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摘 要：我国社会制度变迁的基本内容表现为从计划经济向市场经济的转变。计划经济实质上是一个政府管制经济，要解除政府对社会经济生活的垄断和管制，这在很大程度上是一个政府自我革命的过程，其中政府政策的调整，职能的转变和行为选择，是建立市场经济的关键。因此，深化市场经济关键是要改革政府本身，进行政府制度创新，推行制度治国。
关键词：转型经济；制度创新；制度治国
我国转型经济中的改革是经济改革先于政治改革，其优点是在改革的初期可以使绝大多数人从改革中受益而很少人利益受损，原因在于改革初期，旧体制还被保留下来没有受到根本的改革，而新体制的增量，又为人们提供了更多的收入。改革的摩擦成本小，因此一度出现了改革收益迅速递增。随着改革的深入，政治与经济之间的摩擦成本上升，改革收益呈递减趋势，根本原因在于政治体制改革滞后。原来的政府是与计划经济相适应的，如今经济体制已经发生了根本变化，作为上层建筑的政治体制却不适应经济基础的这一变化，造成了市场经济建设与政治条件之间的紧张关系。我们需要什么样的政治条件与市场经济目标相兼容，实现经济组织与政治组织之间的相互报酬递增，关键是要进行政府制度创新，实现制度治国。政府制度不是按照抽象的理论原则设计出来的，而是随着经济基础而渐渐发展起来的。每当生产力发展到一个关键时期，政府制度就必然发生相应的变革。而凡是在经济发展面前进行政府制度创新的政府，都推动了经济发展。
一、转型经济中的政府悖论
市场与政府之间存在着悖论：前者要求削弱权力，后者要求加强权利。政治家总是试图扩大政府对经济的影响，造成政治原则凌驾于经济原则之即使其中有合理因素，也会妨碍到经济的正常运行。在计划经济向市场经济转型过程中，政府与市场之间的紧张关系最为突出。在这一矛盾中政府既是改革的动力，又是被改革的对象，出现了转型社会特有的"政府悖论"，如图所示：
图1中的政府表示一个计划经济条件下的无限政府，其基本特征是政府拥有对经济的绝对支配权，极端情况下可以认为市场因素是零。这种情况下，国民经济中各种问题被认为是政府的失误，成绩都是政府的功劳。
图1中市场的基本特征是分散决策，生产者、经营者、资本所有者都为自己的决策负责。政府只是一个特殊的经济行为主体。资源分配是通过人们的自愿交易过程来实现。政府也作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动。主要从事公共物品的供给，进行宏观调控等。在经济转型过程中之所以出现政府悖论的根本原因在于市场与传统政府之间的冲突。不进行市场化改革，政府本身的合法化要受到怀疑，而市场化取向的改革要求要严格限制政府权力，使政府由"主人"而变成经济活动的"仆人"。这本身是一个利益博弈的过程。
在图1中我们假设政府和市场都为理性人，政府在考虑了自己的利益之后会禁止或支持市场的选择。而市场依据效率原则来作出有效的选择。转型期政府和市场之间存在四种关系：（Y，Y）表示市场有效选择同时也符合政府利益并受到政府支持； （N，Y）表示市场角度无效的选择但却受到政府的青睐；（Y，N）表示市场角度有效的选择但政府反对；（N，N）市场角度无效的选择，也是政府禁止的选择。下面对这四种不同的组合的含义作进一步解释。组合（Y，Y）表示当市场体制为人们提供了新的机会，新的可能，使人们可以获取更大利益，同时这种改革也是有利于政府利益的。因此从整个社会角度来看，这是帕累托改进式的改革。因此这类改革比较容易进行，在（Y，Y）式的改革过程中，改革对大多数人有利，改革进程也较顺利。（N，N）型组合可以看作是（Y，Y）型的否定式表达。对市场无效的行为也是政府禁止的行为。如权钱交易即是无效行为，现实中我们遇到的更多的是非帕累托改进，但帕累托改进为我们提供了参照系。（Y，N）型改革中，市场角度有效的行为或制度在政府看来是非法的，应被禁止的，其原因在于这样改革可能侵犯了某些利益集团的利益，市场经济本质上是法治经济，这无疑要削弱政府的权力，这样的改革是非帕累托改进，改革的阻力来自政府本身。（N，Y）型改革是（Y，N）型的对称命题，但因为符合某些政府官员利益而畅通无阻，如地方保护主义。上面的四种组合中，无论是帕累托改进还是非帕累托改进，根本原因在于政治与经济利益是否达到了一致。市场的扩大意味着政府权力的收缩。在转型经济中，政府的两难是一个普遍性问题，政府对待改革的态度和采取的行动，直接影响到改革的成本。因此，经济改革的成败最终还要取决于政治改革的成败。
