论文部分内容阅读
转型时期化解公权和民权矛盾的权利救济
——以成都拆迁行政执法冲突为例
◆赵开年(四川省绵阳市涪城区人民检察院检察长,法学博士)
成都拆迁户唐福珍自焚死亡事件体现了社会转型时期公民权利维护和国家权力行使的冲突困境,也体现了法律相对稳定和社会快速发展的冲突困境,但是如对事件的解读局限于单纯的行政法中的行政管理机关和行政相对人的违法与否,则容易简单化和概念化。从法社会学、法经济学、法政治学等交叉学科角度有可能全面审视,更加深刻理解事件中的行政执法机关和行政相对人以及相应的公权和民权矛盾产生时的权利救济。
拆迁矛盾及相关法律冲突的法社会学解读
社会变迁和制度变迁时代的书本上的法律和行动中的法律差异化,必然造成社会发展状况、立法文本状况与执法实际状况等之间的结构性冲突。而法社会学对于法律事件的认识不仅是从法律文本本身,还从社会角度研究执法、司法的逻辑,将执法行为视为嵌入社会系统的行为。唐福珍的房屋建于1996年,到确定拆迁时已经有13年的时间。根据成都市金牛区政府情况通报,该房屋属违法建设,应当予以拆除。根据《成都市城市建设规划管理条例》第29条、《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第11条第1项规定,金牛区城市管理执法局拆除其违法建设,主体合法,程序合法。与此同时,部分专家学者对于执法依据以及执法行为本身提出质疑甚至是完全否定。如北京大学法学院5位教授致信全国人大常委会,他们认为《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触,导致城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲,建议对该条例进行审查,废止或修改这一条例,北京大学的梁慧星教授则认为《城市房屋拆迁管理条例》已经没有任何法律效力,“现在按照拆迁条例拆房子完全是违法的,拆迁条例已经失效了,按照宪法、物权法规定,绝对不允许任何地方政府、任何行政部门滥用征收,滥用公权力、强制手段去替企业拆老百姓的房子。”[1]根据梁教授的观点,执法依据根本不能成立的前提下金牛区的执法行为当然是滥用公权。我觉得从拆迁条例本身的废改去认识拆迁纠纷是一种从纯法学知识角度的一种精英化而正确但并不客观的理解,如从我国的城市化、法治化、现代化进程就觉得拆迁矛盾是法律冲突的结果,也是我们民族崛起过程中的伤痛。
首先,从城市化进程来理解违规建设的存在及其现实命运。由于我国的城市化处于快速发展阶段,城市化的进程在一定意义上就是城市向农村扩张甚至于城中村等违规建筑建设过程。正因为如此,违规建筑的存在具有其历史合理性,也对经济社会发展作出了积极贡献。而当分散的、零落甚至是规模性的违规建筑与发达的城市建设发生激烈冲突时,其现实命运当然地就会回归到对违规者的法定处理轨道上来。
其次,从法治化进程来理解立法与执法行为。任何国家的法律发达过程必然伴随不同层级之间的法律法规系统内部矛盾,正因为法律法规内部的矛盾导致执法行为的差错,其责任主体并不在执法者本身。虽然上位法优于下位法以及下位法与上位法抵触冲突甚至于完全矛盾时,从法学理论上讲下位法的规定应当是无效的,但是要求执法主体审查自己的执法依据是否成立是近似于司法审查职责,不仅是行政执行与司法审查职责冲突,而且其审查行为本身也是没有法定授权的。所以,要求金牛区拆除的执法主体去审查条例或者是不按照拆迁条例本身执法是与法治精神以及法律条款违背的。在这种情况下,执法人员按照有权机关制定的法律法规行权行为是应当肯定的,所以不能将关于拆迁的法律与物权法等之间的制度矛盾转移为对执法主体的指责甚至于究责。
最后,从现代化进程来理解社会矛盾冲突,就是纠纷的解决,特别是具体行政行为并非全然按照法律程序与实体进行,也可以认为是行政执法的合法性与行政执法的合理性问题,或者说按照政治效果、法律效果与社会效果三者统一来行政执法。由于被拆迁建筑是违章建筑,而且是已经按照正常的行政程序作出了限期拆除的决定,行政相对人在复议维持原决定后放弃了继续寻求公力救济或者说是司法救济权利,那么作为行政机关进行拆除执法是完全正当的。可是在这个案件中,我们看见的既非完全按照市场价格计算赔偿方式,也非完全按照法律的违章建筑拆除的执法行为,而是一个类似行政执法主体与行政执法对象之间讨价还价的折中处理的方式。可是既然执法主体自己都对于一个事实违法本应强制拆除的建筑却给予补偿从而赋予了违章建筑一定的表面合法性,那么行政相对人当然就可以认为自己的所谓违章建筑本质是合法的。由于我国的城市化进程与法制化进程的不配套,违章建筑在一个快速发展的城市中是非常普遍的一种现象,政府不可能一概认定非法而强制拆除;如果强制拆除,那么一个建筑已经存在了多年,而且行政相对人不断地进行维修完善,政府对于自己没有及时执法而导致的损失是否应当承担责任,甚至是玩忽职守的刑事责任?所以,政府在现行的执法活动中没有完全按照合法性来规范自己行为。
对于合理性的界限,我认为就是行政执法机关的自由裁量权的适用界限。具体到成都的拆迁执法中,就是当公共利益和个人利益冲突时的权衡执法行为。如在这个建筑上的赔偿或者是补偿数额,也就是200万、800万或者是200万与800万之间的数额确定问题。从公布材料看,由于污水处理厂的建立而对于一个违章建筑给予了适当的赔偿,应当是已经比较合理了。至于目前大量拆迁中的补赔偿数额确定的矛盾主要是法律上土地使用权与房屋所有权各自价值差异所致,而其中最主要的就是土地使用权的增值而非简单的房屋所有权。一般而言,拆迁赔偿数额与被拆迁房屋所在土地的增值差异较大,所以虽然拆迁赔偿针对房屋价值的合法性完全存在,但是由于房屋是历史存在的,被拆迁对象只获取了房屋价值而没有对于土地增值进行分配,存在不合理性。
对权利的公力救济与私力救济的
法经济学解读
我们应当在提升在社会纠纷解决的程序正当与实体合理上努力,强化公力救济的权威与公信力,从成本收益上让公力救济成为普遍的维权方式。按照法经济学的观点,社会公众对于一个行为的选择必然会从成本效益角度进行分析选择,而文本法律本身是否能够得到社会公众的遵守服从也在于守法行为是否得到鼓励,如守法的收益高于违法而成本低于违法,那么守法就会成为一种相对自觉的行为选择,反之就是逆向的鼓励违法行为或者是法外行为。从成都拆迁纠纷的救济实际看,行政相对人没有选择法院的救济途径,而是选择了暴力方式与行政执法主体对抗来维护自己认为被公权侵犯的权利。应当看到。在社会纠纷的解决方式中,公力救济和私力救济历来是两种选择,当公力救济本身失灵或者是公力救济本身的成本收益较之私力救济对于权利主体本身更不合算的时候,私力救济就必然呈现上升趋势。纯粹社会学创始人唐纳德·布莱克认为:“私力救济即通过单方的攻击行为来处理不满……证据表明私力救济并非单一的社会关系结构中的一元现象。相反,它发生在两种截然不同的情景之中:一种招致复仇;另一种引发规训与反叛。”[2]采用暴力方式维权就是一种反叛的私力救济方式,而通过法院行政诉讼方式维护自己权利就是目前的体制内重要的公力救济方式。从社会矛盾纠纷解决的实践考察分析,对于非正常的上访,特别是采取过激手段的上访,因为地方党委政府考核的原因而在某些地方某些时候在法律之外满足了其不正当利益要求,从而在一定程度上鼓励了私力救济。如有的对于纠纷的正确与错误没有界定的情况下以“花钱买平安”的方式进行,从而肯定和鼓励了虽然是寻求公权救助,但是却是以非法上访来影响党委政府部门负责人的方式来勒索公权达到自己的不合法要求,产生一种法定程序以外的公力救济方式,而国家关于纠纷解决的程序法与实体法在一定程度上受到打击。
