论文部分内容阅读
摘 要：社区是国家结构最基础层面的社区单元，也是国家体制的重要载体。加强社区管理，搞好社区工作，是提高居民生活质量、文化素质，维护国家发展、社会稳定的重要环节。上海的社区建设起步较早，并形成了典型的"上海模式"。但近年来，也出现了体制上不可逾越的一些问题。本文正是借鉴上海市静安区2009年的调整优化社区管理体制工作这一案例，研究分析上海现阶段社区管理体制改革的一些实践性对策。
关键词：社区管理体制；上海社区管理
近年来全国各地城市，包括上海市的各个区县先后都对社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效。2009年6月，静安区按照归口管理、扁平运作、明晰职责、高效行政的原则，开展调整优化社区管理体制机制的试点工作，历时半年。此次调整优化以"切实强化街道的组织公共服务职能、社区综合管理职能、监督专业管理职能、指导自治组织职能，为构建静安和谐社区共同体提供体制机制保障"为目标，取得了一定成效，具有一定的研究意义。现结合上海市静安区此次调整优化社区管理体制机制的试点工作，来讨论上海现阶段城市社区管理体制改革的对策研究。
一、梳理街道职能，扭转政府职能错位
政府职能转变一直是深化行政管理体制改革的核心。社区管理体制改革中政府职能的转变是指为了有利于社区的建设和发展，将那些与社区管理有关的政府不该管或管不了的职能和事权下放给街道和相关自治组织，以期增强社区的自治能力，充分发挥社区的积极作用，推动城市社区的建设和发展。现阶段上海社区管理中街道职能一直有着错位、缺位的问题。按照上海社区管理体制的相关规定，街道办事处本是区政府派出机关，主要承担组织公共服务、社区综合管理、监督专业管理、指导自治组织这四项职能。但实际工作中，街道往往被视作"第三级政府"，承担许多来自区职能部门的任务。街道科室俨然成为政府行政部门的下级部门，街道干部大量精力用于行政管理工作，而对社区共治和公共服务工作难以投入应有力量，以至街道社会管理和公共服务能力弱化、缺位。据部分街道干部反映，街道干部80％的精力要放在应付各种行政性的事务上，只有20％的精力放在面对群众需求上。
在这一问题上，静安区优化调整社区（街道）管理体制的初衷即是让街道由对上负责转为向下负责，不断提升行政效能，更好地服务基层、服务民生。2009年在各职能部门和街道的共同努力下，经过"四上四下"的梳理过程，静安区基本完成了社区各个条块职能的梳理。从梳理的结果来看，共涉及24个条线部门（不包括垂直管理部门），条块职能在360项的基础上归类合并，确认共178项，涉及条线队伍共17支。经梳理对接，已明确转化街道行政执法类、专业管理类职能11项，协管队伍6支；简化街道专业服务类、综合管理类等职能近150项；强化街道平安建设类等职能13项。另外，街道还优化基层自治类等职能14项；下沉中心公共服务类职能153项。根据以上职能梳理，原先由街道和职能部门共管的行政执法、专业管理类工作从街道剥离出来，由职能部门一竿子管到底，让街道腾出手来，管理其他应该管理的事务。
比如，从前华山路488弄老式居民区弄堂口，生活垃圾一度堆积，居民投诉不断。区绿化市容局认为，问题涉及旧区改造、垃圾箱房设置等多个因素，自己一个部门解决不了；静安寺街道虽多次整治，但没有执法权、缺乏专业管理经验，屡屡事倍功半。试点工作开展之后，这个垃圾难题一朝破解：区绿化市容局牵头工商、城管、食药监等部门组成联合执法队一次性收缴清除各类占道杂物5吨，静安环建集团彻底清扫，协管队伍24小时固守，街道则负责劝说附近居民和商家不再乱扔垃圾。这种模式被形象地概括为1+X：1指一个责任主体，一家单位承担全面管理任务；X指多个职能部门和所属街道，按照分工合作协助。