二、市场经济下的政府效率
从人类历史发展的一般规律来看，经济越自由，经济效率越高，经济自由度低，经济效率低下；反之，经济效率高低一定程度上也能反映经济自由度的高低，二者具有一致性，偶尔的分离只是非常态。究其原因，应该归结为自由与效率在人类经济生活中的价值一致性，即有效率的自由经济生活。政府部门因为对权力资源的垄断，对政府行为监督和信息不充分，容易产生低效率。发展市场经济就要求以市场为导向，在政府制度中引入竞争机制来提高政府部门效率，政府部门的效率改善，又可以通过传导机制影响到市场效率，实现政治经济相互报酬递增机制。
（一）有效政府的特征
政府职能转变的核心问题是权力资源的重新合理配置，一方面是政府与社会的分权，另一方面是政府内部的分权，从某种意义上说，前者可以说是更根本的。能最大限度地发挥市场和社会作用的政府运行模式，应当是"小政府，大社会"，它是市场经济发展成熟条件下，政府职能模式的必然选择。
在经济体制转轨过程中，中国要在较短时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场体制的革命性转变，其间政府作为一种以国家强制力为后盾的社会公共权威组织，起着特殊甚至主导性作用：它既是改革动力，又是改革阻力。结果如何，主要取决于政府职能与市场化改革能否适应。当今政府的职能定位，是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，政府积极、适度、有效地行使对市场运作的宏观调控职能，以发挥政府与市场的优势互补作用。 目前，实现我国政府职能转变应着重以下三方面：
（1）在政府职能转变中，将政府职能定位于服务行型政府，逐步推进国家权力向社会的转移和回归；
（2）坚持国家与社会分立的原则，增强政府在市场经济和社会发展中的行政能力；
（3）建立在现代社会基础上的政府机构的行政管理方式也应实现制度创新。
（二）以市场为导向改进政府服务的效率
1.扩大市场机制发挥作用的范围。对于转型经济，政府和市场的能力不对称，往往是政府的力量更强大，政府常常以某些行业不能市场化为由，对其进行干预和控制，人们也习惯于以行政手段来解决问题，但事实表明这正是转型社会政府观念上的一个误区。我国经济改革的经验表明：引入竞争机制，不仅在一般产业领域，而且在公共服务领域，都是增加有效供给和改善质量的有效途径。
2.增加公共信息透明度。长期以来，出于安全保密或部门利益的需要，政府信息一直处于封闭或半封闭的状态，不仅造成大量政府信息资源的闲置和浪费，同时，由于信息不对称，难以实行对政府服务的有效监督。增加公共信息透明度，通过市场和社会对政府舆论的监督，促进政府提高服务效率。
3.培养政治企业家队伍。政治企业家是那些熟悉政治程序或过程，善于捕捉政治领域中出现的机会或者能敏锐意识到政治领域中可能出现的潜在威胁，并愿意承担制度创新的成本与奉献的企业家。建设政治企业家队伍是提高政府效率的人力资源保证。特别是在政府职能转变过程中，培养政治企业家，以企业精神来改革公共部门，提高政府效率。
三、我国政府制度创新的内容
（一）政府类型：从无限政府转变为有限政府
市场经济是商品交换经济，计划经济是实物分配经济。与计划经济相对应的政府是无限政府，无限政府不受法律和社会制约，在社会中处于特权地位，这种特权使政府在权力和行为方式等方面具有无限扩张趋势。计划经济条件下政府能力最强，但其在经济增长中的作用有限。与市场经济相对应的政府是有限政府，市场经济要求而且能够限制政府权力。市场经济的政治含义就是政治与经济的分离，一个庞大的、繁荣的、有序的市场经济的存在本身就是对政府权力扩张的有效限制。
改革开放以来，我国政府开始了较大规模的行政改革，但根本上来看，政府制度改革总体上滞后于经济的发展。政府管理体制难以适应社会主义市场经济的要求；政府能力与效率难以适应新的历史环境的要求与挑战。
（二）政府职能的转变：从无所不能转向有所不为
政府职能从无限政府的无所不能、无所不管的状态下向有限政府下有所不为转变。具体内容包括：由政府统管公共资源、公共财政的全民资本性资产，转向只管公共资源和公共财政；由政府直接制定和实施货币政策，转向中央银行独立制定和实施货币政策；主要由政府行政机制配置资源，转向主要由市场机制配置资源。转变政府职能的实质是所有制关系的转变，即调整政府同企业的经济关系，由政府机构充当市场主体转向由企业和民间机构充当市场主体。
