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【内容提要】以旨在复兴欧洲的马歇尔计划为开端，采取承诺形式的协定在国际交往实践中逐渐增多，美国政府也倾向于缔结此类协定。从功能主义角度而言，采取承诺形式的协定具有生效迅速和灵活的优点。承诺一般适用于专业领域，并辅之以一定的审查机制，与具有法律约束力的条约相比，国际法上的承诺似乎更为有效。总之，承诺在国际交往中发挥了重要作用。
【关键词】国际协定条约 承诺法律约束力
【作者简介】上海WTO事务咨询中心博士后、法学博士
在国际交往中，各国一般订立有法律约束力的条约规范彼此的权利义务关系，但在20世纪40年代以后，采取承诺(pledge)形式的情形日益增多。二战结束后，美国在实施马歇尔计划时，对欧洲各国（主要是西欧国家）经济援助的分配就采取了承诺的形式。国际法上的承诺通常是正式的，一般表现为政府声明，但并不具有法律约束力，各国可以根据形势的变化撤销承诺。与条约相比，承诺具有生效迅速、灵活的特点。本文首先介绍国际法和美国法上有关承诺的实践，然后分析承诺产生的原因，并将其与具有法律约束力的条约作比较，最后得出结论.
一、国际法和美国法上有关承诺的实践
（一）马歇尔计划
1947年，欧洲各国在巴黎经济会议上设立了欧洲经济合作委员会，要求美国提供经济援助。美国国会于1948年通过了《对外援助法》，对欧洲各国予以经济援助。各国政府与美国政府签订协议，确定经济援助的具体事宜。 需要注意的是，上述欧洲各国与美国政府签订的协议并非具有法律约束力的国际条约，协议仅受美国法的规范，按照美国法的规定，仅受美国法规范的安排（arrangement）也就是上述协议并非国际协定（international agreements）， 不具有法律约束力。
经济援助的具体实施由美国政府和欧洲各国政府协调确定。从1949年到1950年，美国要求欧洲各国自行分配40亿美元的援助，该过程被称为多边互惠审查（multilateral reciprocal scrutiny），各国提交有关消费、投资、燃油和肉类消费、税额和政府支出等数据，在此基础上确定各国接受援助的金额。在当时欧洲百废待兴的情形下，各国很难在短时间内达成各方都接受的标准，所以直接讨论援助的分配，然后由各国以互相审查的方式监督援助的分配，最终由一个2人组成的委员会作出分配决定。可见，马歇尔计划的实施并没有正式的数量化的标准，而是依靠松散的、开放型的模式，但多边互惠审查机制是有效的，成功的关键是通过相互审查的方式在情形不同的国家间达成一致。
（二）《赫尔辛基最后文件》（Helsinki Final Act）
1975年，欧洲35个国家和地区首脑在赫尔辛基签署了《欧洲合作与安全会议最后文件》，又称《赫尔辛基最后文件》， 开始了以对话谈判方式达到欧洲共同安全的赫尔辛基进程。该文件并非具有法律约束力的国际条约，文件末尾提到它并不属于《联合国宪章》第102条规定的需要登记的条约。《赫尔辛基最后文件》不过是各国政府首脑的一个宣言而已，不具有法律约束力，各国政府在该文件中作出了一定的承诺，承诺不具有法律约束力，各国可以根据情势撤销承诺，但各国政府在宣言中表明了一定的共同立场，并在实践中依宣言行事。
实践中，赫尔辛基进程经历了冷战和多极化趋势日益明显两个阶段，在前期，建立了完备的信任和安全措施机制以及军备控制体系，开展了预防性外交和危机处理活动，成为华约和北约两大军事集团的联系纽带，有效缓和了矛盾；在当前，它面对新的安全挑战，将工作重点转向预防性外交、早期预警、危机管理等方面。可以这么认为，它所进行的冲突预防和冲突解决措施是行之有效的，保障了欧洲安全。
（三）金融行动特别工作组（Financial Action Task Force, FATF）
根据1989年7月16日经济宣言，七国集团建立了控制洗钱活动的金融行动特别工作组，主要任务是评估在防止利用银行和金融系统洗钱方面已有的合作成果，考虑在该领域其他的预防措施，包括改进法律制度以加强多边司法协助。该组织的主要成就在于提出了规范反洗钱活动的40项建议，集中在改进国内法律体制、扩大金融系统的作用以及加强国际合作3个方面，旨在建立为各国政府接受并在国际上适用的反洗钱最低标准。例如，它建议在《联合国禁毒公约》的基础上有所发展，将毒品洗钱以外的其他洗钱活动规定为犯罪，并规定了公司的刑事责任。该建议建立在成员国自愿同意的基础上，说明成员国试图建立并完善反洗钱措施，并辅之以金融行动特别工作组特有的评估制度，从而进一步推动了成员国对建议的履行。从法律角度而言，建议并非有约束力的国际条约，而由各国根据情形斟酌采用。考虑到金融创新活动层出不穷，金融市场变化也很迅速，各国应当根据形势的变化调整法律规定而不宜拘泥于条约法律义务，采取没有法律约束力的承诺形式应当是恰当的。