要把公力救济变成一种正常化、普遍化的方式,首先要确立法定救济主体,就是只有按照法律享有救济权力才能拥有具体纠纷解决权,而不能是采用随意性较强的,如联席会议等方式行使权力。其次确定法定救济程序,逐渐减少目前采取内部审批,甚至是行政机关内部请示汇报等方式解决行政相对人的权利主张,特别是在采用经济方式满足寻求救济人的利益时,由于所使用资金大多是公共财政的,即使采用公共财政的资金满足了其不合理要求,解决了其与国家公权机关之间的冲突,但是由于是不适当地减少了社会公众有权享用的公共财政以及公共利益,其对于其他更为广大的公民是不公正的,所以即使是采用公共财政解决公权和私权矛盾也必须将救济程序公开化,接受公民监督。最后确定法定救济权限,避免通过公权机关违规实现寻求救济者的非法利益,使法定的每一个救济主体都不能超越自己的职权来解决问题。反思拆迁矛盾,如果当时的违法建筑就及时得到处理,如果公权救济方式深入社会公众而暴力维权甚至于暴力抗法行为的私力救济行为都能及时得到惩治,那么可能就不会再发生这种悲剧,因为悲剧的发生就源于悲剧人物对于悲剧发生时的愿望与社会现实的冲突,而愿望是社会长期培养的,唐福珍等私力救济的愿望产生显然不是孤立的。对唐福珍悲剧的反思就是把公力救济建设为经济学上的公民主张权利救济时的首选。
行政执法产生的权利救济改革的
法政治学解读
公力救济应当是检察机关的必然职责,检察机关应当成为行政执法纠纷中公力救济的司法机关。从法政治学分析,法律和政治问题从来就是密切相关的,试图对执法、司法和政治做切割是根本不可能的,但是如将政治逻辑和执法逻辑、司法逻辑合一也会造成大量社会问题。从西方法治发达国家历史看,其政治问题与司法问题经常转换。如在美国,任何政治问题都会变为司法问题,克林顿的诚信问题、戈尔与布什之间的总统选举问题等都提交给法院解决,以及当初美国白人、黑人在公共汽车上的座位等种族问题都提交法院解决,也就是说在他们那里建立了一套较为完善的社会纠纷与社会矛盾的解决机制。我们不可能采用西方法治发达国家三权分立的方式,但是其纠纷解决的司法化、权威化以及终极化等却是值得我们借鉴的。我们党明确提出建立和谐社会,但是和谐社会的建立并不意味着利益主体之间的利益冲突的消解或者是利益冲突解决结果的和谐,而司法是实现政党政治追求实现政治目标的重要方式。检察机关对于拆迁矛盾等公权和私权矛盾必须自觉勇于承担起自己的政治责任,除了继续对于滥用职权、玩忽职守以及贪污贿赂犯罪等职务犯罪侦查行使法律监督职能以外,在司法体制改革中构建检察机关对于拆迁等民生领域重大行政执法行为的检察监督权,强化行政执法监督职能、国家法制统一功能与行政侵权的权利救济职能。
首先是检察机关对于相对应的行政主体颁发的行政法规应当拥有事后审查权。对于公民提起或者是自主发现的行政法规违宪或者是与上位法冲突现象,检察机关有权要求行政机关对于行政法规的相关条款的合法性做出论证说明。检察机关对于相关说明认为不能成立的,可以建议行政机关对于违法条款予以废除或者是改正;如行政机关拒绝的,检察机关有权提请本级人民代表大会及其常务委员会进行审查。
其次,在具体行政行为的权利救济中,行政相对人可以向检察机关提出申诉,检察机关有权调阅具体行政行为的相关卷宗。对于审查认为相关具体行政行为违法的,可以建议行政机关予以撤销并重新作出具体行政行为。如行政机关拒绝作出的,检察机关应当向其下达纠正违法通知书或者是向其有权行政机关提出撤销具体行政行为的建议。
社会发展产生一定的悲剧是不可避免的,但是如悲剧的发生不能促进我们社会进步和人文关怀,那就会产生对于悲剧的无聊消费。建立市民社会和公民社会是一个渐进的过程,也是一个必须前行的过程,拆迁矛盾的产生愿能让每一个公民正确对待公权行使和履行公民义务,每一个行政执法机关都能正确对待私权要求和正当行使权力,当二者发生冲突时,作为国家司法机关的检察机关能够有所作为。
注释:
[1]梁慧星:《物权法生效之日即为拆迁条例失效之时》,载《北大法律信息网》2009年12月17 日。
[2][美] 唐纳德·布莱克:《正义的纯粹社会学》,浙江人民出版社2009年版,第74页。
审视行政执法行为探索法律监督途径
——唐福珍事件的法律思考
◆李建国(江苏省南通市通州区人民检察院检察长,法学硕士)
2009年12月1日,四川成都拆迁户唐福珍因抵制拆迁自焚最终抢救无效身亡。我们可以从道义上同情被拆迁户,谴责拆迁大军不近人情、暴力执法,甚至可以指责拆迁条例本身违法违宪,但频发拆迁悲剧的根源其实并不在此;拆迁不过是执行政府和开发商联合制定的城市规划方案的最后一步,拆迁悲剧的种子早在决策阶段就已埋下。
一、行政执法行为的合法性规范与合理性界限
(一)行政执法行为的合法性原则与合理性原则界定
行政合法性原则,又称依法行政原则或行政法治原则。就是说所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定,一切行政活动都必须以法律为依据,任何行政法律关系主体不得享有法外特权,越权行为是无效行为,违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果,一切行政违法主体必须承担相应法律责任。
行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为,特别是行政机关的行为,不仅要合法而且要合理,也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。因为要求法律对所有的行政行为都予以具体的详细的规定是不可能的,也是不现实的。这样,行政机关就被赋予了一定的自由裁量权,使其视具体情况做出相应的行为。但仅以行政合法性原则限制自由裁量权是不够的,必须以行政合理性原则限制。一般认为,行政合理性要求:行政行为必须符合法律的目的;行政行为必须有合理的动机;行政行为应考虑相关的因素,而不考虑无关的因素。
(二)行政执法行为的合法性原则与合理性原则的限度
基于社会、政治、经济和文化发展的需要,承认和保护行政自由裁量权十分必要,但是也必须看到行政自由裁量权也有被滥用的可能,应当对自由裁量权的行使加以控制。合理性原则要求行政机关必须合理地行使自由裁量权。
