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【摘 要】 社会保障权既是一项基本人权，也是一项宪法权利，是我国公民平等享有的法定权利。受社会生产相对落后以及原有二元社会制度的影响，农民工的社会保障权现状堪忧。本文在分析现状的基础上，提出了一些建议。
【关键词】 农民工；社会保障权；制度构建
一、我国农民工社会保障之现状及存在的问题
（一）我国农民工社会保障权的现状
改革开放以来，农民工日益增长壮大，成为我国新型劳动大军，日益成长为产业工人的主体。有资料显示，目前全国约有农民工2.3亿人（其中进城农民工1.26亿人），占产业工人队伍的2/3，占据了建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%。①据统计，我国农民工的医疗保险、工伤保险和养老保险人数，分别达到4142萬人、4891万人和2330万人。
我国的农民工社会保障制度存在重救助，轻保障的问题，主要体现为：以政府倡导、社会帮扶为主，给有特殊困难的农民工提供援助，在意外工伤、重大疾病、农民工维权、子女上学等方面提供种种帮扶。虽然目前没有确切的统计数据，但是从实践中来看政府扶贫和救助最广泛和最普遍的是困难的农民工，各地政府都把对农民工的社会救助纳入了当地的社会保障体系之中。
（二）我国农民工社会保障存在的问题
我国正处于经济快速发展时期，各方面矛盾特别明显，其中一个非常大的问题是农民外出务工后，既不愿回到农村，又不能在城市定居，农民工处于两难境地。社会保障权是我国公民平等享有的法定权利，但是城乡二元社会结构使我国城乡居民处于不同种类的社会保障体系之中，享受着不同等的医疗保障卫生资源。城市下岗职工可以享受低保待遇，获得政府的再就业帮助，但是农民工完全处于无助状态，他们在养老、医疗、工伤等社会保险方面与城镇居民相比，还存在很大的差距，其主要问题归纳起来表现在以下几个方面：
1.权利义务不对等
农民工为我国的城市化和现代化做出了重大贡献，但是在城乡二元体制下，农民工实际享有的权利待遇，都存在着诸多歧视性成分，其社会保障与城镇职工相比存在着较大的差距。例如，城市在1997年就实行最低生活保障制度，而农村到2007年才开始实行最低生活保障制度。农民工的基本权益虽然得到了保障，相比城镇职工而言，其社会地位和权益没有得到应有的尊重和保护。
2.农民工参保人数少
根据资料显示，按2008年10月的全国农民工参保人数计算，全国参加保险的仅占农民工总数的21.3%，参加养老保险的仅占10.1%，参加医疗保险的仅占18.0%。之所以农民工参保率低，其主要原因在于农民工的工资收入有限、农民工的工作时常轮换——工作不稳定、农民工的社会保障意识差这三个方面，同时也有部分企业为了片面追逐利润，降低企业生产成本，不愿为本单位的农民工主动交纳相关社保费用。这么低的参保率，导致我国现行社会保障制度难以发挥其有效作用。
3.社会保障制度不完善
现阶段我国的农民工社会保障制度不完善，主要表现在两个方面：一是农民工的社保关系容易断层，不能转移接续。流动性强是农民工的突出特点，而现行的社会保障体制安排恰恰阻碍了农民工社保关系的转移接续，给农民工社保管理带来了的诸多不便，极大地压制了农民工参保的积极性，特别是参加养老保险的积极性。相比养老保险，更多的农民工情愿选择参加能够当期见效的医疗保险，并且农民工一旦决定离开原先所在的务工城市，通常会选择退出已参加的养老保险，但是也只能拿走个人缴纳的社保费用，用人单位缴纳的社保费用则只能留下，不能一起带走，作为统筹基金留在原先所在的务工城市。这在很大程度上限制了现行社会保障制度的优越性的发挥。
二、农民工社会保障权之制度构建
（一）完善农民工社会保障权之立法保护
1.清理和修改不合理的法规
国家立法机关应通过违宪审查机制和法定程序对那些给农民工权益造成侵害的违宪性的法规、规章，予以修改，撤销，废止，特别是对于地方立法中那些缴费年限、缴费率不符合我国农民工收入状况和农民工流动性强的规定，以及那些地区差异大、社会保障内容不健全、重形式而轻实质的规定，更应该予以修改，撤销或废止，以保障法律体系的统一性。
