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摘要：新修订的《国家赔偿法》已于2010年12月1日起施行。新法相对于旧法在很多方面进行了修改，本文主要从影响行政赔偿范围的影响因素和界定原则出发，对现行行政赔偿不足的地方进行分析，同时对如何扩大赔偿范围进行了一定的探讨。
关键词：行政赔偿、行政赔偿范围
所谓行政赔偿，是指行政机关和行政机关的工作人员，在执行职务的过程中，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，国家所应承担的赔偿责任。行政赔偿范围有两层含义：一是国家对行政机关及其工作人员的行为承担赔偿责任的行为范围，二是国家对上述行为造成的损害后果承担赔偿责任的范围。因此，行政损害赔偿的范围包括可赔偿的行政侵权行为的范围和可赔偿的损害范围。
一、行政赔偿范围的影响因素和界定原则
目前，我国法学界对行政赔偿责任构成要件提出了多种标准，笔者认为，对行政赔偿范围的影响因素，主要有以下四个基本要素：
（一）侵权行为主体。侵权行为主体作为行政赔偿责任的要件之一，它所要解决的问题是国家对哪些组织或个人的侵权行为所造成的损害承担赔偿责任。任何侵权行为都是由一定主体实施的，在行政损害中，侵权行为主体要件的设定将赔偿范围限定在特殊的组织和个人所实施的侵权行为的范围之内。
（二）行政侵权行为。行政侵权行为所要解决的问题是国家对行政主体哪些致害行为不负赔偿责任。我国法学界一般认为，行政侵权行为主要是违法侵权的职务行为，同时包括在实施职务行为时发生的其他侵权行为。对于职务行为的认定标准，各国的理论研究和法律规定都不尽相同，这也是使得国家承担责任的范围大小不一的一个原因。
（三）损害事实。现实生活中"损害"形态十分复杂，既有直接损害，又有间接损害；既有物质损害，又有精神损害；既有特定性损害，又有普通性损害。对于这繁多的损害，国家并非都一概负责赔偿。任何国家的赔偿法都只规定对一定性质和范围内的损害进行赔偿。事实上，国家通过对损害事实构成要件的取舍，可实现限定国家赔偿范围的目的。
（四）因果关系。笔者认为，这种因果关系应当是客观的，符合理性的，而不是机械的、随意的。在行政损害赔偿中，因果关系比较复杂，它是指损害事实与行政侵权行为之间的内在联系，体现了国家对因公权力的行使而对受损害的相对人进行救济和补救的程度。为此，对于行政赔偿因果关系的认定，应当充分考虑社会责任的公平分担及社会正义的充分体现①。
行政赔偿范围的宽窄对相对人的利益有着重要影响，它决定着相对人的索赔要求能否得到法律的支持，为此，在界定行政赔偿的范围时，应遵循以下基本原则：
1、充分保护公民、法人和其他组织的合法权益；
2、促进行政机关及其工作人员依法行政；
3、与国家财政实力相适应；
4、行政效率与权利保障一致原则；
5、兼顾国家法制环境和立法趋势。
二、我国现行的行政赔偿范围
我国《国家赔偿法》在总则第2条作了如下概括规定："国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。"在第二章第一节对行政赔偿范围作了详细列举，具体范围有：
1．人身权侵权的行政赔偿范围
根据国家赔偿法第3条规定，侵犯人身权的违法行为具体有：（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为；（3）以殴打等暴力行为或者教唆他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的违法行为。（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害与死亡的违法行为；（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
2．财产侵权的行政赔偿范围
根据国家赔偿法第4条规定，侵犯财产权的违法行政行为具体有：（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的行为；（3）违反国家规定征收财物、摊牌费用的行为；（4）违法侵犯财产权造成损害的其他行为。
3．国家不承担赔偿责任的情形
根据国家赔偿法第5条，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；因为公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；法律规定的其他情形。
