论文部分内容阅读
摘要：公共财政是政府管理和服务社会的物质基础，主要用途是解决事关城乡群众根本利益的各类民生问题，保证全体社会成员平等享有社会资源和改革发展成果。本文通过分析湘西州财政支出向民生倾斜的结构性变化，探究民生支出中存在的问题，并提出了解决问题的建议。
关键词：公共财政 民生支出 支出结构
一、湘西州公共财政民生支出的特点
（一）民生支出增幅比例大
近年来，湘西州逐步加大了民生支出力度，2008年和2009年各项公共财政民生支出同比分别增长28.00%和34.45%。特别是社会保障与就业、环境保护等支出尤为突出，近两年都保持在35%以上的增长速度。（详见表1）
（二）民生支出占一般预算总支出比重大
2007～2009年，湘西州公共财政民生支出分别占一般预算总支出的69.30%、74.27%、60.07%（一般预算总支出不含调拨支出、基金支出和国有资本经营预算支出，以下同上），占比虽有波动，但都保持在60％以上。全州各县市民生支出占比都在75%以上（详见图1）。
（三）行政公共管理费得到有效控制
2009年，湘西州一般公共服务支出（一般公共服务支出主要是指各政府部门的行政运行支出和一般行政管理事务支出）占一般预算支出比重分别比2007年、2008年下降6.25%、3.65%，呈逐年下降趋势；2009年湘西州一般公共服务支出的增长率比2008年也下降了6.25个百分点。
二、存在的问题
（一）民生保障水平较低
湘西州是一个集民族、贫困、山区“三位一体”的欠发达地区，民生保障水平较低。如2009年全州城乡低保对象人均获低保金906元，而湖南省长沙市人均为1204元、怀化市人均为1132元，分别低于长沙市和怀化市25个百分点和20个百分点。2009年全州城镇居民恩格尔系数为34.8%，农村恩格尔系数为60.5%。全州城乡居民恩格尔系数差距在湖南省最大，相差25.7%。
(二)县乡民生支出到位率不高
近年来,县乡财政普遍面临困境是不争的事实,而且在很多贫困县,机构运转都有些勉强, 部分县乡民生支出到位困难。如2009年，湘西州州府吉首市城乡社区事务支出近2亿元，而泸溪县、古丈县仅有1000万余元，还不到吉首市此项支出的十分之一。
（三）民生支出的公平性有待提高
在民生支出的公平性方面,目前比较突出的是城乡之间的不公平,无论是受益范围还是保障水平,农村都低于城市。例如从教育资源的配置来看,教育资源在城乡之间以及地区之间的分配存在失衡现象。吉首市重点小学每班的学生都在70～80人,与此相比，在广大农村小学，一至六年级学生每班平均不足25人,有的连六年制班级也难凑齐。表面上看,农村教育资源过剩而城镇教育资源不足，但这一现象背后却折射出城乡教育之间的差距问题。事实上,农村教育投入不足，才是导致农村教育落后，促使农民纷纷将子女送入城镇小学接受教育的根本原因。
（四）现行社保基金管理模式存在漏洞
一是社保基金支付环节多，链条长。目前，湘西州社保基金在支付过程中，不是直接支付到基金收益人账户，而是由人民银行国库部门划款至财政、社保部门的财政专户上，财政、社保部门再依据社保经办机构的款项需求，过渡到社保经办机构的支出专户，再由此专户支付给基金受益人或支付到基金收益人账户。基金支付过程中几个过渡账户和诸多管理部门，环节多、链条长、效率低，潜藏资金风险。二是缺乏事中监管。在目前的体制下，作为地方政府领导下的劳动和财政这两个社保基金监管的主要部门，对社保基金支出指令缺乏行之有效的管理手段，审计部门也只能在事后进行监督，难以真正做到“收支两条线，专项管理，专款专用”。
（五）缺乏完整有效的财政民生支出绩效考评体制