2.构建统一的法律体系
从法律的渊源来看，在宪法统领下，应该有独立统一的社会保障法，它应由社会保障基本法律、社会保障行政法规、国务院的部门规章、政府规章、社会保障实施细则和社会保障地方性法规组成；从法律的内容构成来说，它应该由社会救助法、社会保险法、社会福利法等法律组成。在社会保障法律体系中，应体现农民工的权利主体地位，在养老、工伤、医疗、失业、生育等社会保险和最低生活保障制度等社会保障方面，应给以农民工平等的保护。同时，还应对社会保障基金的统筹，管理以及社会保障的监督等问题作出规定。这样才能构建科学统一的法律体系。
3.借鉴国外立法经验
在构建科学完善的社会保障法律体系的过程中，我们还应积极借鉴国外立法经验。如为了协调各国在社会保障制度上的差异，国际劳工组织通制定出国际公约和建议书两种不同的立法形式，最终达到综合运用统一冲突规范和实体法来协调各国的差异。根据我国的现实情况，为了协调各地在农民工社会保障上的差异，全国人大和中央政府可以制定与国外“冲突规范”有相似作用的法的冲突选择规范。在冲突规范立法中，应以保护农民工利益为核心，遵循社会保障与风险同在原则、社会公平原则和适用法律惟一原则、法定原则、以农民工的工作地作为连结点来制定法的冲突选择规范，将农民工缴纳入城镇社会保障体系，同时规定特殊情况下的地方法规选择规范。
（二）加大农民工社会保障的实施力度
1.加强国家的积极义务
社会保障权作为农民工的一项积极权利，在实现社会保障权的过程中，农民工需要得到国家的各种支持、肯定和帮助。国家应加强四项积极义务：一是大力发展农民地区的经济，缩小农民地区经济上的差异，从经济根源上解决各地在社会保障上的差异；二是制定科学、合理的社会保障法律、法规，使农民工的社会保障权利义务关系明确化，合法化；三是从财政上给予农民工社会保障资金支持，这不仅要求国家加大对农民工社会保障的财政投入，而且要求国家采取各种税收激励机制和优惠政策，这样才能实现社保基金的增加。 2.加快配套制度建设
一是改革城乡户籍制度，为了取消我国农业人口和非农业人口户籍上的区别，使户口登记如实反映我国公民的居住和身份情况，必须以打破二元分割的城乡户籍制度为突破口，以公民居住地作为户口登记的依据和标准来改革户籍制度；二是废除“临时工”与“正式工”区别对待的制度和做法，统一用工单位收入分配标准，达到消灭“同工不同酬”的现象；三是加快社会保障制度改革，建立覆盖面广、可持续性强的农村社会保障体系，使城乡社会保障制度的能够尽快对接统一，最终使公民平等权得到尊重和体现。
3.提高社保部门的管理水平
一是提高行政机关的执法效率，加强与社会保障相关的行政机关的执法力度，推行建立有效的权力监督制约机制，实行官員问责制度，规范社会保障部门的行政执法，采取有效的强制手段制止企事业单位的逃费，避费行为，加强对社保费用的征缴力度，确保社保基金及时到位，保障社保基金的安全；二是合理划分社会保障管理机构的职能，从内部职能划分来看，分为社会保障决策机关、社会保障行政机关和社会保障具体经办机关。对于社会保障的行政管理和具体事务管理，应实行管理分开的原则。这三个机构在分权的基础上，应保持相互独立，相互制约，相互监督，且社会保障经办机构应与社会保障行政系统相独立，以使社保基金能得到充分有效利用；三是加大对各用人单位的劳动检查力度，严厉查处用人单位侵害农民工权益的行为。
（三）健全农民工社会保障权的救济制度
1.推行简易程序，增设特别程序
不同的案件需要采取不同的审理程序，对于那些简单的、权利义务关系明确的个案，法院可以采取简易程序模式，从而既能促进社会的公平正义，保护农民工权益，又能降低争议双方的诉讼成本，提高法院的审判效率。另外，在推行简易程序的过程中，为了促使法院审判的顺利进行，可以在审判中根据具体情况增加特别程序。完善目前的人民陪审员制度，让相关专家和技术人员能够平等、顺利的参与到社会保障争议案件的审判中来，劳动争议仲裁机构要严格遵循法律的规定，在法定的时间内处理与农民工社会保障有关的各类劳动争议案件。②
2.提高司法效率
