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摘要：对比湖北乡改的预设目标，县政成为乡政改革成功的关节点，建立防止农民负担反弹的长效机制和构建基层服务型政府，都有赖于县政的转型。乡改所导致的某种程度的“虚乡”和“实县”，既是中国传统政治文化连续性的体现，也暗合了中国乡村治理结构转型的当然轨迹，即国家权力下沉乡村和乡村自组织生长双向趋势。对乡政改革的疑问，实质是对乡村治理体制转换的疑虑，而乡村治理体制转换的核心是国家与农民的关系调整。单一的乡政改革，不与县政转型互动难以成功，必须建立面向乡村社会的职能异构的县政体制。
关键词：乡政改革；县政转型；乡村治理
中图分类号：Ｄ63文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）03－0005－08
2003年以来，乡镇综合配套改革在湖北农村全面展开。至2006年，基本完成了乡镇行政机关的改革，多数地方正在探索建立“以钱养事”的新机制。这场改革立即在全国产生了很大反响，被誉为“湖北农村新政”，受到学、政两界的广泛关注①。先后有25个省级、几百个县市级代表团来鄂参观考察②。作为一项重大制度变革，乡镇综合改革是农村税费改革的配套措施和必然结果。对于这样一项可能重构乡村治理结构、影响现代中国国家与农民关系的制度变迁，跟踪其演化过程和发展趋势是必须的。本文试图从改革的预设目标与实际结果的简单对应中，寻找一条改革进一步深化的路径。
一、乡改的意外：县政成为改革的关节点
湖北乡镇综合配套改革主要是在三个文件的基础上推进的③。这三个文件基本勾勒了湖北乡改的目标、内容和过程，形成一个整体的政策安排。由于改革在一开始就面临着“减轻——加重——再减轻——再加重”的“黄宗羲定律”④和“精减——膨胀——再精减—再膨胀”的“帕金森定律”⑤两个怪圈的双重压力，因而改革设计者预设的改革目标主要是两个方面：一是通过减人减事减支，减轻财政压力，防止农民负担反弹；二是通过体制机制创新，转变基层政府职能（这里指乡政），构建精干、高效、有限责任的服务型政府。
为了达成上述目标，相继推行了乡镇行政机关改革、乡镇事业单位改革。在乡镇行政机关改革方面，核心是实施“一规范三精简”：即规范乡镇机构设置，精简领导职数、精简内设机构、精简工作人员，同时逐步推进基层民主政治建设。在乡镇事业单位改革方面，核心是实施“两转三建立”：即转变经费管理方式、转变用人单位机制，建立养老保险制度、建立“以钱养事”新机制、建立公益性服务考评机制。
湖北乡改尚在推行过程之中，急于对这场改革作评述是局促的，也是缺乏理性的。从目前改革的绩效看，全省共精简分流财政供养人员36568人，其中乡镇行政机关分流20590人，减幅为37．7％，乡平人数由59．8人下降到37．3人；财政所与经管站合并，分流8975人，减幅为45％；延伸、派驻机构总人数分流7003人，减幅为41．4％。全省“七站八所”77411人全部退出事业编制管理。因人员的精减，相应地大大节约了人头经费和公用经费，减人所导致的减支效果是明显的。尽管存在着因买断人员身份、建立养老保险制度等，致使有的乡镇阶段性财政支出不降反升，但这是必须支付的改革成本，从长远看，对于减轻财政压力将有积极的意义。
乡改所引起人们关注的，不仅仅在于其预设的目标值有多大程度的实现，因改革的推进带来的连锁反应和关联影响，更是学、政两界广泛瞩目的。
对照改革预设的两大目标，应该说，第一个目标即减轻财政压力，防止农民负担反弹只是部分完成。虽然目前财政压力有所减轻，但减轻农民负担的长效机制还没有形成，这是因为乡改并没有触及加重农民负担的深层机制。
税费改革以前，农民负担过重、农民意见最大的并不是正常的税（农业税、特产税）和费（“三提五统”），而是正常税费以外的摊派、集资和收费。税费改革取消了农业税和“三提五统”，农民进入零税赋时代有了制度保障。但曾经作为加重农民负担的主体部分，即正常税费以外的摊派、集资和收费如何控制和规范，并没有体制性的保障。乡镇政府长期面临着压力型体制下的政绩考核机制⑥。这种压力型体制是指在中国政治体系中，地方国家（体现为当地党委和政府）为了加快本地经济社会发展、完成上级下达的各项指令、任务而构建的一套把行政命令和物质刺激相结合起来的机制组合⑦。正是这种压力型的体制造成行政过度扩张，导致对农民经济行为和利益的侵害，这是加重农民负担的主因。
乡改的实施，使得乡政设置、职能已大不同于改革前。但据笔者的调查，乡改后，县政对乡政的要求和考核并没有多大变化，招商引资、经济社会发展、社会治安综合治理、计划生育等，诸多“一票否决”仍如往常。换言之，压力型的体制并没有改变。在压力型体制下的乡政，仍有扩张行政的可能。因为，“作为公共选择或公共决策执行机构的官僚机构及其官僚也是按‘经济人’模式行事的。……他们的目标是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和轻松的工作以及各种附加的福利。所有这些目标的实现都取决于官僚机构预算收入的增加，官僚们自利效用最大化行为最终表现为‘最大化预算收入’。”⑧按照公共选择理论，乡政作为最基层的一级政府，它也具有按“经济人”模式行事的本性。在压力型的体制下，乡政向下释放压力成为必然选择，使乡政作为“经济人”的自利本性得以更充分的发挥。乡改中，囿于政策、纪律约束，向农民收费成为触之不得的“高压线”，让伸向农民的手一时缩了回来。但如果压力型的体制不改变，逐利的冲动将再次导致向农民伸手。
乡改的第二个目标，即转变基层政府职能，构建精干、高效、有限责任的服务型政府。湖北的乡改，基本是按照转变乡政职能、构建服务型政府的思路推进的。政府职能转型是一个长期的、复杂的过程，也是改革最为关键、最被关注的方面。湖北乡改中，为推进乡政职能转型，除了“三减”措施外，还有两个重要举措：一是除少数经济较为发达、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇，实行“一级政府一级财政”的管理模式外，对其他绝大多数乡镇实行乡财县管乡用；二是公益性服务事业实行“以钱养事”新机制、义务教育“由县主办”，将农村公共服务的一部分职能逐步上移到县级政府。
乡财县管的初衷，既为约束乡政财政开支，并控制其编制，也为阻断乡政向农民收钱的渠道。这似乎只是表面上的经费管理办法的调整，却带来了另一些方面的深刻变化。突出的体现，就是乡政的运转越来越高度依赖于县级政府下拨的转移支付资金维持。据笔者调查，湖北县乡财政体制普遍随着税费改革进行了重新调整，实行了工资统发。但在保障工资的同时，县级财政一般只给乡政配置少量的日常运转经费，因而转移支付实际只是“养人不养事”，保了人头工资，保不了乡政运转和干事。税费改革之前，预算外收入（主要是向农民收取的）是维持乡政运转的重要来源。税费改革之后，由于取消了各种农村的集资收费，多数乡政财力比改革前有明显下降，下降幅度多在30％左右。如果把改革前那些不规范的乱摊派和乱收费计算在内，实际上的下降幅度则还要高出很多⑨。因此，过去维持运转的预算外收入，现在变成了乡镇财政的硬缺口。乡财县管后，乡政人员的工资虽然有了保障，但是缺乏灵活的财力来维持运转和应付意外事件。财力主要是保工资的“死钱”，乡级财政呈现空壳化，无力支持乡政履行提供公共产品的职能。一级政府一级财政，有财方有政。乡改后，由于财政紧约束的加剧，精减不仅未能实现精干和高效，反而使乡政人少了、权小了、能弱了，乡政实际上已呈现出“空心化”迹象，成为漂浮于国家与乡村大地之间的“悬浮型”政权⑩。这显然相悖于将乡政转型为服务型政府的改革预设目标。
对公益性服务事业实行“以钱养事”新机制，改革设计者和不少学者视之为乡政转型为服务型政府的探索实践及初步成果。笔者却以为，乡镇“七站八所”的剥离与转制，公益性服务事业实行“以钱养事”新机制的建立，与其说是乡政转型的成果，不如说是县政转型的发端。因为“七站八所”多数是县直部门在乡镇的延伸，原本就不属于乡政的组成部分，将“七站八所”转制视为乡政转型，难免有些牵强。再者，“以钱养事”的“钱”均由县政转移支付供给支配，“事”多由县直部门确定并考核，乡政只起到参与组织和协调的作用，县政与乡政之间有明显的委托—代理关系，真正发挥决定性作用的是县政。基于这一认识，公益性服务事业实行“以钱养事”新机制，应该被视为县政公共服务职能在某种意义上的回归。
加之之前收回实施垂直管理的若干部门，义务教育“由县主办”，将农村水利、计生、卫生等公共服务的一些职能逐步上移到县级政府，县政通过集权的方式，正一步步提升着公共服务的能力，并在逐步履行其职能。应该说，这是乡改的又一个没有预想到的结果。
