论文部分内容阅读
未来几十年里，就中国经济发展的内容和质量来说，城镇化都是最重要的一篇大文章。本文的题目在做好城镇化的大文章之前加上真心实意一词，并不只是希望引人注目，更是想表达一个观点：态度和政策决定中国城镇化的未来。
紧紧把握城镇化的要义和机会
回顾30年来的中国城镇化，农民工要真正融入城市，是一个难题。面对这一难题，从政府的决策者，到经济学者和一般民众，都经历了一个认识转变的过程。
摸着石头过河
上世纪80年代以后，随着农村劳动力的过剩和工业化的需要，农民进城务工队伍，由涓涓细流变成滔滔大潮。像所有的改革开放的重大政策一样，国家在城镇化上也是采取摸着石头过河的态度。对于农民进城务工和劳动力的流动，有过一个由被动到主动接受、从限制到鼓励的转变。2006年，国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》，对农民工的管理、培训、社会保障、相关公共服务、权益保障和就地就近转移就业等十个方面问题提出40条意见，成为解决农民工问题的指南。
不过，庞大、独特的农民工群体在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房和相关权益保障等方面仍存在很多问题，不少地方政府在解决这些问题时很不得力。尤其突出的是，农民工难以城镇居民化，不能获得同等的市民权利，当然也不可能承担同等的义务。这种状况使我们不得不从更高的视野来反思城镇化。
城镇化的要义
经典词书有关条文告诉我们，城市化是指人口向城市聚集的过程，城市数目增多，城市人口规模不断扩大。近来，国内对中国城镇化诸多问题的研究不断深入，一些很有见地的研究报告陆续推出，中国发展基金会编的《促进人的发展的中国新型城市化战略》尤为出色。不少学者认为，城镇化是伴随工业化的一个必然的经济和社会发展过程，它深深地改变人类社会的组织方式、生产方式和生活方式。一个有重大价值的观点明确指出，促进人的发展的城市化大幕在中国刚刚拉开，它既是中国未来扩大内需所在、发展动力所在，也是面临的重大挑战所在。我由衷地对这些研究和观点深表赞同。
人类社会的发展经验告诉我们，成功的城镇化政策、即便是快速的城镇化也能使一个社会、经济步入更高的发展阶段，有助于普及基本公共服务、促进公平发展、缩小城乡和地区发展差距。这方面的例子不胜枚举。当然，城镇化带来的问题也不少，诸如环境污染、交通拥堵、城市贫困人口增加等，也是发人深省、必须尽力解决的。
把握中国城镇化的机会
中国的城镇化，还有几十年的长路要走。中国经济高速发展，成绩惊人，改革开放30年，总经济规模便跃升全球第二。但是，从人均收入来说，中国还处于相当低的水平。问题还不仅如此，在低水平人均收入下，收入差距却很悬殊。大部分人的收入在平均数之下，反映收入不均的基尼系数已超过国际警戒水平，城乡收入差距过高，贫困人口庞大且绝大部分在农村。这些问题不解决，中国经济就难以保持平稳快速发展，社会和谐稳定也不可能真正实现。破解问题的根本途径在哪里?就在于实现真正意义的城镇化!只有大部分农村人口变成城市居民，加入中等收入人群，农民工自身素质大大提高，他们的子女得到优良的教育和发展，农业现代化得以实现，才能促进整个社会平衡、可持续发展，成功实现生产方式、生活方式和消费方式的转变，扩大内需、转变经济发展方式才有更坚实的基础。
城镇化的水分大
问到中国城镇化的速度和规模，统计数据会对你说，近30年来，城镇化率年均提高接近1个百分点。2009年，中国城镇化率为46.59％，城镇人口总量已经达到6.3亿人。人们不无骄傲地宣称，不论是城镇人口的年净增量还是总量，中国都是世界第一。
但是，不少学者非常清醒和客观地指出，以上统计数据有很大水分，中国的城镇化在取得重大进展的同时也存在很多问题。拾其要者列举如下几点。
城镇化率被高估
城镇化率被高估的原因主要有两点。其一是6.3亿城镇人口中含
居住满半年以上的2.3亿农民工，他们只是在城镇就业和暂住，不是真正的城镇居民。其二是城镇统计人口中包括相当数量的农业人口，他们在全国地级及以上城市的总人口中占相当高比例。仅此两点就会使中国的城镇化率大打折扣。
城镇化不完全
前面已经提到，农民工群体在就业、子女教育、社会保障、住房和相关权益保障等方面都存在很多问题，远未达到生活方式和消费方式转变的真正城镇化标准。不少学者把这种城镇化叫做“不完全的”、“虚假的”城镇化，也有人称之为“半城市化”。这种状况长期存在，不仅有违公平，损害农民工的切身利益，阻碍真正城镇化的推进，而且使不完全城镇化的各种弊病日积月累、积重难返，整个社会必将为之付出更为惨重的代价。
不完全城镇化的弊病固然与中国特殊的户籍和土地等一系列制度、政策有重大关系，也与地方政府的重眼前利益、局部利益等短视思维分不开。
农民工的“失地”和“无地”
对于城市的政府来说，土地比黄金还宝贵。近几年来，土地拍卖经常成为轰动新闻，地王频频出现，土地出让金屡屡刷新记录，成为政府财政收入的大头。最新数据显示，过去5年全国土地出让收益超过7万亿元人民币，2010年更是达到创记录的2.7万亿元。有研究者戏称，政府成了卖地公司。投资者、城市政府、村级组织是土地出让金的主要受益者，农民的收益被挤占到很小比例。有研究指出，政府的巨额土地收益中，只有约5％用来反哺农业。过量和高价卖地的直接后果是，城市周围的菜地大量减少，推动菜价大幅上升。单位地面价不断上攀，房价自然水涨船高。
