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摘 要：随着我国高等教育的快速发展，高等教育财政改革的问题越来越受重视。从目前高等教育财政中突出的总投入不足、拨款模式效率低下等问题出发，观察到在改革中有一些问题直接影响改革的效果以及进程，如贯穿始终的公平和效率问题。这些问题贯穿高等教育财政改革的众多方面。最后提出了一些体制方面的构想和从制度方面的改进解决高等教育财政中的问题的思路。
关键词：高等教育财政；公平与效率；教育经费；财政拨款模式
中图分类号：F812.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0096-02
引言
20世纪90年代以来， 我国高等教育在大踏步前进的同时， 高等教育经费短缺已经成为一个普遍性的问题。在中国高等教育规模不断增长的情况下， 教育经费不足以至影响高等教育事业发展的问题日显突出。拓宽高等教育经费渠道、提高财政投资的效率，既是目前高等教育财政改革的普遍趋势，也是为解决我国的高等教育财政还存在的拨款模式不合理、地区之间财政不均衡等财政经费的公平和效率问题。本文研究高等教育财政问题以及改革中应注意的问题，希望有利于我国高等教育财政改革的发展。
一、国内外研究现状
高等教育成本分担理论的奠基人，经济学家布鲁斯.约翰斯顿的《高等教育的成本分担： 英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书中， 提出了著名的成本分担和补偿理论， 即应由政府、企业、学生、学生家长、高校和社会共同分担高等教育的成本， 并由高等教育受益各方，根据各自收益高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。我国学者潘懋元在他的《公平与效率：高等教育决策的依据》一书中提到我国现存高等教育财政的公平与效率问题。
王善迈认为，财政资金的供给是通过政治过程确定的，分配机制中采用拨款公式保障了经费分配的客观性与透明性，问责机制对资金的使用过程和结果起到了约束作用，并体现在经费分配过程中。朱锡平对近几年中国以及一些发达国家、与中国经济水平相当的发展中国家教育经费研究得出，我国教育经费占GDP的比重较低。财政部财政科学研究所王志刚认为，高等教育院校支出区域支出不均衡。改革必须处理好政府与高校之间的关系、中央与地方政府的高等教育事权划分以及教育中介组织的建设与完善之间的关系。
二、目前我国高等教育财政现状
（一）与国外比较我国高等教育财政中的凸显问题：总投入不足
多年来， 中国每年教育经费占当年GDP的比例总是徘徊在2% 左右。世界上发达国家的教育经费一般占GDP的5%-7%， 而与中国经济水平相当的发展中国家，教育经费一般占GDP的4% 左右。如2002年， 美国为5.6%， 法国为5.7%， 澳大利亚为4.6%， 挪威为6.2%， 葡萄牙为5.8%， 印度为4.1%， 巴西为6.2%。如果按教育经费占政府财政预算的比例看， 中国也很低。1970—2002 年间， 日本的教育经费占国家财政预算的19.6%—20.4%， 中东和北非地区平均为15.9%—21.1% ， 拉丁美洲和加勒比海地区平均为13.6%—17.8% ， 而中国只有4.3%—12.8%。如果按人均教育经费算，中国更是远少于其他国家。
（二）高等教育经费来源，三个主要渠道比例
从经费来源看，形成财政投入弱化、学费依存度高、民办学校举办者和社会捐赠投入比例低的格局。普通高校经费来源的数量和比例指标旨在衡量普通高校总经费中各主要来源的数量和比例。十年普通高校扩招期间，我国普通高校形成了以政府投入为主渠道、学生缴纳的学费和杂费为第二渠道、其他主体（学校和社会团体）的投入为第三渠道的三足鼎立格局，其中，主渠道所占比重不足50%，第二渠道大约占33%，第三渠道大约占20%。随着时间推移，主渠道和第二渠道形成鲜明的此消彼长态势。
（三）高等教育财政拨款模式存在效率低的问题
从 “基数+发展”到“综合定额+专项补助”都没有考虑成本补偿问题，即没有考虑生均成本和规模效益问题，这就往往导致高等教育拨款中的盲目性，引起政府不正当的开支。现在虽然采取了“基本支出预算+项目支出预算” 的新拨款模式，但这种拨款模式依据的是在校学生数量，生均成本依据的是过去一年的决算数，而非在考察市场经济变化形势下根据物价起伏对新一年学生情况的预算。无形中助长了高校盲目扩招和层次结构的任意扩大，政府或地方各级财政拨款没有合理的依据，出现有的高校资金不足，而有的高校资源浪费的不合理现象。