对上述论述作小结会意外地发现：随着乡政改革的推进，正把县政推向前台，县政已成为下一步乡政改革深化一个十分重要的关节点。其一，从建立农民减负长效机制的目标看，目前乡政面临的压力型体制，有可能促使乡政的再度扩张，从而放大其作为“经济人”的自利本性，导致对农民利益的侵害。税费改革中，在制度安排上留有“一事一议”这样一扇可以向农民收费的“小门”，已有地方借此加重农民负担。同时，在压力型体制下，为了出政绩，往往不计成本，使得部分地方领导干部的政绩变成国家的政治债务，因为这些政绩的创造者是靠预支政权的威信来博取个人的政绩的{11}。这样，乡镇政府在乡村也就失去了牢固的社会基础，丧失了应有的合法性。要使乡政走出压力型体制的阴影，有赖于县政行政行为方式的转变，而这一转变，从根本上讲必须依靠转变政府职能来取得。其二，从把乡政转型为服务型政府的目标看，由于人员精减和财政的紧约束加剧，乡政呈现“空心化”，更加成为“小”而“虚”的孱弱政府，维持自身运转尚且艰难，履行公共服务职能更是力不从心。而作为乡改的意外收获，县政通过集权的方式，公共服务能力得到提升，并正在逐步履行其职能。尽管乡政转型的目标未尽如人意，但县政转型已现端倪。可见，实现乡改的两大目标，均有赖于县政这个关节点的突破。
二、乡改的进程：从“虚乡”到“实县”
从一开始到现在，湖北乡改的本意并不在于弱化、虚化乡政。无论是机构撤并、人员精减，还是县乡财政体制调整、部分公共服务职能上收县政，均旨在防范“黄宗羲定律”和“帕金森定律”两大怪圈，促进乡政向服务性政府转型。但改革实施的结果却令人意外：乡政被大幅度弱化和虚化，县政在这场集权式的改革中职能得到增强。这与上世纪80年代以来发生在中国的历次改革有相类似的地方，那就是精心设计的改革（如多次行政机构改革）结果往往与预想的相差较远，而没有被设计的改革却大行其道，甚至影响了当代中国发展的进程。如大包干、乡镇企业发展、农民工进城等，无不在改革者的预设之外。正如英国政治学家维尔在《宪政与分权》一书中所指出的：“政府和政治并非由正式程序的自动运作所构成，在这里有一个围绕这些程序的多种活动的复合体，这些程序将决定活动运作的精确方式，有时通过这些程序中介所得出的结果恰恰与这些程序的意图相反。”{12}由此可见，因乡改带来的某种程度的“虚乡”和“实县”，不能简单地视之为偶然的结果。
政权的设置和演变，体现的是国家目的，反映的是国家对社会整合的要求。国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各部分和要素结合为一个有机的整体{13}。
古代中国乡村治理体制建构的主要目的有：收取赋税、征派兵役徭役、维持治安和司法。基于小农经济的财力所限，以及传统中国以农户经济为基础的天然自组织能力，“王权止于县政”就能实现乡村治理的目的。国家的治理，在县以上实行中央集权的垂直统治，县以下主要依靠权威性资源的分配进行间接性统治。县政历史久远，而且最为稳定，长期是国家最基层一级的地方政权。
20世纪上半期，正是中国经历社会交替的大动荡、大变革时期，改造和整合社会，以及加强国家对社会控制的需求，需要将国家政权机构延伸到社会的各个层面。因而“政权下乡”，乡政开始成为一级正式的政权机构。
1949年建国以后，乡级体制经历了从乡政到人民公社再到乡政的多次变迁，每一次变迁，都服从和服务于国家目的。一是巩固新生的国家政权；二是从农村汲取现代化建设的各种资源。1982年颁布的《宪法》，对乡政作为农村基层政权进行了规定，国家还相继采取了一些放权于乡的措施，以强化乡政的功能。
20世纪以来，尽管政权下沉至乡，但就政府功能而言，乡政从未成为完全意义上的政府。乡作为一级正式的政权组织，首见于清末颁布的《城镇乡地方自治章程》，是以自治的名义出现的。1941年民国政府颁布《乡（镇）组织条例》，乡正式成为国家的基层政权。但由于战乱不断，乡村治理实际实行的是军政控制的体制。20世纪八九十年代以来，尽管在法律和制度层面构建起了乡级政府的基本框架，但由于乡级财政实力有限，加之设置于乡镇的实力性机构如财政、工商、税务、公安等逐步实行县垂直式领导，乡政的施政能力极为有限。乡政多次作为被改革的对象，成为变动最为频繁的一级政府，一方面表明其职能的不确定性，另一方面也说明了其实力的弱小。
回溯中国乡村治理体制转换的过程，“乡虚”而“县实”一直是主流格局。观察当下中国在乡改背景下的“虚乡”和“实县”，应该放在延续几千年的中国政治传统文化中来考量。文化传统的连续性就在于“集体所达到的道德意识程度就像集体所获得的知识一样是不会被遗忘的”{14}。从这种意义上说，当下中国在乡改背景下的“虚乡”和“实县”，具有政治传统文化的连续性和必然性。
随着我国由农业社会步入工业化社会，意味着“以农支工、以乡供城”的国家战略目标已经实现，不再需要从农村汲取资源以支撑现代化建设，进入到了“以城带乡、以工支农”和“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段。以农村税费改革特别是社会主义新农村建设的推进为标志，国家对社会的整合，开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型{15}。这种转型，体现了现代国家建构的基本理念，即国家权力渗透到乡村，通过提供公共服务获得权力来源的合法性。这种权力渗透体现的是公共服务，而不是对乡村的管治；以社会自组织的生长，让社会成员充分行使公民权利，使之自主管理、自主维护、自主实现。
对照进入工业化时代国家对社会整合的新要求，传统的乡村治理体制中的管治多服务少、汲取多供给少的状况，已越来越不适应。一是在财政困境下的乡政政府行为已经远离其公共性。农村税费改革前，乡政在完成国家下达的税赋收取和其他任务之外，为自我生存，自开收费、摊派的方便之门，成为加重农民负担的一个重要原因。因此，随着农村社会构成的变化，原有的乡级体制愈来愈成为农村发展的负担。二是压力型体制下的行政扩张，不断地压缩乡村自组织的生长空间。由于乡政行政力量的强势介入，相当多的地方村民委员会实际被纳入到乡政体制以内，成为政府的末梢，村民自治因而流于形式。乡改的实施，实际取消了乡政对乡村资源的汲取功能，相应地随着新农村建设的推进，政府公共服务的覆盖面大为拓展。同时，在财政的紧约束之下，乡政的阵线大大收缩，客观上为乡村自组织的生长提供了空间。
从现代国家建构的角度看，乡改所导致的某种程度的“虚乡”和“实县”，暗合了中国乡村治理结构转型的当然轨迹，即国家权力下沉乡村和乡村自组织生长双向趋势{16}。“虚乡”，不是取消了乡政，它既保证了国家权力在乡村的存在，也不至于因乡政的过度扩张而挤占乡村自组织的生长空间；“实县”不是县行政权力的简单扩充，而是公共服务功能的回归和增强。如果这一发展趋势得以不断地延续下去，那么，湖北乡改的实际价值将远远超出改革的预期。
三、乡改的疑问：谁来承担农村公共管理和服务职能
目前，对湖北乡改的关注，除了肯定和赞许，也有担忧与疑虑。这种担忧归结成一个大大的疑问：乡改后农村公共管理和服务由谁来承担？乡改后，弱化、虚化的乡政已经无力履行管理和服务职责，与转型为服务型政府的目标似乎已经渐行渐远。一个不能提供公共服务的政府，是不能得到社会成员认同和支持的，因而也就不具有合法性的基础。这是不少人对这场改革的前途表示担忧，甚至质疑的原因。
在乡政不能履行相应的公共职能的情况之下，县政是否能承担起农村公共管理和服务的职能呢？尽管在乡改过程中，一部分农村公共管理和服务职能向县政归并，县政服务职能得以增强，但以乡村之分散、县域之辽阔、三农问题之敏感，以及多数县县级财政之捉襟见肘，面对现代化进程中复杂的公共管理职能和旺盛的公共服务需求，县政能否管理和服务到位，是值得怀疑的。
由上述疑问而衍生出另一个更大的担忧，即乡政改革的风险谁能担当得起？如果乡村管理出现真空、公共服务不能到位，农村出了问题怎么办？对于一个有着极其厚重的农业文化传统的国度而言，农村问题始终是现代化进程中最关键的问题，因而涉及农村的任何制度性变革所具有的风险，都必须也必将引起高度重视和审慎对待。从乡改的背景和发展的进程看，农村的现实问题，既是引发改革的动力，也是深化改革的阻力。乡改得以实施，很大程度上缘于现实问题的压力。重压之下，不得不改，压力也就成了改革的引擎。但当改革带来许多新的问题，致使改革的风险具有不确定性时，改革也极有可能因此而停滞不前。