政府大量征地造成庞大失地农民。有实地调查研究显示，失地农民占农业人口的比例大，征地带来的问题很多。这些问题主要有：土地征占规模大，失地农民数量多；土地征用补偿标准低，失地农民分享土地增值收益难；征地程序不够透明和公开，农民参与程度低。与失地农民工相连的另一问题是无地农民工问题。无地农民的产生主要有两个原因，一是计划外超生的孩子从一开始就没分到土地，二是土地承包经营政策实施后出生的孩子，没赶上分配土地。这些人中一部分长大后加入农民工行列。随着时间的推移，农民工的年龄结构发生巨大变化，以80后和90后为代表的新生代农民工逐渐成为农民工的主体，这意味着无地农民工更是大量增加。农民工的主体已经无地可种或不会种地和不愿种地，很难返回或去到农村。他们的出路在哪里?他们的希望在何方?答案其实明摆着，出路就在他们当前暂住的城镇，希望应该寄托于真正的城镇化。
城镇化的最大成本——农民工的住房支出
实现真正的城镇化，要解决一系 列难题，如农民工的稳定就业、子女教育、医疗、住房、城镇户口等。从现时情况来看，就业不是最大问题。中国正处于工业化中，对农民工的需求将长期保持旺盛状态，这从不时出现的民工荒可见一斑。农民工的子女教育、社会保障乃至户籍制度等问题，只要各级政府认真去抓，就能找到解决办法。最难办的是农民工的住房，至今仍难以摆到政府的重要议事日程。
世界的“贫民窟”和中国的“城中村”
贫民窟是城市化的伴随物。从英国工业革命开始，现今的发达国家都经受过贫民窟的长期困扰。据联合国人居署的报告统计，全球现在有10亿人口居住于贫民窟，约占世界城市人口的1／3。如果不采取有效措施，30年后的数据可能翻倍，达到20亿人之巨。
中国的快速工业化和城镇化，使城市面积急剧膨胀，很多原来的村落也被圈了进来，纳入城市的版图，但并未变身为城市的建成区，而是形成中国特有的城中村。为了获得拆迁利益和出租房屋的租金，原村民争相私搭乱建，造成大量违章建筑，加上市政设施缺乏，环境恶劣，城中村与城市的现代化高楼大厦和住宅小区形成鲜明对照。不过，由于房租相对低廉，城中村却成为外来务工人员、特别是农民工租房居住的首选地和聚居区。
农民工在城镇落户的居住成本
据国家统计局的监测调查报告，一半以上的农民工住在雇主或单位提供的宿舍、工地的工棚或生产经营场所。三成多与他人合租或独立租房。在务工城市买房的农民工只占极小的比例，不到1％。由于收入低下，农民工租的房子条件和环境差，租金相对便宜，但也约占到他们的工资收入的1／3或1／4。这种状况既反映农民工的生活艰辛，也凸显他们难以融入城市的无奈。不少农民工认为，城市非他们久留之地。如此看来，住房不仅是很多城市人的头等烦恼，也是农民工城镇居民化的最大障碍。
北京大学章铮教授做了一篇有独到之处的论文，他构建了一个“年龄结构－生命周期模型”，把农民工城市化与他们的工作年限和稳定就业年龄联系起来。他的模型估算结果表明，农民工必须在城里连续工作20－30年，才能具备在城市定居的最起码经济能力，用以衡量经济能力的指标是农民工家庭在城市定居所必需的购房支出贴现值。由于农民工就业年龄趋向于年轻化，人到中年的农民工很难继续找到工作，绝大多数农民工的连续工作年限达不到模型的要求，难以获得进城的经济能力，即在城里买不起房，因此是进不了城的。能够进城的，主要是一些年收入较高、工作前景比较好的技术工人、管理人员或民营企业老板。这一研究告诉我们，光有当城市居民的愿望是远不够的，是否具备融入城市的经济能力才是最主要的，住房是其中关键。除非保证农民工进入中年后能继续就业，或大大降低农民工在城镇落户成本和住房支出，绝大部分农民工是不可能城镇居民化的。
出路是住房保障
解决进城农民的住房问题，很多发达国家都经历了相当长的历史时期。英国伦敦1820年出现第一个贫民窟，城市底层居民居住条件日渐恶劣，英国政府就开始探索解决途径。1875年，英国通过了《改善居住法案》，用福利性政策解决贫困家庭住房问题。20世纪50年代后，英国政府通过“统建房”建设制度等措施，提供基本住房保障。
日本在上个世纪50年代后，采取多种措施，用20年解决进城农民的市民化问题。政府的措施中包括提供住房保障。在日本的城市里，有公营住宅、住房公团等对中低收入家庭居住的保障住房制度，这类住宅有的当初就是为进城农民兴建的。
中国的农民工在进城前的家庭住房问题是受到政府保障的。保障措施是政府无偿提供宅基地。有了这块地，钱多的农民可以盖好房子，发财的盖别墅。钱少的农民可以盖简单点房子，没钱的搭个窝棚，也能栖身。一个非常发人深省的现象是，与城市的住房难形成鲜明对照，相对贫穷得多的中国农村总体上却没有住房问题。但是，当农民工来到城镇，他们便成了真正的无产者，住房自然就成了最大难题。低下的收入，高昂的房价，使他们只能望楼兴叹。与城市的年青人相比，农民工的境况更差，他们的父辈更加贫穷，没有能力为后辈提供啃老条件。进城的农民工要住有所居，进而实现城镇居民化，只能仰仗政府的住房保障。解决农民工的住房保障问题，政府责无旁贷。这是政府的历史责任，也是一项壮举，其意义之巨大，当在免除农业税之上。在解决现有城市中下收入者的住房保障之外，加上农民工的保障性住房，政府的负担会更加沉重，但这是关系到中国城镇化成败的大事，政府应有勇气挑起这副重担，理应比西方发达国家做得更好。