二、完善社区管理组织架构，推进社区发展
目前在上海社区管理体制的机构设置上，区县政府部门与市级机关几乎"上下一般粗"。区县政府的职能界定和机构设置仍然普遍采取"上下对应"的原则,层级特点和区域色彩没有显现出来。这一方面也成为了机构编制膨胀的重要动因，另一方面难以有效整合行政资源,如社会保障、文化事业、城市建设管理、经济贸易等领域的管理尚未真正形成合力,难以形成统筹协调的规模效应。更重要的是,由于机构设置过多,政府横向各工作部门之间职能重叠交叉、协调性差,容易引起推诿扯皮,降低行政效率。
因此静安区社区管理体制调整优化工作特别重整了组织架构。新架构中，中共上海市静安区社区（街道）工作委员会即街道党工委设"一组两委"，即行政党组、综合党组、居民区党委；上海市静安区人民政府社区（街道）办事处变"四委一办"为"三部"，即社区管理工作部、社区服务工作部、社区组织工作部（见图1）。
图1 上海市静安区优化社区管理体制组织架构示意图
1、社区（街道党工委）。下设行政党组、综合党委、居民区党委"一组两委"。其中，行政党组负责领导、协调社区内行政组织，协助社区（街道）党工委作好对区政府职能部门派出机构及负责人的管理和监督工作；综合党委负责领导、指导、协调"两新"组织等驻社区单位党建工作；居民区党委负责领导、协调居民区党的工作。内设党群工作部、平安工作部、人民武装部等工作机构。其中，党群工作部负责宣教、组织、纪检、老干部和工青妇等工作；平安工作部负责平安建设、综合治理、新房稳定的综合协调工作；人民武装部负责做好人民武装工作。
2、街道办事处。在社区（街道）党工委的领导下，街道办事处内设社区管理工作部、社区服务工作部、社区组织工作部和党政办公室等工作机构。其中，社区管理工作部负责政府部门派出机构管理事项的协调，做好专业管理的监督工作；社区服务工作部负责做好社区各类组织的指导、服务工作。党政办公室接受社区（街道）党工委、街道办事处的双重领导，负责做好综合协调、公文处理、后勤保障等工作。
3、社区共治平台。包括社区代表会议、社区委员会和社区党员代表会议。围绕建设和谐社区的目标和任务，开展调研写上、听证议事、评议评估、监督反馈等工作，形成社区（街道）层面政府、社会、企业、居民共同参与、共同治理的局面。
三、优化运作机制，增强社区共治能力
目前，上海"两级政府、三级管理"的社区管理体制虽然初步调整了"条块关系"，但长期沿袭下来的"条条统治"依然是支配城市行政机器运转的主导思维方式，"条条"能指挥"块块"，而"块块"却监督不了"条条"，双重管理实际上发挥不了作用。职责不清、相互推诿、扯皮的现象时有发生。
针对这一问题，2009年6月，在职能梳理的基础上，静安区区委、区政府改进了街道与区政府职能部门间的运行机制，为解决日常事务运行中的"条块矛盾"理顺了关系。静安区在条块职能对接的基础上，将已明晰的条块职能落实到街道和条线部门的"三定"方案中，同步修订了条块"三定"方案。新机制下，静安区地区办受区委、区政府委托，加强对社区服务和社区建设的协调；社区（街道）发挥综合协调的平台作用，对社区行政性、专业性、技术性的工作向职能部门进行催办、督办；职能部门按照社区（街道）的组织协调处理好相关工作，并及时向社区（街道）反馈；实行社区（街道）对职能部门科学评定、社会评价和群众评议相结合的综合考核。
此外，在此次调整优化社区管理体制过程中，静安区又按照党的十七大提出的"要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度"精神和《上海市社区代表会议实施办法》、《上海市社区委员会章程》要求，完善了该区的社区共治平台（其中包括社区代表会议、社区委员会和社区党员代表会议)，希望形成社区（街道）层面政府、社会、企业、居民共同参与、共同治理的局面。