行政执法的合法性是刚性的,是行政执法合理性的前提。行政执法的合理性,是充分发挥执法主体的主观能动性,在过罚相当上达到正当性、平衡性和情理性。行政合法与否,裁判标准有明确的法律依据,不容法官根据情况自由裁量。而行政合理性,是在合法的基础上,根据社会的理性公平等原则具体量衡,这个判断只能根据个案,而且法官的自由裁量权较大。我们考察一个行政行为,一般都主要从合法性角度去看的,合理性只是其次。原因在于合法性有明确的规定,而合理性往往是智者见智,没有一个统一的标准。从行政行为的救济角度来看,行政复议可以同时对合法性和合理性进行审查,作出决定,也就是说复议可以对不合理的行政行为作出改变;而诉讼则不同,由于司法不能干涉行政权,所以行政诉讼只能对合法性作出判断,合理性只是在存在明显不合理的时候才能由法院作出改变行政行为的判决,其他不合理一律不能干涉。
合法性要求:(1)法律优先,行政机关的行为不能违反相关法律。(2)法律保留,行政机关的行为必须有法律依据,没有法律的规定,行政机关不得擅自作出影响公民、法人或其他组织的权利义务的行为。
合理性要求:(1)公平公正,平等对待相对人,不偏私、不歧视。(2)考虑相关因素,在做出行政决定和进行行政裁量时,只能考虑符合立法目的的各种因素,不得考虑不相关因素。(3)合乎比例原则,要求具有妥当性、必要性和均衡性。
合法性审查可判断一个行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限活动,要求行政权力的存在,运用必须有法律、法规的依据,不得与法律相抵触;合理性审查是判断行政主体在行使行政裁决时是否客观、适度、符合理性,合理性原则的判断标准包括行为是否符合法的原则、行政目的等。
二、拆迁行为的现实分析
在房屋拆迁行政裁决中,裁决的内容一般有补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等,而这些内容在现实中很多时候由行政机关自己确定。《拆迁条例》)中取消了统一拆迁,并规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受委托进行拆迁。但在某些地区,有些政府行政部门以保证建设项目顺利进行为由,强行介入平等主体之间的交易活动。它们往往越俎代庖,由一个直接行使政府权力的机构,摇身一变成为直接的拆迁人,既当运动员,又当裁判员。由于政府本身就成为拆迁纠纷的一方当事人,这就使得政府的行政裁决已经没有任何实质意义。因而一旦拆迁人与被拆迁人的争议需要行政机关裁决时,实质上就使行政机关“自己成了自己的法官”。从形式看,行政机关确定履行了职责,按照《拆迁条例》规定的法律程序作出了裁决,裁决完全合法,没有任何问题。正因为行政机关在裁决前扮演了不该扮演的角色,政府职能错位,使得合法性审查流于形式。此时就必须寻求行政合理审查,使法院在案件中拥有最后决定权,对裁决的内容进行合理性审查,否则法院的司法审查权可能会形同虚设。
现实中往往存在合理却不合法,合法却不合理的现象,其可分为两类:一类是可以答应存在,对社会稳定和进步有利的;一类是不答应存在,对社会稳定和进步不利的。
首先,有些合理不合法、合法不合理的现象,对社会整体有利,因而可以在一定程度上答应其存在。在一个能够维护社会绝大多数人利益,并能保证社会整体健康发展的法律体系中,有少数合法却不合理、合理却不合法现象的存在是可以答应的。相反,正如德国诗人荷尔德林所说,正是因为人们试图将一国建成天堂,才使它变成地狱。假如过分追求法律的完美无缺对社会进步并非好事。
其次,有些合理不合法、合法不合理的现象的出现和存在,对整个社会的危害极大,必须要严加防范,或及时纠正。这类现象至少也有两种:
一是行政执法中的自由裁量权,不仅要求合法,而且也要合理。具体地说,就是如何运用具有控制功能的规则和程序,使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化,并以合理方式实施的问题。如,地方政府有权对城市建设进行规划和实施,但实践中,这种权力经常被滥用,并将权力延伸到商业拆迁中,从而出现许多殴打、烧屋等严重侵害居民正当权利的事件,甚至发生了烧死拆迁户的恶性事件。最终拆迁纵火者受到了法律的严惩。这一事件也促成了国家对政府拆迁行为再次做出严格限制和规定。然而,涉及公民权利的行政执法,更应该由人大立法来做具体的规定。为了保证自由裁量权合理性原则得以贯彻,除了从立法方面对行政行为进行制约外,还可通过轮任制、错案追究制等对权力主体予以制约,通过回避制度、听证制度、审裁分离制度、不单方接触制度等从执法程序方面予以制约,通过行政系统内部监督以及行政救济等来进行约束。
二是由于法律滞后而发生的合理却不合法,合法却不合理的现象,则需要立法机关及时做出调整。现实中,往往有一些较为普遍合理行为,却不为现在的法律所认可,被界定为非法行为;而有些为现有法律所认可的所谓的合法行为,却又有悖常理,跟社会主义法治的目的、原则相冲突。如前所述,在房屋拆迁行政裁决中,裁决的内容很多时候就是由行政机关自己确定的。
转型期法制建设中的合理性与合法性问题尽管表现得较为复杂,但是,假如从社会主义的立法原则和宗旨出发,从维护最广大人民群众的根本利益出发,许多合理性与合法性问题就会清楚简单,法律对社会关系的调整也会及时高效,法律就会成为建设和谐社会的最有力的保护神。
三、探索检察机关如何履行法律监督
近些年的大规模的拆迁纠纷、土地征收补偿纠纷、工人维权和上访,很多与行政机关的行为相关。行政执法权作为国家权力中最直接、最关键作用于政治、经济、社会和公民切身利益的权力,必须对其进行监督。检察机关作为国家的法律监督机关,担负着对行政执法的法律监督,确保法律法规的统一正确实施的职责。在现有法律的框架内,检察机关可以通过对行政机关工作人员职务犯罪行为的刑事追诉方式对行政机关的执法行为进行监督。对行政机关及其工作人员其他违法行为的监督,法律规定的较为原则,但检察机关可以通过督促起诉、支持起诉、公益诉讼和检察建议等方式进行监督探索。
探索拆迁案法律监督权的运行
◆占斗星(安徽省黄山市黄山区人民检察院检察长,法学硕士)
近段时间,因拆迁引发的悲剧多次上演,如四川成都唐福珍自焚事件,北京席新柱自焚事件等。为什么会发生这样的悲剧,如何防控悲剧的发生,需要进行新的探索。
一、拆迁悲剧的原因透析
我认为,应当从拆迁行为、拆迁依据的法律法规、被拆迁人等三方面寻找问题的症结。
首先,拆迁行为或与此类似的行政执法行为缺乏合理性是导致此类悲剧发生的一个重要原因。我们可以剖析一下发生在成都市金牛区的唐福珍自焚事件,在该事件中,唐福珍的前夫胡昌明在(2004年与唐离婚并协议该房归胡所有)在1996年8月与金牛区天回镇金华村签订《建房用地协议》,此后在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续情况下,修建了面积达1600m2的房屋用于企业经营,此后胡昌明对所建房屋亦一直未办相关手续。2007年8月因市政建设工程施工需要,金牛区有关方面与胡昌明协调拆除该建筑未果(据了解金牛区考虑到历史因素,只愿补偿160万元,而胡昌明要求补偿800万元),即于2007年10月下达了《限期拆除违法建筑决定书》,胡不服提出复议,市城管局维持金牛区的决定,胡未提起诉讼;2009年4月金牛区城管局对该房实施强拆因遭唐福珍往自己身上倾倒汽油欲自杀中止,2009年11月13日在金牛城管局再次强拆时即发生了唐福珍自焚事件。该事件除11月13日执行现场相关人员处置确有不当之处,几乎找不到不合法的地方,但细细推敲,我们就发现该事件中金牛区相关部门确有许多不合理的地方,如为何一个1996年8月违法建造起来的经营用房直到2007年才被处理,在长达11年的时间里有关部门对此房为什么不处理;2009年强制拆除遭暴力及唐自杀威胁后为什么不对相关责任人进行处理;2009年强制拆除遭拒后为什么不申请法院强制执行而仍由金牛区相关部门自行组织拆迁,这一事件中这一系列不合理的因素累积叠加是引发这一悲剧性事件的重要因素。
