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摘要：民以食为天，食以安为先，食品安全关系老百姓的健康和生命安全，关系经济发展与社会和谐，始终是百姓关注问题。近年来，关于食品安全危机事件频频发生，更使其成为社会关注的焦点。尽管食品生产链上有关部门是事件的直接责任方，但同时也暴露出我国政府在食品安全监管和机构构建方面的责任缺失。政府作为人民的代理方，对于食品安全的监管及其监管体系的构建与完善具有义不容辞的责任。因此，分析我国食品安全的政府监管的现状，构建食品安全监管的责任机制势在必行。
关键词：食品安全；政府监管；市场失灵
食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。频繁发生的食品安全事件，引起了社会恐慌。除了企业主体责任薄弱、诚信缺失以及对违法行为处罚力度不够等原因外，政府各部门在食品安全监管工作中存在诸多不容忽视的问题。在一个市场信用尚未建立，而又乏有效监管的市场，食品安全问题必然会乱象丛生，屡禁不止。因此，一方面通过提高食品生产经营者的道德素质，建市场信用体系，达到改善我国食品安全现状的目的。另一方面要不断改革与完善食品安全监管运行机制、责任追究制度，创新食品安全监管方式，严厉打击食品安全违法活动，维护市场稳定，保障公民的生命健康安全。
一、政府对食品监管的必要性
（一）市场失灵难以确保食品具有安全性
我们生活的时代已经告别自耕自足的小农经济社会，步入了商品经济时代。人们消费的食品几乎都源自市场的供给。通过市场交换而来的食物其安全性便不在我们掌控之中。市场主体具有逐利的本性，商家关心的是如何使利润最大化。再者由于市场具有外部性、公共物品、信息不对称性导致市场失灵，因此仅有市场这一"看不见的手"难以使得市场提供安全性食品。因此，对于处于转型期的社会主义市场经济，市场机制并不完善，亟需政府这一"看得见的手"给予引导与调控。
（二）根据委托--代理理论政府对食品安全监管责无旁贷
政府的公共权力是人民赋予的，权力的赋予必然伴随责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种委托--代理关系，所以作为代理人的政府在行使权力的过程中，必须对委托人--人民负责，成为一个对人民负责人的政府。所以，食品安全监管是政府义不容辞的责任，也是服务型政府建设的一项重要工程。
二、对我国食品安全政府监管的现状
（一）个例案件引发思考--双汇"瘦肉精"事件
据央视《每周质量报告》的3·15特别节目《"健美猪"真相》报道，河南孟州等地养猪场采用违禁动物药品"瘦肉精"饲养，有毒猪肉流向了双汇。此事件与三鹿奶粉事件如出一辙。从一定程度上说，双汇瘦肉精事件揭示了行业性潜规则，让公众对食品安全失去了信任，进一步暴露出我国食品安全政府监管存在的一系列问题：
1、责任意识不强，缺乏诚信。为了追求企业利益，不择手段，甚至以不惜牺牲消费者的健康与生命安全为代价。
2、政府部门监管的缺失。"十八道检验、十八个放心"的字样随处可见，但却不包括"瘦肉精"检测。我国食品出产流畅属于"分段管理"，有7部法律与8个部分在管着猪肉，多头管理终致谁也没管好。
3、未充分发挥行业协会协调监管作用。在此事件中，行业协会没有及时发现双汇集团的违法行为，使事件发展到如此局面。
4、处罚力度不够。广州市工商局食品处处长曾庆鹏接收采访时表示，目前临时不对广州市场上的双汇火腿肠进行下架的打算。说明双汇集团自身并没有充分重视这一问题，充分证明政府有关部门并没有给予一定力度的处罚。
（二）由个例事件探析监管部门监管责任的普遍存在的问题
1、监管主体分散，监管部门监管责任不明晰
