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一、集体土地建设用地使用权流转的含义
土地使用权流转是指集体所有的建设用地使用权在土地用者之间的转移，不应包括发生在土地使用者与土地所有者之间的土地使用权"首次流转"，更不应该将流转的客体扩大到家用地。虽然"首次流转"和"再次流转"都可以实现土地有偿使用，但两者间有着重要的区别：
（一）"首次流转"，实质上是土地使用权与土地而"再次流转"仅限于建设用地使用权的流转，一般不涉及到农地的转用问题和规划的变更，也无需政府审批。以所谓的"首次流转"获得建设用地使用权的做法，实质上是规避政府审批的非法占地行为。
（二）"首次流转"主要发生在集体土地所有者与土地使用者之间，通常是在地方政府的操作下进行。其结果通常是增加建设用地的供给总量，而不是提高现有存量建设用地的利用率；而"再次流转"是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。
（三）"首次流转"如果监管不力，极易造成土地供给失控，产生严重的社会后果；而"再次流转"比较容易监控，以通过流转合同、土地使用权变更登记、税收、价格等手段予以监控。
基于上述区别，笔者认为集体建设用地土地使用权流转是指存量建设用地使用权在集体建设用地使用者之间的流转，而不应包括土地所有者与土地使用者之间所谓的首次流转。
二、集体土地建设用地使用权流转的客体应为现实的建设用地
众所周知，作为集体土地使用权流转客体的建设用地，包括现实的已经被土地使用者合法取得建设用地使用权的土地和已被土地利用总体规划和乡（镇）村建设规划确定为建设用地的土地。由我国土地使用制度改革的目标所决定，作为集体土地建设用地使用权流转客体的应该是前者而不是后者。近年来，不少试点地区都将后者列入集体土地建设用地使用权流转的范围，并以此为主进行流转。虽然在规划用途上两者都属于建设用地，但两者间有着重要区别：前者一般是土地使用权主体明确的、现实的建设用地；后者通常是土地使用权主体尚未确定的、可能的建设用地。如果将后者作为集体建设用地使用权流转的对象，以流转的方式来取得建设用地使用权，实质上是提前用地，扩大建设用地规模，必然会对土地年度利用计划的执行产生巨大的冲击。
三、集体土地建设用地使用权流转的主体应为土地的使用者
集体土地建设用地使用权流转是集体土地使用者之间的交易，无论其采用何种形式，转移的都是土地使用权。实践中，不少地方将集体建设用地使用权主体扩大到土地所有权人，并以规范性文件规定"农民集体所有建设用地的所有权人或使用权人经批准可以采用转让、租赁、抵押或作价入股等形式进行流转"。这种将集体土地所有者作为建设用地使用权流转主体的做法，无疑扩大了流转主体的范围，客观上为违法占用集体土地进行非农建设的行为提供了依据和条件。 集体土地使用权流转的主体应是建设用地的使用者，而不应该是土地所有权人。
四、集体土地建设用地使用权流转收益分配关系的主体
集体土地建设用地使用权流转产生的收益包括转让收益和土地增值收益。这笔收益如何分配是集体土地使用权流转制度建设中的核心问题，它关系到土地资源配置机制的形成以及集体土地使用权流转的动力。从理论上讲，集体建设用地使用者作为土地使用权人，在自己不能有效利用土地的情况下，将土地使用权再让渡给他人，从中获得了土地收益，其自然是转让收益分配关系的参加者。土地所有者（农民集体）在其土地所有权与使用权分离之后，并未丧失土地所有权，其当然享有土地的收益权，也自然享有土地转让收益分配的参与权，并据此获得应得的收益。
五、农村集体土地使用权流转的现状
（一）现实中农村集体土地使用权流转普遍存在，尤其是建设用地的流转
现行《土地管理法》禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。城乡二元结构，国家与集体"两种产权"形成了两个分割的土地市场。上个世纪80年代开始，经济发达地区随着城市和农村城镇化不断发展，集体建设用地资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地隐形市场实际上就客观存在。广东、浙江、江苏、上海等地，为了解决国有建设用地不足和农民参与工业化、城市化进程等问题，城市郊区、县城、中心集镇，大量的企业使用集体土地，使得集体建设用地进入市场成为事实。珠江三角洲地区尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50％，在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20％。而这些现象与现行农村集体建设用地管理制度存在一定的矛盾，反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在需求，有其深刻的合理性。
（二）农村集体建设用地流转的方式
农村集体建设用地流转的形式：一是随着企业发展的自身要求，企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组，出现了集体建设用地使用权的转让；二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办内引外联企业；三是因企业间债权债务等原因，司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移；四是利用闲置的集体建设用地进行出租；五是近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动，即集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转，农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。