（四）美国法上有关承诺的实践
按照Case-Zablocki Act 的规定，国务卿每年将向国会提交包含国际协定索引在内的报告，并决定一项安排是否构成国际协定。在一项国际协定对美国生效后，国务卿将向国会提交协定条文，并且在任何情况下都不能迟于60天。总统将向众议院发言人以及参议院对外关系委员会主席提交过去一年所签署的国际协定情况的报告。并且，缔结国际协定的各方必须认为协定内容在法律上具有约束力，而不仅具有政治或私人影响。如果一个文件具有政治或道德价值，但没有法律约束力，那并不是国际协定，如《赫尔辛基最后文件》就不是国际协定。同时，仅受美国法规范的安排并非国际协定。单方承诺可能是具有法律约束力的，但并不构成国际协定。
根据上述规定，当一个文件采取承诺形式时，并不涉及国会，也不需要将该协定提交国会，这就可以解释为什么美国政府倾向于缔结采取承诺形式的协定，因为这对行政机关有利，承诺更秘密又不明显，不容易引起各方注意，国会议员们一般不会对承诺提出听证，相关争议也比较少。但并非没有例外，国会议员曾经对《赫尔辛基最后文件》提出过听证。总之，Case-Zablocki Act不适用于采取承诺形式的协定，减少了国会和本国利益团体对承诺的注意力。美国政府倾向于采取承诺形式的另一个原因在于，条约形式的协定可能引起各方的审查，导致国内利益群体的压力，而总统可以轻易撤销没有法律约束力的承诺。从这个角度而言，承诺只涉及政府，而有法律约束力的国际条约受到国会的牵制。
二、对承诺的分析
国际法上的承诺没有法律约束力，只产生了政治或道德上的善意履行的良好想法。各国根据具体情形采取具有法律约束力的条约或没有约束力的承诺形式，采取条约或承诺形式反映了各方是否意图将相关协定赋予法律效力。在国际关系中，国际关系的参加者们通过这两种形式调整彼此间的关系，最大限度地追求国家利益。
（一）有关承诺的理论解释
从功能主义角度而言，国家是理性的，并根据理性预期的行为后果确定自己具体怎么做，行为后果是决定国家行为的原因。 从功能主义角度解释，采取承诺形式具有下列优点：1.采取承诺形式的协定具有更强的灵活性。政府在作出承诺时，并不需要像缔结条约时要求信息非常充分，而可以根据具体情形相机抉择。协定的灵活性在不确定性很强的情况下具有重要的意义，例如由于石油市场变化迅速，石油输出国组织(Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC)在决定石油产量时，就采取承诺的形式；2.承诺一般来说是初步的，并不公开也不具有先例的性质，不存在遵循先例的问题；3.承诺在一方未被承认或没有缔约能力的情况下也可以适用；4.承诺一般不需要立法机关批准，迅速生效，也不受《维也纳条约法公约》调整；5.如果各国必须在协定中规定广泛的义务，它们倾向于采取承诺的形式，因为承诺没有法律约束力，使得各国可以根据具体情况调整其法规而不必担心违反国际义务。
上述功能主义观点的核心在于可靠性和灵活性。一般而言，理性的国家在具备下列特征的国际社会中活动：1.各国彼此合作，但又存在不确定性；2.各国追求速度或保密性；3.存在其他国家投机的风险；4.各国利益和偏好存在多样性。具体而言，当不确定性很高、投机行为的可能性低、偏好差异很大、追求速度或保密性时，各国一般采取承诺的形式。在各国彼此合作的情况下，也倾向于采取承诺的形式，在此情形下，各国间一旦达成一致，破坏承诺的可能性比较低。总体而言，采取承诺形式，有助于在差异很大的国家间达成妥协。按照功能主义的观点分析，由于二战后国家数量急剧增长，南北差异日益扩大，承诺将变得更为普遍。事实也确实如此。总之，理性的国家在可靠性和灵活性之间权衡，以追求最大限度的国家利益。
（二）承诺的适用范围