把乡改进行下去，就必须正面回应上述问题，即乡改后农村公共管理和服务由谁来承担。马克思曾说：“问题和解决问题的手段同时产生。”{17}乡改中的问题，只能在乡改中去寻求解决的手段。对乡改的疑问，实质是对乡村治理体制转换的疑虑，而乡村治理体制转换的核心是国家与农民的关系调整。分析乡改的问题，只能放在国家的视角下进行。“当下农村社会状态，在相当程度正是由国家塑造而成的。……如果要分析当下中国的乡村治理，没有国家的视角，更是无法想象的。”{18}
在此，有必要弄清楚怀疑论者们真正担忧的是什么。综合起来看，对乡改的疑问主要是两个方面：一是管理；二是服务。这是不是两个“真问题”呢？
就管理而言，乡改后，乡政权力收缩，有人担心国家权力因此退出乡村，将会形成对乡村社会管理上的真空。甚至担心国家权力退出后，乡村家族、宗族势力会趁机抬头。
这里，需要明确传统国家对乡村社会实行的是什么样的管理和怎么样进行管理。我国自20世纪初以来，国家就一直试图加强对乡村社会的控制。新中国建立在有着数千年农业文明传统和主要人口为农民的社会之上，对新生的政权而言，需要打通农民与国家的政治联系，建立起纵向集中与渗透、高度统一的治理体制。乡政作为最基层一级政府，对乡村社会管理的实质是统治，借助空前强大的国家政权，政府的力量渗透到了乡村社会的每一个角落。在统治式的乡村治理体制之下，国家对乡村社会的整合虽然取得了巨大成功，但也导致国家权力无限扩张，基层政府施“恶政”的现象屡有发生。在已经实现将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来的前提下，类似这种对乡村社会的“统治式管理”当然地应该退出。
现代治理理念不同于传统的统治观念。二者的本质区别在于：“治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作”{19}。只有“统治式管理”的退出，才能为建构现代乡村治理体制提供契机。担心乡政收缩而出现对乡村社会管理的失控，实际上是对传统“统治式管理”的怀旧，这恰恰是建构现代乡村治理体制应该扬弃的。
至于担心国家权力退出后，乡村社会家族、宗族势力会趁机抬头，更是一个假问题。即使在1978年以前人民公社强有力的行政控制之下，也没有消除家族、宗族势力。因为这不仅仅是政治问题，更是文化问题、伦理问题。对此类问题采取加强基层政权力量的介入加以干预，并不会有好的效果。
就服务而言，乡改后，乡政已经不具备履行服务职能的实力，县政是否有能力承担并不能确定，有人担心农村公共服务会滑坡。
回答这个问题，可以从以下三个方面来分析：一是乡改前的乡政怎样提供公共服务；二是乡改后的公共服务是增强了还是削弱了；三是现代治理体制下的公共产品怎样供给。
如前述，税费改革以前的乡政，是服从和服务于汲取乡村资源以支持现代化建设的国家战略的，其基本特征是管治强于服务、汲取大于供给，公共服务职能有限，能够提供的公共产品并不多，主要是义务教育、乡村道路和水利等基础设施建设及维护等。由于乡镇财政存在着自筹性的制度缺陷，自筹的对象基本以农民为主体，事实上，乡政所提供的公共服务，相当一部分最终落实到农民头上，通过加重农民负担才得以实现。因此，在税费改革前，乡镇社区公共物品的供给在本质上是农民的自我供给。从这种意义上讲，不能认为是乡改导致乡政弱化、虚化而丧失了服务职能，因为这种功能本来就相当虚弱或者不存在。有人对免税和乡改后的农民“非组织化”表示忧虑，感叹“人心散了”，“什么事也办不成了”。这种状况的出现，正是农民对乡政过去单靠收费来提供服务的抵触情绪的反弹。
乡改后，农村享受到的公共服务是增强了，还是削弱了，要用事实来说话。湖北省自2004年始全面推广“以钱养事”的农村公益事业服务体系建设，无论是服务项目，还是经费均比改革前有所增加，并且呈逐年递增的趋势。从2007年起，省财政用于“以钱养事”的转移支付资金，由农村人口人均5元增加到10元。目前，各地根据本地实情，确立了政府委托服务的事项。如咸宁市确定了13种农村公益性服务岗位，2006年地方财政安排“以钱养事”预算经费1342万元，比实施“以钱养事”前增加了1．03倍。樊城区的太平店镇、牛首镇将农技推广、畜牧防疫、农业机械化建设、农业水利、文化体育、广播电视、计生服务、城镇建设、堤防管理、林业服务共10大类47个项目，列为政府购买的服务性项目；2005年经费支出分别达到62万元、44万元，比上一年度分别增加10万元、21万元。枣阳市兴隆镇2003—2005年政府的公益性服务支出分别为234万元、298万元和362万元，每年均有较大幅度上升。
那种认为乡改后农村公共服务滑坡了的观点，没有足够的证据支持。只不过服务的主体、服务的方式发生了很大变化，由乡政直接承担的服务大为减少，但农民享受到的服务确实增多了。
解除对乡改后农村公共服务由谁提供的疑问，有赖于建构现代乡村治理体制下的农村公共产品供给系统。目前对乡改后农村公共服务的疑问，很大程度上缘于传统公共行政模式的惯性思维，即政府担当划桨者和公共服务由政府一元配置。乡改的实施，在一定程度上打破了这一定式，因而引起了一些人的担忧。新公共管理模式和新公共服务模式分别强调公共服务的分权与合作，政府应当担当“掌舵者”或“服务者”的角色，对公共服务实行市场配置或多元配置{20}。建构现代乡村治理体制下的农村公共产品供给系统，需要改善传统的单一的行政治理方式，实行市场、社会和政府多元的共同治理。服务型政府并不是全能型政府，将农村的公共服务都包揽下来，而是通过市场和社会的培育，尽可能地发挥市场和社会的作用，把公共服务分担出去。只有在市场“失灵”和社会“失效”的情况下，政府才会出面直接治理。由此形成市场、社会、政府共生、互补、合作的现代治理体制。湖北乡改中，实行“以钱养事”新机制，形成市场、社会和政府在提供公共服务中的组合优势，是符合建构现代乡村治理体制取向的。通过改革，目前，政府特别是县级政府在农村公共服务中承担了更多的责任。
需要指出的是，遵循渐进式的增量改革原则，是中国改革成功的基本经验。湖北的乡改也正是按照这一原则推进的，并没有采取学术界有些人提出的关于乡政改革的激进式方案，如撤销乡镇政府、实行乡镇自治等。中国正处于国家、市场、社会加速分化的过程中，三者之间的功能分化尚未完成。我国属于单一制国家，长期缺乏地方自治传统，基层自治仅仅处于初步发育阶段。加之县乡地方政府转型是一个长期的复杂过程，对改革风险的承受力还不强，任何过激的改革都是应该摒弃的。所以，在渐进式改革模式之下，担心因乡改导致对乡村社会形成管理上的“真空”和公共服务的“断裂”是不必要的。真正应当担心的是改革停滞不前而使基层政府的合法性基础不断流失，或因过激的改革而葬送掉改革。
四、乡改的前途：以县政转型为突破，县乡一体化推进
目前正在进行的湖北省乡政改革，具有典型意义的财政压力型改革特征。历史的经验告诉我们，类似的改革很容易陷入“头痛医头，脚痛医脚”的短期行为之中。这样就使每一次改革都会无一例外地回到原来的起点，最终因为收效甚微而不得不再次改革，从而陷入“循环式怪圈”中。当下学术界对一线改革实践的理论支持是相当有限的。尽管乡改一开始就被广泛热议，但学者们开出的改革“方子”多数还是就乡政谈乡政、就乡改论乡改单向性的应急式方案，如就乡政体制上就有“加强论”、“撤销论”、“自治论”等不同的版本，莫衷一是，各执一端，令改革实践无所适从。徐勇教授认为，这些不同的主张和争论基本上出自于经验层面和政策主张，而缺乏进一步的学理分析，特别是在基本的立论依据方面缺乏基本的一致性。他把县、乡、村视为一个整体，系统提出了“县政、乡派、村治”的乡村治理体制转换的思路{21}。这就把乡政改革既上溯到县政，又下延至村治，对于乡政改革的突围深具启发。
综合起来分析，转型滞后的县政已成为乡改深化的主要体制性障碍。随着乡政改革的推进，县政的弊病越发凸显出来，其中最主要是县政职能与上级政府高度同构，而不是与治理乡村社会相对应，从而形成了一系列制约因素，掣肘着乡改的继续推进。所谓职责同构，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致{22}。现在只要是设县的地方，无论在山区还是平原，也不管是“农业型县”还是“工业型县”，县政机构设置与省政府机构基本上是“上下对口，左右对齐”的。这种重视“朝上”而忽视“朝下”的职能设置，对于乡改的推进有着较多的不利方面：