农民工的住房保障，是整个城镇化过程中都要解决的长期问题，它与就业、子女教育、医疗和其它社会保障等交织在一起，政府在资金、土地、规划、交通、环境等方面都承受巨大压力。农民工之间的差异也使住房保障问题变得更加复杂，政策性更强，也更具挑战性。以老一代农民工为例，他们年龄渐大，在城里就业的难度会增加。由于大都在农村有宅基地和承包地，牵挂也多，大部分人最终可能会选择回归农村，但他们在城镇的居住状况也不应被忽视，政府理应提供某种类型的住房保障，如廉租公寓或集体宿舍。对于他们之中选择留在城镇的，政府应对符合条件的人提供廉租房或公共租赁房，并要公平处理保障性住房和宅基地及承包地的关系，保障这些农民工的切身利益。对于已占农民工主体的新生代农民工来说，住房保障的意义就更大。他们中大多数人将留居城镇，成为真正城镇化的主体，而保障性住房在这一演变过程中至关重要。
讨论到这里，我们可以建议章铮教授对模型做一点修改，把衡量农民工在城镇落户条件的经济能力由买房支出改为租房支出。这样，农民工的落户成本会大大下降，大部分农民工的城镇居民化就会得以实现，中国真正意义上的城镇化也会加速推进，为之做出最大贡献的将是政府的保障性住房政策。
城镇化的路径
据国家统计局的数据，2009年，全国农民工达2.3亿人之多，离开本乡镇就业的农民工为1.45亿人，流向大中城市的农民工占总数的六成以上，新生代农民工人数达1.4亿。农民流向城市的规模如此之大举世瞩目，这么多的年青人有待城镇居民化前所未有，促进人的发展应受到更大的关注，清除人们头脑中的障碍才能疏通真正城镇化的路径。
城市群
城市群是最有条件和可能实现真正城市化的地区。从中国城市发展的状况来看，已基本形成环渤海、长三角、珠三角三大跨区域的超大城市群，一些规模稍小些的区域性城市群正在形成和孕育中。城市群产业强大、齐全、金融发达，有创造就业岗位的巨大能力，为农民工提供更多就业机会；城市群财政情况相对良好，有能力逐步为农民工提供同等公共服务；城市群教育资源丰富，能为农民工提供必要的职业培训，为农民工子女提供优良的基础教育。城市群还有利于克服 特大城市带来的交通拥堵、环境污染等城市病，促进整个区域的快速、平衡、可持续发展。国内外经验表明，城市群的发展是符合客观经济规律的，已成为世界城市化的主流趋势，也势必成为中国城镇化的主要路径。
小城镇
小城镇应在中国城镇化中占有一席之地，在这个问题上有不同看法，值得多一点讨论。
我们来看看农民工在不同城市的分布，2009年，地级和以上城市占63.3％，包括县级市、建制镇和其它地区占36.7％。与2001年相比，小城镇吸纳的农民工所占比重下降了6.1个百分点。全国县城的总人口2000年达到1.42亿，2005年下降到1.3亿。全国建制镇人H2005年达到1.48亿，2008年下降到1.38亿。这一变动趋势显示，作为一个整体，小城镇对农民工吸引力不强，主要原因是小城镇缺乏创造就业岗位能力。此外，财政状况吃紧、提供公共服务少、教育资源不足、环境差等，也是重要原因。
作为不同个体，小城镇的发展差别很大，在城镇化中的作用也很不同，需要分类讨论。根据统计资料，2008年全国19234个建制镇的暂住人口为2531万人，其中46％居住在上海、江苏、浙江、广东四个省(市)。这种分布格局缘于沿海地区的区位优势、改革开放早、乡镇企业发展快。在沿海地区经济发展初期，乡镇企业多为规模小、技术含量低的加工企业，有的甚至是高污染企业如小造纸、小水泥厂等，产品多为质量差，有的甚至是假冒伪劣产品。随着经济的起飞，沿海的乡镇企业迅速壮大、面目一新，设备、技术、管理和产品质量不断提高，乡镇企业整体上已更新换代、今非昔比了。这些企业所在的小城镇也得到飞速发展，有的经济规模和财政收入已不亚于大中城市。即便一些仍冠之“村”的名称，如华西村、藤头村等，也是不折不扣的小城镇。这些所谓的小城镇，普遍大量使用农民工，也要实现“镇民化”和“村民化”，但都遇到因行政划分等原因造成的管理难题。
对于中西部来说，由于区位劣势，加上改革开放相对较晚，经济发展缓慢等原因，小城镇的发展就落后很多。在强调经济发展方式转变的今天，中西部已不可能复制沿海地区乡镇企业的发展模式，小城镇的发展也不可能靠行政命令来推动。当然，中西部也有不少发展很成功的小城镇，并有条件实现真正的城镇化，特别是在那些有资源优势地区，如陕西省吴起县。上世纪90年代，丰富的石油资源的发现，石油工业开始兴起，使位于陕北的这个贫困县富裕起来。为了提高全县人民素质，吴起县借助自身强大的财政资源，断然实行从幼儿囿到高中全部免费教育，农村学生主要集中到乡镇小学或县城学校读书，大量学生和家长流入城镇，使全县城镇人口由2005年的3万人增加到当前的6.9万人，城镇化率由23.6％提高到51.4％。
不过，从整体上说，小城镇在中国城镇化战略上的地位不可能与大中城市相提并论，其作用和重要性固然不容抹杀，但只能是一种必要的补充途径，并主要靠融入城市群和大城市的发展才能得以实现。
促进人的发展
促进人的发展应该是城镇化的根本要义所在。农民工及其子女的教育水平、职业技能、创新能力、文明素养、身心品质的提高既是真正城镇化的内涵标准，也是推动经济平衡发展、社会和谐的必然要求。从某种意义上说，经济发展模式的转变就是包括农民工在内各个阶层人的发展转型。
促进农民工自身的发展，关键是将农民工全面纳入城市公共服务的范畴，为他们提供均等的城市公共产品和服务，包括农民工的职业培训、子女的教育、公共卫生、基本医疗和各类社会保障和服务等。下面我以农民工及其子女的教育状况为例说明。
中国城乡教育状况的差别本来就很大。与城市相比，农村人口中文盲数量大得多，人均受教育年限短得多，义务教育普及率低得多，上大学的机会也少得多。学校的建筑数量和质量、体育运动设施、实验仪器和图书、教师水平和待遇等等，都无法与城市相比。这些差别使农民工的教育素质受到极大影响。
当农民工来到城市，他们的原有教育水平的影响、接受继续教育的机会、子女的教育状况又怎样呢?