采取承诺形式的国际协定常见于专业色彩很浓的证券法规、反垄断的执行、货币事务的合作等领域, 在上述领域，各国规则须要达成一致，存在趋同化的倾向。例如在国际货币事务中，相关协定大多采取了承诺形式，这是因为世界经济在信息不对称的现实下运行，几种主要货币取得支配地位是很有必要的，上述情况广为人知并且也是可接受的，但并没有必要表现为具有法律约束力的条约，根据市场变化而不断调整比较合理。如果采取具有法律约束力的条约形式，会引起国内利益群体的政治压力，而采用非正式的安排就不会产生国内政治问题，同时也满足市场的灵活性要求。 同时，由于国际资本和外汇市场的发展，一些国家政府在汇率问题上的控制力比较弱， 要求货币协定具有法律约束力是不现实的。在实践中，有关汇率的协定例如广场协定（Plaza Accord）和卢浮协定（Louvre Accord）都采取了承诺的形式。
承诺一般不适用于环境、人权和贸易领域，上述领域要求政府采取有效措施维护本国利益，而不能朝令夕改。在这些领域中，本国利益团体的活动并不积极，在国内压力比较弱小的情况下，各国在选择具体法律形式方面具有更多的自由，制定相应的法律也没有强大压力，于是更多地采取条约的形式。但也有例外，《赫尔辛基最后文件》和国际劳工组织的许多不具有约束力的协定都采取了承诺的形式。
承诺一般具体表现为各国政府机构间的不会引起政治上注意的谅解备忘录(memoranda of understanding, MOU)。上述文件的订立一般在政府权限范围内,是本国法律的具体实施。文件一般都强调各国政府加强合作，并且具有自动执行的效力。之所以采取承诺的形式，是因为在上述问题上存在很强的不确定性，不宜采取条约的形式，并且本国利益团体在这些问题上没有强烈的利益要求或没有形成显著的政治压力。
（三）承诺的审查机制
一般来说,当协定采取承诺形式时，很少采用强有力的审查机制。相关解释认为，承诺在很大程度上只具有象征性，各国一般不愿意执行承诺，也不倾向于在采取承诺形式的协定中加入监督或执行条款。但事实是各国经常执行作出的承诺并且实施效果很好，而且各国政府和国内利益团体都很慎重地对待承诺，在议定条款时不遗余力地讨价还价。如果认为承诺仅具有象征意义，就很难解释上述现象。总之，认为承诺仅具有象征性的观点是不确切的。可以这么认为，具有弱小审查机制的承诺是具有约束力的条约的雏形，在订立条约的条件成就时，国际关系的参加者们就签订条约。但也有例外，例如在金融行动特别工作组的40条有关洗钱的建议中，各国的立法和其他活动都为其他国家所审查，如果某国采取的措施不尽如人意，就可能遭受名誉上的损失甚至被开除。金融行动工作组成功的关键在于该组织的持续监管和审查，强有力的审查机制是其发挥作用的关键。
相似的，《赫尔辛基最后文件》涉及定期举行会议，就文件规定的执行彼此交换观点，上述会议在促进文件的有效贯彻方面起到了重要的作用。赫尔辛基进程进一步发展了该模式，就其运行保持了广泛和持续的讨论，并且一贯采取了承诺的形式，文件中的承诺因各国在政治上高度重视而有效，并不因其不具有法律约束力而受影响。
三、承诺与条约的比较
在国际交往中，各国珍惜本国声誉，不愿意承担违反国际义务的恶名，但国际关系又存在很强的不确定性，于是，各国可能缔结具有法律约束力但模棱两可、缺乏强有力审查机制的条约，时常导致下列结果：条约得到了遵守，但意义不大。同时，条约义务的广泛程度和审查机制的强度也因领域的不同而有所差别。在贸易领域，由于国内利益团体的压力，条约通常规定了广泛的义务，并伴随强有力的审查机制，例如世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)的争端解决机制；而在环境领域，因为缺乏利益团体的压力，时常缔结内容空泛的条约并伴随弱小的审查机制。在此情形下，为了增加协定的有效性，理性的政府可能会缔结采取承诺形式的协定。采取承诺形式的协定一般规定了更广泛的义务，并且在规范国家行为时也更有效。当采取承诺形式时，可以在一定程度上克服过于浅薄的条约存在的问题，因为承诺并没有法律约束力，可以纳入较多的规范国家行为的条款和采用较为强有力的审查机制。而如果采取条约形式，各国很可能并不愿意在谈判阶段就纳入上述内容，从而可能使条约在实际上没有什么意义。至少可以这样说，承诺是与条约同等重要的国际协定形式。