一是政府服务职能缺位。地方政府的主要职能是为辖区居民服务的。但这种上下同构的政府机构设置，强调的是对上负责而不是对下负责。来自上级政府的任务是刚性的，具有硬约束力；而辖区居民的要求则是弹性的，只具软约束性。这种职能上的错位，是导致政府服务职能缺位的体制性根源。尽管在乡改中，以集权的方式使县政增添了一些服务职能，但如果“对上不对下”的职能设置不变革，建构服务型的乡村治理体制就难以实现，而这是乡改最根本的目标。
二是为压力型体制提供输送压力的管道。目前乡改面临的一个重要难题，是来自上级政府任务压力型的行政行为对乡政的过多干扰。上级政府将各种任务通过上下对应的机构设置，层层传递到基层，“上面千条线，下面一根针”，形成巨大的压力。乡政转型艰难、村治流于形式，都与此相关联。压力型体制是行政扩张的潜在力量，行政的过度扩张将有可能成为农民负担反弹的动因。建立防止农民负担反弹的长效机制，只是乡政改革的起点目标。如果这一目标都实现不了，那么这场轰轰烈烈的乡政改革就没有任何绩效可言。
三是抑制了县、乡政府的自主性、创造性。美国政治学学者达尔认为，职责同构是滋长官僚主义的重要土壤，而且这种关系体系往往会扼杀地方政府的自主性和创造性{23}。中国乡村是一个千姿百态纷呈的社会，并且被深深地带入到了现代化体系之中。治理这样一个乡村社会，既需要保持不断变革的势头，又要维持社会的稳定。前者需要给予地方治理相应的自主性、灵活性，后者需要保持政府的统一性、集中性。二者不可偏废。与大包干等发端于乡村最基层的自下而上的改革不同，这场乡政改革是来自上级政府强有力的行政力量推动的，制度供给方主要是上级政府，制度的统一性远大于灵活性。这就需要县乡政府在改革实施中有一定的自主性、创造性，以弥补制度设计上的瑕疵。因为仅依靠几个统一的文件来指导全省乃至更大范围的改革显然是不够的。
目前，乡改的突破愈来愈聚焦于县政这个节点上。把乡改推向深化，没有县政的参与是不可想象的。改革的深化，必须实行县乡联动，一体化推进，而且改革的重点要放在县政的转型上。
县政转型的核心是变“职责同构”为“职责异构”。职责同构意味着每一级政府都管理相同的事，每一项政府事务都由不同层级的政府部门共同管理。这种上下对应同构的结果，使每一级地方政府都被塑造成“全能型政府”、“类中央式政府”。由于县所处的特殊重要地位，在20世纪，县级权力一直处于无限扩张的态势，县级机构日益庞大和臃肿，已经成为一个“超级政府”。维系这个庞大政府的运转，需要不菲的财力。县是“生之者寡、食之者众”的主要根源。乡改的实施，更加强化了县对乡村的财力控制，如果机构不消肿，有可能养更多不干事的人，从而抵销乡改的成效。改造县政这个“超级政府”，就要变“职责同构”为“职责异构”，就是根据不同层级的政府所担负的不同职责，设置相应的机构，不求上下对应，只与职责相适应。
县政转型的关键是变“朝上取向”为“朝下取向”。“朝上取向”是政府“职责同构”的必然选择，其主要特征是重视对上负责，轻视对下负责。乡改中，相当一部分乡政的服务职能上收到县，如果“朝上取向”取向不改变，就难以实现公共服务在县域的广覆盖。变“朝上取向”为“朝下取向”，就是面向乡村社会，根据乡村社会治理的需要设置机构。职能设置的基本原则是与乡村治理必须和必要的公共管理与服务相对应，而不是与上级政府机构和职能相对口。
县政转型的重点是变“集权在县”为“分权合作”。地方分权与合作，是世界各国地方政府发展的生长点。乡政改革中，大量的乡政权力上收回县，形成了“集权在县”的格局。这种集权不是要由县政包揽乡村治理的一切，在某种意义上说，国家权力的回收，在于促进社会自组织的成长，为分权合作共治创造条件。“现代化的后起之秀必须要善于利用不寻常的集中手段，又要善于利用各个层次上权力和资源的分配平衡。”{24}在县政转型中，一方面要强调政府在公共管理和服务中的地位与功能，另一方面也需要将市场机制和竞争意识引入到治理的过程中来，形成政府、社会、市场共治的局面。
五、讨论与结论
单一的乡政改革，不与县政转型互动是不能取得成功的。必须把乡政改革与县政转型视为一体，整体推进。乡政改革的最终目的，是构建以公共服务为基本取向的现代乡村治理体制。而乡政改革的实施，只是拉开了乡村治理体制转换的序幕。只有县政改革转型的加入，才能使这场改革得到深化，进而推进各个层级的政府转型。这将是一次更深刻、更全面的革命。正如马克斯·韦伯所指出的：“如果没有反复地在人间追求不可能的东西，那么，可能的东西也实现不了。”{25}乡政改革已经启动，必须坚定不移地往前走。
注释：
① 华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇教授于2006年3月25日在由中国（海南）改革发展研究院主办的第57次国际论坛上的演讲“湖北新政与中国乡镇政府改革与实践”中，以“湖北新政”称谓湖北乡改。
② 湖北省社会科学院：《2006年湖北发展蓝皮书·湖北农村新政》，湖北人民出版社2006年版，第14页。如无特殊说明，本文数据均引自该书，不再一一注明。
③ 2003年11月《中共湖北省委、湖北省人民政府关于乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发[2003]17号）；2005年7月《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益事业发展的意见》（鄂发[2005]13号）；2006年3月《湖北省委办公厅、湖北省政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见》（鄂办发[2006]14号）。
④ 参见秦晖《并税式改革与“黄宗羲定律”》，《中国经济时报》2000年11月3日。黄宗羲定律是指对于大多数“并费入税”式的财政改革而言，虽然短期效果很好，但中长期效果却无例外地与初衷相反。原因是原来税种包括了能够“巧立”的一切“名目”，如今并而为一，诸名目尽失，恰好为后人新立名目创造了条件。黄宗羲精辟地把它总结为“积累莫返之害”。
⑤ ［英］诺斯科特·帕金森：《帕金森定律》，王少毅编译，甘肃人民出版社2004年版。帕金森定律是指无论政府的工作量是增加还是减少，政府机构及其人员的数量总是按同一速度增长。在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，组织效率会越来越低。这条定律又被称为“金字塔上升现象”。
⑥ 参见荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。
⑦ 杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第107页。
⑧ 陈振明：《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究路径》，中国人民大学出版社2003年版，第213页。
⑨ 为笔者在宜昌市、潜江市的调查。
⑩ 周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。
{11} 李彬：《乡镇公共物品制度外供给分析》，中国社会科学出版社2004年版，第102－103页。
{12}［英］维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第19页。
{13} 徐勇：《国家整合与社会主义新农村建设》，《社会主义研究》2006年第1期。
{14}［德］哈贝马斯：《合法性危机》，刘成北等译，上海人民出版社2000年版，第17页。
{15} 吴理财：《国家整合转型视角下的乡镇改革——以安徽省为例》，《社会主义研究》2006年第5期。
{16} 徐勇：《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生发展的一种解释》，《学习与探索》2006年第6期。
{17} 《〈资本论〉摘编》，杨春峰编选，人民出版社1997年版，第94页。
{18} 徐勇：《当前中国农村研究方法论问题的反思》，《河北学刊》2006年第2期。
{19} 俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《新华文摘》2001年第12期。
{20} 参见周晓丽《传统公共行政、新公共管理、新公共服务比较研究》，《天府新论》2006年第3期。
{21} 徐勇的改革主张参见《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》、《精乡扩镇、乡派村治：乡级治理体制的结构性改革》、《强村、精乡、简县：乡村治理结构改革的走向》诸文，载《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2005年版，第136－194页。
