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今年7月，一份由国家发展和改革委员会、卫生部以及外交部共同起草的报告上交给国务院。报告的主要内容是请求国务院尽快批准签署《烟草控制框架公约》。
今年5月在世界卫生大会上获得通过的《烟草控制框架公约》（FCTC），是世界卫生组织主持制定的第一部国际法律条约，也是首次在全球范围内限制烟草的公约。历时三年、经过六轮艰难谈判达成的公约文本最终以192票的高票通过。
公约由序言和38条正文组成，明确了控制烟草的具体义务、责任等问题，对烟草制品的包装、标签、广告、促销和赞助提出了严格的限制措施。
然而，尽管公约得以通过，但由于烟叶和烟草制品带来的经济利益和由此相关联的国计民生问题，很多国家不得不在民众健康和烟草经济之间寻找平衡。这种做法贯穿于整个公约文本诞生的始终，也将在日后的公约执行中延续。
健康优先还是经济发展优先？
公约的制定是在全球禁烟浪潮推动下提出的。自从20世纪50年代医学界确认烟草的危害以来，反烟斗争不断高涨。许多国家都制定了控烟的法律法规，而且烟草诉讼之风日益盛行。
但这一切并没有阻碍烟草业发展的步伐。随着国际烟草贸易的发展，发达国家的烟草商减少国内烟草销量，却向发展中国家倾销，这促使世界卫生组织下决心制定一部国际烟草控制公约，以在全球范围内限制烟草产品的扩散和流行。
初衷是善意的，但是工作一旦铺开，一个问题便摆在了各国的面前：健康优先，还是经济发展优先？
这个问题看似简单，却最难以选择。对中国这样一个烟草业产量、销量均占世界第一的烟草大国而言，更是如此。
协和医科大学基础医学研究所教授杨功焕亲历了《公约》文本诞生的整个过程，对此深有感触。杨功焕教授是在烟草危害与烟草控制方面进行过多项流行病学研究的专家，1999年至2000年参与世界卫生组织的公约文本的准备工作，2001年她又作为中国谈判团的一员，全程参与了六次谈判。
杨功焕工作的很大一部分，便是了解烟草对社会经济的影响。她向记者介绍说，目前中国有3.2亿烟民，烟草对健康的影响已经明显可见。在现阶段，中国烟民平均比总人群的期望寿命少4.6年，每人工作时间平均少两年。预计到2025年，每年将有200万左右的人死于与烟草相关的疾病，包括肺癌、冠心病等；到2050年，这个数量会增加到300万。其中一半发生在35岁～69岁的人群里，导致的减寿年数将增加到10年。
与此同时，身为健康杀手的烟草业却是国家的创收大户。中国是世界上烟草种植、生产和销售第一大国，烟草业作为一项重要产业，连续15年位列创收大户名单中，2002年底上交利税更高达1400亿元，接近国家财政收入的十分之一。因而相关经济部门不愿意对烟草生产和销售有过多的限制，烟草业界人士更藉此反对严格控烟。
但杨功焕等人的研究却表明,烟草所致的损失将可能超出其所得。“我们做了测算，在现阶段，归因于烟草的死亡率为12％，医疗费用中有12％，达485.9亿元的金额因烟草所致疾病被耗费掉。换言之，在2000年烟草所创利税1050亿元中，46.3％都化成了医疗费用。”
杨功焕进一步介绍说，目前医疗费用的上涨速度远高于烟草行业利税上涨的速度。假若到2025年，归因于烟草的疾病和死亡率为33％，仅其耗费的医疗费用就会超出烟草行业为国家创造的利润。足以抵消烟草所带来的经济价值。
“烟草危害论”与“烟草创收论”的斗争也出现在《烟草控制框架公约》中国谈判团内部。据记者了解，在由原国家计委牵头，外交部、卫生部、原国家经贸委、国家烟草专卖局、国家工商总局等10多个部委组成的谈判团里，对一些烟草加税、广告和包装限制等措施也曾有过较大争议。