考虑到缔结一个条约高昂的交易成本，而承诺在某些情况下和条约同等有效，那它就很有意义。反对观点认为，存在各国不执行采取承诺形式协定的情形，并就此认为承诺作为一种国家间合作的手段没什么用。但是在国际交往中，各国需要在上述风险和更具有开创性的承诺、更为有效的监督机制间权衡，应当认为承诺有其意义。以《赫尔辛基最后文件》为例，该协定没有采取有法律约束力的条约形式，却纳入了许多具有开拓意义的规则，又如欧洲安全合作会议1990年的《哥本哈根文件》， 该文件很多条款缺乏明确的定义，如果作为具有法律约束力的条约条款，无疑是不合格的，但它在实践中发挥了显著作用。所以，承诺虽然不具有法律约束力，规定也不见得明确，但它在实践中却可以发挥作用。
一般而言，政治领域中的承诺基于高度政治化的过程，伴有合理、集体、定期的运作审查机制，而在贸易领域中，承诺在一定程度上也比条约更具有开创性，可以有效解决问题。在关贸总协定时期的金枪鱼/海豚案中，所缔结的旨在保护太平洋海豚的拉霍亚协定（La Jolla Agreement）也采取了承诺的形式，并且行之有效。按照该协定，建立了一个成员包括各国政府、相关产业和环境组织的国际性的审查机制，决定是否存在任何对该协定的违反，并将结果向各国政府通报，根据政府的反应采取进一步的措施。该协定的执行无疑是很成功的，到1998年，海豚的死亡数大大减少。
各国政府在不确定性很强的领域开展合作时，一般持谨慎态度，较多缔结采取承诺形式的协定。当采用强有力的审查机制时，承诺也变得更为有力，例子包括金融行动特别工作组40条建议所创立的体系、赫尔辛基进程以及二战结束后的马歇尔计划。上述事实表明，即便没有法律约束力，定期的审查机制也发挥了有效的作用，多边互惠的审查方式有时比严格受规则规范的方式效果更好。由于各国关注其声誉，力图保持其政策的一致性，这种多边审查方式在各国广泛合作的情况下更能发挥作用。
在此，有必要讨论规定众多义务的条约导致的风险。规定了过多义务的条约可能导致许多对条约义务的违反，从而使条约名存实亡，国际合作的宗旨流于形式，尤其当此类条约纳入了强有力的第三方争端解决机制时，上述风险加剧了。例如，旨在实现国际贸易自由化的WTO相关协定对各成员方规定了广泛的义务，争端解决机制在实践中也是强有力的，各成员方承担了广泛的义务促进国际贸易的发展。但另一方面，经济运行的不确定性使得固定的条约义务存在风险，考虑到未来经济的波动，义务的过于固定难免没有消极影响，而强有力的争端解决机制加剧了上述风险。
当然，合适的条约义务是一个见仁见智的问题。但至少可以这样说，规定过多的义务并不总是有益的，有时甚至会产生害处。在规定过多义务的同时，如果各方缺乏灵活性，可能导致成员退出该条约。WTO的各协定、《国际刑事法院规约》可能就存在上述风险。
当然，承诺并非万能之计。但传统观念所认为的条约比承诺优越的观点无疑已是明日黄花了，承诺在一定程度上是很有效的。目前，各国缔结了大量浅薄的条约，伴随弱小的审查机制，忽视了条约的实际作用。其实，各国可以在协定形式、内容和审查机制间权衡，当各国既需要彼此合作，未来又充满不确定性时，缔结承诺形式的协定是可行的方式。
四、结论
当代国际合作的主要形式是国际协定。从中世纪后期到19世纪中叶，国际条约主要在双边的基础上缔结。20世纪则见证了国际协定的不断增长，采取了条约和承诺的形式。21世纪可能更依赖各国政府的合作，采取谅解备忘录的形式作出相关承诺。坦率地说，即便各国政府彼此合作，也同样须要采取各种形式的协定规范彼此间的权利义务关系，所以，对国际协定类型的理解具有一定意义。
目前，各国实践对这个问题作出了一定的探索。各国政府需要在协定的形式、审查机制和协定内容3者间作出权衡，采取有法律约束力的条约形式当然是一个选择，但采取承诺形式也是值得考虑的，总之，各国需要对协定的形式予以更多的注意，虽然承诺不具有法律约束力，但当需要注重协定的作用而非法律形式的时候，承诺是一个合适的选择。
【关键词】国际协定条约 承诺法律约束力
【作者简介】上海WTO事务咨询中心博士后、法学博士
在国际交往中，各国一般订立有法律约束力的条约规范彼此的权利义务关系，但在20世纪40年代以后，采取承诺(pledge)形式的情形日益增多。二战结束后，美国在实施马歇尔计划时，对欧洲各国（主要是西欧国家）经济援助的分配就采取了承诺的形式。国际法上的承诺通常是正式的，一般表现为政府声明，但并不具有法律约束力，各国可以根据形势的变化撤销承诺。与条约相比，承诺具有生效迅速、灵活的特点。本文首先介绍国际法和美国法上有关承诺的实践，然后分析承诺产生的原因，并将其与具有法律约束力的条约作比较，最后得出结论.