{22} 张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2005年版，第270页。
{23} ［美］达尔：《现代政治分析》，王沪宁等译，上海译文出版社1987年版，第108页。
{24} ［美］罗兹曼：《中国的现代化》，陶骅等译，江苏人民出版社1992年版，第648页。
{25} ［德］马克斯·韦伯：《学术生涯与政治生涯》，王容芬译，国际文化出版公司1988年版，第10页。
（责任编辑刘龙伏）
关键词：乡政改革；县政转型；乡村治理
中图分类号：Ｄ63文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）03－0005－08
2003年以来，乡镇综合配套改革在湖北农村全面展开。至2006年，基本完成了乡镇行政机关的改革，多数地方正在探索建立“以钱养事”的新机制。这场改革立即在全国产生了很大反响，被誉为“湖北农村新政”，受到学、政两界的广泛关注①。先后有25个省级、几百个县市级代表团来鄂参观考察②。作为一项重大制度变革，乡镇综合改革是农村税费改革的配套措施和必然结果。对于这样一项可能重构乡村治理结构、影响现代中国国家与农民关系的制度变迁，跟踪其演化过程和发展趋势是必须的。本文试图从改革的预设目标与实际结果的简单对应中，寻找一条改革进一步深化的路径。
一、乡改的意外：县政成为改革的关节点
湖北乡镇综合配套改革主要是在三个文件的基础上推进的③。这三个文件基本勾勒了湖北乡改的目标、内容和过程，形成一个整体的政策安排。由于改革在一开始就面临着“减轻——加重——再减轻——再加重”的“黄宗羲定律”④和“精减——膨胀——再精减—再膨胀”的“帕金森定律”⑤两个怪圈的双重压力，因而改革设计者预设的改革目标主要是两个方面：一是通过减人减事减支，减轻财政压力，防止农民负担反弹；二是通过体制机制创新，转变基层政府职能（这里指乡政），构建精干、高效、有限责任的服务型政府。
为了达成上述目标，相继推行了乡镇行政机关改革、乡镇事业单位改革。在乡镇行政机关改革方面，核心是实施“一规范三精简”：即规范乡镇机构设置，精简领导职数、精简内设机构、精简工作人员，同时逐步推进基层民主政治建设。在乡镇事业单位改革方面，核心是实施“两转三建立”：即转变经费管理方式、转变用人单位机制，建立养老保险制度、建立“以钱养事”新机制、建立公益性服务考评机制。
湖北乡改尚在推行过程之中，急于对这场改革作评述是局促的，也是缺乏理性的。从目前改革的绩效看，全省共精简分流财政供养人员36568人，其中乡镇行政机关分流20590人，减幅为37．7％，乡平人数由59．8人下降到37．3人；财政所与经管站合并，分流8975人，减幅为45％；延伸、派驻机构总人数分流7003人，减幅为41．4％。全省“七站八所”77411人全部退出事业编制管理。因人员的精减，相应地大大节约了人头经费和公用经费，减人所导致的减支效果是明显的。尽管存在着因买断人员身份、建立养老保险制度等，致使有的乡镇阶段性财政支出不降反升，但这是必须支付的改革成本，从长远看，对于减轻财政压力将有积极的意义。
乡改所引起人们关注的，不仅仅在于其预设的目标值有多大程度的实现，因改革的推进带来的连锁反应和关联影响，更是学、政两界广泛瞩目的。
对照改革预设的两大目标，应该说，第一个目标即减轻财政压力，防止农民负担反弹只是部分完成。虽然目前财政压力有所减轻，但减轻农民负担的长效机制还没有形成，这是因为乡改并没有触及加重农民负担的深层机制。
税费改革以前，农民负担过重、农民意见最大的并不是正常的税（农业税、特产税）和费（“三提五统”），而是正常税费以外的摊派、集资和收费。税费改革取消了农业税和“三提五统”，农民进入零税赋时代有了制度保障。但曾经作为加重农民负担的主体部分，即正常税费以外的摊派、集资和收费如何控制和规范，并没有体制性的保障。乡镇政府长期面临着压力型体制下的政绩考核机制⑥。这种压力型体制是指在中国政治体系中，地方国家（体现为当地党委和政府）为了加快本地经济社会发展、完成上级下达的各项指令、任务而构建的一套把行政命令和物质刺激相结合起来的机制组合⑦。正是这种压力型的体制造成行政过度扩张，导致对农民经济行为和利益的侵害，这是加重农民负担的主因。
乡改的实施，使得乡政设置、职能已大不同于改革前。但据笔者的调查，乡改后，县政对乡政的要求和考核并没有多大变化，招商引资、经济社会发展、社会治安综合治理、计划生育等，诸多“一票否决”仍如往常。换言之，压力型的体制并没有改变。在压力型体制下的乡政，仍有扩张行政的可能。因为，“作为公共选择或公共决策执行机构的官僚机构及其官僚也是按‘经济人’模式行事的。……他们的目标是自身利益的最大化，追求的是升官、高薪和轻松的工作以及各种附加的福利。所有这些目标的实现都取决于官僚机构预算收入的增加，官僚们自利效用最大化行为最终表现为‘最大化预算收入’。”⑧按照公共选择理论，乡政作为最基层的一级政府，它也具有按“经济人”模式行事的本性。在压力型的体制下，乡政向下释放压力成为必然选择，使乡政作为“经济人”的自利本性得以更充分的发挥。乡改中，囿于政策、纪律约束，向农民收费成为触之不得的“高压线”，让伸向农民的手一时缩了回来。但如果压力型的体制不改变，逐利的冲动将再次导致向农民伸手。
乡改的第二个目标，即转变基层政府职能，构建精干、高效、有限责任的服务型政府。湖北的乡改，基本是按照转变乡政职能、构建服务型政府的思路推进的。政府职能转型是一个长期的、复杂的过程，也是改革最为关键、最被关注的方面。湖北乡改中，为推进乡政职能转型，除了“三减”措施外，还有两个重要举措：一是除少数经济较为发达、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇，实行“一级政府一级财政”的管理模式外，对其他绝大多数乡镇实行乡财县管乡用；二是公益性服务事业实行“以钱养事”新机制、义务教育“由县主办”，将农村公共服务的一部分职能逐步上移到县级政府。
乡财县管的初衷，既为约束乡政财政开支，并控制其编制，也为阻断乡政向农民收钱的渠道。这似乎只是表面上的经费管理办法的调整，却带来了另一些方面的深刻变化。突出的体现，就是乡政的运转越来越高度依赖于县级政府下拨的转移支付资金维持。据笔者调查，湖北县乡财政体制普遍随着税费改革进行了重新调整，实行了工资统发。但在保障工资的同时，县级财政一般只给乡政配置少量的日常运转经费，因而转移支付实际只是“养人不养事”，保了人头工资，保不了乡政运转和干事。税费改革之前，预算外收入（主要是向农民收取的）是维持乡政运转的重要来源。税费改革之后，由于取消了各种农村的集资收费，多数乡政财力比改革前有明显下降，下降幅度多在30％左右。如果把改革前那些不规范的乱摊派和乱收费计算在内，实际上的下降幅度则还要高出很多⑨。因此，过去维持运转的预算外收入，现在变成了乡镇财政的硬缺口。乡财县管后，乡政人员的工资虽然有了保障，但是缺乏灵活的财力来维持运转和应付意外事件。财力主要是保工资的“死钱”，乡级财政呈现空壳化，无力支持乡政履行提供公共产品的职能。一级政府一级财政，有财方有政。乡改后，由于财政紧约束的加剧，精减不仅未能实现精干和高效，反而使乡政人少了、权小了、能弱了，乡政实际上已呈现出“空心化”迹象，成为漂浮于国家与乡村大地之间的“悬浮型”政权⑩。这显然相悖于将乡政转型为服务型政府的改革预设目标。
对公益性服务事业实行“以钱养事”新机制，改革设计者和不少学者视之为乡政转型为服务型政府的探索实践及初步成果。笔者却以为，乡镇“七站八所”的剥离与转制，公益性服务事业实行“以钱养事”新机制的建立，与其说是乡政转型的成果，不如说是县政转型的发端。因为“七站八所”多数是县直部门在乡镇的延伸，原本就不属于乡政的组成部分，将“七站八所”转制视为乡政转型，难免有些牵强。再者，“以钱养事”的“钱”均由县政转移支付供给支配，“事”多由县直部门确定并考核，乡政只起到参与组织和协调的作用，县政与乡政之间有明显的委托—代理关系，真正发挥决定性作用的是县政。基于这一认识，公益性服务事业实行“以钱养事”新机制，应该被视为县政公共服务职能在某种意义上的回归。
加之之前收回实施垂直管理的若干部门，义务教育“由县主办”，将农村水利、计生、卫生等公共服务的一些职能逐步上移到县级政府，县政通过集权的方式，正一步步提升着公共服务的能力，并在逐步履行其职能。应该说，这是乡改的又一个没有预想到的结果。