四、逐步完善社团管理，促进社区社会组织发展
（一）积极推行社会组织规范化评估，加强社会组织自律与诚信建设。
社会组织规范化建设评估工作，是社会组织建设的重要生长点，也是社区管理实现善治的重要抓手。2009年静安区就重点实施了对社会团体规范化建设评估的试点工作，引进第三方参与评估机制，静安区社会组织评估事务服务中心的培育，弥补了政府监督机制的不足，形成政府与社会组织的互动，突出对社会组织的自身建设水平、专业服务水平和社会公信力进行全面、综合的分析和评估。静安区社会组织评估事务服务中心成立于2008年11月，是在静安区社团管理局下的民办非企业单位。其职责为：1.社会组织评估；2.社会组织有关政策咨询、培训、代理服务；3.接受政府委托的其他事务，功能表现为评估功能、购买服务效能监督功能、培育功能。
（二）着力推进政府购买，打造政府社会组织双赢的和谐氛围。
社会组织通过承接政府社会管理领域、社区服务领域、社会事务领域的职能，发挥其在参与社会管理和公共服务中的重要作用。2010年静安区全区将投入2000万元的资金用于购买社会组织服务，要形成公开、公正、公平的竞争机制，并以每年新增资金1000万元的力度，不断加大购买社会组织服务的订单，大胆向公益性社会组织"让渡空间"。如静安区文化社会组织联合会今年又拿到一份90万元大订单，揽下了静安区的群众文化工作，这是区文化局连续二年向他们购买服务。2009年他们共举办了218场次文化活动，送进社区、楼宇、工地、军营、学校和敬老院，5万余人次欣赏。
此外，为使政府财政支出更加严谨，提高资金的经济效益和社会效益，静安区在上海率先制订了"政府购买社会组织公共服务项目合同示范文本"，统一购买服务的流程和标准。根据合同示范文本，社会组织联合会负责对承接项目的社会组织资质进行评估，并联合相关部门对项目实施情况进行全程跟踪、监督和绩效评估，促进政府购买公共服务的规范化。
（三）加大力度资助公益性社会组织，建立孵化基地。
每年，通过财政拨款，静安区为急需资助的公益性社会组织提供总计80万元专项经费。并且静安区规定，公益性社会组织从事的社区民生服务项目，可减免办理行政许可的费用；承办各类公益性活动，相关职能部门可给予补贴；社区和有关部门应优先提供房屋、场地、设施等。同时为它们规划了从财务、法律，到创新力、公信力的系列培训，并搭建起凝聚力量的党建平台。这一系列措施改变了社会组织在社区中"自生自灭"的窘境，大大加快了社区社会组织的培育与健康发展。
此外，静安区社会组织孵化基地也正在积极筹备中，预计2010年10月即可投入使用。此孵化基地对象有三类，包括公益性社会组织，慈善类社会组织，以及由大学生筹建的社会组织，旨在帮扶那些初创型"草根"社会组织顺利成长，为社区提供新型公益服务项目。创办者可以向孵化基地提供初创项目方案，经区社团局和区社会组织联合会评审通过后就可以进驻基地，由基地管委会会同区财政局等职能部门，在房屋租金、减免税收、资金扶持、就业补贴、优化环境等方面研究制定扶持政策，专家还会提供"一对一"式个性化指导，孵化成功后，静安区政府将会通过"购买服务"的方式，向这些组织购买服务，为居民提供方便。
参考文献：
[1]徐中振等：上海社区发展报告 (1996-2000)，上海大学出版社，2000.
[2]郭定平：上海治理与民主，重庆出版社，2005.
[3]丁茂战等：我国城市社区管理体制改革研究，中国经济出版社，2009.
[4]吴志华等：大都市与社区治理研究：以上海为例，复旦大学出版社，2008.