三、我国行政损害赔偿范围的立法缺陷
（一）对"违法"的定义不清。我国行政损害赔偿采用的是违法归责原则，也就是说，国家只对违法行使职权的行为承担赔偿责任。但国家赔偿法对"违法"概念没有作出明确规定，导致对某些侵权行政行为是否属于国家赔偿范围在理解上存在着差异。有人认为"违法"应限于严格意义上的违反法律、法规，行政损害仅涉及法律、法规有明文规定的行政行为。有人则认为"违法"除违反严格意义上的法律规范外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则，权利不得滥用原则和尽合理注意原则，以及客观上欠缺正当性违反职务上义务的行政行为②。这种认识上的分歧，造成了司法实践中对赔偿范围掌握上的偏差。
（二）对可赔偿侵权主体的规定不一致。根据《国家赔偿法》的规定，可赔偿的侵权主体是行政机关和行政机关工作人员及法律法规授权的组织，这与《行政诉讼法》关于可诉行政行为主体范围的规定是一致的。但2000年3月最高人民法院出台了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），将可诉行政行为主体的范围扩大为"具有国家行政职权的机关和组织及工作人员"。这样，《国家赔偿法》及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干总量的规定》在可赔偿行政侵权主体的确立上则明显滞后。
（三）对可赔偿行政侵权行为范围的规定不够明确具体。从《解释》关于对行政诉讼受案范围的规定看，采纳了广义行政行为的概念。《行政诉讼法》第11条所列举的行政行为，不仅包括法律行为，而且包括非法律行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为。只要某一作为或不作为与国家行政职权相关，对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，就属于行政诉讼的受案范围。这与《国家赔偿法》关于构成行政赔偿责任的违法行为必须是"在行使行政职权时发生"的规定，是完全一致的。问题在于《国家赔偿法》对于排除国家赔偿责任的行政行为仅作了"法律规定的其他情形"的原则性规定，如何与《解释》中对不可诉行政行为的具体界定相协调，则是审判实践中的一个难题。
（四）缺乏关于抽象行政行为损害赔偿的规定。我国的《国家赔偿法》未明确规定对抽象行政行为造成损害的给予赔偿。《行政诉讼法》也未将其列入受案范围，因此在司法实践中很难对其进行赔偿。但在实际生活中，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行政行为实施违法行为的现象。
（五）可赔偿行政侵权损害范围过窄。笔者认为，我国现行行政赔偿损害事实的范围明显过窄，仅赔偿对人身权和财产权造成的损害，而对于名誉权、荣誉权所遭受的损害及其他精神损害，国家则不予赔偿。而且在财产损害中，只有直接损失才给予赔偿，对直接财产损害中可得利益的损失不予赔偿。这就必然使行政相对人的权益因不能受到全部赔偿而遭受损害，实际上就是对行政相对人的一种不公正。
四、如何扩大赔偿标准的范围
随着我国经济的发展以及法治水平的逐步提高，有不少学者建议，目前应该考虑采用补偿性原则来制定赔偿标准，即按照实际损失额进行赔偿受害人的损失，并在一定条件下考虑精神损害赔偿。
（一）增加人身权中人身自由权、生命健康权以外的权利受损赔偿标准
《国家赔偿法》第二十六条规定了侵犯公民人身自由的赔偿标准，第二十七条规定了侵犯公民生命健康权的赔偿标准，没有规定人身自由权、生命健康权以外的其他权利的损害赔偿问题。人格权中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权等应纳入行政赔偿的范围之内。民法中规定了人格权中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权等的民事赔偿，相应地，在行政主体侵犯相对人合法权益时，受害人同样有权取得行政赔偿，亦应作为国家赔偿标准对受害人给予充分的权利救济，这也符合法的统一性的内在要求。
（二）不仅赔偿直接损失，还应有限度地赔偿间接损失
行政赔偿只赔偿直接物质性损失的规定，不利于保护行政相对人的合法权益。特别是在某些侵权损害中，直接损失很轻微，但间接损失相对较严重，如果只赔偿直接损失而不赔偿间接损失，显然不公平。比如对一些经济组织来说，违法的查封、扣押足以使一个企业一蹶不振，在这种情况下赔偿间接损失尤为重要。
