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摘要：在当前经济转轨和社会转型的宏观背景下，如何顺利推进基本公共服务均等化，已经成为我国社会发展面临的一个重要问题，也是我国学术界研究的热点之一。本文对基本公共服务均等化的内涵以及我国基本公共服务均等化的现状和存在的问题进行了分析，并提出了相应的政策建议。
关键词：基本公共服务均等化制度
经过三十年以效率为导向的改革开放，我国经济发展迅猛，经济总量已经跃居全球第二。然而较高的经济增长率并没能相应带来国民福利的普遍提高，反而产生了收入差距拉大、区域发展不平衡、公平正义缺失等一系列社会经济问题。2006年3月国家"十一五"规划纲要首次提出了基本公共服务均等化的政策目标，以真正达到兼顾效率和公平。
一、基本公共服务均等化的内涵和我国的现状
基本公共服务均等化一般是指全体人民在基本的公共服务领域应该享有同样的权利。均等化不是完全的平均，而是一个相对的概念，是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，这种均等考虑了各地的经济发展等实际因素，允许一定程度公共服务差异的存在，而且兼顾了公平与效率。
中国基本公共服务总体提供不足，且非均衡，结构上义务教育、基础设施、公共卫生、社会保障等存在着城乡、地区、群体的差异且差距較大。最突出地表现在公共服务的资源占有不均、消费水平不均及二元化体制及权益不均。我国基本公共服务的不均等主要包括城乡间的和区域间的不均等，其中城乡基本公共服务不均等比较突出，而且城乡差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，而且更多地反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共服务上，而公共服务供给的不均等又进一步加剧了城乡差距。
二、我国基本公共服务非均等化的原因
1、政府对于基本公共服务的投入不足
目前我国的政府职能转型滞后，尚未实现由"经济建设型政府"向"公共服务型政府"的转型，政府的"缺位"与"越位"状况并存，突出表现在用于公共服务方面的投入严重不足。义务教育、公共卫生、基础科研和公益性文化事业是基本公共服务最主要的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任。然而从1993年以来政府支出情况来看，政府对这方面投入的力度不大。科教文卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从1993年的20.63%下降至2006年的18.06%。
2、各级政府的财权和事权划分不清
目前，我国各级政府之间的职责划分不清晰、不规范，各级政府间事权层层下放，而财权却层层上收。我国基本公共服务的事权像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出，主要由县乡基层财政来承担，例如，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。据统计，目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。
3、转移支付制度的逆均等化效应
一方面，转移支付形式过多，一般性转移支付规模过小。目前，世界上绝大多数国家将转移支付分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式，且一般性转移支付占转移支付的绝大部分，而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。在转移支付形式中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，但在我国其只占转移支付总额的10%，因此，均等化作用有限。
另一方面，税收返还的制度设计不利于公共服务均等化。所谓税收返还制度，是指中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，税收额少的地区得到的返还额少。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。
四、实现我国基本公共服务均等化的制度设计
1、建立城乡统筹的基本公共服务供给制度
我国基本公共服务非均等化主要表现在城乡的不均等上。在城市经济水平有了新的发展之后，应该把一部分城市地区所创造的财富用来提供农村公共服务。在以城市补给农村时，注意不能使城市居民的效用水平与原来相比有所下降。还可以通过破除户籍限制和小城镇建设来提高城市化水平，通过财税政策激励企业投资农村，在国企的上缴红利中专门划出一部分用于农村基础设施的建设。
2、健全中央和地方财权与事权相匹配的机制
各级政府财权和事权的匹配才能保障基本公共服务的提供。应该科学界定各级政府的基本公共服务支出责任。第一要按照公共性、市场化和引导性原则，进一步明确政府支出范围。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须到位，没有到位的应当逐步到位；凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出。第二要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出责任。对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务，应由中央财政承担；具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任，应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担；地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担。
3、完善财政转移支付制度
健全和完善的政府间转移支付制度是实现公共服务均等化的重要途径。中央对省级政府的转移支付，需要建立统一的标准，按"因素法"建立转移支付制度；省级以下分税制体系应该结合本省实际情况建立因素法转移支付标准为基础的转移支付制度；保证转移支付制度的透明性和规范化；减少转移支付种类，扩大过渡期转移支付规模，在条件成熟的情况下，将现有的税收返还、体制上解补助、工资性转移支付以及农村税费改革转移支付纳入其中，使其成为均衡各地区间、各级政府间财力分配，实现公共服务均等化的主要转移支付形式。
五、结语
我国政府应该以公平正义为理念，建设公共财政，完善财政转移支付制度，给予地方政府更大的财政自主权，改革预算制度，约束地方政府的生产性建设支出和行政性支出，不断提高公共服务支出水平，早日实现公共服务均等化。
参考文献:
[1]（美）马斯格雷夫（R. A. Musgrave）.美国财政理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社，1987.