一、国际法和美国法上有关承诺的实践
（一）马歇尔计划
1947年，欧洲各国在巴黎经济会议上设立了欧洲经济合作委员会，要求美国提供经济援助。美国国会于1948年通过了《对外援助法》，对欧洲各国予以经济援助。各国政府与美国政府签订协议，确定经济援助的具体事宜。 需要注意的是，上述欧洲各国与美国政府签订的协议并非具有法律约束力的国际条约，协议仅受美国法的规范，按照美国法的规定，仅受美国法规范的安排（arrangement）也就是上述协议并非国际协定（international agreements）， 不具有法律约束力。
经济援助的具体实施由美国政府和欧洲各国政府协调确定。从1949年到1950年，美国要求欧洲各国自行分配40亿美元的援助，该过程被称为多边互惠审查（multilateral reciprocal scrutiny），各国提交有关消费、投资、燃油和肉类消费、税额和政府支出等数据，在此基础上确定各国接受援助的金额。在当时欧洲百废待兴的情形下，各国很难在短时间内达成各方都接受的标准，所以直接讨论援助的分配，然后由各国以互相审查的方式监督援助的分配，最终由一个2人组成的委员会作出分配决定。可见，马歇尔计划的实施并没有正式的数量化的标准，而是依靠松散的、开放型的模式，但多边互惠审查机制是有效的，成功的关键是通过相互审查的方式在情形不同的国家间达成一致。
（二）《赫尔辛基最后文件》（Helsinki Final Act）
1975年，欧洲35个国家和地区首脑在赫尔辛基签署了《欧洲合作与安全会议最后文件》，又称《赫尔辛基最后文件》， 开始了以对话谈判方式达到欧洲共同安全的赫尔辛基进程。该文件并非具有法律约束力的国际条约，文件末尾提到它并不属于《联合国宪章》第102条规定的需要登记的条约。《赫尔辛基最后文件》不过是各国政府首脑的一个宣言而已，不具有法律约束力，各国政府在该文件中作出了一定的承诺，承诺不具有法律约束力，各国可以根据情势撤销承诺，但各国政府在宣言中表明了一定的共同立场，并在实践中依宣言行事。
实践中，赫尔辛基进程经历了冷战和多极化趋势日益明显两个阶段，在前期，建立了完备的信任和安全措施机制以及军备控制体系，开展了预防性外交和危机处理活动，成为华约和北约两大军事集团的联系纽带，有效缓和了矛盾；在当前，它面对新的安全挑战，将工作重点转向预防性外交、早期预警、危机管理等方面。可以这么认为，它所进行的冲突预防和冲突解决措施是行之有效的，保障了欧洲安全。
（三）金融行动特别工作组（Financial Action Task Force, FATF）
根据1989年7月16日经济宣言，七国集团建立了控制洗钱活动的金融行动特别工作组，主要任务是评估在防止利用银行和金融系统洗钱方面已有的合作成果，考虑在该领域其他的预防措施，包括改进法律制度以加强多边司法协助。该组织的主要成就在于提出了规范反洗钱活动的40项建议，集中在改进国内法律体制、扩大金融系统的作用以及加强国际合作3个方面，旨在建立为各国政府接受并在国际上适用的反洗钱最低标准。例如，它建议在《联合国禁毒公约》的基础上有所发展，将毒品洗钱以外的其他洗钱活动规定为犯罪，并规定了公司的刑事责任。该建议建立在成员国自愿同意的基础上，说明成员国试图建立并完善反洗钱措施，并辅之以金融行动特别工作组特有的评估制度，从而进一步推动了成员国对建议的履行。从法律角度而言，建议并非有约束力的国际条约，而由各国根据情形斟酌采用。考虑到金融创新活动层出不穷，金融市场变化也很迅速，各国应当根据形势的变化调整法律规定而不宜拘泥于条约法律义务，采取没有法律约束力的承诺形式应当是恰当的。
（四）美国法上有关承诺的实践