[5]陈雪莲：从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变-"北京市鲁谷街道社区管理体制改革"为个案，华东经济管理，2009(9).
作者简介：沈晓韵，上海大学公共管理系08级硕士研究生。
关键词：社区管理体制；上海社区管理
近年来全国各地城市，包括上海市的各个区县先后都对社区管理体制和管理方式进行了有益的探索，取得了明显的成效。2009年6月，静安区按照归口管理、扁平运作、明晰职责、高效行政的原则，开展调整优化社区管理体制机制的试点工作，历时半年。此次调整优化以"切实强化街道的组织公共服务职能、社区综合管理职能、监督专业管理职能、指导自治组织职能，为构建静安和谐社区共同体提供体制机制保障"为目标，取得了一定成效，具有一定的研究意义。现结合上海市静安区此次调整优化社区管理体制机制的试点工作，来讨论上海现阶段城市社区管理体制改革的对策研究。
一、梳理街道职能，扭转政府职能错位
政府职能转变一直是深化行政管理体制改革的核心。社区管理体制改革中政府职能的转变是指为了有利于社区的建设和发展，将那些与社区管理有关的政府不该管或管不了的职能和事权下放给街道和相关自治组织，以期增强社区的自治能力，充分发挥社区的积极作用，推动城市社区的建设和发展。现阶段上海社区管理中街道职能一直有着错位、缺位的问题。按照上海社区管理体制的相关规定，街道办事处本是区政府派出机关，主要承担组织公共服务、社区综合管理、监督专业管理、指导自治组织这四项职能。但实际工作中，街道往往被视作"第三级政府"，承担许多来自区职能部门的任务。街道科室俨然成为政府行政部门的下级部门，街道干部大量精力用于行政管理工作，而对社区共治和公共服务工作难以投入应有力量，以至街道社会管理和公共服务能力弱化、缺位。据部分街道干部反映，街道干部80％的精力要放在应付各种行政性的事务上，只有20％的精力放在面对群众需求上。
在这一问题上，静安区优化调整社区（街道）管理体制的初衷即是让街道由对上负责转为向下负责，不断提升行政效能，更好地服务基层、服务民生。2009年在各职能部门和街道的共同努力下，经过"四上四下"的梳理过程，静安区基本完成了社区各个条块职能的梳理。从梳理的结果来看，共涉及24个条线部门（不包括垂直管理部门），条块职能在360项的基础上归类合并，确认共178项，涉及条线队伍共17支。经梳理对接，已明确转化街道行政执法类、专业管理类职能11项，协管队伍6支；简化街道专业服务类、综合管理类等职能近150项；强化街道平安建设类等职能13项。另外，街道还优化基层自治类等职能14项；下沉中心公共服务类职能153项。根据以上职能梳理，原先由街道和职能部门共管的行政执法、专业管理类工作从街道剥离出来，由职能部门一竿子管到底，让街道腾出手来，管理其他应该管理的事务。
比如，从前华山路488弄老式居民区弄堂口，生活垃圾一度堆积，居民投诉不断。区绿化市容局认为，问题涉及旧区改造、垃圾箱房设置等多个因素，自己一个部门解决不了；静安寺街道虽多次整治，但没有执法权、缺乏专业管理经验，屡屡事倍功半。试点工作开展之后，这个垃圾难题一朝破解：区绿化市容局牵头工商、城管、食药监等部门组成联合执法队一次性收缴清除各类占道杂物5吨，静安环建集团彻底清扫，协管队伍24小时固守，街道则负责劝说附近居民和商家不再乱扔垃圾。这种模式被形象地概括为1+X：1指一个责任主体，一家单位承担全面管理任务；X指多个职能部门和所属街道，按照分工合作协助。
二、完善社区管理组织架构，推进社区发展
