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【摘 要】 近些年，农村大量拆迁，大量农民集聚在农村拆迁安置小区。农村拆安置小区普遍存在“环境差、管理差”的现象，有损社会的和谐稳定。如何加强农村拆迁安置小区管理，成为摆在政府部门面前急需研究解决的问题。本文以浙江嘉兴为范例，阐述了经历诸多依靠物业企业管理失败的经验后，“社区自治”逐渐成为农村拆迁安置小区管理的首选方式。
【关键词】 农村拆迁；小区管理；社区自治
一、农村拆迁安置集聚的背景及现状
近几年，“拆迁”成为举国上下最常见的字眼。从城市建设、老旧城区改造，到新农村建设以及目前“五水共治”、“无违建创建”、“三改一拆”等，拆迁，从城市转移到农村，成为政府改善环境、推动发展工作的重中之重。就嘉兴而言，这两年城市拆迁的脚步已经放慢，但农村房屋拆迁可用“大张旗鼓”来形容。通过土地征用，“两分两换”，土地换来了养老保障，宅基地换成了产权房。有拆必有建，因此，在各个乡镇，一个个拆迁安置小区拔地而起，提脚上岸的农民在此集聚。
原来的乡村，分散居住，房前屋后，有庭院，种菜种树，闲散自由。现在搬进了小区房，一个单元十来户人家，房前屋后是小区通道或公共绿地。居住环境的变化，使原来的农民必然要接受社区化、市民化的改造。改造的过程有纠结，有矛盾，有痛苦，或许可以形容是“一首曲折的歌”。原来的习惯尚未摒弃，或者说不情愿摒弃。新的习惯尚未建立，或者说不情愿接受。小区脏乱差，鸡鸭随意养，楼道生柴炉，杂物乱堆放，公共设施常遭损坏，消防等安全隐患重重，物业费拒交，等等。一系列苦恼，一千个理由，公说公有理，婆说婆有理，小区居民与管理者矛盾日积月累，恶性循环。剪不断，理还乱，诸多乱象摆在农村拆迁安置小区管理者面前。由于拆迁工作是政府行为，因拆迁而带来的安置问题无论大小都是民生问题、社会问题。理不顺，就成了矛盾集中爆发的地方；理顺了，就成为安居和谐的典型。
二、农村拆迁安置小区管理难的原因分析
从嘉兴各个乡镇农村拆迁安置情况看，农村拆迁安置小区，与城市拆迁安置小区相比，之所以矛盾突出，管理不易，主要因为其具有以下特点。（1）安置对象的群体性特征明显。以村、组为单位的成建制拆迁安置，在各个安置小区中的住户大都为原先几个村的村民。益处是可依靠现有村委会等组织体系来解决一些问题，但在物业管理中的矛盾激化，容易产生群体性事件。（2）安置人员的生活习俗改变呈现出明显的滞后性。生活习俗上还在一定时间内保留原有的生活习惯，烧柴炉、养动物，杂物乱堆放，毁绿种菜，室外晾晒农作物、衣被等。（3）大量的出租住宅造成物业服务对象的不确定性。农村拆迁安置，一户少则安置两套，多则四套甚至5套，一般也有3套房屋。由于小区内有近一半的住宅用于出租，大量新居民的涌入，使小区管理服务的对象延伸至物业使用人，出现矛盾纠纷的调处困难。（4）与商品住宅小区不同，农村拆迁安置小区配套设施仅限于满足生活必需，文化、健身类设施配套缺乏，居民服务跟不上。配套设施的完善因缺乏场地及资金，长期得不到解决。（5）拆迁安置人员中部分缺乏再就业能力，集中居住后生活很无奈，一旦遇到不称心的事，对政府拆迁政策处理中积淀的不满情绪会自觉不自觉地发泄，小区管理者如物业公司便成为他们的“出气筒”。（6）拆迁安置小区普遍瑕疵较多，如地段偏远，交通不便，配套缺乏。墙壁渗水、裂缝，雨污管堵塞，车库进水，等等，这都容易成为日后引发矛盾的导火索。
三、单纯的市场化物业管理带来的苦恼