按照Case-Zablocki Act 的规定，国务卿每年将向国会提交包含国际协定索引在内的报告，并决定一项安排是否构成国际协定。在一项国际协定对美国生效后，国务卿将向国会提交协定条文，并且在任何情况下都不能迟于60天。总统将向众议院发言人以及参议院对外关系委员会主席提交过去一年所签署的国际协定情况的报告。并且，缔结国际协定的各方必须认为协定内容在法律上具有约束力，而不仅具有政治或私人影响。如果一个文件具有政治或道德价值，但没有法律约束力，那并不是国际协定，如《赫尔辛基最后文件》就不是国际协定。同时，仅受美国法规范的安排并非国际协定。单方承诺可能是具有法律约束力的，但并不构成国际协定。
根据上述规定，当一个文件采取承诺形式时，并不涉及国会，也不需要将该协定提交国会，这就可以解释为什么美国政府倾向于缔结采取承诺形式的协定，因为这对行政机关有利，承诺更秘密又不明显，不容易引起各方注意，国会议员们一般不会对承诺提出听证，相关争议也比较少。但并非没有例外，国会议员曾经对《赫尔辛基最后文件》提出过听证。总之，Case-Zablocki Act不适用于采取承诺形式的协定，减少了国会和本国利益团体对承诺的注意力。美国政府倾向于采取承诺形式的另一个原因在于，条约形式的协定可能引起各方的审查，导致国内利益群体的压力，而总统可以轻易撤销没有法律约束力的承诺。从这个角度而言，承诺只涉及政府，而有法律约束力的国际条约受到国会的牵制。
二、对承诺的分析
国际法上的承诺没有法律约束力，只产生了政治或道德上的善意履行的良好想法。各国根据具体情形采取具有法律约束力的条约或没有约束力的承诺形式，采取条约或承诺形式反映了各方是否意图将相关协定赋予法律效力。在国际关系中，国际关系的参加者们通过这两种形式调整彼此间的关系，最大限度地追求国家利益。
（一）有关承诺的理论解释
从功能主义角度而言，国家是理性的，并根据理性预期的行为后果确定自己具体怎么做，行为后果是决定国家行为的原因。 从功能主义角度解释，采取承诺形式具有下列优点：1.采取承诺形式的协定具有更强的灵活性。政府在作出承诺时，并不需要像缔结条约时要求信息非常充分，而可以根据具体情形相机抉择。协定的灵活性在不确定性很强的情况下具有重要的意义，例如由于石油市场变化迅速，石油输出国组织(Organization of the Petroleum Exporting Countries, OPEC)在决定石油产量时，就采取承诺的形式；2.承诺一般来说是初步的，并不公开也不具有先例的性质，不存在遵循先例的问题；3.承诺在一方未被承认或没有缔约能力的情况下也可以适用；4.承诺一般不需要立法机关批准，迅速生效，也不受《维也纳条约法公约》调整；5.如果各国必须在协定中规定广泛的义务，它们倾向于采取承诺的形式，因为承诺没有法律约束力，使得各国可以根据具体情况调整其法规而不必担心违反国际义务。
上述功能主义观点的核心在于可靠性和灵活性。一般而言，理性的国家在具备下列特征的国际社会中活动：1.各国彼此合作，但又存在不确定性；2.各国追求速度或保密性；3.存在其他国家投机的风险；4.各国利益和偏好存在多样性。具体而言，当不确定性很高、投机行为的可能性低、偏好差异很大、追求速度或保密性时，各国一般采取承诺的形式。在各国彼此合作的情况下，也倾向于采取承诺的形式，在此情形下，各国间一旦达成一致，破坏承诺的可能性比较低。总体而言，采取承诺形式，有助于在差异很大的国家间达成妥协。按照功能主义的观点分析，由于二战后国家数量急剧增长，南北差异日益扩大，承诺将变得更为普遍。事实也确实如此。总之，理性的国家在可靠性和灵活性之间权衡，以追求最大限度的国家利益。
（二）承诺的适用范围