其次,拆迁行为所依据的法律法规缺乏合理性也是造成此类悲剧的一个重要因素,这尤其表现在国务院1998年颁发至今仍在实施的《城市房屋拆迁管理条例》的一些规定上,如该条例对被拆迁的房屋补偿的协调机制不完善,协调不成后如何裁决的机制不合理,不服裁决后救济机制的设计不科学等,由于有这些不合理的规定使得依据该条例而做出的一些拆迁裁决缺乏合理性基础,使得该类裁决在执行过程中易引发被拆迁人的对抗并进而引发悲剧性事件。
最后,被拆迁人对拆迁补偿的期待过高,而在期望落空后不能理性处理此类事情而采用极端方式以期达到自身目的也是造成此类悲剧的一个重要原因,说到此不禁让我想到了德国法治发展过程中有名的威廉二世与磨房主的故事,如果我们的被拆迁人在自身权益遭侵害后能象老磨房主一样保护自己的权益再加上我们的司法机关公正执法,也许这样的悲剧就不会发生。
二、检察机关在该类事件中,应当充分发挥法律监督机关的监督职能,避免此类恶性事件的发生
首先,我们要对行政机关怠于履行职责而造成公民财产重大损失的行为进行监督,直至追究相关责任人员的渎职责任。如唐福珍案一个建筑面积达1600m2的违法建筑在执法人员的眼皮底下竟然建了起来,不能说不存在相关执法人员的失职渎职。在违法建设之初,只要有关执法部门及时出面制止,就可避免公民的更大财产损失。还有像武汉前不久动用800余人拆除四万平方米的违章建筑,更是说明了有关部门的严重失职,要知道四万平米的违章建筑不是一下子就可冒出来的,在此过程中有关主管部门根本未尽到其职责,这样不履行职责的结果是公民财产的巨大损失,更是社会财富的巨大浪费,所以对这种行为有必要以渎职来追究相关主管部门及人员的责任。
其次,检察机关要加强对行政机关的强制拆除行为及法院强制拆除案件的现场监督,对被拆迁人采取极端措施危及其本人及他人生命的,应按照生命权高于财产权的原则,及时建议相关部门停止强拆行为,在阻碍因素消除后再继续拆除行为,在发现被拆迁人利益未得到充分保护的强制拆迁时,应及时建议暂停执行待其利益得到充分保护时再恢复执行,以切实防止极端性悲剧事件的发生。
再次,检察机关要加大对发生在拆迁领域的权钱交易、贪赃枉法的职务犯罪的查处力度,防止极少数政府官员与开发商勾结,为自己或开发商谋取非法利益损害被拆迁人利益的事件发生,以切实化解社会矛盾。
最后,对因拆迁问题而引发的妨碍公务犯罪,在检察环节上要从构建和谐社会的高度多做化解工作,少捕慎诉,争取将矛盾和纠纷化解在检察环节。
从强拆自焚事件频生谈拆迁执法缺失与对策
◆崔志华(河北省肃宁县人民检察院检察长,法学硕士)
近段时间来,抗拆自焚事件接连发生,让人触目惊心。在改革开放形势大好、经济快速发展,全面建设和谐社会的今天,为什么还会发生如此不和谐?令人深思,发人深省。
一、拆迁户自焚源于对暴力执法的无力
何因酿成抗诉自焚事件发生?面对暴力拆迁和暴力抗拆的事件,地方政府经常讲有些钉子户趁机敲诈,狮子大开口,以此来证明强制拆迁的合理性和必要性,并弥补暴力行为在事实上给政府形象带来的负面影响,可以想象,钉子户希望以强硬姿态获得更高补偿,这种情况肯定会有。但是,这不等于说,被拆迁方和拆迁方已经具有了平等对抗的能力。实际的情况往往是,被拆迁方获取合法性的能力、议价能力、暴力抵抗的能力,都完全无法与拆迁方相比,在这种劣势之下,执法一方有充足的余地根本没必要急于拆迁,更没必要急于压制反抗一方的暴力,现场出现极端情绪和极端行为的倾向时,执法人员完全可能停下来,在对方情绪稳定时再拆。
从另一方面讲,被拆迁方在处于绝对劣势的情况下,如果仍然以暴力抗争,甚至以自焚的方式,那么其必定有“趁机敲诈”之外的动因,必然有需要坐下来与政府认真谈一谈委屈。抗暴力拆迁的主因是自以为补偿过低,政府应允的补偿无法恢复目前的居住质量。且在补偿标准方面没有辩论余地,并采取强行拆迁措施,将被拆迁者逼进了极端的状态——暴力抗法,点火自焚,被自己的愤怒毁掉。
二、拆迁工作的现状及存在问题
当前,拆迁工作由于受到各种因素的影响,其现状呈现出以下几个特点:
(一)政府行为缺少法律监督
政府征地拆迁的方法具有很大随意性,没有形成一套规范的操作方法,先征后拆、边征边拆现象混乱,征地拆迁之前缺少必要的法律指导和审查,征地数量、土地价格和拆迁范围上缺乏监督。
(二)拆迁补偿标准不一,引发矛盾
同是在农村或同是在城市拆迁补偿标准不一;同是在一个时期或同在相同位置拆迁补偿费用不一。一部分被拆迁户遵守国家法律和政策配合拆迁工作,拆迁补偿费用却不如相同情况下不配合的被拆迁户,有的补偿费用相差达到十几万元,严重打击了拆迁户的主动性和积极性,同时由于补偿不公正也引了被拆迁户不满和矛盾的上升。
(三)拆迁活动缺少监督,滋生腐败
拆迁活动中主要有三方当事人,一方是拆迁方,一般是政府部门牵头,从各行政单位抽调人员组成的临时机构,另一方是被拆迁方,指被拆迁户;还有一方是房地产商。拆迁过程中,拆迁方主动权最大,掌握着另外两方的切身利益。被拆迁方和房地产商各谋其利,往往通过采取不正当手段获得非法利益,滋生腐败。
三、检察机关应依法监督执法行为
(一)检察机关介入的意义
依据行政法,拆迁方系由政府牵头,组织行政、司法机关工作人员组成的临时机构,该临机构属于受政府委托执法,在法律上没有行政主体资格,其工作人员行为所产生的一切后果均应由政府部门承担,故其行为应定位在行政执法。检察机关作为法律监督机关,对行政执法的监督是有宪法和法律依据的。一方面,对行为有监督权,另一方面,对行为主体有监督权。拆迁方工作人员均属于国家工作人员,属于检察机关的监督范围。此外,检察机关的监督也是社会稳定的需要。现阶段,拆迁工作所引发的社会不稳定因素已在一定程度上严重影响了社会的稳定,检察机关作为履行预防职务犯罪的职能机关,从源头上遏制因拆迁引发的社会不稳定现象,也是检察机关履行职能的重要组成部分。
(二)检察机关法律监督的方式和范围
检察机关对拆迁工作的法律监督的方式主要是通过开展预防职务犯罪工作介入此领域,要划定好监督范围,既参与又不干预,要正确履行好检察监督职能:
1.介入工作主要环节,如实地勘查、编制预决算、编制安置补偿结算表、签订补偿协议等环节;
2.帮助把握评估、补偿关口,帮助完善经费制度,杜绝非法交易,规范操作并对全程进行跟踪审计和监督管理;
3.监督拆迁、评估、补偿工作程序是否符合法定程序,是否有法律、政策依据;