目前在上海社区管理体制的机构设置上，区县政府部门与市级机关几乎"上下一般粗"。区县政府的职能界定和机构设置仍然普遍采取"上下对应"的原则,层级特点和区域色彩没有显现出来。这一方面也成为了机构编制膨胀的重要动因，另一方面难以有效整合行政资源,如社会保障、文化事业、城市建设管理、经济贸易等领域的管理尚未真正形成合力,难以形成统筹协调的规模效应。更重要的是,由于机构设置过多,政府横向各工作部门之间职能重叠交叉、协调性差,容易引起推诿扯皮,降低行政效率。
因此静安区社区管理体制调整优化工作特别重整了组织架构。新架构中，中共上海市静安区社区（街道）工作委员会即街道党工委设"一组两委"，即行政党组、综合党组、居民区党委；上海市静安区人民政府社区（街道）办事处变"四委一办"为"三部"，即社区管理工作部、社区服务工作部、社区组织工作部（见图1）。
图1 上海市静安区优化社区管理体制组织架构示意图
1、社区（街道党工委）。下设行政党组、综合党委、居民区党委"一组两委"。其中，行政党组负责领导、协调社区内行政组织，协助社区（街道）党工委作好对区政府职能部门派出机构及负责人的管理和监督工作；综合党委负责领导、指导、协调"两新"组织等驻社区单位党建工作；居民区党委负责领导、协调居民区党的工作。内设党群工作部、平安工作部、人民武装部等工作机构。其中，党群工作部负责宣教、组织、纪检、老干部和工青妇等工作；平安工作部负责平安建设、综合治理、新房稳定的综合协调工作；人民武装部负责做好人民武装工作。
2、街道办事处。在社区（街道）党工委的领导下，街道办事处内设社区管理工作部、社区服务工作部、社区组织工作部和党政办公室等工作机构。其中，社区管理工作部负责政府部门派出机构管理事项的协调，做好专业管理的监督工作；社区服务工作部负责做好社区各类组织的指导、服务工作。党政办公室接受社区（街道）党工委、街道办事处的双重领导，负责做好综合协调、公文处理、后勤保障等工作。
3、社区共治平台。包括社区代表会议、社区委员会和社区党员代表会议。围绕建设和谐社区的目标和任务，开展调研写上、听证议事、评议评估、监督反馈等工作，形成社区（街道）层面政府、社会、企业、居民共同参与、共同治理的局面。
三、优化运作机制，增强社区共治能力
目前，上海"两级政府、三级管理"的社区管理体制虽然初步调整了"条块关系"，但长期沿袭下来的"条条统治"依然是支配城市行政机器运转的主导思维方式，"条条"能指挥"块块"，而"块块"却监督不了"条条"，双重管理实际上发挥不了作用。职责不清、相互推诿、扯皮的现象时有发生。
针对这一问题，2009年6月，在职能梳理的基础上，静安区区委、区政府改进了街道与区政府职能部门间的运行机制，为解决日常事务运行中的"条块矛盾"理顺了关系。静安区在条块职能对接的基础上，将已明晰的条块职能落实到街道和条线部门的"三定"方案中，同步修订了条块"三定"方案。新机制下，静安区地区办受区委、区政府委托，加强对社区服务和社区建设的协调；社区（街道）发挥综合协调的平台作用，对社区行政性、专业性、技术性的工作向职能部门进行催办、督办；职能部门按照社区（街道）的组织协调处理好相关工作，并及时向社区（街道）反馈；实行社区（街道）对职能部门科学评定、社会评价和群众评议相结合的综合考核。
此外，在此次调整优化社区管理体制过程中，静安区又按照党的十七大提出的"要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度"精神和《上海市社区代表会议实施办法》、《上海市社区委员会章程》要求，完善了该区的社区共治平台（其中包括社区代表会议、社区委员会和社区党员代表会议)，希望形成社区（街道）层面政府、社会、企业、居民共同参与、共同治理的局面。
四、逐步完善社团管理，促进社区社会组织发展