在赔偿直接财产损失的基础上增加对间接财产损失的赔偿，可使相对人在遭受违法侵害后能够得到充分的赔偿，消除国家机关及其工作人员违法行政所造成的社会负面影响。
（三）设立精神损害赔偿制度
精神损害是指不法侵害他人的名誉、姓名、肖像、荣誉、身体、健康、生命等人身权利给权利人的人格、精神、尊严等造成的非财产上的损害。我国《国家赔偿法》将其排除在范围之外，对精神损害赔偿予以否认，致使现行法律有失对法律主体的人文关怀，有悖于社会正义的发展要求。因此有必要建立行政精神损害赔偿制度，这样既有助于促进行政机关依法行政，也有利于彻底保护相对人的合法权益。③国家对于精神损害予以赔偿，已经成为许多国家赔偿制度的通例。如德国的《国家赔偿法》专门对非财产的损害赔偿给予规定，但倾向于减轻对于精神等人身损害的赔偿责任。④在我国民事领域中，精神损害赔偿制度已被正式确立起来，在行政赔偿制度中，也应确立对受害人精神损害的赔偿制度，使法律的规定具有一致性，从而维护法律内容的统一与完整。
五、结语
行政赔偿制度是国家赔偿制度的重要组成部分。通过上文的分析可以看出，由于立法时的客观条件限制，我国的行政赔偿制度存在诸多缺陷，面临诸多困境，因此，完善和规范我国的行政赔偿制度，强化其人权保障功能，扩大赔偿范围和提高赔偿标准，已经成为司法实务的迫切需要。
注释：
①江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年2月版。
②马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1998年4月版。
③于金葵：《行政精神损害赔偿立法必要性探讨》，《行政与法》2002年第3期。
④马怀德：《行政法制建构与判例研究》，中国政法大学出版社，2000年4月第1版。
参考文献：
[1]江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年2月版
[2]田瑶主编：《国家赔偿法学》，南海出版公司2001年9月版
[3]马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1998年4月版。
[4]马怀德：《行政法制建构与判例研究》，中国政法大学出版社，2000年4月第1版。
作者简介：邱东晓，工作单位：天津东疆出入境边防检查站。
关键词：行政赔偿、行政赔偿范围
所谓行政赔偿，是指行政机关和行政机关的工作人员，在执行职务的过程中，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，国家所应承担的赔偿责任。行政赔偿范围有两层含义：一是国家对行政机关及其工作人员的行为承担赔偿责任的行为范围，二是国家对上述行为造成的损害后果承担赔偿责任的范围。因此，行政损害赔偿的范围包括可赔偿的行政侵权行为的范围和可赔偿的损害范围。
一、行政赔偿范围的影响因素和界定原则
目前，我国法学界对行政赔偿责任构成要件提出了多种标准，笔者认为，对行政赔偿范围的影响因素，主要有以下四个基本要素：
（一）侵权行为主体。侵权行为主体作为行政赔偿责任的要件之一，它所要解决的问题是国家对哪些组织或个人的侵权行为所造成的损害承担赔偿责任。任何侵权行为都是由一定主体实施的，在行政损害中，侵权行为主体要件的设定将赔偿范围限定在特殊的组织和个人所实施的侵权行为的范围之内。
（二）行政侵权行为。行政侵权行为所要解决的问题是国家对行政主体哪些致害行为不负赔偿责任。我国法学界一般认为，行政侵权行为主要是违法侵权的职务行为，同时包括在实施职务行为时发生的其他侵权行为。对于职务行为的认定标准，各国的理论研究和法律规定都不尽相同，这也是使得国家承担责任的范围大小不一的一个原因。
（三）损害事实。现实生活中"损害"形态十分复杂，既有直接损害，又有间接损害；既有物质损害，又有精神损害；既有特定性损害，又有普通性损害。对于这繁多的损害，国家并非都一概负责赔偿。任何国家的赔偿法都只规定对一定性质和范围内的损害进行赔偿。事实上，国家通过对损害事实构成要件的取舍，可实现限定国家赔偿范围的目的。
（四）因果关系。笔者认为，这种因果关系应当是客观的，符合理性的，而不是机械的、随意的。在行政损害赔偿中，因果关系比较复杂，它是指损害事实与行政侵权行为之间的内在联系，体现了国家对因公权力的行使而对受损害的相对人进行救济和补救的程度。为此，对于行政赔偿因果关系的认定，应当充分考虑社会责任的公平分担及社会正义的充分体现①。