拆迁安置小区建成交付使用后，一般都会聘请相关物业公司进行日常管理。物業公司有的是拆迁建设单位系统内自组建的，有的是其他社会物业公司。但不管是系统内还是系统外的，物业公司是有资质的法人企业，按照企业化运作，向小区居民提供物业服务，包括小区保洁、安保、维修等事项。企业付出成本，要有利润，才能正常运转，这必然涉及向小区居民收取物业服务费。收费，对于农村拆迁安置小区业主来说，是个敏感的话题。这几年，农村拆迁安置小区的物业费收缴率都普遍较低，0.25元每平方米的价格，一套房屋一年物业费平均200元至300元，收缴率一般只有50%以下，要能达到80%那就是突破或是奇迹了。物业费收不齐，自然给小区日常管理带来困难。为什么会这样呢？根源在“拆迁”二字上。小区业主是因为“被拆迁”而搬到拆迁安置小区居住，将心比心，与人们平常在市场上自由选房、买房的感觉是截然不同的。他被安置在这个小区里，是没有选择的。因此，他认为政府给他提供置换的房子是要绝对没有问题的。是你要我拆迁，是你要我搬到这里，你怎么还能向我收费呢？我以前住的房屋是什么费都不用交的。这个逻辑看似也正确，每个个体首先考虑的当然是自身的利益，至于城镇化建设、居民身份转换、未来发展规划这些“高大上”的问题，是政府层面思考的。
对于系统内的物业公司，小区业主知道你和拆迁单位是同一家，反映的问题你必须无条件解决。但即使是系统内的物业公司，由于内部分工的不同，对于业主反映的问题也不能所有都能解决。诸如房屋质量问题还得由建设单位去协调处理。保修期内的房屋施工企业有义务提供妥善维修。但是物业公司是在小区常驻办公，业主最方便接触，向物业公司反映的问题就是向整个系统单位反映了问题，至于内部分工是不管的，是你们的事（当然也有信息不公开不透明的问题）。房屋渗水、墙壁裂缝，门窗松动，对房屋不满意要求换房，要求经济赔偿，房屋三证办理不及时，小区配套差，征地遗留问题……各种问题抛向物业公司，虽然这些问题严格来讲不属于物业公司职责范围，但物业公司作为系统内的一个部门，仍然要积极向上级反映。但问题的解决因各种原因往往不是那么顺畅，或者与小区业主的要求有差距。于是，怨气、怒气都来了，打市长电话、上访投诉，拍桌子、砸门窗时有发生，更甚者搬张床躺在物业大厅。物业公司全然成了拆迁业主发泄怨气的“出气筒”。由于姓“公”，打不还手，骂不还口，也是一肚子苦水。一位长期在国有单位从事物业管理工作的人士说，“前世做孽，这辈子做物业”，就是这种写照。 本来就不情愿交物业费，加之种种问题交织，拆迁业主交费的积极性更加不高。而且由于拆迁户都是乡里乡亲，这种情绪很容易蔓延，造成全体性抗拒。物业公司凭收缴物业费很难维持企业运转。还好系统内的物业公司还有“娘家”可以依靠，上级单位一般会给予补贴，以确保拆迁安置小区不至于瘫痪，影响社会稳定与和谐。
但是，对于系统外的社会物业公司，就没有这么幸运了。由于物业费收缴率长期不高，导致入不敷出，负债经营。为了减少运营成本，企业降低服务质量，减少人员，楼道半月扫一次，垃圾一周清理一次，绿化基本不修剪不维护，业主日常报修不能及时处理。对此，小区业主更加不满意，更加不愿交物业费。如此矛盾积累，恶性循环，最后物业公司只能撤出。无人接手管理的农村拆迁安置小区，垃圾成堆，蚊蝇乱飞，盗窃频发，可谓两败俱伤。
由此看出，像商品房一样，在房屋交付后，聘用一个物业公司来加强农村拆迁安置小区管理看来是行不通的。
四、强化自治功能，完善服务平台，为解决根本之道
拆迁安置小区一般规模比较大，人口多，如嘉兴的嘉城绿都小区，建筑面积92万平方米，193幢住宅，常住人口将近1.5万，本地人及新居民混杂，是浙北地区最大的拆迁安置小区。这么大的一个小区，本身就是一个小型社会，管理不当，极易引发社会矛盾。面对诸多农村拆迁安置小区物业管理失败的局面，作为拆迁及建设单位，以及所属的乡镇、街道等政府部门，都在探索、寻求有效的小区管理方式。
