大容量快速公交系统的建设，为了改善城市交通环境，世界各大城市都在寻求发展新的城市公共交通系统，此时，城市轨道交通系统和快速公共交通系统（BRT）以其速度快、容量大、可靠性强的特点引起世界各国的关注，并被世界各国广泛采用。相对而言，同一尺度的空间，采用轨道交通或快速公共交通系统，其运送效率是小汽车道的10-50倍。自20世纪90年代以来，全球越来越多的城市，如圣保罗、温哥华、悉尼等采用快速公共交通系统。
其次，通过法律明确用于城市公交发展的资金来源，国际上成功的城市公共交通发展经验有一个最大的共同点是：对城市公交的各项扶持政策纳入相应的法律体系，以法律的方式保证扶持政策的切实实施，并且杜绝了由于政权更迭等原因造成的扶持政策不稳定、不连续等问题，能够保证在长达几年的时间内，城市公交都能够按照既定的扶持政策和路线来发展，为以后构建合理、科学的发展体系打下基础。
再次，中央财政和地方财政是城市客运基础设施投资主体，城市公共交通的发展需要强大的财力和人力来支撑，单独靠一个城市、一个地区很难承担，因此国际上很多国家和地区在城市交通基础建设投融资方面，建立起多级负担体制，在国家、地方、企业等各个层面规定相应的承担比例，其中又以国家和地方政府投入为主。
最后，出台相关的扶持政策。国外一些国家出台相关的扶持政策，支持城市公交发展。以法国、美国和德国为代表的国家综合利用税种为发展公交提供资金支持；美国等国减免公交企业的税费；日本支持公交企业开发沿线产业，既增加了公交企业的收入来源又减少政府财政负担。
考虑到城市公交企业的公益性及其巨大的正外部性，很多国家和地区都减少对其增值税、营业税的征收，美国的城市公共交通甚至几乎不用纳税，除了购买原燃材料等物资缴纳的税费外，营业税全免，极大地减轻了企业的负担，使其能够将精力放在提高运行服务质量、拓展线路覆盖面方面。法国政府对城市公交企业增值税率比一般企业少10个百分点。
运输经理世界：国内在公交行业有哪些成功经验值得推广？
王永胜：国内目前做得比较出色的方面包括，公交基础设施正加速设建设，公交车容车貌较快改善，公交路权使用优先正在落实，公交优先及公交导向发展的观念已深入人心，公交市场规范性在逐步提高，公交财政扶持政策逐步完善等。
值得推广的经验有，建立公交产业发展基金，建立和完善行业投融资相关信息披露制度，制定公交优先的投融资立法，修订和完善公交行业管理条例，推行职工和高级管理人员持股的激励制度，进行公交企业集团化经营试点，统筹规划公交场站及完善项目招投标制度等。
运输经理世界：“公交优先”概念已经提出了很多年，国家都采取了哪些扶持公交发展的政策？各个城市有哪些不同？
王永胜：国家层面的政策，主要的是一个“通知”和一个“意见”，即“国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知”和“关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见”。
各个城市在实施公交优先政策方面具有不同的特色，如北京实施低票价、高财政补贴，上海实施换乘优惠，深圳实施成本规制后的财政补贴等。
运输经理世界：交通运输部、各地政府和公交管理部门今后还将采取哪些措施推动公交优先政策的实施？
王永胜：首先，建立健全城市客运投融资管理机制，抓紧出台《城市公共交通条例》，并根据《城市公共交通条例》尽快编制公交行业管理法规和相关的技术标准规范；健全场站规划建设、车辆配备与更新等方面的标准体系。各地要按照《城市公共交通条例》，结合地方实际发展情况，制定相应的地方条例、管理办法和实施细则。将优先发展公共交通纳入规范化、法制化轨道，逐步建立从中央到地方、系统的公共交通法规体系，为优先发展城市公共交通提供法律保障。地方政府要优先给予公共交通规划、立项、审批、许可，在企业税收、相关规费等方面减免优惠，扶持和鼓励公共交通企业在满足公共交通客运服务的基础上，拓展多种经营业务。
其次，加快城市客运行业投融资法规建设，加快城市客运行业投融资法规体系建设。一方面对于资金投入来说，将各级政府优先发展公共交通的投资责任纳入公共交通法规体系中，进一步解决当前存在的公共交通投入不足、扶持力度不够、优先发展政策不到位问题，以及城区、城乡和区域客运发展不平衡等问题。逐步建立从中央到地方、系统的公共交通法规体系，为优先发展城市公共交通的资金落实提供法律保障。地方政府应优先给予公共交通规划、立项、审批、许可，在企业税收、相关规费等方面减免优惠，扶持和鼓励公共交通企业在满足公共交通客运服务基础上，拓展多种经营业务。目前已有上海、深圳、南京等城市设立公共交通发展专项基金，但是需要从政策、法规等方面进一步完善健全公共交通发展专项基金制度。由于没有统一的法律规范，目前各地城市在此方面的做法不一，即使同一个城市的做法也不具连贯性，因此应该稳定现有投融资政策，进一步加大公共交通投入力度；积极拓展资金来源渠道；规范专项资金使用办法等。
最后，研究和制定完善的城市客运投融资绩效评估体系。应研究投融资绩效评估指标和评价标准；对前三年的公共交通投入资金使用情况和取得的效果进行客观评价；通过开展试点验证评价结果的科学性和实操性，逐步形成城市客运投融资绩效评估体系，为各级政府和企业的投融资绩效考核提供参考。投融资绩效考核既可以对投资者行为产生有效约束，使资金投入更有效率，优化资源利用；也有利于建立对投资者的激励机制，通过绩效评价体系，能够更客观地评价企业投融资前后的效率变化，便于具体衡量城市客运企业投融资绩效。因此，建立绩效评价指标体系，通过引导投资行为，使整个投融资过程更有效率，衡量是否实现了坚持“公交优先”、做到“公交优秀”、保证“市民满意”的核心价值。