首先看看农民工的就业结构，农民工在第二产业从业人员中占58％，在第三产业中占52％。在第二产业从业人员中，农民工在加工制造业中占68％，在建筑业中占80％。在第三产业中，农民工大都在餐饮、保安、家政等行业服务。总的看来，由于所受教育水平低、缺乏专业技能，农民工在企业中大多只能干苦、重、脏、险的体力活，收入低，改善机会很小。
其次看看农民工的继续教育状况。新生代农民工的教育背景优于老一代，但具有高中及以上文化程度也只占三成左右。他们中绝大多数人没有接受过专业培训，不具备熟练专业技能。据一份调查报告，61％的被调查人参加过培训，39％的人没参加过如何培训。但大部分培训时间较短，培训内容主要是讲解安全知识。
最后看看农民工子女的教育状况。在城市生活的农民工子女未能与城市居民的子女享受同等的待遇，就读学校的条件普遍较差，有的孩子家长还被迫交借读费或赞助费。初中毕业之后无法继续读高中，更不能在家长务工城市参加高考。那些多达近6000万被称为“留守儿童”的教育状况就更差。与其他儿童相比，留守儿童存在营养不良、学习习惯和成绩较差等问题，身心发育也不容乐观。
农民工自身的发展受到很大限制，他们的下一代的教育状况更令人担忧。包括教育公平在内的公共服务不均衡问题的解决也进展不大，促进人的发展的中国城镇化的实现还任重道远。
清除我们头脑中的障碍
上个世纪90年代初期的深圳街头，你每天都能看到这样一幅画面，清晨，成群结队的男女青少年，穿街过巷，跨越天桥，去到他们做工的工厂。傍晚，同样的青少年男女，顺着同一条路线，返回他们的住处。面对此景此情，你肯定会想，这些年轻人是来打工挣钱的，还会回到农村去的。你可能不会设想，他们应该成为城市的居民。当今，过了20年之后，当年的青少年男女，已经拉家带口，不少人还在这个城市打拼。不过，他们之中又加入了更多的像他们当年一样年青的男女。你现时可能已改变了当初的看法，认为他们中大多数人不会再回归农村，他们应该或已经成为这个城市的居民。但是，他们的口袋里只有一张这个城市的暂住证。这合理吗?
实现农民工的城镇居民化真的就这么难吗?横亘在这条路上的种种障碍真的就那么难以逾越吗?很多国家已经跨越过去，为我们提供了正反两个方面的经验。中国经济发展到今天，也具备实现农民工城镇居民化的物质条件。我们现在急迫需要的，是尽快清除盘踞在我们头脑中的障碍，代之以新的思维和认识。
我们需要清除一味索取，代之以大力给予。我们向农民工索取的太多了，给予他们的太少了。农民工创造了城市的GDP，我们把他们只当分子，不当分母。农民工建造了学校、医院和高楼大厦，却不能享受同等的教育、医疗和住房保障。农民工付出的很多，得到的却很少，这种不对称状况应该尽快改变，哪怕是从一点一滴做起。
我们需要清除歧视，代之以平等。农民工现在来到城市容易，融入城市却很难。他们的生活方式、消费方式、甚至衣着、语言都和城市格格不入，难以被城市认同、接纳，他们的人格有时会受到歧视，身心遭到伤害，他们的合法权益往往得不到保障，正当利益诉求不被采纳，更谈不上平等参与城市的民主管理了。公平、平等、博爱，这些词语是那么普通却又那么高尚，说说是那么容易，做起来却又那么困难。
我们需要清除畏难情绪，代之以积极进取。农民工的城镇居民化的路上困难重重，没有积极进取精神，没有改革勇气，就会一事无成。以农民工保障性住房建设为例来说，道理是那么简单明了，实际上却很难推动。是啊，数亿农民家庭需要住房保障，我们保障得了吗?资金、土地、拆迁、规划、建设，种种难题如何解决?房地产市场的发展、经济增长会不会受到影响?困难和疑虑压得人喘不过气来。冷静下来想一想，其实还是认识、态度问题没有解决。需要住房保障人口异常巨大，是中国的特色。我们需要有中国特色的住房模式，即政府加市场的模式。如果我们坚定选择中国特色的住房模式，为农民工家庭建保障性住房就会理直气壮，各种困难就会有解决办法，各种疑虑也会打消。
当盘踞在我们头脑中的障碍被彻底清除时，中国城镇化的航船就能驶上正确航道，乘风破浪，加速前进，创造出真正的世界第一奇迹。
紧紧把握城镇化的要义和机会
回顾30年来的中国城镇化，农民工要真正融入城市，是一个难题。面对这一难题，从政府的决策者，到经济学者和一般民众，都经历了一个认识转变的过程。
摸着石头过河
上世纪80年代以后，随着农村劳动力的过剩和工业化的需要，农民进城务工队伍，由涓涓细流变成滔滔大潮。像所有的改革开放的重大政策一样，国家在城镇化上也是采取摸着石头过河的态度。对于农民进城务工和劳动力的流动，有过一个由被动到主动接受、从限制到鼓励的转变。2006年，国务院颁布了《关于解决农民工问题的若干意见》，对农民工的管理、培训、社会保障、相关公共服务、权益保障和就地就近转移就业等十个方面问题提出40条意见，成为解决农民工问题的指南。
不过，庞大、独特的农民工群体在就业、子女教育、医疗、社会保障、住房和相关权益保障等方面仍存在很多问题，不少地方政府在解决这些问题时很不得力。尤其突出的是，农民工难以城镇居民化，不能获得同等的市民权利，当然也不可能承担同等的义务。这种状况使我们不得不从更高的视野来反思城镇化。