以嘉兴为例，翻开近两年的报纸，不乏许多类似小区的自治管理的消息：如华美小区以前的管理总体属于松散状态，治安环境不好，盗窃案件经常发生，实行居民自治之后，小区里没有发生一起刑事案件，治安案件的发案率也明显减少。秀洲区高照街道新义、象贤、秀园、陶泾4个小区涉及3个拆迁村，共有本地居民5000余人，新居民2万余人，实行了拆迁安置小区社区化自治管理后，改变了一直存在的“六乱”（乱搭建、乱堆放、乱种养、乱设摊、乱停放、乱张贴）和“三差”（治安秩序差、服务功能差、自我管理能力差）现象，提升了小区品位，使其成为面貌一新的小康农村新社区。另外，像余新镇、经济开发区等地一些农村拆迁安置小区也都选择了社区自治的管理方式，可谓“殊途同归”。
通过观察总结，农村拆迁安置小区实行社区自治管理，一般应具备以下三个条件：
第一，小区已经成立了社区居民委员会。社区是基层自治组织，最重要的两个特质就是立足基层、居民自治。它突出的是自治型和服务型两个功能。按照一般小区的做法，房屋建成交付入住后，首要的是成立业主委员会，以便聘请物业公司对小区进行管理。农村拆迁安置由于规模比较大，一般都是分批交付，整个交付时间比较长，所以要按照一定的比例召开业主大会成立业主委会先天上就有缺陷。但成立社区居委会却是马上可以做的，它以原来的村、组为基础，原来的村干部担任社区干部，组织建构比较便利。社区成立了，为小区自治打下了组织基础。社区在服务功能上增加一块物业服务，就可以承担原来由物业公司行使的基本功能。
第二，村、组行政组织单位还未撤销，集体经济利益共同体还存在。撤村并居首先是做拆迁，因此，拆迁农民搬迁至拆迁安置小区的时候，一般原来的村、组行政组织单位还存在，大量的工作仍然需要以村、组为单位进行，包括成立社区，实行自治，沿袭原来的村、组划分，使拆迁居民容易找到归宿感。时间长了，村、组的概念可能淡化，社区得到强化，逐步实现农民到市民的心理转变，撤村并居工作也才真正完成。
第三，小区房屋维修问题有一套解决方案。房屋维修问题是农村拆迁安置小区管理的重点问题，许多问题都是由“维修”而引发的。房屋不是普通商品，它出现了任何问题都是引人关注的，所以一旦有任何质量问题就需要有人来处理。但房屋质量问题的处理也不同于一般商品的“三包”，所以容易引发矛盾。实行社区自治，真正难的不是小区的保洁、绿化、保安，正是难在了小区房屋的维修保养上。保修期内房屋的维修处理，超过保修期的房屋维修处理，机房、电梯、消防、雨污水管等设施设备的管理维护，维修资金如何结算，面对大量报修投诉如何应对，等等，这些需要有一整套处理方案和与实际相符行之有效的操作流程。因此，在实行小区自治时，应把这些问题充分考虑进去，统筹盘算。一般在社区物业服务组应落实专人负责维修事务，负责与施工、建设单位的衔接协调，制定维修保养计划，以及落实日常维修任务。
第四，确保社区自治能够收支平衡。拆迁安置小区物业服务收费普遍较低，尽管在2013年出台的《嘉兴市本级物业服务收费管理实施办法》中规定，最低的四级物业服务收费提高为多层住宅0.35元/平方米，小高层0.95元/平方米，但目前没有一个拆迁安置小区提价。因为按照旧的标准收取，即0.25元/平方米，尚且收缴率难以达到100%，若提高，风险会更大。然而，另外一个现实却是，目前人工费等各种成本费用在不断上涨，即使最低工资标准也提高了。因此物业企业普遍喊经营困难。