采取承诺形式的国际协定常见于专业色彩很浓的证券法规、反垄断的执行、货币事务的合作等领域, 在上述领域，各国规则须要达成一致，存在趋同化的倾向。例如在国际货币事务中，相关协定大多采取了承诺形式，这是因为世界经济在信息不对称的现实下运行，几种主要货币取得支配地位是很有必要的，上述情况广为人知并且也是可接受的，但并没有必要表现为具有法律约束力的条约，根据市场变化而不断调整比较合理。如果采取具有法律约束力的条约形式，会引起国内利益群体的政治压力，而采用非正式的安排就不会产生国内政治问题，同时也满足市场的灵活性要求。 同时，由于国际资本和外汇市场的发展，一些国家政府在汇率问题上的控制力比较弱， 要求货币协定具有法律约束力是不现实的。在实践中，有关汇率的协定例如广场协定（Plaza Accord）和卢浮协定（Louvre Accord）都采取了承诺的形式。
承诺一般不适用于环境、人权和贸易领域，上述领域要求政府采取有效措施维护本国利益，而不能朝令夕改。在这些领域中，本国利益团体的活动并不积极，在国内压力比较弱小的情况下，各国在选择具体法律形式方面具有更多的自由，制定相应的法律也没有强大压力，于是更多地采取条约的形式。但也有例外，《赫尔辛基最后文件》和国际劳工组织的许多不具有约束力的协定都采取了承诺的形式。
承诺一般具体表现为各国政府机构间的不会引起政治上注意的谅解备忘录(memoranda of understanding, MOU)。上述文件的订立一般在政府权限范围内,是本国法律的具体实施。文件一般都强调各国政府加强合作，并且具有自动执行的效力。之所以采取承诺的形式，是因为在上述问题上存在很强的不确定性，不宜采取条约的形式，并且本国利益团体在这些问题上没有强烈的利益要求或没有形成显著的政治压力。
（三）承诺的审查机制
一般来说,当协定采取承诺形式时，很少采用强有力的审查机制。相关解释认为，承诺在很大程度上只具有象征性，各国一般不愿意执行承诺，也不倾向于在采取承诺形式的协定中加入监督或执行条款。但事实是各国经常执行作出的承诺并且实施效果很好，而且各国政府和国内利益团体都很慎重地对待承诺，在议定条款时不遗余力地讨价还价。如果认为承诺仅具有象征意义，就很难解释上述现象。总之，认为承诺仅具有象征性的观点是不确切的。可以这么认为，具有弱小审查机制的承诺是具有约束力的条约的雏形，在订立条约的条件成就时，国际关系的参加者们就签订条约。但也有例外，例如在金融行动特别工作组的40条有关洗钱的建议中，各国的立法和其他活动都为其他国家所审查，如果某国采取的措施不尽如人意，就可能遭受名誉上的损失甚至被开除。金融行动工作组成功的关键在于该组织的持续监管和审查，强有力的审查机制是其发挥作用的关键。
相似的，《赫尔辛基最后文件》涉及定期举行会议，就文件规定的执行彼此交换观点，上述会议在促进文件的有效贯彻方面起到了重要的作用。赫尔辛基进程进一步发展了该模式，就其运行保持了广泛和持续的讨论，并且一贯采取了承诺的形式，文件中的承诺因各国在政治上高度重视而有效，并不因其不具有法律约束力而受影响。
三、承诺与条约的比较
在国际交往中，各国珍惜本国声誉，不愿意承担违反国际义务的恶名，但国际关系又存在很强的不确定性，于是，各国可能缔结具有法律约束力但模棱两可、缺乏强有力审查机制的条约，时常导致下列结果：条约得到了遵守，但意义不大。同时，条约义务的广泛程度和审查机制的强度也因领域的不同而有所差别。在贸易领域，由于国内利益团体的压力，条约通常规定了广泛的义务，并伴随强有力的审查机制，例如世界贸易组织(World Trade Organization，WTO)的争端解决机制；而在环境领域，因为缺乏利益团体的压力，时常缔结内容空泛的条约并伴随弱小的审查机制。在此情形下，为了增加协定的有效性，理性的政府可能会缔结采取承诺形式的协定。采取承诺形式的协定一般规定了更广泛的义务，并且在规范国家行为时也更有效。当采取承诺形式时，可以在一定程度上克服过于浅薄的条约存在的问题，因为承诺并没有法律约束力，可以纳入较多的规范国家行为的条款和采用较为强有力的审查机制。而如果采取条约形式，各国很可能并不愿意在谈判阶段就纳入上述内容，从而可能使条约在实际上没有什么意义。至少可以这样说，承诺是与条约同等重要的国际协定形式。