六、农村集体土地使用权流转在法律上的制约
农村集体土地使用权流转在法律上的制约，本文主要是指农村集体建设用地的流转。对于农村集体建设用地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关管理的法律，是1998年修订的《土地管理法》。
《土地管理法》第63条明确规定："农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。"这意味着，农民并没有对集体土地的处分权，实际上也就没有土地财产权，所以更无法获得土地出让的收益。
法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是表示，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。然而现实中，大量农村集体建设用地突破国家法律法规的限制，集体建设用地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用。
七、集体建设用地使用权流转改革的基本原则
（一）合理配置土地资源，推进集体建设用地使用制度改革，允许农村集体建设用地进入市场
（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权利
（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转
（四）完善集体建设用地流转的相关制度与法制建设，确保国家土地政策的更好衔接
八、对农村集体土地所有权的完善
现行农村集体土地制度存在种种弊端，其根本原因在于"农民没有获得明晰，可靠和长久的土地产权"。回避集体土地所有权，强调以利用为中心的土地制度改革思路。这种观点主张以物的"利用"为中心代替物的"所有"为中心，通过改革用益物权制度解决农村土地制度问题。2002年通过的《农村土地承包法》就是这种思路的直接反映、整部法律仅有一个条文间接提到有关集体土地所有权的问题，但这种观点和立法思路也是不现实的。
首先，这种思路无法克服农村集体土地制度改革中最严重的顽症——所有权主体虚位。由于所有权主体虚位，那么，实际掌握土地支配权的少数乡村干部便可以随意侵害和干涉土地使用人，使土地承包关系不稳定。
其次，用益物权的种种理论与规则皆是围绕所有问题而顺利展开。在我国今后的物权立法中，虽然我们不再强调所有权的绝对性，但对所有权的尊重仍是建立用益物权的必要前提，对财产归属的强调仍然是有重要的现实意义。因而，我国农村集体土地制度的立法还是不能忽视有关所有权的规定。
参考文献：
[1]马塘区撸港镇实施细则.创新与发展[J].地质出版社,2003.
[2]李珍贵.农村集体土地使用权流转现状与趋势[J].重庆国土资源,2006,(11).
土地使用权流转是指集体所有的建设用地使用权在土地用者之间的转移，不应包括发生在土地使用者与土地所有者之间的土地使用权"首次流转"，更不应该将流转的客体扩大到家用地。虽然"首次流转"和"再次流转"都可以实现土地有偿使用，但两者间有着重要的区别：
（一）"首次流转"，实质上是土地使用权与土地而"再次流转"仅限于建设用地使用权的流转，一般不涉及到农地的转用问题和规划的变更，也无需政府审批。以所谓的"首次流转"获得建设用地使用权的做法，实质上是规避政府审批的非法占地行为。
（二）"首次流转"主要发生在集体土地所有者与土地使用者之间，通常是在地方政府的操作下进行。其结果通常是增加建设用地的供给总量，而不是提高现有存量建设用地的利用率；而"再次流转"是对存量建设用地使用权的重新分配，其结果是使目前利用效率较低的土地资源得到更加充分、合理的利用，并不会增加新的建设用地。
（三）"首次流转"如果监管不力，极易造成土地供给失控，产生严重的社会后果；而"再次流转"比较容易监控，以通过流转合同、土地使用权变更登记、税收、价格等手段予以监控。
基于上述区别，笔者认为集体建设用地土地使用权流转是指存量建设用地使用权在集体建设用地使用者之间的流转，而不应包括土地所有者与土地使用者之间所谓的首次流转。
二、集体土地建设用地使用权流转的客体应为现实的建设用地
众所周知，作为集体土地使用权流转客体的建设用地，包括现实的已经被土地使用者合法取得建设用地使用权的土地和已被土地利用总体规划和乡（镇）村建设规划确定为建设用地的土地。由我国土地使用制度改革的目标所决定，作为集体土地建设用地使用权流转客体的应该是前者而不是后者。近年来，不少试点地区都将后者列入集体土地建设用地使用权流转的范围，并以此为主进行流转。虽然在规划用途上两者都属于建设用地，但两者间有着重要区别：前者一般是土地使用权主体明确的、现实的建设用地；后者通常是土地使用权主体尚未确定的、可能的建设用地。如果将后者作为集体建设用地使用权流转的对象，以流转的方式来取得建设用地使用权，实质上是提前用地，扩大建设用地规模，必然会对土地年度利用计划的执行产生巨大的冲击。
三、集体土地建设用地使用权流转的主体应为土地的使用者
集体土地建设用地使用权流转是集体土地使用者之间的交易，无论其采用何种形式，转移的都是土地使用权。实践中，不少地方将集体建设用地使用权主体扩大到土地所有权人，并以规范性文件规定"农民集体所有建设用地的所有权人或使用权人经批准可以采用转让、租赁、抵押或作价入股等形式进行流转"。这种将集体土地所有者作为建设用地使用权流转主体的做法，无疑扩大了流转主体的范围，客观上为违法占用集体土地进行非农建设的行为提供了依据和条件。 集体土地使用权流转的主体应是建设用地的使用者，而不应该是土地所有权人。