一是相关法律制度不完善。目前《预算法》、《审计法》等法律法规对财政支出均侧重于资金投入的管理和监督,而对资金产生的投资效益则缺乏相应的制度约束。至今尚未出台全国统一的有关民生财政支出绩效考评工作的法律法规。二是地方领导重视不够。全州各级财政部门并没有把民生财政支出绩效考评工作作为财政支出管理的有效手段，只重视关系到地方政绩的大型工程财政支出。三是未构建规范的指标体系。各有关部门当前开展的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行评价,评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价,指标、方法和组织程序差异大,难以形成统一的,全面的财政支出绩效评价，民生福利指数与财政支出绩效评价体系脱离，使公共财政支出缺少必要的监督机制。
三、对策与建议
（一）深化财政体制改革, 增强县乡财政公共服务能力
深化财政体制改革,主要是解决各级财政事权与财权不对称的问题,特别是县乡财政事权大于财权的问题。县乡财政本来就税源少,税种零星分散,而近些年农业税的取消以及主要工商税种(营业税、企业所得税、个人所得税)超收部分上划给省级财政、提高起征点等政策更使县乡财政政策性减收明显。事权大而财权小,就使得县乡财政在履行职能方面心有余而力不足。因此,要在合理划分财权与事权的基础上,完善转移支付制度, 降低财政困难县乡的配套资金比例,以增强县乡财政的公共服务能力。
(二)保障民生支出公平性,逐步缩小城乡间保障水平差距
在民生保障方面,城乡居民享有平等的权利。但是,由于目前城乡居民收入的差距,农村居民所能缴纳的“个人户账”保险费用较低,而社会统筹部分主要依赖财政支出。这意味着要提高农村居民的保障水平,必须增加财政对农村居民的保险投入，以逐步缩小城乡之间保障水平的差距。事实上,长期以来,农村居民为城市的发展作出了很大的牺牲和贡献,虽然农业税已经取消,但农村居民仍然是工商税收(增值税、消费税、营业税等)的实际纳税人。这部分税收大部分由中央、省、市等级财政获取，而且其中很大一部分被用于城市。所以原则上中央、省、市级财政也应分担农村居民的保险费用，逐步提高财政支出比例。
(三)推进公共财政民主化,切实保障与改善民生
为了使各项财政预算支出真正落到实处,必须推进公共财政的民主化,完善公共预算制度和监督制度，使民众对预算拥有知情权、参与权和监督权。在强化财政部门内部监督管理的同时,还要充分发挥人民代表大会以及审计、监察等部门外部监督和媒体舆论监督作用,使公共财政真正成为民众的财政。
（四）将社保基金纳入国库单一账户进行管理
针对目前社保基金管理中存在的隐忧，建议依托国库单一账户管理，实施社保基金集中支付，将所有社保资金都纳入国库单一账户体系管理，有财政国库支付中心通过国库单一账户体系将社保资金直接拨付到受款人，可以实现社保基金“直达”，从根本上解决社保基金因拨付“中转”环节过多，造成截留、挪用资金的现象。
（五）建立行之有效民生支出绩效考评体系
建立科学的民生支出绩效考评指标体系,为检验解决民生问题是否落到实处提供标准和依据。改进和完善考评的方式和方法并注重考核结果的运用，发挥考核的导向和激励作用。将考核结果作为衡量领导班子和干部政绩的重要依据，按照目标和责任实施奖惩，带动民生问题的解决，促进和谐社会建设。
参考文献：
[1]马海涛和立道.“公共财政保障民生的次序研究——基于民生支出项目的‘层级分布’要求”，《地方财政研究》，2010年第2期
[2]闫坤，李琳.“2008年我国财政理论研究的重点与进展”,《经济研究参考》,2009年第36期
[3]张馨.“论民生财政”，《财政研究》，2009年第1期
[4]傅道忠 “财政决策的民生导向探讨”，《当代财经》，2009年第3期