“巧妇难为无米之炊”，只有解决了资金的不足，才能更好地发挥社区自治的优势，完善社区各项功能和平台，将农村拆遷安置小区治理好，服务好，真正让农村拆迁居民安居乐业。经过时间的推移，观念的转变，以后的农村拆迁安置小区也将真正变成城市小区，小区住户也将成为真正的城市市民，那时，又将是另外一番景象了。
【关键词】 农村拆迁；小区管理；社区自治
一、农村拆迁安置集聚的背景及现状
近几年，“拆迁”成为举国上下最常见的字眼。从城市建设、老旧城区改造，到新农村建设以及目前“五水共治”、“无违建创建”、“三改一拆”等，拆迁，从城市转移到农村，成为政府改善环境、推动发展工作的重中之重。就嘉兴而言，这两年城市拆迁的脚步已经放慢，但农村房屋拆迁可用“大张旗鼓”来形容。通过土地征用，“两分两换”，土地换来了养老保障，宅基地换成了产权房。有拆必有建，因此，在各个乡镇，一个个拆迁安置小区拔地而起，提脚上岸的农民在此集聚。
原来的乡村，分散居住，房前屋后，有庭院，种菜种树，闲散自由。现在搬进了小区房，一个单元十来户人家，房前屋后是小区通道或公共绿地。居住环境的变化，使原来的农民必然要接受社区化、市民化的改造。改造的过程有纠结，有矛盾，有痛苦，或许可以形容是“一首曲折的歌”。原来的习惯尚未摒弃，或者说不情愿摒弃。新的习惯尚未建立，或者说不情愿接受。小区脏乱差，鸡鸭随意养，楼道生柴炉，杂物乱堆放，公共设施常遭损坏，消防等安全隐患重重，物业费拒交，等等。一系列苦恼，一千个理由，公说公有理，婆说婆有理，小区居民与管理者矛盾日积月累，恶性循环。剪不断，理还乱，诸多乱象摆在农村拆迁安置小区管理者面前。由于拆迁工作是政府行为，因拆迁而带来的安置问题无论大小都是民生问题、社会问题。理不顺，就成了矛盾集中爆发的地方；理顺了，就成为安居和谐的典型。
二、农村拆迁安置小区管理难的原因分析
从嘉兴各个乡镇农村拆迁安置情况看，农村拆迁安置小区，与城市拆迁安置小区相比，之所以矛盾突出，管理不易，主要因为其具有以下特点。（1）安置对象的群体性特征明显。以村、组为单位的成建制拆迁安置，在各个安置小区中的住户大都为原先几个村的村民。益处是可依靠现有村委会等组织体系来解决一些问题，但在物业管理中的矛盾激化，容易产生群体性事件。（2）安置人员的生活习俗改变呈现出明显的滞后性。生活习俗上还在一定时间内保留原有的生活习惯，烧柴炉、养动物，杂物乱堆放，毁绿种菜，室外晾晒农作物、衣被等。（3）大量的出租住宅造成物业服务对象的不确定性。农村拆迁安置，一户少则安置两套，多则四套甚至5套，一般也有3套房屋。由于小区内有近一半的住宅用于出租，大量新居民的涌入，使小区管理服务的对象延伸至物业使用人，出现矛盾纠纷的调处困难。（4）与商品住宅小区不同，农村拆迁安置小区配套设施仅限于满足生活必需，文化、健身类设施配套缺乏，居民服务跟不上。配套设施的完善因缺乏场地及资金，长期得不到解决。（5）拆迁安置人员中部分缺乏再就业能力，集中居住后生活很无奈，一旦遇到不称心的事，对政府拆迁政策处理中积淀的不满情绪会自觉不自觉地发泄，小区管理者如物业公司便成为他们的“出气筒”。（6）拆迁安置小区普遍瑕疵较多，如地段偏远，交通不便，配套缺乏。墙壁渗水、裂缝，雨污管堵塞，车库进水，等等，这都容易成为日后引发矛盾的导火索。
三、单纯的市场化物业管理带来的苦恼
