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摘 要:近年来,随着经济的不断发展,城市化进程不断加快,城市建设中面临着人口、资源、环境矛盾问题,其中以棚户区问题最为典型。本文拟从征收评估的角度出发,以近年来北京市最大的棚户区改造项目——西城区菜园街为例,结合调查问卷,探讨在棚户区改造过程中,国有土地房屋征收评估问题及解决办法。
关键词:征收 评估 棚户区 研究
一、引言
国有土地房屋征收评估研究一直以来是社会研究的热点,2011年6月,《国有土地上房屋征收评估办法》发布,《办法》对房屋的征收评估流程、评估机构、评估价格等都做了详细的规定。作为国有土地房屋征收中占有一定比例的棚户区改造项目,日益受到社会的重视。棚户区指的是在城市发展过程中,面临住房面积小、居住环境差、影响环境发展、阻碍城市规划、影响基础设施布局的城市内部住宅群体,棚户区改造的目的是改造城镇危旧住房,给居民创造一个良好的生活环境,所以棚户区改造征收评估研究显得极为迫切。
二、棚户区征收评估现状
1.估价数量多。近年来,随着政府扶贫工作力度的加大,越来越多的城市开始展开大量的棚户区改造项目,据统计,2016年北京市完成棚户区改造3.5万户,其中中心城区3万户,近远郊区5千户,涉及的棚户区改造项目有西城区光源里、菜园街以及枣林南里等地,投资近1300亿元,涉及征收群体数量大、户数多,房屋征收估价数量大。
2.估价影响大。估价影响指的是估价后对社会产生的重大作用,估价结果是否合理直接关系到社会民生。棚户区改造估价通常指政府为城市规划的发展、改善居民生活环境的需要所进行的房屋征收拆迁评估,随着城市化进程不断加快,城市内部和环绕城市的边缘区域,均不同程度的受到房屋征收评估影响,牵涉人群较广,由此产生的影响越来越重大。
3.估价对象复杂。估价对象复杂。由于我国土地所有权二元制结构,不动产登记成果尚未完备,导致在评估过程中会遇到房屋产权性质不清等问题,受历史遗留问题影响、不同征收主体和被征收人产生分歧,造成估价对象的具体情况较为复杂,影响征收评估。
三、棚户区征收评估问题
1.征收评估机构。评估机构能否将评估结果公正客观的表达出来,对于协调各方利益关系、各方利益问题有着重要意义。根据新的《征收评估办法》规定,房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的,由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定,或者采取摇号、抽签等随机方式确定,但就目前现状而言,评估机构会受到多方面因素影响,对于评估的过程和结果很难保证完全独立公正。
2.征收评估人员。当前我国房地产估价行业处于迅速发展阶段,据数据统计,截止2015年,从业人员达三十余万人,其中房地产估价师注册执业约五万人,涉及估价机构五千余家,约7%的机构为一级资质。调查显示,当今社会,很多估价师考取从业资格证后,并不是真正意义上去到实地评估,而仅仅是把证件放在估价机构中,也就是通常所说的挂靠,房地产机构以此证去获得项目,而挂靠的评估人员每个月也能获得固定的额外收入。但以此造成的评估市场不规范,究竟评估结果是否真实可靠,有待商榷,尽管国家已经采取了诸如监督检查等措施,但此行为依然存在。
3.房屋基准价格。我国国有土地房屋征收评估,主要依据为土地的基准价格,房屋建设的年代、结构、位置等也会不同程度上对征收价格产生影响,棚户区房屋征收评估也不例外。房屋是市场交易的商品,其价格由市场决定,一般来讲,房屋的评估价格会选择周边同区域,相同特征,估价时点相一致的区域进行比较评价,但因为棚改涉及国家对区域居民生活环境改善等政策性因素影响,其房屋的基准价格会受政府行为的影响,并不能完全反映真实市场,加之周边环境不完全相同,因此仅靠基准价格来估算房屋市场价的论证不完全充分。
4.房屋征收补偿价及安置房价格。对于房屋征收的补偿价格和安置价格还存在有待改进的地方,譬如一些地区房屋征收补偿价格并未考虑到房屋的真正价值,特别是无形资产的预估,均未涉及,评估的方法和价格只是按照房地产市场价格、房屋重置价格进行补偿,造成补偿价款低。