三、我国高等教育财政改革中要注意的问题
（一）我国高等教育财政拨款模式中的效率和公平
“基本支出预算+项目支出预算” 的拨款模式，教育财权与事权的分离和政府教育投资、部门分割的高等教育经费分配体制， 实际上是一种资源约束型的体制。它的不足就在于不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和社会需要挂起钩来，难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的能力，在提高资金的使用效益上更是难以有所作为。在当前国际范围内高等教育财政管理体制深化改革的新形势下，我国的高等教育财政拨款模式必须依据公开、公平和效率的原则进行改革。尤其要加强绩效评价，增强拨款的科学性和透明度，促进公平和效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。
（二）高校之间拓宽渠道创收能力不同，且受地区资源禀赋约束
高等教育筹资渠道多元化是需要一定社会经济条件的。在经济发达地区，市场经济基础雄厚，社会投资渠道畅通，同时，产业发展也需要相应高素质的劳动力，因此，人们对发展高等教育的共识程度较高，社会资金也就容易筹集；相反，落后地区不仅靠自身财力无法提供足够的高等教育经费，而且由于高校毕业生流动范围不断扩大，使高等教育的正外部性得不到充分补偿，所以，影响了落后地区的高教投入积极性。2006 年高等教育生均经费支出的地区最高值（北京）为34 151.39 元，最低值（内蒙古）为8 526.32 元，前者为后者的4 倍，这不免使人们对高等教育质量的区域均衡产生了担忧。我国公立高等学校的二级民办学院是吸引民间社会资本和外国资本合作办学的有益尝试，但是，目前大多数二级民办学院在吸引民间社会资本和外国资本方面还没有大作为。 （三）对多元化筹资渠道，高校创收发展高等教育第二市场，要警惕不良的影响
美国的高等教育市场化已经呈现出较为严重的负面影响，如教育设备得不到及时维修；教育过程不断简化；市场化的压力无形中让教师无法专注于学术研究或教学工作，教授们被迫接纳种种具有商业价值的研究。这些现象的存在对改善高等教育质量、提高学生学业成绩和促进教育公平极为不利，市场化为高等教育机构“带来丰厚收入同时导致其企业化与商业化”。
四、关于高等教育改革的一些构想
1.实际上，高等教育也具有很强的地域特征，多数事务可以划归地方管理，由地方负责。如高等学校的日常经费应该由地方财政保证，中央该下放就一定要彻底放给地方，以增强地方发展高等教育的积极性。当然，同时也要给予地方必要的财力支持，以避免高校发展失衡。具体而言，省级政府的责任是统筹中央财政转移支付和本级财政教育经费，承担省属高校的经费供给。对中央财政来说，进行宏观调控十分重要；中央财政应该主要平衡地方高等教育财政能力的差距，提高高等教育的公平性，以及补偿高等教育的正外部性。
2.此外，类似于财政横向转移支付，中国高等教育体制中也存在着对口支援机制，发达的东部地区高校对相对落后的中西部地区高校进行了有力的对口支援，这一制度在一定程度上缩小了高等教育的地区差距，对促进高等教育公平起到了积极作用。未来，中国更加需要一个完整规范的高等教育转移支付体系，在合理界定中央与地方高等教育事权的基础上，改善地方高等教育财政困境，缩减高等教育财政的地区差距，提供公平的高等教育机会。
3.教育中介组织的建设与完善。一个完备的高等教育管理体系应该包括政府、高等学校以及中介组织，后者主要从事教育评估、教育认证、教育考试、教育咨询、教育信息、人才交流和教育事务代理等活动，其作用是不可替代的。有些独立中介机构对教育财政拨款具有一定影响力，其所作的专业权威的绩效评估是政府拨款的重要依据。在发达国家，一所教育机构要成为真正意义上的大学，必须获得社会教育认证机构的认证，这个认证结果既是政府拨款的重要依据，也是学生择校的重要参考。
参考文献：
[1] 潘懋元.公平与效率：高等教育决策的依据[J].北京大学教育评论，2003，（1） .
[2] 闵维方.高等教育成本补偿政策的决策依据[J].科学决策，1997，（6）.
[3] 方芳，王善迈.我国公共财政支持民办高等教育研究[J].北京师范大学学报：社会科学版，2011，（5） .