种种争议直到国务院一纸批示才终得统一。该批示大意为：第一，中国应该做一个在国际上负责任的大国，以人民健康为主，要支持世界卫生组织，早日促成框架公约的建立；第二，在有些涉及国家主权的问题上，不能完全放弃；第三，不要纠缠于枝节问题。
事后，谈判团的首席谈判员易先良在接受媒体采访时，道出了中国代表团的立场：我们的国家利益就在于既要支持《公约》和控烟，又要保护我们现有的行业不受到来自国际上更大的压力。
杨功焕认为，对烟草经济和烟草控制的态度，反映了我们的社会发展观：是仅仅注重眼前的经济增长，还是选择关注可持续发展、“以人为本”的发展战略。我国在这次谈判中的立场，正是希图能够在尽可能减少损失的情况下，走向“以人为本”的发展之路。
潜在和现实的影响
公约出台伊始，烟草业便哀声一片。
在烟草专卖体制下，中国的香烟制品从原材料的生产、采购和运输一直到卷烟的生产、销售都处在国家的计划之中。但生长在“温室”中的烟草企业也感到了多重危机。先有WTO之后跨国企业的虎视眈眈，现在又得面临《公约》的诸多压力，难怪某些烟草业研究机构大呼“山雨欲来”，称“WTO只是重新划分了烟草市场的版图，而烟草控制公约则关乎整个烟草行业的生存问题”。
一位国内烟草界人士以包装和标签条款为例说：“如果烟盒上有三分之一的面积写着‘吸烟容易引发心脏病’，这烟还能卖出去吗？”
引发议论的不仅仅是健康警语一项。烟草经济研究所王玉麟撰文指出，《公约》对烟草业的影响主要是在以下几个方面：
首先，公约文本对烟草的危害性在法律上作了认定。烟草在经济方面的作用曾被烟草业反复强调，因而成为支撑烟草业生存发展的重要基础，此次也被否定，这是前所未有的，将使得缔约国的烟草业整体生存发展环境变得更为严峻。
其次，在减少烟草需求的措施方面，公约规定了税收价格措施、限制吸烟场所、推动远离烟草的意识培育措施等，这些将影响烟草业生存和发展的社会环境。
再次，其他管制措施如对包装、标签、广告等所作的明确限制，将给烟草业带来更为直接的负面影响。比如新的排放标准对烟草产品提出了更高的要求；严格的包装和警语要求将使以礼品消费为主的高档卷烟消费受到很大影响。
与烟草业的担忧不同，卫生界对《公约》的通过表示欢迎。杨功焕教授认为《公约》的通过意味着世界卫生组织通过国际法把各国动员起来，参与控烟工作，标志着世界控烟事业的进步。
由发改委、外交部和卫生部呈递给国务院的报告则全面反映了三部委对公约的看法。报告认为，最终的公约文本已经由最初的激进逐步趋向平缓和务实，在包装标签、广告促销、责任与赔偿等关键问题上的规定已经较为宽泛，不会对我国的现行立法、司法体系造成太大的冲击。而公约的签署更有利于维护我国良好的国际形象。
前景及未来程序
也许现在谈论《公约》的影响还为时过早。《公约》文本通过之后，首先需要相当数量的国家签署，然后还要根据每个国家的法律程序，由其政府、人大或者议会批准后方能正式生效。
根据有关程序，自第40个国家以法律形式批准公约之后的第90天起，公约就将生效。然而，记者在世界卫生组织的官方网站上看到，截至9月15日，虽然已经有包括法国、英国、巴西、南非等在内的52个国家签署了公约，但完成了法律批准程序的国家只有挪威一国。签署国中并不包括美国、日本、德国、中国等烟草大国。
可见，公约文本虽获得了通过，但距生效还有漫漫长路。
此外，目前的《公约》只是宽泛的、原则性的框架协议，还有许多后续性工作，如对广告、走私、包装等相关措施，将由接下来的议定书作出具体规定。中国谈判代表团首席谈判员易先良在接受媒体采访时估计，《公约》可能在今年年内或明年上半年生效，议定书的谈判则可能在明年下半年启动。