拆迁安置小区建成交付使用后，一般都会聘请相关物业公司进行日常管理。物業公司有的是拆迁建设单位系统内自组建的，有的是其他社会物业公司。但不管是系统内还是系统外的，物业公司是有资质的法人企业，按照企业化运作，向小区居民提供物业服务，包括小区保洁、安保、维修等事项。企业付出成本，要有利润，才能正常运转，这必然涉及向小区居民收取物业服务费。收费，对于农村拆迁安置小区业主来说，是个敏感的话题。这几年，农村拆迁安置小区的物业费收缴率都普遍较低，0.25元每平方米的价格，一套房屋一年物业费平均200元至300元，收缴率一般只有50%以下，要能达到80%那就是突破或是奇迹了。物业费收不齐，自然给小区日常管理带来困难。为什么会这样呢？根源在“拆迁”二字上。小区业主是因为“被拆迁”而搬到拆迁安置小区居住，将心比心，与人们平常在市场上自由选房、买房的感觉是截然不同的。他被安置在这个小区里，是没有选择的。因此，他认为政府给他提供置换的房子是要绝对没有问题的。是你要我拆迁，是你要我搬到这里，你怎么还能向我收费呢？我以前住的房屋是什么费都不用交的。这个逻辑看似也正确，每个个体首先考虑的当然是自身的利益，至于城镇化建设、居民身份转换、未来发展规划这些“高大上”的问题，是政府层面思考的。
对于系统内的物业公司，小区业主知道你和拆迁单位是同一家，反映的问题你必须无条件解决。但即使是系统内的物业公司，由于内部分工的不同，对于业主反映的问题也不能所有都能解决。诸如房屋质量问题还得由建设单位去协调处理。保修期内的房屋施工企业有义务提供妥善维修。但是物业公司是在小区常驻办公，业主最方便接触，向物业公司反映的问题就是向整个系统单位反映了问题，至于内部分工是不管的，是你们的事（当然也有信息不公开不透明的问题）。房屋渗水、墙壁裂缝，门窗松动，对房屋不满意要求换房，要求经济赔偿，房屋三证办理不及时，小区配套差，征地遗留问题……各种问题抛向物业公司，虽然这些问题严格来讲不属于物业公司职责范围，但物业公司作为系统内的一个部门，仍然要积极向上级反映。但问题的解决因各种原因往往不是那么顺畅，或者与小区业主的要求有差距。于是，怨气、怒气都来了，打市长电话、上访投诉，拍桌子、砸门窗时有发生，更甚者搬张床躺在物业大厅。物业公司全然成了拆迁业主发泄怨气的“出气筒”。由于姓“公”，打不还手，骂不还口，也是一肚子苦水。一位长期在国有单位从事物业管理工作的人士说，“前世做孽，这辈子做物业”，就是这种写照。 本来就不情愿交物业费，加之种种问题交织，拆迁业主交费的积极性更加不高。而且由于拆迁户都是乡里乡亲，这种情绪很容易蔓延，造成全体性抗拒。物业公司凭收缴物业费很难维持企业运转。还好系统内的物业公司还有“娘家”可以依靠，上级单位一般会给予补贴，以确保拆迁安置小区不至于瘫痪，影响社会稳定与和谐。
但是，对于系统外的社会物业公司，就没有这么幸运了。由于物业费收缴率长期不高，导致入不敷出，负债经营。为了减少运营成本，企业降低服务质量，减少人员，楼道半月扫一次，垃圾一周清理一次，绿化基本不修剪不维护，业主日常报修不能及时处理。对此，小区业主更加不满意，更加不愿交物业费。如此矛盾积累，恶性循环，最后物业公司只能撤出。无人接手管理的农村拆迁安置小区，垃圾成堆，蚊蝇乱飞，盗窃频发，可谓两败俱伤。
由此看出，像商品房一样，在房屋交付后，聘用一个物业公司来加强农村拆迁安置小区管理看来是行不通的。
四、强化自治功能，完善服务平台，为解决根本之道
拆迁安置小区一般规模比较大，人口多，如嘉兴的嘉城绿都小区，建筑面积92万平方米，193幢住宅，常住人口将近1.5万，本地人及新居民混杂，是浙北地区最大的拆迁安置小区。这么大的一个小区，本身就是一个小型社会，管理不当，极易引发社会矛盾。面对诸多农村拆迁安置小区物业管理失败的局面，作为拆迁及建设单位，以及所属的乡镇、街道等政府部门，都在探索、寻求有效的小区管理方式。