[责任编辑 李 可]
关键词：高等教育财政；公平与效率；教育经费；财政拨款模式
中图分类号：F812.4 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）08-0096-02
引言
20世纪90年代以来， 我国高等教育在大踏步前进的同时， 高等教育经费短缺已经成为一个普遍性的问题。在中国高等教育规模不断增长的情况下， 教育经费不足以至影响高等教育事业发展的问题日显突出。拓宽高等教育经费渠道、提高财政投资的效率，既是目前高等教育财政改革的普遍趋势，也是为解决我国的高等教育财政还存在的拨款模式不合理、地区之间财政不均衡等财政经费的公平和效率问题。本文研究高等教育财政问题以及改革中应注意的问题，希望有利于我国高等教育财政改革的发展。
一、国内外研究现状
高等教育成本分担理论的奠基人，经济学家布鲁斯.约翰斯顿的《高等教育的成本分担： 英国、联邦德国、法国、瑞典和美国的学生财政资助》一书中， 提出了著名的成本分担和补偿理论， 即应由政府、企业、学生、学生家长、高校和社会共同分担高等教育的成本， 并由高等教育受益各方，根据各自收益高低及支付能力大小对高等教育费用进行补偿。我国学者潘懋元在他的《公平与效率：高等教育决策的依据》一书中提到我国现存高等教育财政的公平与效率问题。
王善迈认为，财政资金的供给是通过政治过程确定的，分配机制中采用拨款公式保障了经费分配的客观性与透明性，问责机制对资金的使用过程和结果起到了约束作用，并体现在经费分配过程中。朱锡平对近几年中国以及一些发达国家、与中国经济水平相当的发展中国家教育经费研究得出，我国教育经费占GDP的比重较低。财政部财政科学研究所王志刚认为，高等教育院校支出区域支出不均衡。改革必须处理好政府与高校之间的关系、中央与地方政府的高等教育事权划分以及教育中介组织的建设与完善之间的关系。
二、目前我国高等教育财政现状
（一）与国外比较我国高等教育财政中的凸显问题：总投入不足
多年来， 中国每年教育经费占当年GDP的比例总是徘徊在2% 左右。世界上发达国家的教育经费一般占GDP的5%-7%， 而与中国经济水平相当的发展中国家，教育经费一般占GDP的4% 左右。如2002年， 美国为5.6%， 法国为5.7%， 澳大利亚为4.6%， 挪威为6.2%， 葡萄牙为5.8%， 印度为4.1%， 巴西为6.2%。如果按教育经费占政府财政预算的比例看， 中国也很低。1970—2002 年间， 日本的教育经费占国家财政预算的19.6%—20.4%， 中东和北非地区平均为15.9%—21.1% ， 拉丁美洲和加勒比海地区平均为13.6%—17.8% ， 而中国只有4.3%—12.8%。如果按人均教育经费算，中国更是远少于其他国家。
（二）高等教育经费来源，三个主要渠道比例
从经费来源看，形成财政投入弱化、学费依存度高、民办学校举办者和社会捐赠投入比例低的格局。普通高校经费来源的数量和比例指标旨在衡量普通高校总经费中各主要来源的数量和比例。十年普通高校扩招期间，我国普通高校形成了以政府投入为主渠道、学生缴纳的学费和杂费为第二渠道、其他主体（学校和社会团体）的投入为第三渠道的三足鼎立格局，其中，主渠道所占比重不足50%，第二渠道大约占33%，第三渠道大约占20%。随着时间推移，主渠道和第二渠道形成鲜明的此消彼长态势。
（三）高等教育财政拨款模式存在效率低的问题
从 “基数+发展”到“综合定额+专项补助”都没有考虑成本补偿问题，即没有考虑生均成本和规模效益问题，这就往往导致高等教育拨款中的盲目性，引起政府不正当的开支。现在虽然采取了“基本支出预算+项目支出预算” 的新拨款模式，但这种拨款模式依据的是在校学生数量，生均成本依据的是过去一年的决算数，而非在考察市场经济变化形势下根据物价起伏对新一年学生情况的预算。无形中助长了高校盲目扩招和层次结构的任意扩大，政府或地方各级财政拨款没有合理的依据，出现有的高校资金不足，而有的高校资源浪费的不合理现象。
三、我国高等教育财政改革中要注意的问题