4.要定期召开联席会议、为拆迁工作人员开设法律法规讲座;
5.建立好投诉窗口,让群众通过正常渠道表达意见,通过讲法律、讲政策疏导群众不满意情绪,避免矛盾激化和上升。
——以成都拆迁行政执法冲突为例
◆赵开年(四川省绵阳市涪城区人民检察院检察长,法学博士)
成都拆迁户唐福珍自焚死亡事件体现了社会转型时期公民权利维护和国家权力行使的冲突困境,也体现了法律相对稳定和社会快速发展的冲突困境,但是如对事件的解读局限于单纯的行政法中的行政管理机关和行政相对人的违法与否,则容易简单化和概念化。从法社会学、法经济学、法政治学等交叉学科角度有可能全面审视,更加深刻理解事件中的行政执法机关和行政相对人以及相应的公权和民权矛盾产生时的权利救济。
拆迁矛盾及相关法律冲突的法社会学解读
社会变迁和制度变迁时代的书本上的法律和行动中的法律差异化,必然造成社会发展状况、立法文本状况与执法实际状况等之间的结构性冲突。而法社会学对于法律事件的认识不仅是从法律文本本身,还从社会角度研究执法、司法的逻辑,将执法行为视为嵌入社会系统的行为。唐福珍的房屋建于1996年,到确定拆迁时已经有13年的时间。根据成都市金牛区政府情况通报,该房屋属违法建设,应当予以拆除。根据《成都市城市建设规划管理条例》第29条、《成都市城市管理相对集中行政处罚权暂行办法》第11条第1项规定,金牛区城市管理执法局拆除其违法建设,主体合法,程序合法。与此同时,部分专家学者对于执法依据以及执法行为本身提出质疑甚至是完全否定。如北京大学法学院5位教授致信全国人大常委会,他们认为《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》、《房地产管理法》保护公民房屋及其他不动产的原则和具体规定存在抵触,导致城市发展与私有财产权保护两者间关系的扭曲,建议对该条例进行审查,废止或修改这一条例,北京大学的梁慧星教授则认为《城市房屋拆迁管理条例》已经没有任何法律效力,“现在按照拆迁条例拆房子完全是违法的,拆迁条例已经失效了,按照宪法、物权法规定,绝对不允许任何地方政府、任何行政部门滥用征收,滥用公权力、强制手段去替企业拆老百姓的房子。”[1]根据梁教授的观点,执法依据根本不能成立的前提下金牛区的执法行为当然是滥用公权。我觉得从拆迁条例本身的废改去认识拆迁纠纷是一种从纯法学知识角度的一种精英化而正确但并不客观的理解,如从我国的城市化、法治化、现代化进程就觉得拆迁矛盾是法律冲突的结果,也是我们民族崛起过程中的伤痛。
首先,从城市化进程来理解违规建设的存在及其现实命运。由于我国的城市化处于快速发展阶段,城市化的进程在一定意义上就是城市向农村扩张甚至于城中村等违规建筑建设过程。正因为如此,违规建筑的存在具有其历史合理性,也对经济社会发展作出了积极贡献。而当分散的、零落甚至是规模性的违规建筑与发达的城市建设发生激烈冲突时,其现实命运当然地就会回归到对违规者的法定处理轨道上来。
其次,从法治化进程来理解立法与执法行为。任何国家的法律发达过程必然伴随不同层级之间的法律法规系统内部矛盾,正因为法律法规内部的矛盾导致执法行为的差错,其责任主体并不在执法者本身。虽然上位法优于下位法以及下位法与上位法抵触冲突甚至于完全矛盾时,从法学理论上讲下位法的规定应当是无效的,但是要求执法主体审查自己的执法依据是否成立是近似于司法审查职责,不仅是行政执行与司法审查职责冲突,而且其审查行为本身也是没有法定授权的。所以,要求金牛区拆除的执法主体去审查条例或者是不按照拆迁条例本身执法是与法治精神以及法律条款违背的。在这种情况下,执法人员按照有权机关制定的法律法规行权行为是应当肯定的,所以不能将关于拆迁的法律与物权法等之间的制度矛盾转移为对执法主体的指责甚至于究责。
最后,从现代化进程来理解社会矛盾冲突,就是纠纷的解决,特别是具体行政行为并非全然按照法律程序与实体进行,也可以认为是行政执法的合法性与行政执法的合理性问题,或者说按照政治效果、法律效果与社会效果三者统一来行政执法。由于被拆迁建筑是违章建筑,而且是已经按照正常的行政程序作出了限期拆除的决定,行政相对人在复议维持原决定后放弃了继续寻求公力救济或者说是司法救济权利,那么作为行政机关进行拆除执法是完全正当的。可是在这个案件中,我们看见的既非完全按照市场价格计算赔偿方式,也非完全按照法律的违章建筑拆除的执法行为,而是一个类似行政执法主体与行政执法对象之间讨价还价的折中处理的方式。可是既然执法主体自己都对于一个事实违法本应强制拆除的建筑却给予补偿从而赋予了违章建筑一定的表面合法性,那么行政相对人当然就可以认为自己的所谓违章建筑本质是合法的。由于我国的城市化进程与法制化进程的不配套,违章建筑在一个快速发展的城市中是非常普遍的一种现象,政府不可能一概认定非法而强制拆除;如果强制拆除,那么一个建筑已经存在了多年,而且行政相对人不断地进行维修完善,政府对于自己没有及时执法而导致的损失是否应当承担责任,甚至是玩忽职守的刑事责任?所以,政府在现行的执法活动中没有完全按照合法性来规范自己行为。
对于合理性的界限,我认为就是行政执法机关的自由裁量权的适用界限。具体到成都的拆迁执法中,就是当公共利益和个人利益冲突时的权衡执法行为。如在这个建筑上的赔偿或者是补偿数额,也就是200万、800万或者是200万与800万之间的数额确定问题。从公布材料看,由于污水处理厂的建立而对于一个违章建筑给予了适当的赔偿,应当是已经比较合理了。至于目前大量拆迁中的补赔偿数额确定的矛盾主要是法律上土地使用权与房屋所有权各自价值差异所致,而其中最主要的就是土地使用权的增值而非简单的房屋所有权。一般而言,拆迁赔偿数额与被拆迁房屋所在土地的增值差异较大,所以虽然拆迁赔偿针对房屋价值的合法性完全存在,但是由于房屋是历史存在的,被拆迁对象只获取了房屋价值而没有对于土地增值进行分配,存在不合理性。
对权利的公力救济与私力救济的
法经济学解读
我们应当在提升在社会纠纷解决的程序正当与实体合理上努力,强化公力救济的权威与公信力,从成本收益上让公力救济成为普遍的维权方式。按照法经济学的观点,社会公众对于一个行为的选择必然会从成本效益角度进行分析选择,而文本法律本身是否能够得到社会公众的遵守服从也在于守法行为是否得到鼓励,如守法的收益高于违法而成本低于违法,那么守法就会成为一种相对自觉的行为选择,反之就是逆向的鼓励违法行为或者是法外行为。从成都拆迁纠纷的救济实际看,行政相对人没有选择法院的救济途径,而是选择了暴力方式与行政执法主体对抗来维护自己认为被公权侵犯的权利。应当看到。在社会纠纷的解决方式中,公力救济和私力救济历来是两种选择,当公力救济本身失灵或者是公力救济本身的成本收益较之私力救济对于权利主体本身更不合算的时候,私力救济就必然呈现上升趋势。纯粹社会学创始人唐纳德·布莱克认为:“私力救济即通过单方的攻击行为来处理不满……证据表明私力救济并非单一的社会关系结构中的一元现象。相反,它发生在两种截然不同的情景之中:一种招致复仇;另一种引发规训与反叛。”[2]采用暴力方式维权就是一种反叛的私力救济方式,而通过法院行政诉讼方式维护自己权利就是目前的体制内重要的公力救济方式。从社会矛盾纠纷解决的实践考察分析,对于非正常的上访,特别是采取过激手段的上访,因为地方党委政府考核的原因而在某些地方某些时候在法律之外满足了其不正当利益要求,从而在一定程度上鼓励了私力救济。如有的对于纠纷的正确与错误没有界定的情况下以“花钱买平安”的方式进行,从而肯定和鼓励了虽然是寻求公权救助,但是却是以非法上访来影响党委政府部门负责人的方式来勒索公权达到自己的不合法要求,产生一种法定程序以外的公力救济方式,而国家关于纠纷解决的程序法与实体法在一定程度上受到打击。