（三）治国方式的转变：由政策治国转向制度治国
政策治国是指处理社会、经济 等公共事务时主要以政策而不是借助制度和法律为主要施政手段。其优势是迅速高效，但其缺陷是弹性过大，用行政手段干预具体经济活动，政治制度化程度低。一旦政策失误，后果较严重。政策治国模式下，政策凌驾于法律和制度之上，是"人治"的标准。
与市场经济适应的治国之道是制度治国。即主要依靠制度和法律来治理国家。制度治国模式下，法律制度高于政策，制度治国是"法治"的必然要求。制度治国的核心内容是政府行为的高度制度化，尤其是政府决策行为的制度化。其目标是以制度化的政治制度实现现代化和经济发展。用制度力量来约束和规范政府行为，使政府在经济发展中起发挥极作用。因为政府有两面性，制度治国就是为了起到有效的激励作用。政府在实现其职能的关键是政府的制度能力。因此，有限政府的建立取决于制度建设和制度创新，取决于政策治国向制度治国转变的决心和效果。 在从政策治国向制度治国转变过程中，容易出现有过渡性特征的危机。如行政手段和法律手段之间、行政手段与制度手段之间矛盾，规则的缺乏与缺少可操作性等。因此在经济转轨的过程中和治国模式的转变过程中需要充分的制度创新，尽快建立与市场经济相适应的制度框架。
参考文献 ：
[1]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2004.
[2]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论-兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究，2008，（1）.
[3]胡书东.经济发展中的中央与地方关系--中国财政制度变迁研究[M].上海 ：上海人民出版社，2010.
[4]胡家勇.一只灵巧的手：论政府转型[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[5]陈天祥.论中国地方政府制度创新的角色及方式[J].中山大学学报（社科版），2007，（3）.
[6]张军."双轨制"经济学.中国的经济改革（2010-2011）[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2011.
作者简介：肖琰（1987-）女，湖北人，天津商业大学硕士研究生，研究方向：金融制度与创新。
关键词：转型经济；制度创新；制度治国
我国转型经济中的改革是经济改革先于政治改革，其优点是在改革的初期可以使绝大多数人从改革中受益而很少人利益受损，原因在于改革初期，旧体制还被保留下来没有受到根本的改革，而新体制的增量，又为人们提供了更多的收入。改革的摩擦成本小，因此一度出现了改革收益迅速递增。随着改革的深入，政治与经济之间的摩擦成本上升，改革收益呈递减趋势，根本原因在于政治体制改革滞后。原来的政府是与计划经济相适应的，如今经济体制已经发生了根本变化，作为上层建筑的政治体制却不适应经济基础的这一变化，造成了市场经济建设与政治条件之间的紧张关系。我们需要什么样的政治条件与市场经济目标相兼容，实现经济组织与政治组织之间的相互报酬递增，关键是要进行政府制度创新，实现制度治国。政府制度不是按照抽象的理论原则设计出来的，而是随着经济基础而渐渐发展起来的。每当生产力发展到一个关键时期，政府制度就必然发生相应的变革。而凡是在经济发展面前进行政府制度创新的政府，都推动了经济发展。
一、转型经济中的政府悖论
市场与政府之间存在着悖论：前者要求削弱权力，后者要求加强权利。政治家总是试图扩大政府对经济的影响，造成政治原则凌驾于经济原则之即使其中有合理因素，也会妨碍到经济的正常运行。在计划经济向市场经济转型过程中，政府与市场之间的紧张关系最为突出。在这一矛盾中政府既是改革的动力，又是被改革的对象，出现了转型社会特有的"政府悖论"，如图所示：
图1中的政府表示一个计划经济条件下的无限政府，其基本特征是政府拥有对经济的绝对支配权，极端情况下可以认为市场因素是零。这种情况下，国民经济中各种问题被认为是政府的失误，成绩都是政府的功劳。