（一）我国高等教育财政拨款模式中的效率和公平
“基本支出预算+项目支出预算” 的拨款模式，教育财权与事权的分离和政府教育投资、部门分割的高等教育经费分配体制， 实际上是一种资源约束型的体制。它的不足就在于不能够较大程度地把拨给学校的资金同学校的资金使用效益和社会需要挂起钩来，难以发挥政府通过财政拨款调节教育供求关系的能力，在提高资金的使用效益上更是难以有所作为。在当前国际范围内高等教育财政管理体制深化改革的新形势下，我国的高等教育财政拨款模式必须依据公开、公平和效率的原则进行改革。尤其要加强绩效评价，增强拨款的科学性和透明度，促进公平和效率，鼓励创新与进步，减少盲目性和固化因素，使有限的资源发挥出更好的效益。
（二）高校之间拓宽渠道创收能力不同，且受地区资源禀赋约束
高等教育筹资渠道多元化是需要一定社会经济条件的。在经济发达地区，市场经济基础雄厚，社会投资渠道畅通，同时，产业发展也需要相应高素质的劳动力，因此，人们对发展高等教育的共识程度较高，社会资金也就容易筹集；相反，落后地区不仅靠自身财力无法提供足够的高等教育经费，而且由于高校毕业生流动范围不断扩大，使高等教育的正外部性得不到充分补偿，所以，影响了落后地区的高教投入积极性。2006 年高等教育生均经费支出的地区最高值（北京）为34 151.39 元，最低值（内蒙古）为8 526.32 元，前者为后者的4 倍，这不免使人们对高等教育质量的区域均衡产生了担忧。我国公立高等学校的二级民办学院是吸引民间社会资本和外国资本合作办学的有益尝试，但是，目前大多数二级民办学院在吸引民间社会资本和外国资本方面还没有大作为。 （三）对多元化筹资渠道，高校创收发展高等教育第二市场，要警惕不良的影响
美国的高等教育市场化已经呈现出较为严重的负面影响，如教育设备得不到及时维修；教育过程不断简化；市场化的压力无形中让教师无法专注于学术研究或教学工作，教授们被迫接纳种种具有商业价值的研究。这些现象的存在对改善高等教育质量、提高学生学业成绩和促进教育公平极为不利，市场化为高等教育机构“带来丰厚收入同时导致其企业化与商业化”。
四、关于高等教育改革的一些构想
1.实际上，高等教育也具有很强的地域特征，多数事务可以划归地方管理，由地方负责。如高等学校的日常经费应该由地方财政保证，中央该下放就一定要彻底放给地方，以增强地方发展高等教育的积极性。当然，同时也要给予地方必要的财力支持，以避免高校发展失衡。具体而言，省级政府的责任是统筹中央财政转移支付和本级财政教育经费，承担省属高校的经费供给。对中央财政来说，进行宏观调控十分重要；中央财政应该主要平衡地方高等教育财政能力的差距，提高高等教育的公平性，以及补偿高等教育的正外部性。
2.此外，类似于财政横向转移支付，中国高等教育体制中也存在着对口支援机制，发达的东部地区高校对相对落后的中西部地区高校进行了有力的对口支援，这一制度在一定程度上缩小了高等教育的地区差距，对促进高等教育公平起到了积极作用。未来，中国更加需要一个完整规范的高等教育转移支付体系，在合理界定中央与地方高等教育事权的基础上，改善地方高等教育财政困境，缩减高等教育财政的地区差距，提供公平的高等教育机会。
3.教育中介组织的建设与完善。一个完备的高等教育管理体系应该包括政府、高等学校以及中介组织，后者主要从事教育评估、教育认证、教育考试、教育咨询、教育信息、人才交流和教育事务代理等活动，其作用是不可替代的。有些独立中介机构对教育财政拨款具有一定影响力，其所作的专业权威的绩效评估是政府拨款的重要依据。在发达国家，一所教育机构要成为真正意义上的大学，必须获得社会教育认证机构的认证，这个认证结果既是政府拨款的重要依据，也是学生择校的重要参考。
参考文献：
[1] 潘懋元.公平与效率：高等教育决策的依据[J].北京大学教育评论，2003，（1） .
[2] 闵维方.高等教育成本补偿政策的决策依据[J].科学决策，1997，（6）.
[3] 方芳，王善迈.我国公共财政支持民办高等教育研究[J].北京师范大学学报：社会科学版，2011，（5） .
[责任编辑 李 可]