今年5月在世界卫生大会上获得通过的《烟草控制框架公约》（FCTC），是世界卫生组织主持制定的第一部国际法律条约，也是首次在全球范围内限制烟草的公约。历时三年、经过六轮艰难谈判达成的公约文本最终以192票的高票通过。
公约由序言和38条正文组成，明确了控制烟草的具体义务、责任等问题，对烟草制品的包装、标签、广告、促销和赞助提出了严格的限制措施。
然而，尽管公约得以通过，但由于烟叶和烟草制品带来的经济利益和由此相关联的国计民生问题，很多国家不得不在民众健康和烟草经济之间寻找平衡。这种做法贯穿于整个公约文本诞生的始终，也将在日后的公约执行中延续。
健康优先还是经济发展优先？
公约的制定是在全球禁烟浪潮推动下提出的。自从20世纪50年代医学界确认烟草的危害以来，反烟斗争不断高涨。许多国家都制定了控烟的法律法规，而且烟草诉讼之风日益盛行。
但这一切并没有阻碍烟草业发展的步伐。随着国际烟草贸易的发展，发达国家的烟草商减少国内烟草销量，却向发展中国家倾销，这促使世界卫生组织下决心制定一部国际烟草控制公约，以在全球范围内限制烟草产品的扩散和流行。
初衷是善意的，但是工作一旦铺开，一个问题便摆在了各国的面前：健康优先，还是经济发展优先？
这个问题看似简单，却最难以选择。对中国这样一个烟草业产量、销量均占世界第一的烟草大国而言，更是如此。
协和医科大学基础医学研究所教授杨功焕亲历了《公约》文本诞生的整个过程，对此深有感触。杨功焕教授是在烟草危害与烟草控制方面进行过多项流行病学研究的专家，1999年至2000年参与世界卫生组织的公约文本的准备工作，2001年她又作为中国谈判团的一员，全程参与了六次谈判。
杨功焕工作的很大一部分，便是了解烟草对社会经济的影响。她向记者介绍说，目前中国有3.2亿烟民，烟草对健康的影响已经明显可见。在现阶段，中国烟民平均比总人群的期望寿命少4.6年，每人工作时间平均少两年。预计到2025年，每年将有200万左右的人死于与烟草相关的疾病，包括肺癌、冠心病等；到2050年，这个数量会增加到300万。其中一半发生在35岁～69岁的人群里，导致的减寿年数将增加到10年。
与此同时，身为健康杀手的烟草业却是国家的创收大户。中国是世界上烟草种植、生产和销售第一大国，烟草业作为一项重要产业，连续15年位列创收大户名单中，2002年底上交利税更高达1400亿元，接近国家财政收入的十分之一。因而相关经济部门不愿意对烟草生产和销售有过多的限制，烟草业界人士更藉此反对严格控烟。
但杨功焕等人的研究却表明,烟草所致的损失将可能超出其所得。“我们做了测算，在现阶段，归因于烟草的死亡率为12％，医疗费用中有12％，达485.9亿元的金额因烟草所致疾病被耗费掉。换言之，在2000年烟草所创利税1050亿元中，46.3％都化成了医疗费用。”
杨功焕进一步介绍说，目前医疗费用的上涨速度远高于烟草行业利税上涨的速度。假若到2025年，归因于烟草的疾病和死亡率为33％，仅其耗费的医疗费用就会超出烟草行业为国家创造的利润。足以抵消烟草所带来的经济价值。
“烟草危害论”与“烟草创收论”的斗争也出现在《烟草控制框架公约》中国谈判团内部。据记者了解，在由原国家计委牵头，外交部、卫生部、原国家经贸委、国家烟草专卖局、国家工商总局等10多个部委组成的谈判团里，对一些烟草加税、广告和包装限制等措施也曾有过较大争议。