5.房屋补偿实施。由于我国房地产相关法律法规滞后,在制定补偿标准中,会产生对房屋的所有人和房屋的承租人之间的利益的问题;同時,即使是居住在城市中的居民,也同样存在收入水平、生活水平高低的问题,棚户区改造在土地征收阶段,居民多是一些生活环境较差,且生活较为困难的群体,房屋一旦被征收他们将失去原有相对稳定的生产生活秩序,影响正常生活;除此之外,棚户区改造的房屋评估还会遇到按照户口给予补偿、按照面积给予补偿或者对房屋测量绘制准确性的问题产生争议等,在一定程度上影响房屋征收评估工作,构成房屋评估实践中的困难。
四、北京市西城区菜园街征收评估
1.项目概况。菜园街位于西城区(原宣武区)的西南部,北起南线阁街,南至白纸坊西街。此地区为近年来西城区启动的最大棚改项目。项目总占地面积较大,约为29公顷,涉及居民户数较多,近5600户,且征收范围内房屋类型较为复杂,有简易楼、危旧楼75栋、平房3500间。区域内房屋建设时间较早,房屋整体水平较为简陋,加之基础配套设施老旧,道路狭窄,卫生情况较差,私搭乱建现象普遍,给居民生活带来极大不便。调查显示,居住在此区域的人员年龄普遍偏大,受教育程度不一,家庭人均月收入处于一般水平,房屋结构以砖混和砖木结构为主,且居住房屋面积较小,房屋产权性质以自有产权和直管公房较多。
2.征收评估单位的选取。此项目拟选定五家具备二级以上房地产价格评估资质、无不良行为记录的房地产评估机构。因项目区域内街道办事处组织被征收人未形成多数意见,所以按照《国有土地上房屋征收评估办法》、《国有土地房屋征收与补偿条例》以及《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》的规定,进行投票选举,最终选取北京仁达房地产评估有限公司、北京华源龙泰房地产土地资产评估有限公司等五家评估机构,征收评估单位选取的全过程设有监督机构,涉及信息公开透明,及时公示,便于被征收人了解。 3.征收评估基准价格。此次房屋征收的评估选定了五家评估机构对西城区菜园街棚户区改造项目范围内的住宅房屋基准价格进行评估,股价时点为2016年3月19日,参照北京市住房和城乡建设委员会有关规定,征收评估价款的计算公式为:征收评估价款={(基准价格*K+征收房屋重置成新价)*因素修正系数}*征收房屋建筑面积+征收房屋设备,装修及附属物价格,评估基准价格为50819元/建筑平方米。
4.补偿方案。项目房屋征收补偿方案,棚改居民可选择产权调换(回迁)和货币补偿(外迁)两种方式。选择迁回原址的居民需要在被拆迁给予补偿的面积内选择安置房,超出部分需要自行按照7000元/平方米购买;选择货币补偿的居民,可以申请购买政府提供的安置房,约4000余套。此外,对于选择货币补偿但不购买安置房屋的,政府会给予5000元/平方米的安置补助,为充分调动居民的积极性,提出早搬迁早奖励的激励政策,给予符合政策要求的居民提前搬迁奖20000元/人。
五、征收评估对策建议
1.加强对评估机构和评估人员的监督,细化责任。评估机构在征收评估中承担着非常重要的角色,其评估人员的专业性、评估过程的公开性、评估结果的公正性是评估的关键。《征收条例》的颁布,旨在规范和强化评估公司和估价师的法律责任。如出具虚假评估报告或者有重大差错的评估报告的,由发证机关责令评估公司限期改正[1]。另外,对于估价机构或估价师出具的估价结果报告,应进行及时的公开,并署名参与人员信息,便于公众的监督。
2.完善征收评估配套法律法规。征收评估配套法律法规在房屋征收工作中起着非常重要的作用,完善的制度基础可以让工作实际操作过程中做到有法可依。另一方面,行业内部和评估机构内部可依据实际工作中遇到的问题,进行研讨总结,就意见与行业协会进行沟通交流,定期将遇到的问题进行商讨汇编总结,上报到行业协会,行业协会应建立估价师意见专家小组,将反馈问题即解决意见编辑成册,形成对政策制定和配套法律法规出台的有利支撑,切实解决估价在实际中遇到的问题。