[5]夏杰长.“大力推进民生财政的意义与思路”，《领导之友》，2008年第3期
[6]湖南统计信息网 http://www.hntj.gov.cn/
（作者单位：国家金库湘西州中心支库）
关键词：公共财政 民生支出 支出结构
一、湘西州公共财政民生支出的特点
（一）民生支出增幅比例大
近年来，湘西州逐步加大了民生支出力度，2008年和2009年各项公共财政民生支出同比分别增长28.00%和34.45%。特别是社会保障与就业、环境保护等支出尤为突出，近两年都保持在35%以上的增长速度。（详见表1）
（二）民生支出占一般预算总支出比重大
2007～2009年，湘西州公共财政民生支出分别占一般预算总支出的69.30%、74.27%、60.07%（一般预算总支出不含调拨支出、基金支出和国有资本经营预算支出，以下同上），占比虽有波动，但都保持在60％以上。全州各县市民生支出占比都在75%以上（详见图1）。
（三）行政公共管理费得到有效控制
2009年，湘西州一般公共服务支出（一般公共服务支出主要是指各政府部门的行政运行支出和一般行政管理事务支出）占一般预算支出比重分别比2007年、2008年下降6.25%、3.65%，呈逐年下降趋势；2009年湘西州一般公共服务支出的增长率比2008年也下降了6.25个百分点。
二、存在的问题
（一）民生保障水平较低
湘西州是一个集民族、贫困、山区“三位一体”的欠发达地区，民生保障水平较低。如2009年全州城乡低保对象人均获低保金906元，而湖南省长沙市人均为1204元、怀化市人均为1132元，分别低于长沙市和怀化市25个百分点和20个百分点。2009年全州城镇居民恩格尔系数为34.8%，农村恩格尔系数为60.5%。全州城乡居民恩格尔系数差距在湖南省最大，相差25.7%。
(二)县乡民生支出到位率不高
近年来,县乡财政普遍面临困境是不争的事实,而且在很多贫困县,机构运转都有些勉强, 部分县乡民生支出到位困难。如2009年，湘西州州府吉首市城乡社区事务支出近2亿元，而泸溪县、古丈县仅有1000万余元，还不到吉首市此项支出的十分之一。
（三）民生支出的公平性有待提高
在民生支出的公平性方面,目前比较突出的是城乡之间的不公平,无论是受益范围还是保障水平,农村都低于城市。例如从教育资源的配置来看,教育资源在城乡之间以及地区之间的分配存在失衡现象。吉首市重点小学每班的学生都在70～80人,与此相比，在广大农村小学，一至六年级学生每班平均不足25人,有的连六年制班级也难凑齐。表面上看,农村教育资源过剩而城镇教育资源不足，但这一现象背后却折射出城乡教育之间的差距问题。事实上,农村教育投入不足，才是导致农村教育落后，促使农民纷纷将子女送入城镇小学接受教育的根本原因。
（四）现行社保基金管理模式存在漏洞
一是社保基金支付环节多，链条长。目前，湘西州社保基金在支付过程中，不是直接支付到基金收益人账户，而是由人民银行国库部门划款至财政、社保部门的财政专户上，财政、社保部门再依据社保经办机构的款项需求，过渡到社保经办机构的支出专户，再由此专户支付给基金受益人或支付到基金收益人账户。基金支付过程中几个过渡账户和诸多管理部门，环节多、链条长、效率低，潜藏资金风险。二是缺乏事中监管。在目前的体制下，作为地方政府领导下的劳动和财政这两个社保基金监管的主要部门，对社保基金支出指令缺乏行之有效的管理手段，审计部门也只能在事后进行监督，难以真正做到“收支两条线，专项管理，专款专用”。
（五）缺乏完整有效的财政民生支出绩效考评体制