城镇化的要义
经典词书有关条文告诉我们，城市化是指人口向城市聚集的过程，城市数目增多，城市人口规模不断扩大。近来，国内对中国城镇化诸多问题的研究不断深入，一些很有见地的研究报告陆续推出，中国发展基金会编的《促进人的发展的中国新型城市化战略》尤为出色。不少学者认为，城镇化是伴随工业化的一个必然的经济和社会发展过程，它深深地改变人类社会的组织方式、生产方式和生活方式。一个有重大价值的观点明确指出，促进人的发展的城市化大幕在中国刚刚拉开，它既是中国未来扩大内需所在、发展动力所在，也是面临的重大挑战所在。我由衷地对这些研究和观点深表赞同。
人类社会的发展经验告诉我们，成功的城镇化政策、即便是快速的城镇化也能使一个社会、经济步入更高的发展阶段，有助于普及基本公共服务、促进公平发展、缩小城乡和地区发展差距。这方面的例子不胜枚举。当然，城镇化带来的问题也不少，诸如环境污染、交通拥堵、城市贫困人口增加等，也是发人深省、必须尽力解决的。
把握中国城镇化的机会
中国的城镇化，还有几十年的长路要走。中国经济高速发展，成绩惊人，改革开放30年，总经济规模便跃升全球第二。但是，从人均收入来说，中国还处于相当低的水平。问题还不仅如此，在低水平人均收入下，收入差距却很悬殊。大部分人的收入在平均数之下，反映收入不均的基尼系数已超过国际警戒水平，城乡收入差距过高，贫困人口庞大且绝大部分在农村。这些问题不解决，中国经济就难以保持平稳快速发展，社会和谐稳定也不可能真正实现。破解问题的根本途径在哪里?就在于实现真正意义的城镇化!只有大部分农村人口变成城市居民，加入中等收入人群，农民工自身素质大大提高，他们的子女得到优良的教育和发展，农业现代化得以实现，才能促进整个社会平衡、可持续发展，成功实现生产方式、生活方式和消费方式的转变，扩大内需、转变经济发展方式才有更坚实的基础。
城镇化的水分大
问到中国城镇化的速度和规模，统计数据会对你说，近30年来，城镇化率年均提高接近1个百分点。2009年，中国城镇化率为46.59％，城镇人口总量已经达到6.3亿人。人们不无骄傲地宣称，不论是城镇人口的年净增量还是总量，中国都是世界第一。
但是，不少学者非常清醒和客观地指出，以上统计数据有很大水分，中国的城镇化在取得重大进展的同时也存在很多问题。拾其要者列举如下几点。
城镇化率被高估
城镇化率被高估的原因主要有两点。其一是6.3亿城镇人口中含
居住满半年以上的2.3亿农民工，他们只是在城镇就业和暂住，不是真正的城镇居民。其二是城镇统计人口中包括相当数量的农业人口，他们在全国地级及以上城市的总人口中占相当高比例。仅此两点就会使中国的城镇化率大打折扣。
城镇化不完全
前面已经提到，农民工群体在就业、子女教育、社会保障、住房和相关权益保障等方面都存在很多问题，远未达到生活方式和消费方式转变的真正城镇化标准。不少学者把这种城镇化叫做“不完全的”、“虚假的”城镇化，也有人称之为“半城市化”。这种状况长期存在，不仅有违公平，损害农民工的切身利益，阻碍真正城镇化的推进，而且使不完全城镇化的各种弊病日积月累、积重难返，整个社会必将为之付出更为惨重的代价。
不完全城镇化的弊病固然与中国特殊的户籍和土地等一系列制度、政策有重大关系，也与地方政府的重眼前利益、局部利益等短视思维分不开。
农民工的“失地”和“无地”
对于城市的政府来说，土地比黄金还宝贵。近几年来，土地拍卖经常成为轰动新闻，地王频频出现，土地出让金屡屡刷新记录，成为政府财政收入的大头。最新数据显示，过去5年全国土地出让收益超过7万亿元人民币，2010年更是达到创记录的2.7万亿元。有研究者戏称，政府成了卖地公司。投资者、城市政府、村级组织是土地出让金的主要受益者，农民的收益被挤占到很小比例。有研究指出，政府的巨额土地收益中，只有约5％用来反哺农业。过量和高价卖地的直接后果是，城市周围的菜地大量减少，推动菜价大幅上升。单位地面价不断上攀，房价自然水涨船高。
政府大量征地造成庞大失地农民。有实地调查研究显示，失地农民占农业人口的比例大，征地带来的问题很多。这些问题主要有：土地征占规模大，失地农民数量多；土地征用补偿标准低，失地农民分享土地增值收益难；征地程序不够透明和公开，农民参与程度低。与失地农民工相连的另一问题是无地农民工问题。无地农民的产生主要有两个原因，一是计划外超生的孩子从一开始就没分到土地，二是土地承包经营政策实施后出生的孩子，没赶上分配土地。这些人中一部分长大后加入农民工行列。随着时间的推移，农民工的年龄结构发生巨大变化，以80后和90后为代表的新生代农民工逐渐成为农民工的主体，这意味着无地农民工更是大量增加。农民工的主体已经无地可种或不会种地和不愿种地，很难返回或去到农村。他们的出路在哪里?他们的希望在何方?答案其实明摆着，出路就在他们当前暂住的城镇，希望应该寄托于真正的城镇化。
城镇化的最大成本——农民工的住房支出