农民工如果通过司法途径来维护自己的社会保障权，就要饱受诉讼之苦，在付出巨大的经济代价和精神折磨之后却不能得到应有的赔偿，这将违背司法救济的本意。因此，必须提高司法效率，切实保护农民工的社会保障权。
一是完善劳动争议处理机制。我国现行的劳动争议机制，采用的是“仲裁前置”的原则，对于农民工来说，不仅耗时耗力且成本高。因此，对此类案件可以采取“或裁或审”的原则，给与农民工选择的权利，以缩短争议处理的时间、减少争议处理成本；二是发挥调解机制的作用。在处理农民工社会保障权纠纷的时候，不仅要构建多层次的调解组织体系，从分发挥企业调解委员会、人民调解委员会的作用，更要重视“调解优先”的原则，鼓励当事人诉前、诉中和解，最大限度地促使当事人以和解方式解决争议；三是有效利用各种保全措施。对于涉及农民工社会保障权纠纷的案件，不管是仲裁机构还是人民法院，都可以在案件终结裁决作出之前，裁决用人单位预先支付农民工的社会保险费、医疗费等费用。
3.配置合理的举证责任
一是在社会保障的公益诉讼案件中，由被告承担主要举证责任，原告只需出示证据证明被告的行为侵犯了农民工社会保障利益即可，而不用承担其他举证责任；二是是在违法不作为的社会保障争议案件中，作为原告的农民工仅对受侵害的事实结果承担举证责任；用工单位要对其逃费，避费行为承担举证责任；社会保障部门要对其行为与结果之间的因果关系，以及不作为事实的缘由和依据承担主要的举证责任；三是在涉及损害赔偿的社会保障争议案件中，因技术上的或专业上的鉴定问题，也要明确规定原被告双方的举证责任。
三、结语
农民工为我国城市建设作出了巨大的贡献，但当前我国的农民工社会保障状况却令人担忧。为此，我们必须从完善农民工社会保障权的立法保护，构建科学、合理的社会保障法律体系；加强农民工社会保障的实施力度，加强国家各项义务，建立配套监督机制；健全农民工社会保障权的救济制度，推行法院审判简易程序，在法院内增设特别程序，扩大司法审查范围，合理配置举证责任，建立公益诉讼制度以及独立的争议解决机制来构建完善的农民工社会保障制度。
注释：
①李东卫：农民工社会保障问题，研究[J].广东经济，2010年第4期。
②刘士平，邓娟：论农民工社会保障权的法律保护[J].太平洋学报，2009年第11期。
作者简介：郭益嘉（1990、1——）女，陕西人，西南大学法学院法学硕士研究生，研究方向：民商法。
【关键词】 农民工；社会保障权；制度构建
一、我国农民工社会保障之现状及存在的问题
（一）我国农民工社会保障权的现状
改革开放以来，农民工日益增长壮大，成为我国新型劳动大军，日益成长为产业工人的主体。有资料显示，目前全国约有农民工2.3亿人（其中进城农民工1.26亿人），占产业工人队伍的2/3，占据了建筑业劳动力的90%，煤矿采掘业的80%，纺织服装业的60%，以及城市一般服务业的50%。①据统计，我国农民工的医疗保险、工伤保险和养老保险人数，分别达到4142萬人、4891万人和2330万人。
我国的农民工社会保障制度存在重救助，轻保障的问题，主要体现为：以政府倡导、社会帮扶为主，给有特殊困难的农民工提供援助，在意外工伤、重大疾病、农民工维权、子女上学等方面提供种种帮扶。虽然目前没有确切的统计数据，但是从实践中来看政府扶贫和救助最广泛和最普遍的是困难的农民工，各地政府都把对农民工的社会救助纳入了当地的社会保障体系之中。
（二）我国农民工社会保障存在的问题
我国正处于经济快速发展时期，各方面矛盾特别明显，其中一个非常大的问题是农民外出务工后，既不愿回到农村，又不能在城市定居，农民工处于两难境地。社会保障权是我国公民平等享有的法定权利，但是城乡二元社会结构使我国城乡居民处于不同种类的社会保障体系之中，享受着不同等的医疗保障卫生资源。城市下岗职工可以享受低保待遇，获得政府的再就业帮助，但是农民工完全处于无助状态，他们在养老、医疗、工伤等社会保险方面与城镇居民相比，还存在很大的差距，其主要问题归纳起来表现在以下几个方面：
1.权利义务不对等
农民工为我国的城市化和现代化做出了重大贡献，但是在城乡二元体制下，农民工实际享有的权利待遇，都存在着诸多歧视性成分，其社会保障与城镇职工相比存在着较大的差距。例如，城市在1997年就实行最低生活保障制度，而农村到2007年才开始实行最低生活保障制度。农民工的基本权益虽然得到了保障，相比城镇职工而言，其社会地位和权益没有得到应有的尊重和保护。