四、集体土地建设用地使用权流转收益分配关系的主体
集体土地建设用地使用权流转产生的收益包括转让收益和土地增值收益。这笔收益如何分配是集体土地使用权流转制度建设中的核心问题，它关系到土地资源配置机制的形成以及集体土地使用权流转的动力。从理论上讲，集体建设用地使用者作为土地使用权人，在自己不能有效利用土地的情况下，将土地使用权再让渡给他人，从中获得了土地收益，其自然是转让收益分配关系的参加者。土地所有者（农民集体）在其土地所有权与使用权分离之后，并未丧失土地所有权，其当然享有土地的收益权，也自然享有土地转让收益分配的参与权，并据此获得应得的收益。
五、农村集体土地使用权流转的现状
（一）现实中农村集体土地使用权流转普遍存在，尤其是建设用地的流转
现行《土地管理法》禁止农村集体所有土地使用权流转用于非农业建设。城乡二元结构，国家与集体"两种产权"形成了两个分割的土地市场。上个世纪80年代开始，经济发达地区随着城市和农村城镇化不断发展，集体建设用地资产性质逐渐显现出来，以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转集体建设用地使用权的现象屡有发生，在数量上和规模上有不断扩大趋势，集体建设用地隐形市场实际上就客观存在。广东、浙江、江苏、上海等地，为了解决国有建设用地不足和农民参与工业化、城市化进程等问题，城市郊区、县城、中心集镇，大量的企业使用集体土地，使得集体建设用地进入市场成为事实。珠江三角洲地区尤为突出。据统计，珠三角地区通过流转的方式使用农村集体建设用地实际超过集体建设用地的50％，在粤东、粤西及粤北等地，这一比例也超过20％。而这些现象与现行农村集体建设用地管理制度存在一定的矛盾，反映了市场经济条件下对集体建设用地使用权流转的内在需求，有其深刻的合理性。
（二）农村集体建设用地流转的方式
农村集体建设用地流转的形式：一是随着企业发展的自身要求，企业间合并、兼并、重组及股份制改造改组，出现了集体建设用地使用权的转让；二是乡镇、村级集体经济组织为发展经济，以集体建设用地使用权作价出资或入股、联营形式兴办内引外联企业；三是因企业间债权债务等原因，司法裁定造成的集体建设用地使用权的转移；四是利用闲置的集体建设用地进行出租；五是近郊农民的宅基地以出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动，即集体土地使用权随农民住宅转让、出租等。不仅乡镇企业用地随着企业改制普遍流转，农村宅基地也随房屋买卖或出租等进行流转。现实证明，农村集体土地使用权的这种转移已普遍存在并且符合市场经济的客观需要。
六、农村集体土地使用权流转在法律上的制约
农村集体土地使用权流转在法律上的制约，本文主要是指农村集体建设用地的流转。对于农村集体建设用地流转，目前没有专门的法律法规，惟一涉及土地分类、用途、规划等相关管理的法律，是1998年修订的《土地管理法》。
《土地管理法》第63条明确规定："农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。"这意味着，农民并没有对集体土地的处分权，实际上也就没有土地财产权，所以更无法获得土地出让的收益。
法律条文严格限制了集体土地非农建设的使用范围，只允许农村集体经济组织自建自用。即集体经济组织成员可以使用本集体经济组织的土地办企业或者建住房，但是不得出让、转让或者出租集体土地使用权，也就是表示，集体建设用地向本村镇以外的企业和个人的流转行为是法律明文禁止的。然而现实中，大量农村集体建设用地突破国家法律法规的限制，集体建设用地通过出租、转让、合作、入股等方式流转到农村集体经济组织以外的企业和个人使用。
七、集体建设用地使用权流转改革的基本原则
（一）合理配置土地资源，推进集体建设用地使用制度改革，允许农村集体建设用地进入市场
（二）切实保障农民的土地财产权，赋予集体建设用地与国有建设用地同等权利
（三）集约节约利用土地，加强总量控制与用途管制，规范农村集体建设用地的流转
（四）完善集体建设用地流转的相关制度与法制建设，确保国家土地政策的更好衔接
八、对农村集体土地所有权的完善
现行农村集体土地制度存在种种弊端，其根本原因在于"农民没有获得明晰，可靠和长久的土地产权"。回避集体土地所有权，强调以利用为中心的土地制度改革思路。这种观点主张以物的"利用"为中心代替物的"所有"为中心，通过改革用益物权制度解决农村土地制度问题。2002年通过的《农村土地承包法》就是这种思路的直接反映、整部法律仅有一个条文间接提到有关集体土地所有权的问题，但这种观点和立法思路也是不现实的。
首先，这种思路无法克服农村集体土地制度改革中最严重的顽症——所有权主体虚位。由于所有权主体虚位，那么，实际掌握土地支配权的少数乡村干部便可以随意侵害和干涉土地使用人，使土地承包关系不稳定。
其次，用益物权的种种理论与规则皆是围绕所有问题而顺利展开。在我国今后的物权立法中，虽然我们不再强调所有权的绝对性，但对所有权的尊重仍是建立用益物权的必要前提，对财产归属的强调仍然是有重要的现实意义。因而，我国农村集体土地制度的立法还是不能忽视有关所有权的规定。
参考文献：
[1]马塘区撸港镇实施细则.创新与发展[J].地质出版社,2003.
[2]李珍贵.农村集体土地使用权流转现状与趋势[J].重庆国土资源,2006,(11).