实现真正的城镇化，要解决一系 列难题，如农民工的稳定就业、子女教育、医疗、住房、城镇户口等。从现时情况来看，就业不是最大问题。中国正处于工业化中，对农民工的需求将长期保持旺盛状态，这从不时出现的民工荒可见一斑。农民工的子女教育、社会保障乃至户籍制度等问题，只要各级政府认真去抓，就能找到解决办法。最难办的是农民工的住房，至今仍难以摆到政府的重要议事日程。
世界的“贫民窟”和中国的“城中村”
贫民窟是城市化的伴随物。从英国工业革命开始，现今的发达国家都经受过贫民窟的长期困扰。据联合国人居署的报告统计，全球现在有10亿人口居住于贫民窟，约占世界城市人口的1／3。如果不采取有效措施，30年后的数据可能翻倍，达到20亿人之巨。
中国的快速工业化和城镇化，使城市面积急剧膨胀，很多原来的村落也被圈了进来，纳入城市的版图，但并未变身为城市的建成区，而是形成中国特有的城中村。为了获得拆迁利益和出租房屋的租金，原村民争相私搭乱建，造成大量违章建筑，加上市政设施缺乏，环境恶劣，城中村与城市的现代化高楼大厦和住宅小区形成鲜明对照。不过，由于房租相对低廉，城中村却成为外来务工人员、特别是农民工租房居住的首选地和聚居区。
农民工在城镇落户的居住成本
据国家统计局的监测调查报告，一半以上的农民工住在雇主或单位提供的宿舍、工地的工棚或生产经营场所。三成多与他人合租或独立租房。在务工城市买房的农民工只占极小的比例，不到1％。由于收入低下，农民工租的房子条件和环境差，租金相对便宜，但也约占到他们的工资收入的1／3或1／4。这种状况既反映农民工的生活艰辛，也凸显他们难以融入城市的无奈。不少农民工认为，城市非他们久留之地。如此看来，住房不仅是很多城市人的头等烦恼，也是农民工城镇居民化的最大障碍。
北京大学章铮教授做了一篇有独到之处的论文，他构建了一个“年龄结构－生命周期模型”，把农民工城市化与他们的工作年限和稳定就业年龄联系起来。他的模型估算结果表明，农民工必须在城里连续工作20－30年，才能具备在城市定居的最起码经济能力，用以衡量经济能力的指标是农民工家庭在城市定居所必需的购房支出贴现值。由于农民工就业年龄趋向于年轻化，人到中年的农民工很难继续找到工作，绝大多数农民工的连续工作年限达不到模型的要求，难以获得进城的经济能力，即在城里买不起房，因此是进不了城的。能够进城的，主要是一些年收入较高、工作前景比较好的技术工人、管理人员或民营企业老板。这一研究告诉我们，光有当城市居民的愿望是远不够的，是否具备融入城市的经济能力才是最主要的，住房是其中关键。除非保证农民工进入中年后能继续就业，或大大降低农民工在城镇落户成本和住房支出，绝大部分农民工是不可能城镇居民化的。
出路是住房保障
解决进城农民的住房问题，很多发达国家都经历了相当长的历史时期。英国伦敦1820年出现第一个贫民窟，城市底层居民居住条件日渐恶劣，英国政府就开始探索解决途径。1875年，英国通过了《改善居住法案》，用福利性政策解决贫困家庭住房问题。20世纪50年代后，英国政府通过“统建房”建设制度等措施，提供基本住房保障。
日本在上个世纪50年代后，采取多种措施，用20年解决进城农民的市民化问题。政府的措施中包括提供住房保障。在日本的城市里，有公营住宅、住房公团等对中低收入家庭居住的保障住房制度，这类住宅有的当初就是为进城农民兴建的。
中国的农民工在进城前的家庭住房问题是受到政府保障的。保障措施是政府无偿提供宅基地。有了这块地，钱多的农民可以盖好房子，发财的盖别墅。钱少的农民可以盖简单点房子，没钱的搭个窝棚，也能栖身。一个非常发人深省的现象是，与城市的住房难形成鲜明对照，相对贫穷得多的中国农村总体上却没有住房问题。但是，当农民工来到城镇，他们便成了真正的无产者，住房自然就成了最大难题。低下的收入，高昂的房价，使他们只能望楼兴叹。与城市的年青人相比，农民工的境况更差，他们的父辈更加贫穷，没有能力为后辈提供啃老条件。进城的农民工要住有所居，进而实现城镇居民化，只能仰仗政府的住房保障。解决农民工的住房保障问题，政府责无旁贷。这是政府的历史责任，也是一项壮举，其意义之巨大，当在免除农业税之上。在解决现有城市中下收入者的住房保障之外，加上农民工的保障性住房，政府的负担会更加沉重，但这是关系到中国城镇化成败的大事，政府应有勇气挑起这副重担，理应比西方发达国家做得更好。
农民工的住房保障，是整个城镇化过程中都要解决的长期问题，它与就业、子女教育、医疗和其它社会保障等交织在一起，政府在资金、土地、规划、交通、环境等方面都承受巨大压力。农民工之间的差异也使住房保障问题变得更加复杂，政策性更强，也更具挑战性。以老一代农民工为例，他们年龄渐大，在城里就业的难度会增加。由于大都在农村有宅基地和承包地，牵挂也多，大部分人最终可能会选择回归农村，但他们在城镇的居住状况也不应被忽视，政府理应提供某种类型的住房保障，如廉租公寓或集体宿舍。对于他们之中选择留在城镇的，政府应对符合条件的人提供廉租房或公共租赁房，并要公平处理保障性住房和宅基地及承包地的关系，保障这些农民工的切身利益。对于已占农民工主体的新生代农民工来说，住房保障的意义就更大。他们中大多数人将留居城镇，成为真正城镇化的主体，而保障性住房在这一演变过程中至关重要。