2.农民工参保人数少
根据资料显示，按2008年10月的全国农民工参保人数计算，全国参加保险的仅占农民工总数的21.3%，参加养老保险的仅占10.1%，参加医疗保险的仅占18.0%。之所以农民工参保率低，其主要原因在于农民工的工资收入有限、农民工的工作时常轮换——工作不稳定、农民工的社会保障意识差这三个方面，同时也有部分企业为了片面追逐利润，降低企业生产成本，不愿为本单位的农民工主动交纳相关社保费用。这么低的参保率，导致我国现行社会保障制度难以发挥其有效作用。
3.社会保障制度不完善
现阶段我国的农民工社会保障制度不完善，主要表现在两个方面：一是农民工的社保关系容易断层，不能转移接续。流动性强是农民工的突出特点，而现行的社会保障体制安排恰恰阻碍了农民工社保关系的转移接续，给农民工社保管理带来了的诸多不便，极大地压制了农民工参保的积极性，特别是参加养老保险的积极性。相比养老保险，更多的农民工情愿选择参加能够当期见效的医疗保险，并且农民工一旦决定离开原先所在的务工城市，通常会选择退出已参加的养老保险，但是也只能拿走个人缴纳的社保费用，用人单位缴纳的社保费用则只能留下，不能一起带走，作为统筹基金留在原先所在的务工城市。这在很大程度上限制了现行社会保障制度的优越性的发挥。
二、农民工社会保障权之制度构建
（一）完善农民工社会保障权之立法保护
1.清理和修改不合理的法规
国家立法机关应通过违宪审查机制和法定程序对那些给农民工权益造成侵害的违宪性的法规、规章，予以修改，撤销，废止，特别是对于地方立法中那些缴费年限、缴费率不符合我国农民工收入状况和农民工流动性强的规定，以及那些地区差异大、社会保障内容不健全、重形式而轻实质的规定，更应该予以修改，撤销或废止，以保障法律体系的统一性。
2.构建统一的法律体系
从法律的渊源来看，在宪法统领下，应该有独立统一的社会保障法，它应由社会保障基本法律、社会保障行政法规、国务院的部门规章、政府规章、社会保障实施细则和社会保障地方性法规组成；从法律的内容构成来说，它应该由社会救助法、社会保险法、社会福利法等法律组成。在社会保障法律体系中，应体现农民工的权利主体地位，在养老、工伤、医疗、失业、生育等社会保险和最低生活保障制度等社会保障方面，应给以农民工平等的保护。同时，还应对社会保障基金的统筹，管理以及社会保障的监督等问题作出规定。这样才能构建科学统一的法律体系。
3.借鉴国外立法经验
在构建科学完善的社会保障法律体系的过程中，我们还应积极借鉴国外立法经验。如为了协调各国在社会保障制度上的差异，国际劳工组织通制定出国际公约和建议书两种不同的立法形式，最终达到综合运用统一冲突规范和实体法来协调各国的差异。根据我国的现实情况，为了协调各地在农民工社会保障上的差异，全国人大和中央政府可以制定与国外“冲突规范”有相似作用的法的冲突选择规范。在冲突规范立法中，应以保护农民工利益为核心，遵循社会保障与风险同在原则、社会公平原则和适用法律惟一原则、法定原则、以农民工的工作地作为连结点来制定法的冲突选择规范，将农民工缴纳入城镇社会保障体系，同时规定特殊情况下的地方法规选择规范。
（二）加大农民工社会保障的实施力度
1.加强国家的积极义务
社会保障权作为农民工的一项积极权利，在实现社会保障权的过程中，农民工需要得到国家的各种支持、肯定和帮助。国家应加强四项积极义务：一是大力发展农民地区的经济，缩小农民地区经济上的差异，从经济根源上解决各地在社会保障上的差异；二是制定科学、合理的社会保障法律、法规，使农民工的社会保障权利义务关系明确化，合法化；三是从财政上给予农民工社会保障资金支持，这不仅要求国家加大对农民工社会保障的财政投入，而且要求国家采取各种税收激励机制和优惠政策，这样才能实现社保基金的增加。 2.加快配套制度建设
