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摘要：中央与地方的权力划分是任何一个国家民主化进程中不得不面对的一个难题。历史上中国自秦汉以降的中央集权制度，到了清末民初时已完全不能适应政治现代化的时代潮流。1920年代初的省宪运动就是当时人们为解决中央专制集权所做的努力，《湖南省宪法》就是其中的一个最具有示范性的样本。它首次在中国历史上对中央与地方的权限进行了明确的划分，并在一省之内付之实施。虽然这次分权的实践最终夭折，但它为我们遗留的民主政治经验和教训，不乏政治改革的智慧和启迪。
关键词：中央集权；地方分权；湖南省宪法；实验
中图分类号：DF2 文献标识码：A DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.15
任何一个国家，当它的疆域大到需要进行层级管理的时候，中央事务与地方事务治理权力的划分也就成了这个国家不得不面对的一个难题。世界上不同的国家对这一问题的处理各自采取了不同的办法，但大体上来说，可以分为单一制下的地方自治和联邦制两类。
历史上中国自秦汉以来，国家结构形式一直采用单一制。中央集权思想一直处于主流地位，少有人敢置其疑。至明清之时，专制集权之弊端已无可复加。故黄宗羲认为：“封建郡县各有其弊，‘封建之弊，强弱吞并，天子政教有所不加，郡县之弊，疆场之害苦无已时。欲去两者之弊，使其并行不悖，则沿边之方镇最为可取。……主张行唐代方镇之制。与黄宗羲同时的顾炎武亦有此论，主张与黄宗羲大致相同。但黄宗羲、顾炎武的这种中央与地方的分权思想并没有受到当时统治者的重视，而且也没有在当时达成广泛的社会共识。直到鸦片战争以后，中国人睁眼看世界，西方的联邦制度才引起中国人的注意，联邦思想才在国内开始传播。
一、联邦分权思想传入中国与国人的接纳
1830年代初，来自西方的传教士在对中国介绍西方的人文地理、风土人情和科学技术时，便将西方的政治制度介绍到中国。对西方民主议会制度的介绍，自然也伴随着西方地方自治制度及联邦制度的介绍，联邦思想便逐渐在中国得到广泛传播。
到了清末时，联邦主义思想已得到中国许多士大夫的认同。1911年底，联邦主义思潮及运动在中国第一次达到了高峰，各省纷纷独立并制定省自治法。湖北首先制定《中华民国鄂州临时约法草案》，规定“中华民国完全成立后，此约法即取消，应从中华民国宪法之规定；但鄂州人民关于鄂州统治之域内，得从中华民国之承认，自定鄂州宪法”。贵州省在独立后，所制《贵州立法院拟定宪法大纲》中规定“统观中国领土之大，就现在独立情形推定，将来必为一联邦国。其关于联合上之宪法，为共定宪法；至各省自定之宪法，则为特定宪法。”山东则在宣布独立时，咨议局向清廷提出8条，其最后4条说：“宪法须注明中国为联邦国体；外官制地方税皆由本省自定，政府不得干涉；咨议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫之自由。”其他独立各省份也纷纷制定省宪或约法。中华民国成立，孙中山就任临时大总统，在就职宣言中，孙中山说“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜，前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术；今日者各省联合，互谋自治，此后行政，期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”。民国早期，中国在实际上是各省联邦的形式。普遍认为“各省自治较之中央集权，更有利于中国的民族主义”。“在地方主义者的心目中，统一和自治两项要求，可以融合在联邦制的体制中。”
袁世凯担任总统后，认为只有实行中央集权才是适合于中国的政体。联邦思想一度低沉，因为当时的争论使人们相信，联邦制会削弱民国政府的力量；而中国正处在具有掠夺性的帝国主义世界之中，只应从根本上加强中央政府的权力。“二次革命”的失败，表明中央集权的思想得到了多数人的拥护。