种种争议直到国务院一纸批示才终得统一。该批示大意为：第一，中国应该做一个在国际上负责任的大国，以人民健康为主，要支持世界卫生组织，早日促成框架公约的建立；第二，在有些涉及国家主权的问题上，不能完全放弃；第三，不要纠缠于枝节问题。
事后，谈判团的首席谈判员易先良在接受媒体采访时，道出了中国代表团的立场：我们的国家利益就在于既要支持《公约》和控烟，又要保护我们现有的行业不受到来自国际上更大的压力。
杨功焕认为，对烟草经济和烟草控制的态度，反映了我们的社会发展观：是仅仅注重眼前的经济增长，还是选择关注可持续发展、“以人为本”的发展战略。我国在这次谈判中的立场，正是希图能够在尽可能减少损失的情况下，走向“以人为本”的发展之路。
潜在和现实的影响
公约出台伊始，烟草业便哀声一片。
在烟草专卖体制下，中国的香烟制品从原材料的生产、采购和运输一直到卷烟的生产、销售都处在国家的计划之中。但生长在“温室”中的烟草企业也感到了多重危机。先有WTO之后跨国企业的虎视眈眈，现在又得面临《公约》的诸多压力，难怪某些烟草业研究机构大呼“山雨欲来”，称“WTO只是重新划分了烟草市场的版图，而烟草控制公约则关乎整个烟草行业的生存问题”。
一位国内烟草界人士以包装和标签条款为例说：“如果烟盒上有三分之一的面积写着‘吸烟容易引发心脏病’，这烟还能卖出去吗？”
引发议论的不仅仅是健康警语一项。烟草经济研究所王玉麟撰文指出，《公约》对烟草业的影响主要是在以下几个方面：
首先，公约文本对烟草的危害性在法律上作了认定。烟草在经济方面的作用曾被烟草业反复强调，因而成为支撑烟草业生存发展的重要基础，此次也被否定，这是前所未有的，将使得缔约国的烟草业整体生存发展环境变得更为严峻。
其次，在减少烟草需求的措施方面，公约规定了税收价格措施、限制吸烟场所、推动远离烟草的意识培育措施等，这些将影响烟草业生存和发展的社会环境。
再次，其他管制措施如对包装、标签、广告等所作的明确限制，将给烟草业带来更为直接的负面影响。比如新的排放标准对烟草产品提出了更高的要求；严格的包装和警语要求将使以礼品消费为主的高档卷烟消费受到很大影响。
与烟草业的担忧不同，卫生界对《公约》的通过表示欢迎。杨功焕教授认为《公约》的通过意味着世界卫生组织通过国际法把各国动员起来，参与控烟工作，标志着世界控烟事业的进步。
由发改委、外交部和卫生部呈递给国务院的报告则全面反映了三部委对公约的看法。报告认为，最终的公约文本已经由最初的激进逐步趋向平缓和务实，在包装标签、广告促销、责任与赔偿等关键问题上的规定已经较为宽泛，不会对我国的现行立法、司法体系造成太大的冲击。而公约的签署更有利于维护我国良好的国际形象。
前景及未来程序
也许现在谈论《公约》的影响还为时过早。《公约》文本通过之后，首先需要相当数量的国家签署，然后还要根据每个国家的法律程序，由其政府、人大或者议会批准后方能正式生效。
根据有关程序，自第40个国家以法律形式批准公约之后的第90天起，公约就将生效。然而，记者在世界卫生组织的官方网站上看到，截至9月15日，虽然已经有包括法国、英国、巴西、南非等在内的52个国家签署了公约，但完成了法律批准程序的国家只有挪威一国。签署国中并不包括美国、日本、德国、中国等烟草大国。
可见，公约文本虽获得了通过，但距生效还有漫漫长路。
此外，目前的《公约》只是宽泛的、原则性的框架协议，还有许多后续性工作，如对广告、走私、包装等相关措施，将由接下来的议定书作出具体规定。中国谈判代表团首席谈判员易先良在接受媒体采访时估计，《公约》可能在今年年内或明年上半年生效，议定书的谈判则可能在明年下半年启动。