一是改革城乡户籍制度，为了取消我国农业人口和非农业人口户籍上的区别，使户口登记如实反映我国公民的居住和身份情况，必须以打破二元分割的城乡户籍制度为突破口，以公民居住地作为户口登记的依据和标准来改革户籍制度；二是废除“临时工”与“正式工”区别对待的制度和做法，统一用工单位收入分配标准，达到消灭“同工不同酬”的现象；三是加快社会保障制度改革，建立覆盖面广、可持续性强的农村社会保障体系，使城乡社会保障制度的能够尽快对接统一，最终使公民平等权得到尊重和体现。
3.提高社保部门的管理水平
一是提高行政机关的执法效率，加强与社会保障相关的行政机关的执法力度，推行建立有效的权力监督制约机制，实行官員问责制度，规范社会保障部门的行政执法，采取有效的强制手段制止企事业单位的逃费，避费行为，加强对社保费用的征缴力度，确保社保基金及时到位，保障社保基金的安全；二是合理划分社会保障管理机构的职能，从内部职能划分来看，分为社会保障决策机关、社会保障行政机关和社会保障具体经办机关。对于社会保障的行政管理和具体事务管理，应实行管理分开的原则。这三个机构在分权的基础上，应保持相互独立，相互制约，相互监督，且社会保障经办机构应与社会保障行政系统相独立，以使社保基金能得到充分有效利用；三是加大对各用人单位的劳动检查力度，严厉查处用人单位侵害农民工权益的行为。
（三）健全农民工社会保障权的救济制度
1.推行简易程序，增设特别程序
不同的案件需要采取不同的审理程序，对于那些简单的、权利义务关系明确的个案，法院可以采取简易程序模式，从而既能促进社会的公平正义，保护农民工权益，又能降低争议双方的诉讼成本，提高法院的审判效率。另外，在推行简易程序的过程中，为了促使法院审判的顺利进行，可以在审判中根据具体情况增加特别程序。完善目前的人民陪审员制度，让相关专家和技术人员能够平等、顺利的参与到社会保障争议案件的审判中来，劳动争议仲裁机构要严格遵循法律的规定，在法定的时间内处理与农民工社会保障有关的各类劳动争议案件。②
2.提高司法效率
农民工如果通过司法途径来维护自己的社会保障权，就要饱受诉讼之苦，在付出巨大的经济代价和精神折磨之后却不能得到应有的赔偿，这将违背司法救济的本意。因此，必须提高司法效率，切实保护农民工的社会保障权。
一是完善劳动争议处理机制。我国现行的劳动争议机制，采用的是“仲裁前置”的原则，对于农民工来说，不仅耗时耗力且成本高。因此，对此类案件可以采取“或裁或审”的原则，给与农民工选择的权利，以缩短争议处理的时间、减少争议处理成本；二是发挥调解机制的作用。在处理农民工社会保障权纠纷的时候，不仅要构建多层次的调解组织体系，从分发挥企业调解委员会、人民调解委员会的作用，更要重视“调解优先”的原则，鼓励当事人诉前、诉中和解，最大限度地促使当事人以和解方式解决争议；三是有效利用各种保全措施。对于涉及农民工社会保障权纠纷的案件，不管是仲裁机构还是人民法院，都可以在案件终结裁决作出之前，裁决用人单位预先支付农民工的社会保险费、医疗费等费用。
3.配置合理的举证责任
一是在社会保障的公益诉讼案件中，由被告承担主要举证责任，原告只需出示证据证明被告的行为侵犯了农民工社会保障利益即可，而不用承担其他举证责任；二是是在违法不作为的社会保障争议案件中，作为原告的农民工仅对受侵害的事实结果承担举证责任；用工单位要对其逃费，避费行为承担举证责任；社会保障部门要对其行为与结果之间的因果关系，以及不作为事实的缘由和依据承担主要的举证责任；三是在涉及损害赔偿的社会保障争议案件中，因技术上的或专业上的鉴定问题，也要明确规定原被告双方的举证责任。
三、结语
农民工为我国城市建设作出了巨大的贡献，但当前我国的农民工社会保障状况却令人担忧。为此，我们必须从完善农民工社会保障权的立法保护，构建科学、合理的社会保障法律体系；加强农民工社会保障的实施力度，加强国家各项义务，建立配套监督机制；健全农民工社会保障权的救济制度，推行法院审判简易程序，在法院内增设特别程序，扩大司法审查范围，合理配置举证责任，建立公益诉讼制度以及独立的争议解决机制来构建完善的农民工社会保障制度。
注释：
①李东卫：农民工社会保障问题，研究[J].广东经济，2010年第4期。
②刘士平，邓娟：论农民工社会保障权的法律保护[J].太平洋学报，2009年第11期。
作者简介：郭益嘉（1990、1——）女，陕西人，西南大学法学院法学硕士研究生，研究方向：民商法。