袁世凯死后，北洋势力内部分裂，孙中山在广州建立南方政府，全国事实上陷入四分五裂的状态。为谋求国家统一，联邦思潮再次在中国泛起。李剑农在《太平洋》第1卷第8号和第9号两期上连续发文，说“单一制的国家，到了地方势力增长，中央政府不能统驭，事实上成了一种邦联状态的时候，若要使他不崩裂，恢复中央政府的实力，只有采用联邦制的办法；中国已成了邦联的状态，地方势力已非中央政府所能制，非采联邦制不能恢复中央政府的实力，得到真正统一的地步”。同时他认为“废督裁兵所以办不到的原因，一在中国的政制向来只认有中央，不认有地方，事权不分，反弄成一个‘尾大不掉’的形势；二在政客沿袭一种牢不可破的集权思想，总想假一派的武力，打到其余各派，所以弄成一个割据争雄的局面。”主张在中国实行联邦制，解决中央与地方的权限划分问题，实现国家的统一。
1920年代初，主张在中国实行联邦制以划分中央与地方权限的思潮及运动达到了顶峰。当时先后要求制定省宪实行地方自治的有湖南、浙江、江苏、广东、四川、湖北、福建、云南、广西、贵州以及东北三省。其他如山东、河南、山西、陕西、甘肃等省也有着自治运动和省宪运动。1922年5月，由全国商会联合会及全国教育会联合会联席会议发起，代表十四省区内的议会、商会、教育会、农会、工会、律师公会及报界公会的国是会议在上海召开，以“中华民国八团体国是会议国宪草议委员会”的名义发布“劝告各省速制省宪之通电”，认为惟有各省速制省宪，然后联合各省完成联省宪法，“各省有泰山之安，斯全国有磐石之固”。同时发布了由张君劢和章太炎起草的两部联省宪法，供国人参考研究。1923年公布的《中华民国宪法》正式将省宪制度写进了国宪。“省宪运动的潮流，可谓激荡全国。”以致胡春惠说1920年以后的联省自治运动为举国一致的要求。在这场轰轰烈烈的省宪运动中，湖南人是第一个“敢吃螃蟹的人”。1920年7月22日谭延闿发布禡电，宣布湖南实行自治。1922年1月1日，《省宪》经过全民总投票通过生效正式实施。“湖南省宪，非但是联省自治运动中，第一个制定成功而被实施的省宪，也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法。”
二、中央与地方权力划分的尝试
联邦制与单一制的划分，并不在于地方是否有自治的权力，而在于地方自治的权力是否是中央赋予的，中央是否能够以一纸命令或法律随意予以剥夺。当中央与地方的权力划分在宪法上有明确的规定，中央无法随意予以撤销或剥夺地方的自治权力时，这种中央与地方的关系就称之为具有联邦性质。《省宪》的价值恰恰就在于此，就是希望藉此保障省自治的权力不被中央所剥夺。针对当时中国的实际情况，全国性的宪法还未制定，而地方自治的权力又急待宪法予以规范。湖南制宪者对中央和湖南地方权限的划分，采取例举加概括的方式。即首先例举哪些权是属于省权，《省宪》第25条规定省有议决执行权的有：1、省以下的地方制度、各级地方自治的监督；2、省官制、官规、官俸及官吏的 考试；3、省法院的编制、监狱及感化院的设立、司法行政的监督；4、各种职业团体的组织及关于劳动的法规；5、制定本省税则、募集省公债及订结省政府负担的契约；6、制定户籍法及登记法；7、省公产及营造物的处分；8、各级学校学制及与教育相关联属的事项；9、矿产、农林的保护及发展；10、各种公共实业及关于实业的法规；11、省以内的河川、道路、土地整理及其他土木工程事项；12、省以内的铁道、电话、电报支线的建设；13、省内的军政、军令事项；14、省警察行政事项；15、卫生及各种公益慈善事项。
例举之外，《省宪》还采取了概括性的规定，如第26条规定“其它关于省以内之事项，在与国宪不相抵触之范围内，省得制定法规，并执行之”。该法第69条规定“省之租税，依省法律之规定征收之”。同时，湖南作为中华民国的一个省，规定“省政府受国政府之委托，得执行国家行政事务”；如“省以内之铁道、电报、电话支线之建设，但为谋交通行政之统一，联络、省际商业之发达、及应国防之急需，国政府之命令得容受之”；该法第88条规定“中华民国对外宣战时，本省军队之一部，得受国政府之指挥”。
《省宪》采取例举的方式规定省事权的原因，在于制宪者认为，中国“省”的地位向来不明瞭，说它是联邦之“邦”，其本身却没有规定什么明确的事权，一切行政事务都属于国家的地方行政。说它是国家的地方行政区域，则一切行政事项，中央政府几无过问的余地。“要言之，为一混沌之现象而已。”联省自治的目的即在打破这种混沌状态，明确中央与省的事权。