2004年国务院出台的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发2004123号)，确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。随着食品安全法在2009年的出台，正式从法律上确立了统一与分段监管相结合的监管体制。现行的食品安全监督实行的是多部门分工模式，由国务院卫生行政部门承担综合协调职责，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门各司其职，涉及卫生、农业、质检、工商行政管理、食品药品监督管理等多个部门。[1]我国食品安全监管体系执法部门众多，各部门从自身管理目标和利益出发，相互之间协调或推诿扯皮现象，使许多问题留下执法真空。
从我国现行的统一与分段监管相结合监管体制来看，虽然在一定程度上明确了各部门的监管职责，似乎覆盖了从生产到消费流通的各个领域，但实际上还是没有解决多头监管的问题，监管部门职责难以划分明确，职能衔接上存在漏洞，权限划分不清，监管的空白地带容易出现。[2]
2、责任追究机制不完善。
从曝光的食品安全事件来看，部分食品安全监管人员存在的失职、渎职行为。一些监管部门的工作人员食品安全责任意识淡薄，工作作风涣散，习惯于"在办公室看样品"，存在被媒体曝光了就查、不曝光就算的"马后炮"式监管现象。还有一些地方监管部门竟然从收费和罚款中抽取工资福利。[3]依据现有的法律法规，对于判定监管部门是否恪守职责，缺乏明确界定。因此，必须不断完善和发展责任追究机制，在法律上设立专门的行政监督法，做到有法可依，有法必依，使监督具有公正性和严肃性。
3、责任机制支持体系不够完善
第一，食品安全标准检测体系不完善。食品安全标准标准分散于多个部门，国家、地方、行业、企业四级食品安全标准既有交叉，又有空缺，缺乏协调性和系统性。第二，食品认证体系不完善。认证体系相对分散，标准偏少，缺少覆盖全行业的指导原则和评价标准。[4]第三，各地食品安全监管发展水平不均衡，信息不统一，没有一个權威信息发布来源。
4、法律体系不够健全
目前，我国形成了以《食品安全法》为基本法，《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《消费者权益保护法》、《标准化法》等综合性法律。这些法律法规及各种规范性文件构建起了我国食品安全监管的基本法律框架，为保障食品安全发挥了重要作用。[5]但从操作看还是存在着一些问题：
第一，法律体系缺乏系统性和协调性。各部门分散立法，在制定法律过程中协调沟通不够，导致相互交叉和冲突，这使得施行时间较短的《食品安全法》的主体协调作用体现不出来。
第二，监管惩处力度不够。对于制假售假的犯罪行为，每次只要交了罚款，等事情一过，假冒伪劣食品照样生产。这样的处罚方式使造假者感觉成本低，不足以对其起到警示作用。
三、构建食品安全的政府监管责任机制的对策
（一）明确政府监督机构职责，完善责任追究制度
1、要解决我国多头管理出现的交叉和真空问题，亟需建立一个完整的政府监管机制
第一，通过改革，精简机构，达到高效的监管目标。国务院另设食品安 全委员会，作为高层次的议事机构，协调指导食品安全的监管工作，进而消除监管运行的内耗，进一步理顺了监管部门权责，综合运用监管权力，降低监管成本。[6]第二，部门间取长补短，明确分工，避免职能的交叉重复。第三，建立以定期会议为形式的各监管部门之间的协作机制。第四，对政府公职人员进行系统的培训和考核，提高监管素质。
2、按照责权一致的原则，建立食品安全监管问责制
对监管执法中的不作为或作为不规范的问题落实责任追究机制，对相关负责人的责任进行明确，层层落实，责任到人，进而增强约束力，加大对食品安全事故相关责任人的追究力度。
（二）构建合理、有效的食品安全法律体系
1、建立一个以《食品安全法》为核心，具体法律法规、制度、技术规范相配合的综合统一的食品安全法律法规体系。对现有的有关食品安全的法律、法规、规章进行清理、整合，废除那些自相矛盾、指标水平过低的标准，在内容上一定要保持统一、完整与规范，使法律覆盖到"农田到餐桌"所有环节，减少和避免立法和执法的矛盾冲突。[7]