3.健全评估机构和评估人员的准入、退出机制。要不断加强对评估师的专业培训,提高评估人员专业技能,要严格把控资质证书的取得,可设立梯度取证,建立专业培训考试的长效机制,即随着专业基础知识和工作经验的不断加强和丰富,使评估人员可参加专业高层次考试,取得资质较高的证书,而不是一劳永逸。对于已取得估价师证书的人员,要有激励机制,即将一定时期内完成的评估项目进行定量或定性评价,把所有取得资质证书的机构和人员纳入系统管理,并对其进行分级,估价师需要定期登陆网站,完善信息,并完成培训。对于“挂靠”的违法形式,除了定期抽查外,要采取行业协会制定内部自律规定、定期评审、行业之间的估价人员互相监督、群众和媒体监督举报方式,将内部监督和外部监督融为一体,双管齐下,坚决杜绝此类不负责任的行为。对于估价机构,首先要创造良好的社会氛围,即用法律规范机构行为,再者规范估价流程,包括估价师的选择,签订征收补偿合同、实地调研评估、资料的收集整理、估算方法的选择、结果等。要加大对评估报告结果的审核,增加抽查数量,定期召开评审交流会,组织优秀评估报告和评估机构评选,推荐优秀报告文本和优秀评估机构,进一步提升评估报告质量和行业的整体水平。
4.加强公众参与度。西城区菜园街项目做到了全程公开透明,并以项目为基础设立了专门的网站,对于每一项政策均以公示的方式向居民展示,做到了公正、公開,使棚户区改造信息及时传达给被征收人,特别是对于房屋征收评估机构的选择,以社会公众参与的投票方式选择,基准价格的确定,选取了五家房地产评估机构,对于之后的棚改项目是一个很好的借鉴。
5.完善征收补偿标准。菜园街项目在征收补偿过程中,设立了“以朝向差价,原住房为正向,安置房为侧向的3%的补差系数”、还设立提前搬迁奖励,这些完善了之前征收评估补偿中存在的缺陷,有力的调动了被征收人的积极性。
参考文献:
[1]住房和城乡建设部发布《国有土地上房屋征收评估办法》[J]. 城市规划通讯,2011,12:12.
[2]阮绍荣.试析国有土地上房屋征收评估机构的选定时段[J]. 城乡建设,2012,11:80-81+5.
[3]吉海鹏,周冬梅.浅析房屋征收评估现场说明解释工作[J]. 经营管理者,2016,35:379.
[4]王铮.城市不动产征收的社会不稳定风险评估研究[J]. 当代经济,2016,36:44-47.
[5]刘治国,胡毅军,陈晨 沈阳市棚户区改造历程回顾及模式创新[J]. 规划师,2016,01:5-10.
作者简介:杨雪(1992.10—)女。北京人。首都经济贸易大学。研究方向:土地利用管理。
关键词:征收 评估 棚户区 研究
一、引言
国有土地房屋征收评估研究一直以来是社会研究的热点,2011年6月,《国有土地上房屋征收评估办法》发布,《办法》对房屋的征收评估流程、评估机构、评估价格等都做了详细的规定。作为国有土地房屋征收中占有一定比例的棚户区改造项目,日益受到社会的重视。棚户区指的是在城市发展过程中,面临住房面积小、居住环境差、影响环境发展、阻碍城市规划、影响基础设施布局的城市内部住宅群体,棚户区改造的目的是改造城镇危旧住房,给居民创造一个良好的生活环境,所以棚户区改造征收评估研究显得极为迫切。
二、棚户区征收评估现状
1.估价数量多。近年来,随着政府扶贫工作力度的加大,越来越多的城市开始展开大量的棚户区改造项目,据统计,2016年北京市完成棚户区改造3.5万户,其中中心城区3万户,近远郊区5千户,涉及的棚户区改造项目有西城区光源里、菜园街以及枣林南里等地,投资近1300亿元,涉及征收群体数量大、户数多,房屋征收估价数量大。
2.估价影响大。估价影响指的是估价后对社会产生的重大作用,估价结果是否合理直接关系到社会民生。棚户区改造估价通常指政府为城市规划的发展、改善居民生活环境的需要所进行的房屋征收拆迁评估,随着城市化进程不断加快,城市内部和环绕城市的边缘区域,均不同程度的受到房屋征收评估影响,牵涉人群较广,由此产生的影响越来越重大。
3.估价对象复杂。估价对象复杂。由于我国土地所有权二元制结构,不动产登记成果尚未完备,导致在评估过程中会遇到房屋产权性质不清等问题,受历史遗留问题影响、不同征收主体和被征收人产生分歧,造成估价对象的具体情况较为复杂,影响征收评估。
三、棚户区征收评估问题