图1中市场的基本特征是分散决策，生产者、经营者、资本所有者都为自己的决策负责。政府只是一个特殊的经济行为主体。资源分配是通过人们的自愿交易过程来实现。政府也作为一个特殊的经济行为主体参与经济活动。主要从事公共物品的供给，进行宏观调控等。在经济转型过程中之所以出现政府悖论的根本原因在于市场与传统政府之间的冲突。不进行市场化改革，政府本身的合法化要受到怀疑，而市场化取向的改革要求要严格限制政府权力，使政府由"主人"而变成经济活动的"仆人"。这本身是一个利益博弈的过程。
在图1中我们假设政府和市场都为理性人，政府在考虑了自己的利益之后会禁止或支持市场的选择。而市场依据效率原则来作出有效的选择。转型期政府和市场之间存在四种关系：（Y，Y）表示市场有效选择同时也符合政府利益并受到政府支持； （N，Y）表示市场角度无效的选择但却受到政府的青睐；（Y，N）表示市场角度有效的选择但政府反对；（N，N）市场角度无效的选择，也是政府禁止的选择。下面对这四种不同的组合的含义作进一步解释。组合（Y，Y）表示当市场体制为人们提供了新的机会，新的可能，使人们可以获取更大利益，同时这种改革也是有利于政府利益的。因此从整个社会角度来看，这是帕累托改进式的改革。因此这类改革比较容易进行，在（Y，Y）式的改革过程中，改革对大多数人有利，改革进程也较顺利。（N，N）型组合可以看作是（Y，Y）型的否定式表达。对市场无效的行为也是政府禁止的行为。如权钱交易即是无效行为，现实中我们遇到的更多的是非帕累托改进，但帕累托改进为我们提供了参照系。（Y，N）型改革中，市场角度有效的行为或制度在政府看来是非法的，应被禁止的，其原因在于这样改革可能侵犯了某些利益集团的利益，市场经济本质上是法治经济，这无疑要削弱政府的权力，这样的改革是非帕累托改进，改革的阻力来自政府本身。（N，Y）型改革是（Y，N）型的对称命题，但因为符合某些政府官员利益而畅通无阻，如地方保护主义。上面的四种组合中，无论是帕累托改进还是非帕累托改进，根本原因在于政治与经济利益是否达到了一致。市场的扩大意味着政府权力的收缩。在转型经济中，政府的两难是一个普遍性问题，政府对待改革的态度和采取的行动，直接影响到改革的成本。因此，经济改革的成败最终还要取决于政治改革的成败。
二、市场经济下的政府效率
从人类历史发展的一般规律来看，经济越自由，经济效率越高，经济自由度低，经济效率低下；反之，经济效率高低一定程度上也能反映经济自由度的高低，二者具有一致性，偶尔的分离只是非常态。究其原因，应该归结为自由与效率在人类经济生活中的价值一致性，即有效率的自由经济生活。政府部门因为对权力资源的垄断，对政府行为监督和信息不充分，容易产生低效率。发展市场经济就要求以市场为导向，在政府制度中引入竞争机制来提高政府部门效率，政府部门的效率改善，又可以通过传导机制影响到市场效率，实现政治经济相互报酬递增机制。
（一）有效政府的特征
政府职能转变的核心问题是权力资源的重新合理配置，一方面是政府与社会的分权，另一方面是政府内部的分权，从某种意义上说，前者可以说是更根本的。能最大限度地发挥市场和社会作用的政府运行模式，应当是"小政府，大社会"，它是市场经济发展成熟条件下，政府职能模式的必然选择。
在经济体制转轨过程中，中国要在较短时间内实现从根深蒂固的传统计划经济体制向现代市场体制的革命性转变，其间政府作为一种以国家强制力为后盾的社会公共权威组织，起着特殊甚至主导性作用：它既是改革动力，又是改革阻力。结果如何，主要取决于政府职能与市场化改革能否适应。当今政府的职能定位，是在保证市场对资源配置起基础性作用的前提下，政府积极、适度、有效地行使对市场运作的宏观调控职能，以发挥政府与市场的优势互补作用。 目前，实现我国政府职能转变应着重以下三方面：
（1）在政府职能转变中，将政府职能定位于服务行型政府，逐步推进国家权力向社会的转移和回归；
（2）坚持国家与社会分立的原则，增强政府在市场经济和社会发展中的行政能力；
（3）建立在现代社会基础上的政府机构的行政管理方式也应实现制度创新。
（二）以市场为导向改进政府服务的效率
1.扩大市场机制发挥作用的范围。对于转型经济，政府和市场的能力不对称，往往是政府的力量更强大，政府常常以某些行业不能市场化为由，对其进行干预和控制，人们也习惯于以行政手段来解决问题，但事实表明这正是转型社会政府观念上的一个误区。我国经济改革的经验表明：引入竞争机制，不仅在一般产业领域，而且在公共服务领域，都是增加有效供给和改善质量的有效途径。