2、开展对外合作与交流，借鉴国外食品安全法律标准，制订与ISO、CAC等国际质量标准化体系接轨的食品安全标准。在各个环节进行全程监控，找出薄弱环节，严格进行把关。
3、组织各有关部门制订食品安全的行政规章制度并建立食品安全突发事件的应急处理方案，及时化解危机。
（三）完善食品安全检验检测体系
1、严把审查与市场准入机制
在生产前,对企业生产运营条件、设备、技术、管理制度进行审核与辨识，以确定这些资本所能够达到的质量安全水平, 这是一种事前检查激励制度，务必对事前行为严加把关，把不良行为以及后果扼杀于萌芽状态。
2、制定严格的食品标签制度
严格区分强制性标签、自愿性标签。自愿性标签，是指政府对产品的某种特殊属性不做政策规定，只要企业认为合适就可以自由使用。强制标签是指政府要求强制的信息披露，不仅要求食品生产者在食物的标签上必须明食品的名称、食品构成的成分及其百分比、净含最小有效期、保存条件、制造商的名称、地址、原地等，而且对特殊膳食用品(如婴幼儿食品、糖尿人食品)必须标示的营养素含量等进行具体规定。[4]
3、完善食品检测监测体系
完善的食品检测监测体系，是以食品安全监管局为核心，各个相关部门为辅助的，并提高其在全国的覆盖范围。其中包括生产经营企业的检验监测机构、执法监督机关的检验检测机构，以及社会中介检验监测机构。[5]这样避免了充复的检验，并使得生产流通的全过程都在检验检测范围之内。
（四）建立我国食品安全政府监管制度
1、建立合理的食品安全信息收集与公开透明信息披露机制
食品安全监管局作为我国食品安全信息管理的主体，在明确各部门的分工的基础上，建立有效的食品安全信息收集和披露机制。在相关部门提交信息的基础上，组织专家，结合各方面意见，进行信息分析、评估，并及时对信息进行披露。
2、实施食品召回制度以及建立食品安全追溯体系
目前的食品质量状况令人担忧，食品召回制度需要进一步完善与发展。首先，通过法律进一步完善食品召回制度。其次，我国卫生部、质检总局、工商总局等部门及其地方分支机构，应承担起食品召回的任务，公正严格执法。[9]最后，加强对企业诚信经营的宣传，企业在发生问题食品时主动向政府部门报告，使消费者利益损害程度降到最低。
食品安全追溯體系是另一个有效的监督工具。以《食品安全法》为依据，要求相关生产经营者建立完善的食品生产档案，要求有机食品的种植者、合作者建立专门的记录系统，实现对供应链过程的跟踪和追溯，保证各个环节符合标准。
3、食品安全信用的奖惩机制
食品安全监管部门根据信用等级状况，对食品生产经营企业实行分类监管。对信用等级高、守法企业进行扶持，建立长效保护和激励机制。对信用等级差的企业加强检查，直至实施市场退出机制。[10]可采用信用提示、警示、公示，取消市场准入，限期召回商品及其他行政处罚方式进行惩戒。
参考文献：
[1]肖蓓蕾.试论中国食品安全监管体系问题[J].知识经济,2010,().
[3]李震海.《食品安全法》的不足与完善[J].东方论坛,2009,(6).
[4]徐鹏飞.论我国食品安全监管制度的不足及其完善[J].生产力研究,2011,(10).
[5]蒋士强.我国食品安全保障体系建设和检测技术的现状[J].分析仪器,2008,(3).
[6]冒乃合,刘波.关于我国食品安全法律和标准的建设[J].科技导报,2004,(3).
[7]王琼雯.食品安全监管主体行政责任研究[J].理论与改革,2008,(2).
[8]张福德.食品安全法律制度保障的思考[J].企业经济,2009,(9).
[9]陈志湘.《食品召回管理规定》研究[J].法制与社会,2008,(25).
[10]任燕,安玉发."三鹿问题奶粉事件"对中国食品安全监管机制的启示[J].世界农业,2008,(12).