以嘉兴为例，翻开近两年的报纸，不乏许多类似小区的自治管理的消息：如华美小区以前的管理总体属于松散状态，治安环境不好，盗窃案件经常发生，实行居民自治之后，小区里没有发生一起刑事案件，治安案件的发案率也明显减少。秀洲区高照街道新义、象贤、秀园、陶泾4个小区涉及3个拆迁村，共有本地居民5000余人，新居民2万余人，实行了拆迁安置小区社区化自治管理后，改变了一直存在的“六乱”（乱搭建、乱堆放、乱种养、乱设摊、乱停放、乱张贴）和“三差”（治安秩序差、服务功能差、自我管理能力差）现象，提升了小区品位，使其成为面貌一新的小康农村新社区。另外，像余新镇、经济开发区等地一些农村拆迁安置小区也都选择了社区自治的管理方式，可谓“殊途同归”。
通过观察总结，农村拆迁安置小区实行社区自治管理，一般应具备以下三个条件：
第一，小区已经成立了社区居民委员会。社区是基层自治组织，最重要的两个特质就是立足基层、居民自治。它突出的是自治型和服务型两个功能。按照一般小区的做法，房屋建成交付入住后，首要的是成立业主委员会，以便聘请物业公司对小区进行管理。农村拆迁安置由于规模比较大，一般都是分批交付，整个交付时间比较长，所以要按照一定的比例召开业主大会成立业主委会先天上就有缺陷。但成立社区居委会却是马上可以做的，它以原来的村、组为基础，原来的村干部担任社区干部，组织建构比较便利。社区成立了，为小区自治打下了组织基础。社区在服务功能上增加一块物业服务，就可以承担原来由物业公司行使的基本功能。
第二，村、组行政组织单位还未撤销，集体经济利益共同体还存在。撤村并居首先是做拆迁，因此，拆迁农民搬迁至拆迁安置小区的时候，一般原来的村、组行政组织单位还存在，大量的工作仍然需要以村、组为单位进行，包括成立社区，实行自治，沿袭原来的村、组划分，使拆迁居民容易找到归宿感。时间长了，村、组的概念可能淡化，社区得到强化，逐步实现农民到市民的心理转变，撤村并居工作也才真正完成。
第三，小区房屋维修问题有一套解决方案。房屋维修问题是农村拆迁安置小区管理的重点问题，许多问题都是由“维修”而引发的。房屋不是普通商品，它出现了任何问题都是引人关注的，所以一旦有任何质量问题就需要有人来处理。但房屋质量问题的处理也不同于一般商品的“三包”，所以容易引发矛盾。实行社区自治，真正难的不是小区的保洁、绿化、保安，正是难在了小区房屋的维修保养上。保修期内房屋的维修处理，超过保修期的房屋维修处理，机房、电梯、消防、雨污水管等设施设备的管理维护，维修资金如何结算，面对大量报修投诉如何应对，等等，这些需要有一整套处理方案和与实际相符行之有效的操作流程。因此，在实行小区自治时，应把这些问题充分考虑进去，统筹盘算。一般在社区物业服务组应落实专人负责维修事务，负责与施工、建设单位的衔接协调，制定维修保养计划，以及落实日常维修任务。
第四，确保社区自治能够收支平衡。拆迁安置小区物业服务收费普遍较低，尽管在2013年出台的《嘉兴市本级物业服务收费管理实施办法》中规定，最低的四级物业服务收费提高为多层住宅0.35元/平方米，小高层0.95元/平方米，但目前没有一个拆迁安置小区提价。因为按照旧的标准收取，即0.25元/平方米，尚且收缴率难以达到100%，若提高，风险会更大。然而，另外一个现实却是，目前人工费等各种成本费用在不断上涨，即使最低工资标准也提高了。因此物业企业普遍喊经营困难。
“巧妇难为无米之炊”，只有解决了资金的不足，才能更好地发挥社区自治的优势，完善社区各项功能和平台，将农村拆遷安置小区治理好，服务好，真正让农村拆迁居民安居乐业。经过时间的推移，观念的转变，以后的农村拆迁安置小区也将真正变成城市小区，小区住户也将成为真正的城市市民，那时，又将是另外一番景象了。