1.征收评估机构。评估机构能否将评估结果公正客观的表达出来,对于协调各方利益关系、各方利益问题有着重要意义。根据新的《征收评估办法》规定,房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的,由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定,或者采取摇号、抽签等随机方式确定,但就目前现状而言,评估机构会受到多方面因素影响,对于评估的过程和结果很难保证完全独立公正。
2.征收评估人员。当前我国房地产估价行业处于迅速发展阶段,据数据统计,截止2015年,从业人员达三十余万人,其中房地产估价师注册执业约五万人,涉及估价机构五千余家,约7%的机构为一级资质。调查显示,当今社会,很多估价师考取从业资格证后,并不是真正意义上去到实地评估,而仅仅是把证件放在估价机构中,也就是通常所说的挂靠,房地产机构以此证去获得项目,而挂靠的评估人员每个月也能获得固定的额外收入。但以此造成的评估市场不规范,究竟评估结果是否真实可靠,有待商榷,尽管国家已经采取了诸如监督检查等措施,但此行为依然存在。
3.房屋基准价格。我国国有土地房屋征收评估,主要依据为土地的基准价格,房屋建设的年代、结构、位置等也会不同程度上对征收价格产生影响,棚户区房屋征收评估也不例外。房屋是市场交易的商品,其价格由市场决定,一般来讲,房屋的评估价格会选择周边同区域,相同特征,估价时点相一致的区域进行比较评价,但因为棚改涉及国家对区域居民生活环境改善等政策性因素影响,其房屋的基准价格会受政府行为的影响,并不能完全反映真实市场,加之周边环境不完全相同,因此仅靠基准价格来估算房屋市场价的论证不完全充分。
4.房屋征收补偿价及安置房价格。对于房屋征收的补偿价格和安置价格还存在有待改进的地方,譬如一些地区房屋征收补偿价格并未考虑到房屋的真正价值,特别是无形资产的预估,均未涉及,评估的方法和价格只是按照房地产市场价格、房屋重置价格进行补偿,造成补偿价款低。
5.房屋补偿实施。由于我国房地产相关法律法规滞后,在制定补偿标准中,会产生对房屋的所有人和房屋的承租人之间的利益的问题;同時,即使是居住在城市中的居民,也同样存在收入水平、生活水平高低的问题,棚户区改造在土地征收阶段,居民多是一些生活环境较差,且生活较为困难的群体,房屋一旦被征收他们将失去原有相对稳定的生产生活秩序,影响正常生活;除此之外,棚户区改造的房屋评估还会遇到按照户口给予补偿、按照面积给予补偿或者对房屋测量绘制准确性的问题产生争议等,在一定程度上影响房屋征收评估工作,构成房屋评估实践中的困难。
四、北京市西城区菜园街征收评估
1.项目概况。菜园街位于西城区(原宣武区)的西南部,北起南线阁街,南至白纸坊西街。此地区为近年来西城区启动的最大棚改项目。项目总占地面积较大,约为29公顷,涉及居民户数较多,近5600户,且征收范围内房屋类型较为复杂,有简易楼、危旧楼75栋、平房3500间。区域内房屋建设时间较早,房屋整体水平较为简陋,加之基础配套设施老旧,道路狭窄,卫生情况较差,私搭乱建现象普遍,给居民生活带来极大不便。调查显示,居住在此区域的人员年龄普遍偏大,受教育程度不一,家庭人均月收入处于一般水平,房屋结构以砖混和砖木结构为主,且居住房屋面积较小,房屋产权性质以自有产权和直管公房较多。
2.征收评估单位的选取。此项目拟选定五家具备二级以上房地产价格评估资质、无不良行为记录的房地产评估机构。因项目区域内街道办事处组织被征收人未形成多数意见,所以按照《国有土地上房屋征收评估办法》、《国有土地房屋征收与补偿条例》以及《北京市国有土地上房屋征收与补偿实施意见》的规定,进行投票选举,最终选取北京仁达房地产评估有限公司、北京华源龙泰房地产土地资产评估有限公司等五家评估机构,征收评估单位选取的全过程设有监督机构,涉及信息公开透明,及时公示,便于被征收人了解。 3.征收评估基准价格。此次房屋征收的评估选定了五家评估机构对西城区菜园街棚户区改造项目范围内的住宅房屋基准价格进行评估,股价时点为2016年3月19日,参照北京市住房和城乡建设委员会有关规定,征收评估价款的计算公式为:征收评估价款={(基准价格*K+征收房屋重置成新价)*因素修正系数}*征收房屋建筑面积+征收房屋设备,装修及附属物价格,评估基准价格为50819元/建筑平方米。