要把公力救济变成一种正常化、普遍化的方式,首先要确立法定救济主体,就是只有按照法律享有救济权力才能拥有具体纠纷解决权,而不能是采用随意性较强的,如联席会议等方式行使权力。其次确定法定救济程序,逐渐减少目前采取内部审批,甚至是行政机关内部请示汇报等方式解决行政相对人的权利主张,特别是在采用经济方式满足寻求救济人的利益时,由于所使用资金大多是公共财政的,即使采用公共财政的资金满足了其不合理要求,解决了其与国家公权机关之间的冲突,但是由于是不适当地减少了社会公众有权享用的公共财政以及公共利益,其对于其他更为广大的公民是不公正的,所以即使是采用公共财政解决公权和私权矛盾也必须将救济程序公开化,接受公民监督。最后确定法定救济权限,避免通过公权机关违规实现寻求救济者的非法利益,使法定的每一个救济主体都不能超越自己的职权来解决问题。反思拆迁矛盾,如果当时的违法建筑就及时得到处理,如果公权救济方式深入社会公众而暴力维权甚至于暴力抗法行为的私力救济行为都能及时得到惩治,那么可能就不会再发生这种悲剧,因为悲剧的发生就源于悲剧人物对于悲剧发生时的愿望与社会现实的冲突,而愿望是社会长期培养的,唐福珍等私力救济的愿望产生显然不是孤立的。对唐福珍悲剧的反思就是把公力救济建设为经济学上的公民主张权利救济时的首选。
行政执法产生的权利救济改革的
法政治学解读
公力救济应当是检察机关的必然职责,检察机关应当成为行政执法纠纷中公力救济的司法机关。从法政治学分析,法律和政治问题从来就是密切相关的,试图对执法、司法和政治做切割是根本不可能的,但是如将政治逻辑和执法逻辑、司法逻辑合一也会造成大量社会问题。从西方法治发达国家历史看,其政治问题与司法问题经常转换。如在美国,任何政治问题都会变为司法问题,克林顿的诚信问题、戈尔与布什之间的总统选举问题等都提交给法院解决,以及当初美国白人、黑人在公共汽车上的座位等种族问题都提交法院解决,也就是说在他们那里建立了一套较为完善的社会纠纷与社会矛盾的解决机制。我们不可能采用西方法治发达国家三权分立的方式,但是其纠纷解决的司法化、权威化以及终极化等却是值得我们借鉴的。我们党明确提出建立和谐社会,但是和谐社会的建立并不意味着利益主体之间的利益冲突的消解或者是利益冲突解决结果的和谐,而司法是实现政党政治追求实现政治目标的重要方式。检察机关对于拆迁矛盾等公权和私权矛盾必须自觉勇于承担起自己的政治责任,除了继续对于滥用职权、玩忽职守以及贪污贿赂犯罪等职务犯罪侦查行使法律监督职能以外,在司法体制改革中构建检察机关对于拆迁等民生领域重大行政执法行为的检察监督权,强化行政执法监督职能、国家法制统一功能与行政侵权的权利救济职能。
首先是检察机关对于相对应的行政主体颁发的行政法规应当拥有事后审查权。对于公民提起或者是自主发现的行政法规违宪或者是与上位法冲突现象,检察机关有权要求行政机关对于行政法规的相关条款的合法性做出论证说明。检察机关对于相关说明认为不能成立的,可以建议行政机关对于违法条款予以废除或者是改正;如行政机关拒绝的,检察机关有权提请本级人民代表大会及其常务委员会进行审查。
其次,在具体行政行为的权利救济中,行政相对人可以向检察机关提出申诉,检察机关有权调阅具体行政行为的相关卷宗。对于审查认为相关具体行政行为违法的,可以建议行政机关予以撤销并重新作出具体行政行为。如行政机关拒绝作出的,检察机关应当向其下达纠正违法通知书或者是向其有权行政机关提出撤销具体行政行为的建议。
社会发展产生一定的悲剧是不可避免的,但是如悲剧的发生不能促进我们社会进步和人文关怀,那就会产生对于悲剧的无聊消费。建立市民社会和公民社会是一个渐进的过程,也是一个必须前行的过程,拆迁矛盾的产生愿能让每一个公民正确对待公权行使和履行公民义务,每一个行政执法机关都能正确对待私权要求和正当行使权力,当二者发生冲突时,作为国家司法机关的检察机关能够有所作为。
注释:
[1]梁慧星:《物权法生效之日即为拆迁条例失效之时》,载《北大法律信息网》2009年12月17 日。
[2][美] 唐纳德·布莱克:《正义的纯粹社会学》,浙江人民出版社2009年版,第74页。
审视行政执法行为探索法律监督途径
——唐福珍事件的法律思考
◆李建国(江苏省南通市通州区人民检察院检察长,法学硕士)
2009年12月1日,四川成都拆迁户唐福珍因抵制拆迁自焚最终抢救无效身亡。我们可以从道义上同情被拆迁户,谴责拆迁大军不近人情、暴力执法,甚至可以指责拆迁条例本身违法违宪,但频发拆迁悲剧的根源其实并不在此;拆迁不过是执行政府和开发商联合制定的城市规划方案的最后一步,拆迁悲剧的种子早在决策阶段就已埋下。
一、行政执法行为的合法性规范与合理性界限
(一)行政执法行为的合法性原则与合理性原则界定
行政合法性原则,又称依法行政原则或行政法治原则。就是说所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定,一切行政活动都必须以法律为依据,任何行政法律关系主体不得享有法外特权,越权行为是无效行为,违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果,一切行政违法主体必须承担相应法律责任。
行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为,特别是行政机关的行为,不仅要合法而且要合理,也就是行政机关的自由裁量行为要做到合情、合理、恰当和适度。因为要求法律对所有的行政行为都予以具体的详细的规定是不可能的,也是不现实的。这样,行政机关就被赋予了一定的自由裁量权,使其视具体情况做出相应的行为。但仅以行政合法性原则限制自由裁量权是不够的,必须以行政合理性原则限制。一般认为,行政合理性要求:行政行为必须符合法律的目的;行政行为必须有合理的动机;行政行为应考虑相关的因素,而不考虑无关的因素。
(二)行政执法行为的合法性原则与合理性原则的限度
基于社会、政治、经济和文化发展的需要,承认和保护行政自由裁量权十分必要,但是也必须看到行政自由裁量权也有被滥用的可能,应当对自由裁量权的行使加以控制。合理性原则要求行政机关必须合理地行使自由裁量权。