对上述论述作小结会意外地发现：随着乡政改革的推进，正把县政推向前台，县政已成为下一步乡政改革深化一个十分重要的关节点。其一，从建立农民减负长效机制的目标看，目前乡政面临的压力型体制，有可能促使乡政的再度扩张，从而放大其作为“经济人”的自利本性，导致对农民利益的侵害。税费改革中，在制度安排上留有“一事一议”这样一扇可以向农民收费的“小门”，已有地方借此加重农民负担。同时，在压力型体制下，为了出政绩，往往不计成本，使得部分地方领导干部的政绩变成国家的政治债务，因为这些政绩的创造者是靠预支政权的威信来博取个人的政绩的{11}。这样，乡镇政府在乡村也就失去了牢固的社会基础，丧失了应有的合法性。要使乡政走出压力型体制的阴影，有赖于县政行政行为方式的转变，而这一转变，从根本上讲必须依靠转变政府职能来取得。其二，从把乡政转型为服务型政府的目标看，由于人员精减和财政的紧约束加剧，乡政呈现“空心化”，更加成为“小”而“虚”的孱弱政府，维持自身运转尚且艰难，履行公共服务职能更是力不从心。而作为乡改的意外收获，县政通过集权的方式，公共服务能力得到提升，并正在逐步履行其职能。尽管乡政转型的目标未尽如人意，但县政转型已现端倪。可见，实现乡改的两大目标，均有赖于县政这个关节点的突破。
二、乡改的进程：从“虚乡”到“实县”
从一开始到现在，湖北乡改的本意并不在于弱化、虚化乡政。无论是机构撤并、人员精减，还是县乡财政体制调整、部分公共服务职能上收县政，均旨在防范“黄宗羲定律”和“帕金森定律”两大怪圈，促进乡政向服务性政府转型。但改革实施的结果却令人意外：乡政被大幅度弱化和虚化，县政在这场集权式的改革中职能得到增强。这与上世纪80年代以来发生在中国的历次改革有相类似的地方，那就是精心设计的改革（如多次行政机构改革）结果往往与预想的相差较远，而没有被设计的改革却大行其道，甚至影响了当代中国发展的进程。如大包干、乡镇企业发展、农民工进城等，无不在改革者的预设之外。正如英国政治学家维尔在《宪政与分权》一书中所指出的：“政府和政治并非由正式程序的自动运作所构成，在这里有一个围绕这些程序的多种活动的复合体，这些程序将决定活动运作的精确方式，有时通过这些程序中介所得出的结果恰恰与这些程序的意图相反。”{12}由此可见，因乡改带来的某种程度的“虚乡”和“实县”，不能简单地视之为偶然的结果。
政权的设置和演变，体现的是国家目的，反映的是国家对社会整合的要求。国家整合，又称国家的一体化，即通过国家的经济、政治、文化等力量将国家内部的各部分和要素结合为一个有机的整体{13}。
古代中国乡村治理体制建构的主要目的有：收取赋税、征派兵役徭役、维持治安和司法。基于小农经济的财力所限，以及传统中国以农户经济为基础的天然自组织能力，“王权止于县政”就能实现乡村治理的目的。国家的治理，在县以上实行中央集权的垂直统治，县以下主要依靠权威性资源的分配进行间接性统治。县政历史久远，而且最为稳定，长期是国家最基层一级的地方政权。
20世纪上半期，正是中国经历社会交替的大动荡、大变革时期，改造和整合社会，以及加强国家对社会控制的需求，需要将国家政权机构延伸到社会的各个层面。因而“政权下乡”，乡政开始成为一级正式的政权机构。
1949年建国以后，乡级体制经历了从乡政到人民公社再到乡政的多次变迁，每一次变迁，都服从和服务于国家目的。一是巩固新生的国家政权；二是从农村汲取现代化建设的各种资源。1982年颁布的《宪法》，对乡政作为农村基层政权进行了规定，国家还相继采取了一些放权于乡的措施，以强化乡政的功能。
20世纪以来，尽管政权下沉至乡，但就政府功能而言，乡政从未成为完全意义上的政府。乡作为一级正式的政权组织，首见于清末颁布的《城镇乡地方自治章程》，是以自治的名义出现的。1941年民国政府颁布《乡（镇）组织条例》，乡正式成为国家的基层政权。但由于战乱不断，乡村治理实际实行的是军政控制的体制。20世纪八九十年代以来，尽管在法律和制度层面构建起了乡级政府的基本框架，但由于乡级财政实力有限，加之设置于乡镇的实力性机构如财政、工商、税务、公安等逐步实行县垂直式领导，乡政的施政能力极为有限。乡政多次作为被改革的对象，成为变动最为频繁的一级政府，一方面表明其职能的不确定性，另一方面也说明了其实力的弱小。
回溯中国乡村治理体制转换的过程，“乡虚”而“县实”一直是主流格局。观察当下中国在乡改背景下的“虚乡”和“实县”，应该放在延续几千年的中国政治传统文化中来考量。文化传统的连续性就在于“集体所达到的道德意识程度就像集体所获得的知识一样是不会被遗忘的”{14}。从这种意义上说，当下中国在乡改背景下的“虚乡”和“实县”，具有政治传统文化的连续性和必然性。
随着我国由农业社会步入工业化社会，意味着“以农支工、以乡供城”的国家战略目标已经实现，不再需要从农村汲取资源以支撑现代化建设，进入到了“以城带乡、以工支农”和“工业反哺农业、城市支持农村”的新阶段。以农村税费改革特别是社会主义新农村建设的推进为标志，国家对社会的整合，开始由“汲取式整合”向“供给式整合”转型{15}。这种转型，体现了现代国家建构的基本理念，即国家权力渗透到乡村，通过提供公共服务获得权力来源的合法性。这种权力渗透体现的是公共服务，而不是对乡村的管治；以社会自组织的生长，让社会成员充分行使公民权利，使之自主管理、自主维护、自主实现。
对照进入工业化时代国家对社会整合的新要求，传统的乡村治理体制中的管治多服务少、汲取多供给少的状况，已越来越不适应。一是在财政困境下的乡政政府行为已经远离其公共性。农村税费改革前，乡政在完成国家下达的税赋收取和其他任务之外，为自我生存，自开收费、摊派的方便之门，成为加重农民负担的一个重要原因。因此，随着农村社会构成的变化，原有的乡级体制愈来愈成为农村发展的负担。二是压力型体制下的行政扩张，不断地压缩乡村自组织的生长空间。由于乡政行政力量的强势介入，相当多的地方村民委员会实际被纳入到乡政体制以内，成为政府的末梢，村民自治因而流于形式。乡改的实施，实际取消了乡政对乡村资源的汲取功能，相应地随着新农村建设的推进，政府公共服务的覆盖面大为拓展。同时，在财政的紧约束之下，乡政的阵线大大收缩，客观上为乡村自组织的生长提供了空间。
从现代国家建构的角度看，乡改所导致的某种程度的“虚乡”和“实县”，暗合了中国乡村治理结构转型的当然轨迹，即国家权力下沉乡村和乡村自组织生长双向趋势{16}。“虚乡”，不是取消了乡政，它既保证了国家权力在乡村的存在，也不至于因乡政的过度扩张而挤占乡村自组织的生长空间；“实县”不是县行政权力的简单扩充，而是公共服务功能的回归和增强。如果这一发展趋势得以不断地延续下去，那么，湖北乡改的实际价值将远远超出改革的预期。
三、乡改的疑问：谁来承担农村公共管理和服务职能
目前，对湖北乡改的关注，除了肯定和赞许，也有担忧与疑虑。这种担忧归结成一个大大的疑问：乡改后农村公共管理和服务由谁来承担？乡改后，弱化、虚化的乡政已经无力履行管理和服务职责，与转型为服务型政府的目标似乎已经渐行渐远。一个不能提供公共服务的政府，是不能得到社会成员认同和支持的，因而也就不具有合法性的基础。这是不少人对这场改革的前途表示担忧，甚至质疑的原因。
在乡政不能履行相应的公共职能的情况之下，县政是否能承担起农村公共管理和服务的职能呢？尽管在乡改过程中，一部分农村公共管理和服务职能向县政归并，县政服务职能得以增强，但以乡村之分散、县域之辽阔、三农问题之敏感，以及多数县县级财政之捉襟见肘，面对现代化进程中复杂的公共管理职能和旺盛的公共服务需求，县政能否管理和服务到位，是值得怀疑的。
由上述疑问而衍生出另一个更大的担忧，即乡政改革的风险谁能担当得起？如果乡村管理出现真空、公共服务不能到位，农村出了问题怎么办？对于一个有着极其厚重的农业文化传统的国度而言，农村问题始终是现代化进程中最关键的问题，因而涉及农村的任何制度性变革所具有的风险，都必须也必将引起高度重视和审慎对待。从乡改的背景和发展的进程看，农村的现实问题，既是引发改革的动力，也是深化改革的阻力。乡改得以实施，很大程度上缘于现实问题的压力。重压之下，不得不改，压力也就成了改革的引擎。但当改革带来许多新的问题，致使改革的风险具有不确定性时，改革也极有可能因此而停滞不前。