一是相关法律制度不完善。目前《预算法》、《审计法》等法律法规对财政支出均侧重于资金投入的管理和监督,而对资金产生的投资效益则缺乏相应的制度约束。至今尚未出台全国统一的有关民生财政支出绩效考评工作的法律法规。二是地方领导重视不够。全州各级财政部门并没有把民生财政支出绩效考评工作作为财政支出管理的有效手段，只重视关系到地方政绩的大型工程财政支出。三是未构建规范的指标体系。各有关部门当前开展的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行评价,评价侧重于技术、工程和资金使用的合规性评价,指标、方法和组织程序差异大,难以形成统一的,全面的财政支出绩效评价，民生福利指数与财政支出绩效评价体系脱离，使公共财政支出缺少必要的监督机制。
三、对策与建议
（一）深化财政体制改革, 增强县乡财政公共服务能力
深化财政体制改革,主要是解决各级财政事权与财权不对称的问题,特别是县乡财政事权大于财权的问题。县乡财政本来就税源少,税种零星分散,而近些年农业税的取消以及主要工商税种(营业税、企业所得税、个人所得税)超收部分上划给省级财政、提高起征点等政策更使县乡财政政策性减收明显。事权大而财权小,就使得县乡财政在履行职能方面心有余而力不足。因此,要在合理划分财权与事权的基础上,完善转移支付制度, 降低财政困难县乡的配套资金比例,以增强县乡财政的公共服务能力。
(二)保障民生支出公平性,逐步缩小城乡间保障水平差距
在民生保障方面,城乡居民享有平等的权利。但是,由于目前城乡居民收入的差距,农村居民所能缴纳的“个人户账”保险费用较低,而社会统筹部分主要依赖财政支出。这意味着要提高农村居民的保障水平,必须增加财政对农村居民的保险投入，以逐步缩小城乡之间保障水平的差距。事实上,长期以来,农村居民为城市的发展作出了很大的牺牲和贡献,虽然农业税已经取消,但农村居民仍然是工商税收(增值税、消费税、营业税等)的实际纳税人。这部分税收大部分由中央、省、市等级财政获取，而且其中很大一部分被用于城市。所以原则上中央、省、市级财政也应分担农村居民的保险费用，逐步提高财政支出比例。
(三)推进公共财政民主化,切实保障与改善民生
为了使各项财政预算支出真正落到实处,必须推进公共财政的民主化,完善公共预算制度和监督制度，使民众对预算拥有知情权、参与权和监督权。在强化财政部门内部监督管理的同时,还要充分发挥人民代表大会以及审计、监察等部门外部监督和媒体舆论监督作用,使公共财政真正成为民众的财政。
（四）将社保基金纳入国库单一账户进行管理
针对目前社保基金管理中存在的隐忧，建议依托国库单一账户管理，实施社保基金集中支付，将所有社保资金都纳入国库单一账户体系管理，有财政国库支付中心通过国库单一账户体系将社保资金直接拨付到受款人，可以实现社保基金“直达”，从根本上解决社保基金因拨付“中转”环节过多，造成截留、挪用资金的现象。
（五）建立行之有效民生支出绩效考评体系
建立科学的民生支出绩效考评指标体系,为检验解决民生问题是否落到实处提供标准和依据。改进和完善考评的方式和方法并注重考核结果的运用，发挥考核的导向和激励作用。将考核结果作为衡量领导班子和干部政绩的重要依据，按照目标和责任实施奖惩，带动民生问题的解决，促进和谐社会建设。
参考文献：
[1]马海涛和立道.“公共财政保障民生的次序研究——基于民生支出项目的‘层级分布’要求”，《地方财政研究》，2010年第2期
[2]闫坤，李琳.“2008年我国财政理论研究的重点与进展”,《经济研究参考》,2009年第36期
[3]张馨.“论民生财政”，《财政研究》，2009年第1期
[4]傅道忠 “财政决策的民生导向探讨”，《当代财经》，2009年第3期
[5]夏杰长.“大力推进民生财政的意义与思路”，《领导之友》，2008年第3期
[6]湖南统计信息网 http://www.hntj.gov.cn/
（作者单位：国家金库湘西州中心支库）