作者简介：王玲玲（1981-），女， 山东邹平县人，广州大学公共管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，从事政府治理与政府监控研究。
关键词：食品安全；政府监管；市场失灵
食品安全是关系人民群众身体健康和生命安全的一件大事。频繁发生的食品安全事件，引起了社会恐慌。除了企业主体责任薄弱、诚信缺失以及对违法行为处罚力度不够等原因外，政府各部门在食品安全监管工作中存在诸多不容忽视的问题。在一个市场信用尚未建立，而又乏有效监管的市场，食品安全问题必然会乱象丛生，屡禁不止。因此，一方面通过提高食品生产经营者的道德素质，建市场信用体系，达到改善我国食品安全现状的目的。另一方面要不断改革与完善食品安全监管运行机制、责任追究制度，创新食品安全监管方式，严厉打击食品安全违法活动，维护市场稳定，保障公民的生命健康安全。
一、政府对食品监管的必要性
（一）市场失灵难以确保食品具有安全性
我们生活的时代已经告别自耕自足的小农经济社会，步入了商品经济时代。人们消费的食品几乎都源自市场的供给。通过市场交换而来的食物其安全性便不在我们掌控之中。市场主体具有逐利的本性，商家关心的是如何使利润最大化。再者由于市场具有外部性、公共物品、信息不对称性导致市场失灵，因此仅有市场这一"看不见的手"难以使得市场提供安全性食品。因此，对于处于转型期的社会主义市场经济，市场机制并不完善，亟需政府这一"看得见的手"给予引导与调控。
（二）根据委托--代理理论政府对食品安全监管责无旁贷
政府的公共权力是人民赋予的，权力的赋予必然伴随责任的规定，政府在获得人民直接或间接授权的同时，也就承担了相应的责任。人民与政府的这种授权与被授权关系，实际上是一种委托--代理关系，所以作为代理人的政府在行使权力的过程中，必须对委托人--人民负责，成为一个对人民负责人的政府。所以，食品安全监管是政府义不容辞的责任，也是服务型政府建设的一项重要工程。
二、对我国食品安全政府监管的现状
（一）个例案件引发思考--双汇"瘦肉精"事件
据央视《每周质量报告》的3·15特别节目《"健美猪"真相》报道，河南孟州等地养猪场采用违禁动物药品"瘦肉精"饲养，有毒猪肉流向了双汇。此事件与三鹿奶粉事件如出一辙。从一定程度上说，双汇瘦肉精事件揭示了行业性潜规则，让公众对食品安全失去了信任，进一步暴露出我国食品安全政府监管存在的一系列问题：
1、责任意识不强，缺乏诚信。为了追求企业利益，不择手段，甚至以不惜牺牲消费者的健康与生命安全为代价。
2、政府部门监管的缺失。"十八道检验、十八个放心"的字样随处可见，但却不包括"瘦肉精"检测。我国食品出产流畅属于"分段管理"，有7部法律与8个部分在管着猪肉，多头管理终致谁也没管好。
3、未充分发挥行业协会协调监管作用。在此事件中，行业协会没有及时发现双汇集团的违法行为，使事件发展到如此局面。
4、处罚力度不够。广州市工商局食品处处长曾庆鹏接收采访时表示，目前临时不对广州市场上的双汇火腿肠进行下架的打算。说明双汇集团自身并没有充分重视这一问题，充分证明政府有关部门并没有给予一定力度的处罚。
（二）由个例事件探析监管部门监管责任的普遍存在的问题
1、监管主体分散，监管部门监管责任不明晰
2004年国务院出台的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》(国发2004123号)，确立了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。随着食品安全法在2009年的出台，正式从法律上确立了统一与分段监管相结合的监管体制。现行的食品安全监督实行的是多部门分工模式，由国务院卫生行政部门承担综合协调职责，质量监督、工商行政管理和食品药品监督管理部门各司其职，涉及卫生、农业、质检、工商行政管理、食品药品监督管理等多个部门。[1]我国食品安全监管体系执法部门众多，各部门从自身管理目标和利益出发，相互之间协调或推诿扯皮现象，使许多问题留下执法真空。