4.补偿方案。项目房屋征收补偿方案,棚改居民可选择产权调换(回迁)和货币补偿(外迁)两种方式。选择迁回原址的居民需要在被拆迁给予补偿的面积内选择安置房,超出部分需要自行按照7000元/平方米购买;选择货币补偿的居民,可以申请购买政府提供的安置房,约4000余套。此外,对于选择货币补偿但不购买安置房屋的,政府会给予5000元/平方米的安置补助,为充分调动居民的积极性,提出早搬迁早奖励的激励政策,给予符合政策要求的居民提前搬迁奖20000元/人。
五、征收评估对策建议
1.加强对评估机构和评估人员的监督,细化责任。评估机构在征收评估中承担着非常重要的角色,其评估人员的专业性、评估过程的公开性、评估结果的公正性是评估的关键。《征收条例》的颁布,旨在规范和强化评估公司和估价师的法律责任。如出具虚假评估报告或者有重大差错的评估报告的,由发证机关责令评估公司限期改正[1]。另外,对于估价机构或估价师出具的估价结果报告,应进行及时的公开,并署名参与人员信息,便于公众的监督。
2.完善征收评估配套法律法规。征收评估配套法律法规在房屋征收工作中起着非常重要的作用,完善的制度基础可以让工作实际操作过程中做到有法可依。另一方面,行业内部和评估机构内部可依据实际工作中遇到的问题,进行研讨总结,就意见与行业协会进行沟通交流,定期将遇到的问题进行商讨汇编总结,上报到行业协会,行业协会应建立估价师意见专家小组,将反馈问题即解决意见编辑成册,形成对政策制定和配套法律法规出台的有利支撑,切实解决估价在实际中遇到的问题。
3.健全评估机构和评估人员的准入、退出机制。要不断加强对评估师的专业培训,提高评估人员专业技能,要严格把控资质证书的取得,可设立梯度取证,建立专业培训考试的长效机制,即随着专业基础知识和工作经验的不断加强和丰富,使评估人员可参加专业高层次考试,取得资质较高的证书,而不是一劳永逸。对于已取得估价师证书的人员,要有激励机制,即将一定时期内完成的评估项目进行定量或定性评价,把所有取得资质证书的机构和人员纳入系统管理,并对其进行分级,估价师需要定期登陆网站,完善信息,并完成培训。对于“挂靠”的违法形式,除了定期抽查外,要采取行业协会制定内部自律规定、定期评审、行业之间的估价人员互相监督、群众和媒体监督举报方式,将内部监督和外部监督融为一体,双管齐下,坚决杜绝此类不负责任的行为。对于估价机构,首先要创造良好的社会氛围,即用法律规范机构行为,再者规范估价流程,包括估价师的选择,签订征收补偿合同、实地调研评估、资料的收集整理、估算方法的选择、结果等。要加大对评估报告结果的审核,增加抽查数量,定期召开评审交流会,组织优秀评估报告和评估机构评选,推荐优秀报告文本和优秀评估机构,进一步提升评估报告质量和行业的整体水平。
4.加强公众参与度。西城区菜园街项目做到了全程公开透明,并以项目为基础设立了专门的网站,对于每一项政策均以公示的方式向居民展示,做到了公正、公開,使棚户区改造信息及时传达给被征收人,特别是对于房屋征收评估机构的选择,以社会公众参与的投票方式选择,基准价格的确定,选取了五家房地产评估机构,对于之后的棚改项目是一个很好的借鉴。
5.完善征收补偿标准。菜园街项目在征收补偿过程中,设立了“以朝向差价,原住房为正向,安置房为侧向的3%的补差系数”、还设立提前搬迁奖励,这些完善了之前征收评估补偿中存在的缺陷,有力的调动了被征收人的积极性。
参考文献:
[1]住房和城乡建设部发布《国有土地上房屋征收评估办法》[J]. 城市规划通讯,2011,12:12.
[2]阮绍荣.试析国有土地上房屋征收评估机构的选定时段[J]. 城乡建设,2012,11:80-81+5.
[3]吉海鹏,周冬梅.浅析房屋征收评估现场说明解释工作[J]. 经营管理者,2016,35:379.
[4]王铮.城市不动产征收的社会不稳定风险评估研究[J]. 当代经济,2016,36:44-47.
[5]刘治国,胡毅军,陈晨 沈阳市棚户区改造历程回顾及模式创新[J]. 规划师,2016,01:5-10.
作者简介:杨雪(1992.10—)女。北京人。首都经济贸易大学。研究方向:土地利用管理。