[2]张馨.公共财政论纲[M].北京：经济科学出版社，1999.
[3]陈昌盛,蔡跃洲.《中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估》[M].北京：中国社会科学出版社,2007.
[4]贾康.区分"公平"与"均平"把握好政府责任与政策理性[J].财政研究,2006(12).
[5]安体富,王海勇.我国公共财政制度的完善[J].经济理论与经济管理,2005(04).
作者简介：岳晓辉，男，汉族，北京工商大学2009级财政学硕士研究生，主要研究财税政策。
关键词：基本公共服务均等化制度
经过三十年以效率为导向的改革开放，我国经济发展迅猛，经济总量已经跃居全球第二。然而较高的经济增长率并没能相应带来国民福利的普遍提高，反而产生了收入差距拉大、区域发展不平衡、公平正义缺失等一系列社会经济问题。2006年3月国家"十一五"规划纲要首次提出了基本公共服务均等化的政策目标，以真正达到兼顾效率和公平。
一、基本公共服务均等化的内涵和我国的现状
基本公共服务均等化一般是指全体人民在基本的公共服务领域应该享有同样的权利。均等化不是完全的平均，而是一个相对的概念，是分层次、分阶段的动态过程，成熟的公共服务均等化状态表现为不同区域、城乡之间、居民个人之间享受的基本公共服务水平一致，这种均等考虑了各地的经济发展等实际因素，允许一定程度公共服务差异的存在，而且兼顾了公平与效率。
中国基本公共服务总体提供不足，且非均衡，结构上义务教育、基础设施、公共卫生、社会保障等存在着城乡、地区、群体的差异且差距較大。最突出地表现在公共服务的资源占有不均、消费水平不均及二元化体制及权益不均。我国基本公共服务的不均等主要包括城乡间的和区域间的不均等，其中城乡基本公共服务不均等比较突出，而且城乡差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，而且更多地反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共服务上，而公共服务供给的不均等又进一步加剧了城乡差距。
二、我国基本公共服务非均等化的原因
1、政府对于基本公共服务的投入不足
目前我国的政府职能转型滞后，尚未实现由"经济建设型政府"向"公共服务型政府"的转型，政府的"缺位"与"越位"状况并存，突出表现在用于公共服务方面的投入严重不足。义务教育、公共卫生、基础科研和公益性文化事业是基本公共服务最主要的项目，政府最应该担负起提供这部分公共服务的责任。然而从1993年以来政府支出情况来看，政府对这方面投入的力度不大。科教文卫支出占国家财政支出总额的比例不仅没有增大，反而从1993年的20.63%下降至2006年的18.06%。
2、各级政府的财权和事权划分不清
目前，我国各级政府之间的职责划分不清晰、不规范，各级政府间事权层层下放，而财权却层层上收。我国基本公共服务的事权像义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济等支出，主要由县乡基层财政来承担，例如，我国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省负担11%，中央财政负担不足2%。另一方面，从财权和财力来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，而转移支付又不到位。据统计，目前拥有占全国人口70%以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20%左右。
3、转移支付制度的逆均等化效应