从我国现行的统一与分段监管相结合监管体制来看，虽然在一定程度上明确了各部门的监管职责，似乎覆盖了从生产到消费流通的各个领域，但实际上还是没有解决多头监管的问题，监管部门职责难以划分明确，职能衔接上存在漏洞，权限划分不清，监管的空白地带容易出现。[2]
2、责任追究机制不完善。
从曝光的食品安全事件来看，部分食品安全监管人员存在的失职、渎职行为。一些监管部门的工作人员食品安全责任意识淡薄，工作作风涣散，习惯于"在办公室看样品"，存在被媒体曝光了就查、不曝光就算的"马后炮"式监管现象。还有一些地方监管部门竟然从收费和罚款中抽取工资福利。[3]依据现有的法律法规，对于判定监管部门是否恪守职责，缺乏明确界定。因此，必须不断完善和发展责任追究机制，在法律上设立专门的行政监督法，做到有法可依，有法必依，使监督具有公正性和严肃性。
3、责任机制支持体系不够完善
第一，食品安全标准检测体系不完善。食品安全标准标准分散于多个部门，国家、地方、行业、企业四级食品安全标准既有交叉，又有空缺，缺乏协调性和系统性。第二，食品认证体系不完善。认证体系相对分散，标准偏少，缺少覆盖全行业的指导原则和评价标准。[4]第三，各地食品安全监管发展水平不均衡，信息不统一，没有一个權威信息发布来源。
4、法律体系不够健全
目前，我国形成了以《食品安全法》为基本法，《食品卫生法》、《产品质量法》、《农业法》、《农产品质量安全法》、《消费者权益保护法》、《标准化法》等综合性法律。这些法律法规及各种规范性文件构建起了我国食品安全监管的基本法律框架，为保障食品安全发挥了重要作用。[5]但从操作看还是存在着一些问题：
第一，法律体系缺乏系统性和协调性。各部门分散立法，在制定法律过程中协调沟通不够，导致相互交叉和冲突，这使得施行时间较短的《食品安全法》的主体协调作用体现不出来。
第二，监管惩处力度不够。对于制假售假的犯罪行为，每次只要交了罚款，等事情一过，假冒伪劣食品照样生产。这样的处罚方式使造假者感觉成本低，不足以对其起到警示作用。
三、构建食品安全的政府监管责任机制的对策
（一）明确政府监督机构职责，完善责任追究制度
1、要解决我国多头管理出现的交叉和真空问题，亟需建立一个完整的政府监管机制
第一，通过改革，精简机构，达到高效的监管目标。国务院另设食品安 全委员会，作为高层次的议事机构，协调指导食品安全的监管工作，进而消除监管运行的内耗，进一步理顺了监管部门权责，综合运用监管权力，降低监管成本。[6]第二，部门间取长补短，明确分工，避免职能的交叉重复。第三，建立以定期会议为形式的各监管部门之间的协作机制。第四，对政府公职人员进行系统的培训和考核，提高监管素质。
2、按照责权一致的原则，建立食品安全监管问责制
对监管执法中的不作为或作为不规范的问题落实责任追究机制，对相关负责人的责任进行明确，层层落实，责任到人，进而增强约束力，加大对食品安全事故相关责任人的追究力度。
（二）构建合理、有效的食品安全法律体系
1、建立一个以《食品安全法》为核心，具体法律法规、制度、技术规范相配合的综合统一的食品安全法律法规体系。对现有的有关食品安全的法律、法规、规章进行清理、整合，废除那些自相矛盾、指标水平过低的标准，在内容上一定要保持统一、完整与规范，使法律覆盖到"农田到餐桌"所有环节，减少和避免立法和执法的矛盾冲突。[7]
2、开展对外合作与交流，借鉴国外食品安全法律标准，制订与ISO、CAC等国际质量标准化体系接轨的食品安全标准。在各个环节进行全程监控，找出薄弱环节，严格进行把关。