对中央与地方权力的划分，不同的人主张不同的划分方法。有谓省的事权，宜采概括的保留。即在制定省宪时，规定“在不抵触国宪之范围内，省有一切立法行政权”等，此意即仿照美、德联邦的先例，即除明确划归中央权限的事项外，其余皆归省的事权。反对的认为美、德联邦皆先有邦而后联为国，组织联邦时，将各邦所固有的事权划出一部让之于中央政府。则中央政府的事权采取例举自属当然之事。反观中国，各省在法理上向来没有什么固定的事权，所有事权皆属中央。如果不能在省宪中先为具体的例举划定一省所应有的事权，则省的地位仍不明确。且国宪制定时如将省的事权亦划归中央，省政府无可对之以为抗拒。故不如先在省宪中，将省的事权明白例举，较为妥当。
对省的事权采例举的方式，反对在中国实行联邦制的人群起而反对自不必说。赞成联邦制的也有认为“省之事权列举于宪法之失当”。蒋征铭认为中国素为统一国家，近年来由于党派意见纷争，武夫擅权，遂呈今日分崩离析不可收拾之现象。这些提倡自治制定省宪法的人，其意不过欲使本省避免兵祸，使民众得以休养生息。最终目的还是希望成立联省政府，促进国家统一。如果将省的事权例举于宪法，必将为今后埋下诸多隐患。首先，省之事权既一一列举于宪法，则各省宪法所列举事项，必有多寡的不同，将来国宪规定中央权限时，必益陷困难之境，或竟酿成意外之巨祸，亦未可知。且国人乡土观念最重，国家观念恒轻。本省固有之权利，往往不喜供给国人者，使省宪为逐条明白规定，则将来所引起之纠纷，必有倍于今日。其次，各省宪法所规定例举的事权不同，国宪规定中央权限也感困难。最后，自治运动在于使民众得以休养生息，不是与中央政府争权。此前的省在中国为地方行政区域，省与中央政府各自的权限，当然没有严密的界限。现在各省既自定宪法，其地位与从前肯定不一样。纵观各国宪法，非联邦自身不能制定宪法，故中国统一后各省的宪法，中央仍要承认其存在。既为联邦，则必有联邦共同遵守的原则。即将各邦所固有的事权，划一部让之于中央政府，中央政府的事权从列举，而未列举的事权，必归属于各联邦，此必然的事。而现今《湖南省宪》乃先为列举，非特增将来国宪规定的困难，亦必贻挂一漏万之讥，故不如概括的规定为上。
也有认为应该把省及省政府不得为之事权在《省宪法》上予以明确规定，认为法律必有正反两种规定。而我国《临时约法》既不规定议会得解散，又不规定不得解散，以致惹起长期纷争，即其一例。如《省宪法》将省及省政府不得为之事权明白规定，如此，既可使于适用上益臻明瞭，又可使枭雄无所藉以供其操纵。
周鲠生认为：从形式上来讨论省宪与国宪事权分配的话，主张将省之事权在省宪中列举自有一面之真理，但并不能以此而否定国宪上列举国权的必要。凡提倡联省自治的人都认为应将中央政府事权减少至极小范围，故将来国权比较简单，省权比较复杂，势所必然。而欲将复杂的省权取列举式，而将简单的国权取概括式肯定也没有道理。所以他主张中国制宪的原则宜仿照《加拿大宪法》，将国权省权皆予以分别列举，一方面有省权之明白列出，自然于省自治权之范围有明确的概念；一方面列举国权，以明联邦政府的权限，而符联邦制之通则。至于未明白列举的事权，在加拿大是归属于联邦，在中国主张归属各省。这样规定既符合联邦制之精神，而又适应中国的国情。而从事权的实体上来论，这并不象一些论者所说的那样简单。从抽象的原则来说，凡事涉及全国利益或非举国之力不能成功者，应划归联邦政府；凡事权仅属地方的，应划归各省政府。
其实，理论是灰色的，生活之树常绿。没有一种理论是完备无缺的，也没有一种理论是终极真理。关键在于人民积极地去尝试。《湖南省宪法》的制定者如果始终停留在某种理论的争执上，就永远也没有《湖南省宪法》的产生。从美国联邦州权与联邦权的发展来看，州权在逐渐的缩小，联邦权在逐步的增大。这与世界的日益发展、全球经济的逐步一体化、人们交往的频繁、人们的空间距离似乎正在变得越来越小相适应。而《美国联邦宪法》的条文仍然没变，这不是《美国联邦宪法》的条文制订得多么完备，实在是美国人民运用法律的能力，一种人民对法治精神的理解和崇尚。