讨论到这里，我们可以建议章铮教授对模型做一点修改，把衡量农民工在城镇落户条件的经济能力由买房支出改为租房支出。这样，农民工的落户成本会大大下降，大部分农民工的城镇居民化就会得以实现，中国真正意义上的城镇化也会加速推进，为之做出最大贡献的将是政府的保障性住房政策。
城镇化的路径
据国家统计局的数据，2009年，全国农民工达2.3亿人之多，离开本乡镇就业的农民工为1.45亿人，流向大中城市的农民工占总数的六成以上，新生代农民工人数达1.4亿。农民流向城市的规模如此之大举世瞩目，这么多的年青人有待城镇居民化前所未有，促进人的发展应受到更大的关注，清除人们头脑中的障碍才能疏通真正城镇化的路径。
城市群
城市群是最有条件和可能实现真正城市化的地区。从中国城市发展的状况来看，已基本形成环渤海、长三角、珠三角三大跨区域的超大城市群，一些规模稍小些的区域性城市群正在形成和孕育中。城市群产业强大、齐全、金融发达，有创造就业岗位的巨大能力，为农民工提供更多就业机会；城市群财政情况相对良好，有能力逐步为农民工提供同等公共服务；城市群教育资源丰富，能为农民工提供必要的职业培训，为农民工子女提供优良的基础教育。城市群还有利于克服 特大城市带来的交通拥堵、环境污染等城市病，促进整个区域的快速、平衡、可持续发展。国内外经验表明，城市群的发展是符合客观经济规律的，已成为世界城市化的主流趋势，也势必成为中国城镇化的主要路径。
小城镇
小城镇应在中国城镇化中占有一席之地，在这个问题上有不同看法，值得多一点讨论。
我们来看看农民工在不同城市的分布，2009年，地级和以上城市占63.3％，包括县级市、建制镇和其它地区占36.7％。与2001年相比，小城镇吸纳的农民工所占比重下降了6.1个百分点。全国县城的总人口2000年达到1.42亿，2005年下降到1.3亿。全国建制镇人H2005年达到1.48亿，2008年下降到1.38亿。这一变动趋势显示，作为一个整体，小城镇对农民工吸引力不强，主要原因是小城镇缺乏创造就业岗位能力。此外，财政状况吃紧、提供公共服务少、教育资源不足、环境差等，也是重要原因。
作为不同个体，小城镇的发展差别很大，在城镇化中的作用也很不同，需要分类讨论。根据统计资料，2008年全国19234个建制镇的暂住人口为2531万人，其中46％居住在上海、江苏、浙江、广东四个省(市)。这种分布格局缘于沿海地区的区位优势、改革开放早、乡镇企业发展快。在沿海地区经济发展初期，乡镇企业多为规模小、技术含量低的加工企业，有的甚至是高污染企业如小造纸、小水泥厂等，产品多为质量差，有的甚至是假冒伪劣产品。随着经济的起飞，沿海的乡镇企业迅速壮大、面目一新，设备、技术、管理和产品质量不断提高，乡镇企业整体上已更新换代、今非昔比了。这些企业所在的小城镇也得到飞速发展，有的经济规模和财政收入已不亚于大中城市。即便一些仍冠之“村”的名称，如华西村、藤头村等，也是不折不扣的小城镇。这些所谓的小城镇，普遍大量使用农民工，也要实现“镇民化”和“村民化”，但都遇到因行政划分等原因造成的管理难题。
对于中西部来说，由于区位劣势，加上改革开放相对较晚，经济发展缓慢等原因，小城镇的发展就落后很多。在强调经济发展方式转变的今天，中西部已不可能复制沿海地区乡镇企业的发展模式，小城镇的发展也不可能靠行政命令来推动。当然，中西部也有不少发展很成功的小城镇，并有条件实现真正的城镇化，特别是在那些有资源优势地区，如陕西省吴起县。上世纪90年代，丰富的石油资源的发现，石油工业开始兴起，使位于陕北的这个贫困县富裕起来。为了提高全县人民素质，吴起县借助自身强大的财政资源，断然实行从幼儿囿到高中全部免费教育，农村学生主要集中到乡镇小学或县城学校读书，大量学生和家长流入城镇，使全县城镇人口由2005年的3万人增加到当前的6.9万人，城镇化率由23.6％提高到51.4％。
不过，从整体上说，小城镇在中国城镇化战略上的地位不可能与大中城市相提并论，其作用和重要性固然不容抹杀，但只能是一种必要的补充途径，并主要靠融入城市群和大城市的发展才能得以实现。
促进人的发展
促进人的发展应该是城镇化的根本要义所在。农民工及其子女的教育水平、职业技能、创新能力、文明素养、身心品质的提高既是真正城镇化的内涵标准，也是推动经济平衡发展、社会和谐的必然要求。从某种意义上说，经济发展模式的转变就是包括农民工在内各个阶层人的发展转型。
促进农民工自身的发展，关键是将农民工全面纳入城市公共服务的范畴，为他们提供均等的城市公共产品和服务，包括农民工的职业培训、子女的教育、公共卫生、基本医疗和各类社会保障和服务等。下面我以农民工及其子女的教育状况为例说明。
中国城乡教育状况的差别本来就很大。与城市相比，农村人口中文盲数量大得多，人均受教育年限短得多，义务教育普及率低得多，上大学的机会也少得多。学校的建筑数量和质量、体育运动设施、实验仪器和图书、教师水平和待遇等等，都无法与城市相比。这些差别使农民工的教育素质受到极大影响。
当农民工来到城市，他们的原有教育水平的影响、接受继续教育的机会、子女的教育状况又怎样呢?