考虑到缔结一个条约高昂的交易成本，而承诺在某些情况下和条约同等有效，那它就很有意义。反对观点认为，存在各国不执行采取承诺形式协定的情形，并就此认为承诺作为一种国家间合作的手段没什么用。但是在国际交往中，各国需要在上述风险和更具有开创性的承诺、更为有效的监督机制间权衡，应当认为承诺有其意义。以《赫尔辛基最后文件》为例，该协定没有采取有法律约束力的条约形式，却纳入了许多具有开拓意义的规则，又如欧洲安全合作会议1990年的《哥本哈根文件》， 该文件很多条款缺乏明确的定义，如果作为具有法律约束力的条约条款，无疑是不合格的，但它在实践中发挥了显著作用。所以，承诺虽然不具有法律约束力，规定也不见得明确，但它在实践中却可以发挥作用。
一般而言，政治领域中的承诺基于高度政治化的过程，伴有合理、集体、定期的运作审查机制，而在贸易领域中，承诺在一定程度上也比条约更具有开创性，可以有效解决问题。在关贸总协定时期的金枪鱼/海豚案中，所缔结的旨在保护太平洋海豚的拉霍亚协定（La Jolla Agreement）也采取了承诺的形式，并且行之有效。按照该协定，建立了一个成员包括各国政府、相关产业和环境组织的国际性的审查机制，决定是否存在任何对该协定的违反，并将结果向各国政府通报，根据政府的反应采取进一步的措施。该协定的执行无疑是很成功的，到1998年，海豚的死亡数大大减少。
各国政府在不确定性很强的领域开展合作时，一般持谨慎态度，较多缔结采取承诺形式的协定。当采用强有力的审查机制时，承诺也变得更为有力，例子包括金融行动特别工作组40条建议所创立的体系、赫尔辛基进程以及二战结束后的马歇尔计划。上述事实表明，即便没有法律约束力，定期的审查机制也发挥了有效的作用，多边互惠的审查方式有时比严格受规则规范的方式效果更好。由于各国关注其声誉，力图保持其政策的一致性，这种多边审查方式在各国广泛合作的情况下更能发挥作用。
在此，有必要讨论规定众多义务的条约导致的风险。规定了过多义务的条约可能导致许多对条约义务的违反，从而使条约名存实亡，国际合作的宗旨流于形式，尤其当此类条约纳入了强有力的第三方争端解决机制时，上述风险加剧了。例如，旨在实现国际贸易自由化的WTO相关协定对各成员方规定了广泛的义务，争端解决机制在实践中也是强有力的，各成员方承担了广泛的义务促进国际贸易的发展。但另一方面，经济运行的不确定性使得固定的条约义务存在风险，考虑到未来经济的波动，义务的过于固定难免没有消极影响，而强有力的争端解决机制加剧了上述风险。
当然，合适的条约义务是一个见仁见智的问题。但至少可以这样说，规定过多的义务并不总是有益的，有时甚至会产生害处。在规定过多义务的同时，如果各方缺乏灵活性，可能导致成员退出该条约。WTO的各协定、《国际刑事法院规约》可能就存在上述风险。
当然，承诺并非万能之计。但传统观念所认为的条约比承诺优越的观点无疑已是明日黄花了，承诺在一定程度上是很有效的。目前，各国缔结了大量浅薄的条约，伴随弱小的审查机制，忽视了条约的实际作用。其实，各国可以在协定形式、内容和审查机制间权衡，当各国既需要彼此合作，未来又充满不确定性时，缔结承诺形式的协定是可行的方式。
四、结论
当代国际合作的主要形式是国际协定。从中世纪后期到19世纪中叶，国际条约主要在双边的基础上缔结。20世纪则见证了国际协定的不断增长，采取了条约和承诺的形式。21世纪可能更依赖各国政府的合作，采取谅解备忘录的形式作出相关承诺。坦率地说，即便各国政府彼此合作，也同样须要采取各种形式的协定规范彼此间的权利义务关系，所以，对国际协定类型的理解具有一定意义。
目前，各国实践对这个问题作出了一定的探索。各国政府需要在协定的形式、审查机制和协定内容3者间作出权衡，采取有法律约束力的条约形式当然是一个选择，但采取承诺形式也是值得考虑的，总之，各国需要对协定的形式予以更多的注意，虽然承诺不具有法律约束力，但当需要注重协定的作用而非法律形式的时候，承诺是一个合适的选择。