一方面，转移支付形式过多，一般性转移支付规模过小。目前，世界上绝大多数国家将转移支付分为均等化的一般性转移支付和专项转移支付两种形式，且一般性转移支付占转移支付的绝大部分，而我国转移支付形式过多，且各种形式的转移支付在均衡化的过程中有所交叉，管理混乱。在转移支付形式中，真正属于均等化转移支付形式的实际上只有一般性转移支付，但在我国其只占转移支付总额的10%，因此，均等化作用有限。
另一方面，税收返还的制度设计不利于公共服务均等化。所谓税收返还制度，是指中央对地方上划的税收按基期年如数返还，并逐年递增，税收额多的地区得到的返还额多，税收额少的地区得到的返还额少。这种对所有地区无差别的基数税收返还，不仅未解决因历史原因所造成的财力分配不均和公共服务水平差距大的问题，反而在新体制下肯定了这一差距，也不利于缓解地方收入分配不合理、不公平的现象。
四、实现我国基本公共服务均等化的制度设计
1、建立城乡统筹的基本公共服务供给制度
我国基本公共服务非均等化主要表现在城乡的不均等上。在城市经济水平有了新的发展之后，应该把一部分城市地区所创造的财富用来提供农村公共服务。在以城市补给农村时，注意不能使城市居民的效用水平与原来相比有所下降。还可以通过破除户籍限制和小城镇建设来提高城市化水平，通过财税政策激励企业投资农村，在国企的上缴红利中专门划出一部分用于农村基础设施的建设。
2、健全中央和地方财权与事权相匹配的机制
各级政府财权和事权的匹配才能保障基本公共服务的提供。应该科学界定各级政府的基本公共服务支出责任。第一要按照公共性、市场化和引导性原则，进一步明确政府支出范围。凡属于社会公共领域的事务，市场不能解决或不能有效解决的，财政就必须到位，没有到位的应当逐步到位；凡属于可以通过市场机制解决的领域，财政不应介入，已经介入的要逐步退出。第二要根据支出受益范围等原则，依法规范中央和地方政府的支出责任。对于国防、外交、国家安全等全国性公共产品和服务，应由中央财政承担；具有调节地区间、城乡间重大收入分配性质的支出责任，应由中央财政承担或由中央财政与地方财政共同承担；地区性行政管理、基础设施等地方性公共产品和服务的支出责任由地方财政承担。
3、完善财政转移支付制度
健全和完善的政府间转移支付制度是实现公共服务均等化的重要途径。中央对省级政府的转移支付，需要建立统一的标准，按"因素法"建立转移支付制度；省级以下分税制体系应该结合本省实际情况建立因素法转移支付标准为基础的转移支付制度；保证转移支付制度的透明性和规范化；减少转移支付种类，扩大过渡期转移支付规模，在条件成熟的情况下，将现有的税收返还、体制上解补助、工资性转移支付以及农村税费改革转移支付纳入其中，使其成为均衡各地区间、各级政府间财力分配，实现公共服务均等化的主要转移支付形式。
五、结语
我国政府应该以公平正义为理念，建设公共财政，完善财政转移支付制度，给予地方政府更大的财政自主权，改革预算制度，约束地方政府的生产性建设支出和行政性支出，不断提高公共服务支出水平，早日实现公共服务均等化。
参考文献:
[1]（美）马斯格雷夫（R. A. Musgrave）.美国财政理论与实践[M].北京：中国财政经济出版社，1987.
[2]张馨.公共财政论纲[M].北京：经济科学出版社，1999.
[3]陈昌盛,蔡跃洲.《中国政府公共服务:体制变迁与地区综合评估》[M].北京：中国社会科学出版社,2007.
[4]贾康.区分"公平"与"均平"把握好政府责任与政策理性[J].财政研究,2006(12).
[5]安体富,王海勇.我国公共财政制度的完善[J].经济理论与经济管理,2005(04).
作者简介：岳晓辉，男，汉族，北京工商大学2009级财政学硕士研究生，主要研究财税政策。