把乡改进行下去，就必须正面回应上述问题，即乡改后农村公共管理和服务由谁来承担。马克思曾说：“问题和解决问题的手段同时产生。”{17}乡改中的问题，只能在乡改中去寻求解决的手段。对乡改的疑问，实质是对乡村治理体制转换的疑虑，而乡村治理体制转换的核心是国家与农民的关系调整。分析乡改的问题，只能放在国家的视角下进行。“当下农村社会状态，在相当程度正是由国家塑造而成的。……如果要分析当下中国的乡村治理，没有国家的视角，更是无法想象的。”{18}
在此，有必要弄清楚怀疑论者们真正担忧的是什么。综合起来看，对乡改的疑问主要是两个方面：一是管理；二是服务。这是不是两个“真问题”呢？
就管理而言，乡改后，乡政权力收缩，有人担心国家权力因此退出乡村，将会形成对乡村社会管理上的真空。甚至担心国家权力退出后，乡村家族、宗族势力会趁机抬头。
这里，需要明确传统国家对乡村社会实行的是什么样的管理和怎么样进行管理。我国自20世纪初以来，国家就一直试图加强对乡村社会的控制。新中国建立在有着数千年农业文明传统和主要人口为农民的社会之上，对新生的政权而言，需要打通农民与国家的政治联系，建立起纵向集中与渗透、高度统一的治理体制。乡政作为最基层一级政府，对乡村社会管理的实质是统治，借助空前强大的国家政权，政府的力量渗透到了乡村社会的每一个角落。在统治式的乡村治理体制之下，国家对乡村社会的整合虽然取得了巨大成功，但也导致国家权力无限扩张，基层政府施“恶政”的现象屡有发生。在已经实现将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来的前提下，类似这种对乡村社会的“统治式管理”当然地应该退出。
现代治理理念不同于传统的统治观念。二者的本质区别在于：“治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作”{19}。只有“统治式管理”的退出，才能为建构现代乡村治理体制提供契机。担心乡政收缩而出现对乡村社会管理的失控，实际上是对传统“统治式管理”的怀旧，这恰恰是建构现代乡村治理体制应该扬弃的。
至于担心国家权力退出后，乡村社会家族、宗族势力会趁机抬头，更是一个假问题。即使在1978年以前人民公社强有力的行政控制之下，也没有消除家族、宗族势力。因为这不仅仅是政治问题，更是文化问题、伦理问题。对此类问题采取加强基层政权力量的介入加以干预，并不会有好的效果。
就服务而言，乡改后，乡政已经不具备履行服务职能的实力，县政是否有能力承担并不能确定，有人担心农村公共服务会滑坡。
回答这个问题，可以从以下三个方面来分析：一是乡改前的乡政怎样提供公共服务；二是乡改后的公共服务是增强了还是削弱了；三是现代治理体制下的公共产品怎样供给。
如前述，税费改革以前的乡政，是服从和服务于汲取乡村资源以支持现代化建设的国家战略的，其基本特征是管治强于服务、汲取大于供给，公共服务职能有限，能够提供的公共产品并不多，主要是义务教育、乡村道路和水利等基础设施建设及维护等。由于乡镇财政存在着自筹性的制度缺陷，自筹的对象基本以农民为主体，事实上，乡政所提供的公共服务，相当一部分最终落实到农民头上，通过加重农民负担才得以实现。因此，在税费改革前，乡镇社区公共物品的供给在本质上是农民的自我供给。从这种意义上讲，不能认为是乡改导致乡政弱化、虚化而丧失了服务职能，因为这种功能本来就相当虚弱或者不存在。有人对免税和乡改后的农民“非组织化”表示忧虑，感叹“人心散了”，“什么事也办不成了”。这种状况的出现，正是农民对乡政过去单靠收费来提供服务的抵触情绪的反弹。
乡改后，农村享受到的公共服务是增强了，还是削弱了，要用事实来说话。湖北省自2004年始全面推广“以钱养事”的农村公益事业服务体系建设，无论是服务项目，还是经费均比改革前有所增加，并且呈逐年递增的趋势。从2007年起，省财政用于“以钱养事”的转移支付资金，由农村人口人均5元增加到10元。目前，各地根据本地实情，确立了政府委托服务的事项。如咸宁市确定了13种农村公益性服务岗位，2006年地方财政安排“以钱养事”预算经费1342万元，比实施“以钱养事”前增加了1．03倍。樊城区的太平店镇、牛首镇将农技推广、畜牧防疫、农业机械化建设、农业水利、文化体育、广播电视、计生服务、城镇建设、堤防管理、林业服务共10大类47个项目，列为政府购买的服务性项目；2005年经费支出分别达到62万元、44万元，比上一年度分别增加10万元、21万元。枣阳市兴隆镇2003—2005年政府的公益性服务支出分别为234万元、298万元和362万元，每年均有较大幅度上升。
那种认为乡改后农村公共服务滑坡了的观点，没有足够的证据支持。只不过服务的主体、服务的方式发生了很大变化，由乡政直接承担的服务大为减少，但农民享受到的服务确实增多了。
解除对乡改后农村公共服务由谁提供的疑问，有赖于建构现代乡村治理体制下的农村公共产品供给系统。目前对乡改后农村公共服务的疑问，很大程度上缘于传统公共行政模式的惯性思维，即政府担当划桨者和公共服务由政府一元配置。乡改的实施，在一定程度上打破了这一定式，因而引起了一些人的担忧。新公共管理模式和新公共服务模式分别强调公共服务的分权与合作，政府应当担当“掌舵者”或“服务者”的角色，对公共服务实行市场配置或多元配置{20}。建构现代乡村治理体制下的农村公共产品供给系统，需要改善传统的单一的行政治理方式，实行市场、社会和政府多元的共同治理。服务型政府并不是全能型政府，将农村的公共服务都包揽下来，而是通过市场和社会的培育，尽可能地发挥市场和社会的作用，把公共服务分担出去。只有在市场“失灵”和社会“失效”的情况下，政府才会出面直接治理。由此形成市场、社会、政府共生、互补、合作的现代治理体制。湖北乡改中，实行“以钱养事”新机制，形成市场、社会和政府在提供公共服务中的组合优势，是符合建构现代乡村治理体制取向的。通过改革，目前，政府特别是县级政府在农村公共服务中承担了更多的责任。
需要指出的是，遵循渐进式的增量改革原则，是中国改革成功的基本经验。湖北的乡改也正是按照这一原则推进的，并没有采取学术界有些人提出的关于乡政改革的激进式方案，如撤销乡镇政府、实行乡镇自治等。中国正处于国家、市场、社会加速分化的过程中，三者之间的功能分化尚未完成。我国属于单一制国家，长期缺乏地方自治传统，基层自治仅仅处于初步发育阶段。加之县乡地方政府转型是一个长期的复杂过程，对改革风险的承受力还不强，任何过激的改革都是应该摒弃的。所以，在渐进式改革模式之下，担心因乡改导致对乡村社会形成管理上的“真空”和公共服务的“断裂”是不必要的。真正应当担心的是改革停滞不前而使基层政府的合法性基础不断流失，或因过激的改革而葬送掉改革。
四、乡改的前途：以县政转型为突破，县乡一体化推进
目前正在进行的湖北省乡政改革，具有典型意义的财政压力型改革特征。历史的经验告诉我们，类似的改革很容易陷入“头痛医头，脚痛医脚”的短期行为之中。这样就使每一次改革都会无一例外地回到原来的起点，最终因为收效甚微而不得不再次改革，从而陷入“循环式怪圈”中。当下学术界对一线改革实践的理论支持是相当有限的。尽管乡改一开始就被广泛热议，但学者们开出的改革“方子”多数还是就乡政谈乡政、就乡改论乡改单向性的应急式方案，如就乡政体制上就有“加强论”、“撤销论”、“自治论”等不同的版本，莫衷一是，各执一端，令改革实践无所适从。徐勇教授认为，这些不同的主张和争论基本上出自于经验层面和政策主张，而缺乏进一步的学理分析，特别是在基本的立论依据方面缺乏基本的一致性。他把县、乡、村视为一个整体，系统提出了“县政、乡派、村治”的乡村治理体制转换的思路{21}。这就把乡政改革既上溯到县政，又下延至村治，对于乡政改革的突围深具启发。
综合起来分析，转型滞后的县政已成为乡改深化的主要体制性障碍。随着乡政改革的推进，县政的弊病越发凸显出来，其中最主要是县政职能与上级政府高度同构，而不是与治理乡村社会相对应，从而形成了一系列制约因素，掣肘着乡改的继续推进。所谓职责同构，是指在政府间关系中，不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致{22}。现在只要是设县的地方，无论在山区还是平原，也不管是“农业型县”还是“工业型县”，县政机构设置与省政府机构基本上是“上下对口，左右对齐”的。这种重视“朝上”而忽视“朝下”的职能设置，对于乡改的推进有着较多的不利方面：
一是政府服务职能缺位。地方政府的主要职能是为辖区居民服务的。但这种上下同构的政府机构设置，强调的是对上负责而不是对下负责。来自上级政府的任务是刚性的，具有硬约束力；而辖区居民的要求则是弹性的，只具软约束性。这种职能上的错位，是导致政府服务职能缺位的体制性根源。尽管在乡改中，以集权的方式使县政增添了一些服务职能，但如果“对上不对下”的职能设置不变革，建构服务型的乡村治理体制就难以实现，而这是乡改最根本的目标。