行政执法的合法性是刚性的,是行政执法合理性的前提。行政执法的合理性,是充分发挥执法主体的主观能动性,在过罚相当上达到正当性、平衡性和情理性。行政合法与否,裁判标准有明确的法律依据,不容法官根据情况自由裁量。而行政合理性,是在合法的基础上,根据社会的理性公平等原则具体量衡,这个判断只能根据个案,而且法官的自由裁量权较大。我们考察一个行政行为,一般都主要从合法性角度去看的,合理性只是其次。原因在于合法性有明确的规定,而合理性往往是智者见智,没有一个统一的标准。从行政行为的救济角度来看,行政复议可以同时对合法性和合理性进行审查,作出决定,也就是说复议可以对不合理的行政行为作出改变;而诉讼则不同,由于司法不能干涉行政权,所以行政诉讼只能对合法性作出判断,合理性只是在存在明显不合理的时候才能由法院作出改变行政行为的判决,其他不合理一律不能干涉。
合法性要求:(1)法律优先,行政机关的行为不能违反相关法律。(2)法律保留,行政机关的行为必须有法律依据,没有法律的规定,行政机关不得擅自作出影响公民、法人或其他组织的权利义务的行为。
合理性要求:(1)公平公正,平等对待相对人,不偏私、不歧视。(2)考虑相关因素,在做出行政决定和进行行政裁量时,只能考虑符合立法目的的各种因素,不得考虑不相关因素。(3)合乎比例原则,要求具有妥当性、必要性和均衡性。
合法性审查可判断一个行政行为是否严格按照法律规定的范围、方式、内容、程序及权限活动,要求行政权力的存在,运用必须有法律、法规的依据,不得与法律相抵触;合理性审查是判断行政主体在行使行政裁决时是否客观、适度、符合理性,合理性原则的判断标准包括行为是否符合法的原则、行政目的等。
二、拆迁行为的现实分析
在房屋拆迁行政裁决中,裁决的内容一般有补偿形式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等,而这些内容在现实中很多时候由行政机关自己确定。《拆迁条例》)中取消了统一拆迁,并规定房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人,不得接受委托进行拆迁。但在某些地区,有些政府行政部门以保证建设项目顺利进行为由,强行介入平等主体之间的交易活动。它们往往越俎代庖,由一个直接行使政府权力的机构,摇身一变成为直接的拆迁人,既当运动员,又当裁判员。由于政府本身就成为拆迁纠纷的一方当事人,这就使得政府的行政裁决已经没有任何实质意义。因而一旦拆迁人与被拆迁人的争议需要行政机关裁决时,实质上就使行政机关“自己成了自己的法官”。从形式看,行政机关确定履行了职责,按照《拆迁条例》规定的法律程序作出了裁决,裁决完全合法,没有任何问题。正因为行政机关在裁决前扮演了不该扮演的角色,政府职能错位,使得合法性审查流于形式。此时就必须寻求行政合理审查,使法院在案件中拥有最后决定权,对裁决的内容进行合理性审查,否则法院的司法审查权可能会形同虚设。
现实中往往存在合理却不合法,合法却不合理的现象,其可分为两类:一类是可以答应存在,对社会稳定和进步有利的;一类是不答应存在,对社会稳定和进步不利的。
首先,有些合理不合法、合法不合理的现象,对社会整体有利,因而可以在一定程度上答应其存在。在一个能够维护社会绝大多数人利益,并能保证社会整体健康发展的法律体系中,有少数合法却不合理、合理却不合法现象的存在是可以答应的。相反,正如德国诗人荷尔德林所说,正是因为人们试图将一国建成天堂,才使它变成地狱。假如过分追求法律的完美无缺对社会进步并非好事。
其次,有些合理不合法、合法不合理的现象的出现和存在,对整个社会的危害极大,必须要严加防范,或及时纠正。这类现象至少也有两种:
一是行政执法中的自由裁量权,不仅要求合法,而且也要合理。具体地说,就是如何运用具有控制功能的规则和程序,使原本在形式上不向选民负责的行政官员对私人利益行使权力的行为得以合法化,并以合理方式实施的问题。如,地方政府有权对城市建设进行规划和实施,但实践中,这种权力经常被滥用,并将权力延伸到商业拆迁中,从而出现许多殴打、烧屋等严重侵害居民正当权利的事件,甚至发生了烧死拆迁户的恶性事件。最终拆迁纵火者受到了法律的严惩。这一事件也促成了国家对政府拆迁行为再次做出严格限制和规定。然而,涉及公民权利的行政执法,更应该由人大立法来做具体的规定。为了保证自由裁量权合理性原则得以贯彻,除了从立法方面对行政行为进行制约外,还可通过轮任制、错案追究制等对权力主体予以制约,通过回避制度、听证制度、审裁分离制度、不单方接触制度等从执法程序方面予以制约,通过行政系统内部监督以及行政救济等来进行约束。
二是由于法律滞后而发生的合理却不合法,合法却不合理的现象,则需要立法机关及时做出调整。现实中,往往有一些较为普遍合理行为,却不为现在的法律所认可,被界定为非法行为;而有些为现有法律所认可的所谓的合法行为,却又有悖常理,跟社会主义法治的目的、原则相冲突。如前所述,在房屋拆迁行政裁决中,裁决的内容很多时候就是由行政机关自己确定的。
转型期法制建设中的合理性与合法性问题尽管表现得较为复杂,但是,假如从社会主义的立法原则和宗旨出发,从维护最广大人民群众的根本利益出发,许多合理性与合法性问题就会清楚简单,法律对社会关系的调整也会及时高效,法律就会成为建设和谐社会的最有力的保护神。
三、探索检察机关如何履行法律监督
近些年的大规模的拆迁纠纷、土地征收补偿纠纷、工人维权和上访,很多与行政机关的行为相关。行政执法权作为国家权力中最直接、最关键作用于政治、经济、社会和公民切身利益的权力,必须对其进行监督。检察机关作为国家的法律监督机关,担负着对行政执法的法律监督,确保法律法规的统一正确实施的职责。在现有法律的框架内,检察机关可以通过对行政机关工作人员职务犯罪行为的刑事追诉方式对行政机关的执法行为进行监督。对行政机关及其工作人员其他违法行为的监督,法律规定的较为原则,但检察机关可以通过督促起诉、支持起诉、公益诉讼和检察建议等方式进行监督探索。
探索拆迁案法律监督权的运行
◆占斗星(安徽省黄山市黄山区人民检察院检察长,法学硕士)
近段时间,因拆迁引发的悲剧多次上演,如四川成都唐福珍自焚事件,北京席新柱自焚事件等。为什么会发生这样的悲剧,如何防控悲剧的发生,需要进行新的探索。
一、拆迁悲剧的原因透析
我认为,应当从拆迁行为、拆迁依据的法律法规、被拆迁人等三方面寻找问题的症结。
首先,拆迁行为或与此类似的行政执法行为缺乏合理性是导致此类悲剧发生的一个重要原因。我们可以剖析一下发生在成都市金牛区的唐福珍自焚事件,在该事件中,唐福珍的前夫胡昌明在(2004年与唐离婚并协议该房归胡所有)在1996年8月与金牛区天回镇金华村签订《建房用地协议》,此后在未办理《规划建设许可证》及用地审批手续情况下,修建了面积达1600m2的房屋用于企业经营,此后胡昌明对所建房屋亦一直未办相关手续。2007年8月因市政建设工程施工需要,金牛区有关方面与胡昌明协调拆除该建筑未果(据了解金牛区考虑到历史因素,只愿补偿160万元,而胡昌明要求补偿800万元),即于2007年10月下达了《限期拆除违法建筑决定书》,胡不服提出复议,市城管局维持金牛区的决定,胡未提起诉讼;2009年4月金牛区城管局对该房实施强拆因遭唐福珍往自己身上倾倒汽油欲自杀中止,2009年11月13日在金牛城管局再次强拆时即发生了唐福珍自焚事件。该事件除11月13日执行现场相关人员处置确有不当之处,几乎找不到不合法的地方,但细细推敲,我们就发现该事件中金牛区相关部门确有许多不合理的地方,如为何一个1996年8月违法建造起来的经营用房直到2007年才被处理,在长达11年的时间里有关部门对此房为什么不处理;2009年强制拆除遭暴力及唐自杀威胁后为什么不对相关责任人进行处理;2009年强制拆除遭拒后为什么不申请法院强制执行而仍由金牛区相关部门自行组织拆迁,这一事件中这一系列不合理的因素累积叠加是引发这一悲剧性事件的重要因素。