首先看看农民工的就业结构，农民工在第二产业从业人员中占58％，在第三产业中占52％。在第二产业从业人员中，农民工在加工制造业中占68％，在建筑业中占80％。在第三产业中，农民工大都在餐饮、保安、家政等行业服务。总的看来，由于所受教育水平低、缺乏专业技能，农民工在企业中大多只能干苦、重、脏、险的体力活，收入低，改善机会很小。
其次看看农民工的继续教育状况。新生代农民工的教育背景优于老一代，但具有高中及以上文化程度也只占三成左右。他们中绝大多数人没有接受过专业培训，不具备熟练专业技能。据一份调查报告，61％的被调查人参加过培训，39％的人没参加过如何培训。但大部分培训时间较短，培训内容主要是讲解安全知识。
最后看看农民工子女的教育状况。在城市生活的农民工子女未能与城市居民的子女享受同等的待遇，就读学校的条件普遍较差，有的孩子家长还被迫交借读费或赞助费。初中毕业之后无法继续读高中，更不能在家长务工城市参加高考。那些多达近6000万被称为“留守儿童”的教育状况就更差。与其他儿童相比，留守儿童存在营养不良、学习习惯和成绩较差等问题，身心发育也不容乐观。
农民工自身的发展受到很大限制，他们的下一代的教育状况更令人担忧。包括教育公平在内的公共服务不均衡问题的解决也进展不大，促进人的发展的中国城镇化的实现还任重道远。
清除我们头脑中的障碍
上个世纪90年代初期的深圳街头，你每天都能看到这样一幅画面，清晨，成群结队的男女青少年，穿街过巷，跨越天桥，去到他们做工的工厂。傍晚，同样的青少年男女，顺着同一条路线，返回他们的住处。面对此景此情，你肯定会想，这些年轻人是来打工挣钱的，还会回到农村去的。你可能不会设想，他们应该成为城市的居民。当今，过了20年之后，当年的青少年男女，已经拉家带口，不少人还在这个城市打拼。不过，他们之中又加入了更多的像他们当年一样年青的男女。你现时可能已改变了当初的看法，认为他们中大多数人不会再回归农村，他们应该或已经成为这个城市的居民。但是，他们的口袋里只有一张这个城市的暂住证。这合理吗?
实现农民工的城镇居民化真的就这么难吗?横亘在这条路上的种种障碍真的就那么难以逾越吗?很多国家已经跨越过去，为我们提供了正反两个方面的经验。中国经济发展到今天，也具备实现农民工城镇居民化的物质条件。我们现在急迫需要的，是尽快清除盘踞在我们头脑中的障碍，代之以新的思维和认识。
我们需要清除一味索取，代之以大力给予。我们向农民工索取的太多了，给予他们的太少了。农民工创造了城市的GDP，我们把他们只当分子，不当分母。农民工建造了学校、医院和高楼大厦，却不能享受同等的教育、医疗和住房保障。农民工付出的很多，得到的却很少，这种不对称状况应该尽快改变，哪怕是从一点一滴做起。
我们需要清除歧视，代之以平等。农民工现在来到城市容易，融入城市却很难。他们的生活方式、消费方式、甚至衣着、语言都和城市格格不入，难以被城市认同、接纳，他们的人格有时会受到歧视，身心遭到伤害，他们的合法权益往往得不到保障，正当利益诉求不被采纳，更谈不上平等参与城市的民主管理了。公平、平等、博爱，这些词语是那么普通却又那么高尚，说说是那么容易，做起来却又那么困难。
我们需要清除畏难情绪，代之以积极进取。农民工的城镇居民化的路上困难重重，没有积极进取精神，没有改革勇气，就会一事无成。以农民工保障性住房建设为例来说，道理是那么简单明了，实际上却很难推动。是啊，数亿农民家庭需要住房保障，我们保障得了吗?资金、土地、拆迁、规划、建设，种种难题如何解决?房地产市场的发展、经济增长会不会受到影响?困难和疑虑压得人喘不过气来。冷静下来想一想，其实还是认识、态度问题没有解决。需要住房保障人口异常巨大，是中国的特色。我们需要有中国特色的住房模式，即政府加市场的模式。如果我们坚定选择中国特色的住房模式，为农民工家庭建保障性住房就会理直气壮，各种困难就会有解决办法，各种疑虑也会打消。
当盘踞在我们头脑中的障碍被彻底清除时，中国城镇化的航船就能驶上正确航道，乘风破浪，加速前进，创造出真正的世界第一奇迹。