二是为压力型体制提供输送压力的管道。目前乡改面临的一个重要难题，是来自上级政府任务压力型的行政行为对乡政的过多干扰。上级政府将各种任务通过上下对应的机构设置，层层传递到基层，“上面千条线，下面一根针”，形成巨大的压力。乡政转型艰难、村治流于形式，都与此相关联。压力型体制是行政扩张的潜在力量，行政的过度扩张将有可能成为农民负担反弹的动因。建立防止农民负担反弹的长效机制，只是乡政改革的起点目标。如果这一目标都实现不了，那么这场轰轰烈烈的乡政改革就没有任何绩效可言。
三是抑制了县、乡政府的自主性、创造性。美国政治学学者达尔认为，职责同构是滋长官僚主义的重要土壤，而且这种关系体系往往会扼杀地方政府的自主性和创造性{23}。中国乡村是一个千姿百态纷呈的社会，并且被深深地带入到了现代化体系之中。治理这样一个乡村社会，既需要保持不断变革的势头，又要维持社会的稳定。前者需要给予地方治理相应的自主性、灵活性，后者需要保持政府的统一性、集中性。二者不可偏废。与大包干等发端于乡村最基层的自下而上的改革不同，这场乡政改革是来自上级政府强有力的行政力量推动的，制度供给方主要是上级政府，制度的统一性远大于灵活性。这就需要县乡政府在改革实施中有一定的自主性、创造性，以弥补制度设计上的瑕疵。因为仅依靠几个统一的文件来指导全省乃至更大范围的改革显然是不够的。
目前，乡改的突破愈来愈聚焦于县政这个节点上。把乡改推向深化，没有县政的参与是不可想象的。改革的深化，必须实行县乡联动，一体化推进，而且改革的重点要放在县政的转型上。
县政转型的核心是变“职责同构”为“职责异构”。职责同构意味着每一级政府都管理相同的事，每一项政府事务都由不同层级的政府部门共同管理。这种上下对应同构的结果，使每一级地方政府都被塑造成“全能型政府”、“类中央式政府”。由于县所处的特殊重要地位，在20世纪，县级权力一直处于无限扩张的态势，县级机构日益庞大和臃肿，已经成为一个“超级政府”。维系这个庞大政府的运转，需要不菲的财力。县是“生之者寡、食之者众”的主要根源。乡改的实施，更加强化了县对乡村的财力控制，如果机构不消肿，有可能养更多不干事的人，从而抵销乡改的成效。改造县政这个“超级政府”，就要变“职责同构”为“职责异构”，就是根据不同层级的政府所担负的不同职责，设置相应的机构，不求上下对应，只与职责相适应。
县政转型的关键是变“朝上取向”为“朝下取向”。“朝上取向”是政府“职责同构”的必然选择，其主要特征是重视对上负责，轻视对下负责。乡改中，相当一部分乡政的服务职能上收到县，如果“朝上取向”取向不改变，就难以实现公共服务在县域的广覆盖。变“朝上取向”为“朝下取向”，就是面向乡村社会，根据乡村社会治理的需要设置机构。职能设置的基本原则是与乡村治理必须和必要的公共管理与服务相对应，而不是与上级政府机构和职能相对口。
县政转型的重点是变“集权在县”为“分权合作”。地方分权与合作，是世界各国地方政府发展的生长点。乡政改革中，大量的乡政权力上收回县，形成了“集权在县”的格局。这种集权不是要由县政包揽乡村治理的一切，在某种意义上说，国家权力的回收，在于促进社会自组织的成长，为分权合作共治创造条件。“现代化的后起之秀必须要善于利用不寻常的集中手段，又要善于利用各个层次上权力和资源的分配平衡。”{24}在县政转型中，一方面要强调政府在公共管理和服务中的地位与功能，另一方面也需要将市场机制和竞争意识引入到治理的过程中来，形成政府、社会、市场共治的局面。
五、讨论与结论
单一的乡政改革，不与县政转型互动是不能取得成功的。必须把乡政改革与县政转型视为一体，整体推进。乡政改革的最终目的，是构建以公共服务为基本取向的现代乡村治理体制。而乡政改革的实施，只是拉开了乡村治理体制转换的序幕。只有县政改革转型的加入，才能使这场改革得到深化，进而推进各个层级的政府转型。这将是一次更深刻、更全面的革命。正如马克斯·韦伯所指出的：“如果没有反复地在人间追求不可能的东西，那么，可能的东西也实现不了。”{25}乡政改革已经启动，必须坚定不移地往前走。
注释：
① 华中师范大学中国农村问题研究中心主任徐勇教授于2006年3月25日在由中国（海南）改革发展研究院主办的第57次国际论坛上的演讲“湖北新政与中国乡镇政府改革与实践”中，以“湖北新政”称谓湖北乡改。
② 湖北省社会科学院：《2006年湖北发展蓝皮书·湖北农村新政》，湖北人民出版社2006年版，第14页。如无特殊说明，本文数据均引自该书，不再一一注明。
③ 2003年11月《中共湖北省委、湖北省人民政府关于乡镇综合配套改革的意见（试行）》（鄂发[2003]17号）；2005年7月《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇事业单位改革，加快农村公益事业发展的意见》（鄂发[2005]13号）；2006年3月《湖北省委办公厅、湖北省政府办公厅关于建立“以钱养事”新机制，加强农村公益性服务的试行意见》（鄂办发[2006]14号）。
④ 参见秦晖《并税式改革与“黄宗羲定律”》，《中国经济时报》2000年11月3日。黄宗羲定律是指对于大多数“并费入税”式的财政改革而言，虽然短期效果很好，但中长期效果却无例外地与初衷相反。原因是原来税种包括了能够“巧立”的一切“名目”，如今并而为一，诸名目尽失，恰好为后人新立名目创造了条件。黄宗羲精辟地把它总结为“积累莫返之害”。
⑤ ［英］诺斯科特·帕金森：《帕金森定律》，王少毅编译，甘肃人民出版社2004年版。帕金森定律是指无论政府的工作量是增加还是减少，政府机构及其人员的数量总是按同一速度增长。在行政管理中，行政机构会像金字塔一样不断增多，行政人员会不断膨胀，组织效率会越来越低。这条定律又被称为“金字塔上升现象”。
⑥ 参见荣敬本等《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社1998年版。
⑦ 杨雪冬：《市场发育、社会生长和公共权力构建——以县为微观分析单位》，河南人民出版社2002年版，第107页。
⑧ 陈振明：《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究路径》，中国人民大学出版社2003年版，第213页。
⑨ 为笔者在宜昌市、潜江市的调查。
⑩ 周飞舟：《从汲取型政权到“悬浮型”政权——税费改革对国家与农民关系之影响》，《社会学研究》2006年第3期。
{11} 李彬：《乡镇公共物品制度外供给分析》，中国社会科学出版社2004年版，第102－103页。
{12}［英］维尔：《宪政与分权》，苏力译，生活·读书·新知三联书店1997年版，第19页。
{13} 徐勇：《国家整合与社会主义新农村建设》，《社会主义研究》2006年第1期。
{14}［德］哈贝马斯：《合法性危机》，刘成北等译，上海人民出版社2000年版，第17页。
{15} 吴理财：《国家整合转型视角下的乡镇改革——以安徽省为例》，《社会主义研究》2006年第5期。
{16} 徐勇：《现代国家的建构与村民自治的成长——对中国村民自治发生发展的一种解释》，《学习与探索》2006年第6期。
{17} 《〈资本论〉摘编》，杨春峰编选，人民出版社1997年版，第94页。
{18} 徐勇：《当前中国农村研究方法论问题的反思》，《河北学刊》2006年第2期。
{19} 俞可平：《治理和善治：一种新的政治分析框架》，《新华文摘》2001年第12期。
{20} 参见周晓丽《传统公共行政、新公共管理、新公共服务比较研究》，《天府新论》2006年第3期。
{21} 徐勇的改革主张参见《县政、乡派、村治：乡村治理的结构性转换》、《精乡扩镇、乡派村治：乡级治理体制的结构性改革》、《强村、精乡、简县：乡村治理结构改革的走向》诸文，载《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2005年版，第136－194页。
{22} 张志红：《当代中国政府间纵向关系研究》，天津人民出版社2005年版，第270页。
{23} ［美］达尔：《现代政治分析》，王沪宁等译，上海译文出版社1987年版，第108页。
{24} ［美］罗兹曼：《中国的现代化》，陶骅等译，江苏人民出版社1992年版，第648页。
{25} ［德］马克斯·韦伯：《学术生涯与政治生涯》，王容芬译，国际文化出版公司1988年版，第10页。
（责任编辑刘龙伏）