3、组织各有关部门制订食品安全的行政规章制度并建立食品安全突发事件的应急处理方案，及时化解危机。
（三）完善食品安全检验检测体系
1、严把审查与市场准入机制
在生产前,对企业生产运营条件、设备、技术、管理制度进行审核与辨识，以确定这些资本所能够达到的质量安全水平, 这是一种事前检查激励制度，务必对事前行为严加把关，把不良行为以及后果扼杀于萌芽状态。
2、制定严格的食品标签制度
严格区分强制性标签、自愿性标签。自愿性标签，是指政府对产品的某种特殊属性不做政策规定，只要企业认为合适就可以自由使用。强制标签是指政府要求强制的信息披露，不仅要求食品生产者在食物的标签上必须明食品的名称、食品构成的成分及其百分比、净含最小有效期、保存条件、制造商的名称、地址、原地等，而且对特殊膳食用品(如婴幼儿食品、糖尿人食品)必须标示的营养素含量等进行具体规定。[4]
3、完善食品检测监测体系
完善的食品检测监测体系，是以食品安全监管局为核心，各个相关部门为辅助的，并提高其在全国的覆盖范围。其中包括生产经营企业的检验监测机构、执法监督机关的检验检测机构，以及社会中介检验监测机构。[5]这样避免了充复的检验，并使得生产流通的全过程都在检验检测范围之内。
（四）建立我国食品安全政府监管制度
1、建立合理的食品安全信息收集与公开透明信息披露机制
食品安全监管局作为我国食品安全信息管理的主体，在明确各部门的分工的基础上，建立有效的食品安全信息收集和披露机制。在相关部门提交信息的基础上，组织专家，结合各方面意见，进行信息分析、评估，并及时对信息进行披露。
2、实施食品召回制度以及建立食品安全追溯体系
目前的食品质量状况令人担忧，食品召回制度需要进一步完善与发展。首先，通过法律进一步完善食品召回制度。其次，我国卫生部、质检总局、工商总局等部门及其地方分支机构，应承担起食品召回的任务，公正严格执法。[9]最后，加强对企业诚信经营的宣传，企业在发生问题食品时主动向政府部门报告，使消费者利益损害程度降到最低。
食品安全追溯體系是另一个有效的监督工具。以《食品安全法》为依据，要求相关生产经营者建立完善的食品生产档案，要求有机食品的种植者、合作者建立专门的记录系统，实现对供应链过程的跟踪和追溯，保证各个环节符合标准。
3、食品安全信用的奖惩机制
食品安全监管部门根据信用等级状况，对食品生产经营企业实行分类监管。对信用等级高、守法企业进行扶持，建立长效保护和激励机制。对信用等级差的企业加强检查，直至实施市场退出机制。[10]可采用信用提示、警示、公示，取消市场准入，限期召回商品及其他行政处罚方式进行惩戒。
参考文献：
[1]肖蓓蕾.试论中国食品安全监管体系问题[J].知识经济,2010,().
[3]李震海.《食品安全法》的不足与完善[J].东方论坛,2009,(6).
[4]徐鹏飞.论我国食品安全监管制度的不足及其完善[J].生产力研究,2011,(10).
[5]蒋士强.我国食品安全保障体系建设和检测技术的现状[J].分析仪器,2008,(3).
[6]冒乃合,刘波.关于我国食品安全法律和标准的建设[J].科技导报,2004,(3).
[7]王琼雯.食品安全监管主体行政责任研究[J].理论与改革,2008,(2).
[8]张福德.食品安全法律制度保障的思考[J].企业经济,2009,(9).
[9]陈志湘.《食品召回管理规定》研究[J].法制与社会,2008,(25).
[10]任燕,安玉发."三鹿问题奶粉事件"对中国食品安全监管机制的启示[J].世界农业,2008,(12).
作者简介：王玲玲（1981-），女， 山东邹平县人，广州大学公共管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，从事政府治理与政府监控研究。