（一）积极推行社会组织规范化评估，加强社会组织自律与诚信建设。
社会组织规范化建设评估工作，是社会组织建设的重要生长点，也是社区管理实现善治的重要抓手。2009年静安区就重点实施了对社会团体规范化建设评估的试点工作，引进第三方参与评估机制，静安区社会组织评估事务服务中心的培育，弥补了政府监督机制的不足，形成政府与社会组织的互动，突出对社会组织的自身建设水平、专业服务水平和社会公信力进行全面、综合的分析和评估。静安区社会组织评估事务服务中心成立于2008年11月，是在静安区社团管理局下的民办非企业单位。其职责为：1.社会组织评估；2.社会组织有关政策咨询、培训、代理服务；3.接受政府委托的其他事务，功能表现为评估功能、购买服务效能监督功能、培育功能。
（二）着力推进政府购买，打造政府社会组织双赢的和谐氛围。
社会组织通过承接政府社会管理领域、社区服务领域、社会事务领域的职能，发挥其在参与社会管理和公共服务中的重要作用。2010年静安区全区将投入2000万元的资金用于购买社会组织服务，要形成公开、公正、公平的竞争机制，并以每年新增资金1000万元的力度，不断加大购买社会组织服务的订单，大胆向公益性社会组织"让渡空间"。如静安区文化社会组织联合会今年又拿到一份90万元大订单，揽下了静安区的群众文化工作，这是区文化局连续二年向他们购买服务。2009年他们共举办了218场次文化活动，送进社区、楼宇、工地、军营、学校和敬老院，5万余人次欣赏。
此外，为使政府财政支出更加严谨，提高资金的经济效益和社会效益，静安区在上海率先制订了"政府购买社会组织公共服务项目合同示范文本"，统一购买服务的流程和标准。根据合同示范文本，社会组织联合会负责对承接项目的社会组织资质进行评估，并联合相关部门对项目实施情况进行全程跟踪、监督和绩效评估，促进政府购买公共服务的规范化。
（三）加大力度资助公益性社会组织，建立孵化基地。
每年，通过财政拨款，静安区为急需资助的公益性社会组织提供总计80万元专项经费。并且静安区规定，公益性社会组织从事的社区民生服务项目，可减免办理行政许可的费用；承办各类公益性活动，相关职能部门可给予补贴；社区和有关部门应优先提供房屋、场地、设施等。同时为它们规划了从财务、法律，到创新力、公信力的系列培训，并搭建起凝聚力量的党建平台。这一系列措施改变了社会组织在社区中"自生自灭"的窘境，大大加快了社区社会组织的培育与健康发展。
此外，静安区社会组织孵化基地也正在积极筹备中，预计2010年10月即可投入使用。此孵化基地对象有三类，包括公益性社会组织，慈善类社会组织，以及由大学生筹建的社会组织，旨在帮扶那些初创型"草根"社会组织顺利成长，为社区提供新型公益服务项目。创办者可以向孵化基地提供初创项目方案，经区社团局和区社会组织联合会评审通过后就可以进驻基地，由基地管委会会同区财政局等职能部门，在房屋租金、减免税收、资金扶持、就业补贴、优化环境等方面研究制定扶持政策，专家还会提供"一对一"式个性化指导，孵化成功后，静安区政府将会通过"购买服务"的方式，向这些组织购买服务，为居民提供方便。
参考文献：
[1]徐中振等：上海社区发展报告 (1996-2000)，上海大学出版社，2000.
[2]郭定平：上海治理与民主，重庆出版社，2005.
[3]丁茂战等：我国城市社区管理体制改革研究，中国经济出版社，2009.
[4]吴志华等：大都市与社区治理研究：以上海为例，复旦大学出版社，2008.
[5]陈雪莲：从街居制到社区制：城市基层治理模式的转变-"北京市鲁谷街道社区管理体制改革"为个案，华东经济管理，2009(9).
作者简介：沈晓韵，上海大学公共管理系08级硕士研究生。