2.增加公共信息透明度。长期以来，出于安全保密或部门利益的需要，政府信息一直处于封闭或半封闭的状态，不仅造成大量政府信息资源的闲置和浪费，同时，由于信息不对称，难以实行对政府服务的有效监督。增加公共信息透明度，通过市场和社会对政府舆论的监督，促进政府提高服务效率。
3.培养政治企业家队伍。政治企业家是那些熟悉政治程序或过程，善于捕捉政治领域中出现的机会或者能敏锐意识到政治领域中可能出现的潜在威胁，并愿意承担制度创新的成本与奉献的企业家。建设政治企业家队伍是提高政府效率的人力资源保证。特别是在政府职能转变过程中，培养政治企业家，以企业精神来改革公共部门，提高政府效率。
三、我国政府制度创新的内容
（一）政府类型：从无限政府转变为有限政府
市场经济是商品交换经济，计划经济是实物分配经济。与计划经济相对应的政府是无限政府，无限政府不受法律和社会制约，在社会中处于特权地位，这种特权使政府在权力和行为方式等方面具有无限扩张趋势。计划经济条件下政府能力最强，但其在经济增长中的作用有限。与市场经济相对应的政府是有限政府，市场经济要求而且能够限制政府权力。市场经济的政治含义就是政治与经济的分离，一个庞大的、繁荣的、有序的市场经济的存在本身就是对政府权力扩张的有效限制。
改革开放以来，我国政府开始了较大规模的行政改革，但根本上来看，政府制度改革总体上滞后于经济的发展。政府管理体制难以适应社会主义市场经济的要求；政府能力与效率难以适应新的历史环境的要求与挑战。
（二）政府职能的转变：从无所不能转向有所不为
政府职能从无限政府的无所不能、无所不管的状态下向有限政府下有所不为转变。具体内容包括：由政府统管公共资源、公共财政的全民资本性资产，转向只管公共资源和公共财政；由政府直接制定和实施货币政策，转向中央银行独立制定和实施货币政策；主要由政府行政机制配置资源，转向主要由市场机制配置资源。转变政府职能的实质是所有制关系的转变，即调整政府同企业的经济关系，由政府机构充当市场主体转向由企业和民间机构充当市场主体。
（三）治国方式的转变：由政策治国转向制度治国
政策治国是指处理社会、经济 等公共事务时主要以政策而不是借助制度和法律为主要施政手段。其优势是迅速高效，但其缺陷是弹性过大，用行政手段干预具体经济活动，政治制度化程度低。一旦政策失误，后果较严重。政策治国模式下，政策凌驾于法律和制度之上，是"人治"的标准。
与市场经济适应的治国之道是制度治国。即主要依靠制度和法律来治理国家。制度治国模式下，法律制度高于政策，制度治国是"法治"的必然要求。制度治国的核心内容是政府行为的高度制度化，尤其是政府决策行为的制度化。其目标是以制度化的政治制度实现现代化和经济发展。用制度力量来约束和规范政府行为，使政府在经济发展中起发挥极作用。因为政府有两面性，制度治国就是为了起到有效的激励作用。政府在实现其职能的关键是政府的制度能力。因此，有限政府的建立取决于制度建设和制度创新，取决于政策治国向制度治国转变的决心和效果。 在从政策治国向制度治国转变过程中，容易出现有过渡性特征的危机。如行政手段和法律手段之间、行政手段与制度手段之间矛盾，规则的缺乏与缺少可操作性等。因此在经济转轨的过程中和治国模式的转变过程中需要充分的制度创新，尽快建立与市场经济相适应的制度框架。
参考文献 ：
[1]道格拉斯·C·诺思.经济史中的结构与变迁[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2004.
[2]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论-兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究，2008，（1）.
[3]胡书东.经济发展中的中央与地方关系--中国财政制度变迁研究[M].上海 ：上海人民出版社，2010.
[4]胡家勇.一只灵巧的手：论政府转型[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[5]陈天祥.论中国地方政府制度创新的角色及方式[J].中山大学学报（社科版），2007，（3）.
[6]张军."双轨制"经济学.中国的经济改革（2010-2011）[M].上海：上海三联书店，上海人民出版社，2011.
作者简介：肖琰（1987-）女，湖北人，天津商业大学硕士研究生，研究方向：金融制度与创新。