行政赔偿范围的宽窄对相对人的利益有着重要影响，它决定着相对人的索赔要求能否得到法律的支持，为此，在界定行政赔偿的范围时，应遵循以下基本原则：
1、充分保护公民、法人和其他组织的合法权益；
2、促进行政机关及其工作人员依法行政；
3、与国家财政实力相适应；
4、行政效率与权利保障一致原则；
5、兼顾国家法制环境和立法趋势。
二、我国现行的行政赔偿范围
我国《国家赔偿法》在总则第2条作了如下概括规定："国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。"在第二章第一节对行政赔偿范围作了详细列举，具体范围有：
1．人身权侵权的行政赔偿范围
根据国家赔偿法第3条规定，侵犯人身权的违法行为具体有：（1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施；（2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的行为；（3）以殴打等暴力行为或者教唆他人以殴打等暴力行为造成公民身体伤害或者死亡的违法行为。（4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害与死亡的违法行为；（5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
2．财产侵权的行政赔偿范围
根据国家赔偿法第4条规定，侵犯财产权的违法行政行为具体有：（1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（2）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的行为；（3）违反国家规定征收财物、摊牌费用的行为；（4）违法侵犯财产权造成损害的其他行为。
3．国家不承担赔偿责任的情形
根据国家赔偿法第5条，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；因为公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；法律规定的其他情形。
三、我国行政损害赔偿范围的立法缺陷
（一）对"违法"的定义不清。我国行政损害赔偿采用的是违法归责原则，也就是说，国家只对违法行使职权的行为承担赔偿责任。但国家赔偿法对"违法"概念没有作出明确规定，导致对某些侵权行政行为是否属于国家赔偿范围在理解上存在着差异。有人认为"违法"应限于严格意义上的违反法律、法规，行政损害仅涉及法律、法规有明文规定的行政行为。有人则认为"违法"除违反严格意义上的法律规范外，还包括违反诚信原则、公序良俗原则，权利不得滥用原则和尽合理注意原则，以及客观上欠缺正当性违反职务上义务的行政行为②。这种认识上的分歧，造成了司法实践中对赔偿范围掌握上的偏差。
（二）对可赔偿侵权主体的规定不一致。根据《国家赔偿法》的规定，可赔偿的侵权主体是行政机关和行政机关工作人员及法律法规授权的组织，这与《行政诉讼法》关于可诉行政行为主体范围的规定是一致的。但2000年3月最高人民法院出台了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》），将可诉行政行为主体的范围扩大为"具有国家行政职权的机关和组织及工作人员"。这样，《国家赔偿法》及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干总量的规定》在可赔偿行政侵权主体的确立上则明显滞后。
（三）对可赔偿行政侵权行为范围的规定不够明确具体。从《解释》关于对行政诉讼受案范围的规定看，采纳了广义行政行为的概念。《行政诉讼法》第11条所列举的行政行为，不仅包括法律行为，而且包括非法律行为；不仅包括单方行为，而且包括双方行为。只要某一作为或不作为与国家行政职权相关，对公民、法人或其他组织的权利义务产生实际影响，就属于行政诉讼的受案范围。这与《国家赔偿法》关于构成行政赔偿责任的违法行为必须是"在行使行政职权时发生"的规定，是完全一致的。问题在于《国家赔偿法》对于排除国家赔偿责任的行政行为仅作了"法律规定的其他情形"的原则性规定，如何与《解释》中对不可诉行政行为的具体界定相协调，则是审判实践中的一个难题。