其次,拆迁行为所依据的法律法规缺乏合理性也是造成此类悲剧的一个重要因素,这尤其表现在国务院1998年颁发至今仍在实施的《城市房屋拆迁管理条例》的一些规定上,如该条例对被拆迁的房屋补偿的协调机制不完善,协调不成后如何裁决的机制不合理,不服裁决后救济机制的设计不科学等,由于有这些不合理的规定使得依据该条例而做出的一些拆迁裁决缺乏合理性基础,使得该类裁决在执行过程中易引发被拆迁人的对抗并进而引发悲剧性事件。
最后,被拆迁人对拆迁补偿的期待过高,而在期望落空后不能理性处理此类事情而采用极端方式以期达到自身目的也是造成此类悲剧的一个重要原因,说到此不禁让我想到了德国法治发展过程中有名的威廉二世与磨房主的故事,如果我们的被拆迁人在自身权益遭侵害后能象老磨房主一样保护自己的权益再加上我们的司法机关公正执法,也许这样的悲剧就不会发生。
二、检察机关在该类事件中,应当充分发挥法律监督机关的监督职能,避免此类恶性事件的发生
首先,我们要对行政机关怠于履行职责而造成公民财产重大损失的行为进行监督,直至追究相关责任人员的渎职责任。如唐福珍案一个建筑面积达1600m2的违法建筑在执法人员的眼皮底下竟然建了起来,不能说不存在相关执法人员的失职渎职。在违法建设之初,只要有关执法部门及时出面制止,就可避免公民的更大财产损失。还有像武汉前不久动用800余人拆除四万平方米的违章建筑,更是说明了有关部门的严重失职,要知道四万平米的违章建筑不是一下子就可冒出来的,在此过程中有关主管部门根本未尽到其职责,这样不履行职责的结果是公民财产的巨大损失,更是社会财富的巨大浪费,所以对这种行为有必要以渎职来追究相关主管部门及人员的责任。
其次,检察机关要加强对行政机关的强制拆除行为及法院强制拆除案件的现场监督,对被拆迁人采取极端措施危及其本人及他人生命的,应按照生命权高于财产权的原则,及时建议相关部门停止强拆行为,在阻碍因素消除后再继续拆除行为,在发现被拆迁人利益未得到充分保护的强制拆迁时,应及时建议暂停执行待其利益得到充分保护时再恢复执行,以切实防止极端性悲剧事件的发生。
再次,检察机关要加大对发生在拆迁领域的权钱交易、贪赃枉法的职务犯罪的查处力度,防止极少数政府官员与开发商勾结,为自己或开发商谋取非法利益损害被拆迁人利益的事件发生,以切实化解社会矛盾。
最后,对因拆迁问题而引发的妨碍公务犯罪,在检察环节上要从构建和谐社会的高度多做化解工作,少捕慎诉,争取将矛盾和纠纷化解在检察环节。
从强拆自焚事件频生谈拆迁执法缺失与对策
◆崔志华(河北省肃宁县人民检察院检察长,法学硕士)
近段时间来,抗拆自焚事件接连发生,让人触目惊心。在改革开放形势大好、经济快速发展,全面建设和谐社会的今天,为什么还会发生如此不和谐?令人深思,发人深省。
一、拆迁户自焚源于对暴力执法的无力
何因酿成抗诉自焚事件发生?面对暴力拆迁和暴力抗拆的事件,地方政府经常讲有些钉子户趁机敲诈,狮子大开口,以此来证明强制拆迁的合理性和必要性,并弥补暴力行为在事实上给政府形象带来的负面影响,可以想象,钉子户希望以强硬姿态获得更高补偿,这种情况肯定会有。但是,这不等于说,被拆迁方和拆迁方已经具有了平等对抗的能力。实际的情况往往是,被拆迁方获取合法性的能力、议价能力、暴力抵抗的能力,都完全无法与拆迁方相比,在这种劣势之下,执法一方有充足的余地根本没必要急于拆迁,更没必要急于压制反抗一方的暴力,现场出现极端情绪和极端行为的倾向时,执法人员完全可能停下来,在对方情绪稳定时再拆。
从另一方面讲,被拆迁方在处于绝对劣势的情况下,如果仍然以暴力抗争,甚至以自焚的方式,那么其必定有“趁机敲诈”之外的动因,必然有需要坐下来与政府认真谈一谈委屈。抗暴力拆迁的主因是自以为补偿过低,政府应允的补偿无法恢复目前的居住质量。且在补偿标准方面没有辩论余地,并采取强行拆迁措施,将被拆迁者逼进了极端的状态——暴力抗法,点火自焚,被自己的愤怒毁掉。
二、拆迁工作的现状及存在问题
当前,拆迁工作由于受到各种因素的影响,其现状呈现出以下几个特点:
(一)政府行为缺少法律监督
政府征地拆迁的方法具有很大随意性,没有形成一套规范的操作方法,先征后拆、边征边拆现象混乱,征地拆迁之前缺少必要的法律指导和审查,征地数量、土地价格和拆迁范围上缺乏监督。
(二)拆迁补偿标准不一,引发矛盾
同是在农村或同是在城市拆迁补偿标准不一;同是在一个时期或同在相同位置拆迁补偿费用不一。一部分被拆迁户遵守国家法律和政策配合拆迁工作,拆迁补偿费用却不如相同情况下不配合的被拆迁户,有的补偿费用相差达到十几万元,严重打击了拆迁户的主动性和积极性,同时由于补偿不公正也引了被拆迁户不满和矛盾的上升。
(三)拆迁活动缺少监督,滋生腐败
拆迁活动中主要有三方当事人,一方是拆迁方,一般是政府部门牵头,从各行政单位抽调人员组成的临时机构,另一方是被拆迁方,指被拆迁户;还有一方是房地产商。拆迁过程中,拆迁方主动权最大,掌握着另外两方的切身利益。被拆迁方和房地产商各谋其利,往往通过采取不正当手段获得非法利益,滋生腐败。
三、检察机关应依法监督执法行为
(一)检察机关介入的意义
依据行政法,拆迁方系由政府牵头,组织行政、司法机关工作人员组成的临时机构,该临机构属于受政府委托执法,在法律上没有行政主体资格,其工作人员行为所产生的一切后果均应由政府部门承担,故其行为应定位在行政执法。检察机关作为法律监督机关,对行政执法的监督是有宪法和法律依据的。一方面,对行为有监督权,另一方面,对行为主体有监督权。拆迁方工作人员均属于国家工作人员,属于检察机关的监督范围。此外,检察机关的监督也是社会稳定的需要。现阶段,拆迁工作所引发的社会不稳定因素已在一定程度上严重影响了社会的稳定,检察机关作为履行预防职务犯罪的职能机关,从源头上遏制因拆迁引发的社会不稳定现象,也是检察机关履行职能的重要组成部分。
(二)检察机关法律监督的方式和范围
检察机关对拆迁工作的法律监督的方式主要是通过开展预防职务犯罪工作介入此领域,要划定好监督范围,既参与又不干预,要正确履行好检察监督职能:
1.介入工作主要环节,如实地勘查、编制预决算、编制安置补偿结算表、签订补偿协议等环节;
2.帮助把握评估、补偿关口,帮助完善经费制度,杜绝非法交易,规范操作并对全程进行跟踪审计和监督管理;
3.监督拆迁、评估、补偿工作程序是否符合法定程序,是否有法律、政策依据;
4.要定期召开联席会议、为拆迁工作人员开设法律法规讲座;
5.建立好投诉窗口,让群众通过正常渠道表达意见,通过讲法律、讲政策疏导群众不满意情绪,避免矛盾激化和上升。