（四）缺乏关于抽象行政行为损害赔偿的规定。我国的《国家赔偿法》未明确规定对抽象行政行为造成损害的给予赔偿。《行政诉讼法》也未将其列入受案范围，因此在司法实践中很难对其进行赔偿。但在实际生活中，抽象行政行为侵犯相对人权益的现象是普遍的，与具体行政行为并无多少区别。如果把抽象行政行为排除在赔偿诉讼之外，就可能出现行政机关借此规避法律，采用抽象行政行为实施违法行为的现象。
（五）可赔偿行政侵权损害范围过窄。笔者认为，我国现行行政赔偿损害事实的范围明显过窄，仅赔偿对人身权和财产权造成的损害，而对于名誉权、荣誉权所遭受的损害及其他精神损害，国家则不予赔偿。而且在财产损害中，只有直接损失才给予赔偿，对直接财产损害中可得利益的损失不予赔偿。这就必然使行政相对人的权益因不能受到全部赔偿而遭受损害，实际上就是对行政相对人的一种不公正。
四、如何扩大赔偿标准的范围
随着我国经济的发展以及法治水平的逐步提高，有不少学者建议，目前应该考虑采用补偿性原则来制定赔偿标准，即按照实际损失额进行赔偿受害人的损失，并在一定条件下考虑精神损害赔偿。
（一）增加人身权中人身自由权、生命健康权以外的权利受损赔偿标准
《国家赔偿法》第二十六条规定了侵犯公民人身自由的赔偿标准，第二十七条规定了侵犯公民生命健康权的赔偿标准，没有规定人身自由权、生命健康权以外的其他权利的损害赔偿问题。人格权中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权等应纳入行政赔偿的范围之内。民法中规定了人格权中除人身自由权、生命健康权以外的婚姻自主权、肖像权、隐私权、名誉权等的民事赔偿，相应地，在行政主体侵犯相对人合法权益时，受害人同样有权取得行政赔偿，亦应作为国家赔偿标准对受害人给予充分的权利救济，这也符合法的统一性的内在要求。
（二）不仅赔偿直接损失，还应有限度地赔偿间接损失
行政赔偿只赔偿直接物质性损失的规定，不利于保护行政相对人的合法权益。特别是在某些侵权损害中，直接损失很轻微，但间接损失相对较严重，如果只赔偿直接损失而不赔偿间接损失，显然不公平。比如对一些经济组织来说，违法的查封、扣押足以使一个企业一蹶不振，在这种情况下赔偿间接损失尤为重要。
在赔偿直接财产损失的基础上增加对间接财产损失的赔偿，可使相对人在遭受违法侵害后能够得到充分的赔偿，消除国家机关及其工作人员违法行政所造成的社会负面影响。
（三）设立精神损害赔偿制度
精神损害是指不法侵害他人的名誉、姓名、肖像、荣誉、身体、健康、生命等人身权利给权利人的人格、精神、尊严等造成的非财产上的损害。我国《国家赔偿法》将其排除在范围之外，对精神损害赔偿予以否认，致使现行法律有失对法律主体的人文关怀，有悖于社会正义的发展要求。因此有必要建立行政精神损害赔偿制度，这样既有助于促进行政机关依法行政，也有利于彻底保护相对人的合法权益。③国家对于精神损害予以赔偿，已经成为许多国家赔偿制度的通例。如德国的《国家赔偿法》专门对非财产的损害赔偿给予规定，但倾向于减轻对于精神等人身损害的赔偿责任。④在我国民事领域中，精神损害赔偿制度已被正式确立起来，在行政赔偿制度中，也应确立对受害人精神损害的赔偿制度，使法律的规定具有一致性，从而维护法律内容的统一与完整。
五、结语
行政赔偿制度是国家赔偿制度的重要组成部分。通过上文的分析可以看出，由于立法时的客观条件限制，我国的行政赔偿制度存在诸多缺陷，面临诸多困境，因此，完善和规范我国的行政赔偿制度，强化其人权保障功能，扩大赔偿范围和提高赔偿标准，已经成为司法实务的迫切需要。
注释：
①江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年2月版。
②马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1998年4月版。
③于金葵：《行政精神损害赔偿立法必要性探讨》，《行政与法》2002年第3期。
④马怀德：《行政法制建构与判例研究》，中国政法大学出版社，2000年4月第1版。
参考文献：
[1]江必新：《国家赔偿法原理》，中国人民公安大学出版社1994年2月版
[2]田瑶主编：《国家赔偿法学》，南海出版公司2001年9月版
[3]马怀德：《国家赔偿法的理论与实务》，中国法制出版社1998年4月版。
[4]马怀德：《行政法制建构与判例研究》，中国政法大学出版社，2000年4月第1版。
作者简介：邱东晓，工作单位：天津东疆出入境边防检查站。