司法作为国家主权的一个部分，国家要对湖南行使主权，自然意味着湖南的司法要接受国家司法的监督，故《省宪》规定湖南高等审判厅具有本省事务的司法终审权颇受人质疑，以致1924年湖南对《省宪》进行修改时，司法方面的修改为：1、改三级三审制为四级三审制；2、国政府未成立前法官由省长任免；3、依法应送大理院总检察厅经审的案件，得送国政府之大理院总检察厅审理；4、对第90条“省设高等审判厅，为一省之最高审判机关，对于本省之民事、刑事、行政，及其他一切诉讼之判决，为最终之判决”中的“最高审判”与“最终之判决”等字样予以删除。
三、《省宪》分权下的地方民主政治
为何要对中央与地方的权力进行划分，当时的联邦主义者认为，地方分权可以锻炼民众自治能力，培育民众的自治精神，养成一种关心公共事务的品德，提高民众的民主政治水平。《湖南省宪法》在经过起草、审查后，提交全民公决，公决得最大多数可决。最后便进入实施的阶段。
首先是议员的选举。省议员选举以人口为比 例原则，每人口20万选出省议员一人，但不满20万人口之县，亦得选出省议员一人。由于第一届选举时人口未进行普查，故省议员名额分配按田赋的多少进行，各县省议员数在制宪时即已确定。选举于1922年1月13日湖南筹备省议会议员选举事务所成立开始，到1922年5月，选举方告结束。
此次议会议员选举，在湖南早已不是首次。最早的选举是清末咨议局咨议员的选举，其后是民国元年的议员选举。从历次选举竞争的激烈程度来看，则是一次胜过一次，选举中的不法行为也是无所不用其极。有以武力进行选举的，有在选举过程中公开进行抢票的，有高价贿选的，至于请吃请喝，那就更普遍了。而更让人气愤的则是选举中负责监察的学生被打。根据当时长沙各大报纸的报道，以及事后当事人的描述，有舆论认为，真正民意几乎全无表现的机会，“议员与人格不两立”，“被选举的没有十分之一的真正民意”。
这次选举虽然充满暴力、金钱等多种不法行为，不乏有人对这次选举的否定。但从结果来看，在这166名议员中，平均年龄40.7岁。从112名具有简单资料介绍的当选者情况看，至少67人有在国内外中等以上学校受过专门教育的经历，占60％。有33％的人，也就是说有55人左右，可以确认有留学海外的经历。在职业方面，112人当中，有43人是教育、法律、新闻界的从业人士；42人在竞选前是在任或曾任官职的官僚绅士；有8人是前清时旧绅；另有8人是富商或厂矿主。可见当选者都是有产阶级，无产者既没有时间又没有财力和精力、更没有这一方面从政的知识去竞选和参政。而此次选举最值得称道的是，此界女议员的产生，可为男女平权在中国、甚至在世界的进步树一丰碑。据此大致可以说，官僚绅士以及文化教育界人士，占当选议员的绝大部分；这些人大都在国内外各类学校受过新式教育，尤其以受法政专门训练者为多；他们的文化素质、社会经验和政治见识等，都足以适应参政议政的需要。所选出的人大都可以说是当时社会的精英。
从后来议会的作为来看，在《湖南省宪法》实施的几年里，议会作为人民的代表，还是积极认真地履行了自己职责的。据郭宝平统计，自1922年下半年至1926年上半年，湖南省议会共通过禁止军队非法掠夺案73件；减免苛捐杂税及田赋案68件；弹劾、查办官吏案73件；限令政府取消借款或停止发行公债案12件。在何文辉对1923年3月至1924年8月间资料最为详实的湖南省议会第三次、第四次常会以及第四、五、六、七、八次临时会的记录统计中，省议会共议决通过人民请愿案218件；议会提议案91件；省长提议案35件；社会团体提议案2件；质问案18件；否决案20件。内容涉及裁兵、立法、政府预算决算、禁止地方驻军非法提征赋税勒索商民、限制政府发行公债抵借外债、究办腐败官吏、减轻地方负担、赈灾、剿匪、保护商业活动、保护教育事业、保护公民财产和人身自由、振兴实业、维护民族利益、维护省宪法等等，其中关于监督政府行政减轻人民负担和制止军队擅权的议案约占80％。故何文辉认为议会相当尽职地履行了省宪法赋予的各项职能，而且取得了相当可观的成绩。
议员选举完毕后，紧接着就是省长和省务员的选举以及司法机关、审计机关的产生。依据《省宪》第131条及《湖南省省长选举法》的相关规定，在户口调查未完成以前，省长选举由省议会选出7人，交由全县议员进行决选。1922年7月15日，湖南省省长选举总事务所成立，随后，各县相继成立了省长选举事务分所。8月20日至22日，省议会进行省长候选人选举。选举办法是先由省议会以无记名投票方式选举7名省长候选人，随后，省长选举事务总所将候选人名单电告各县分所，规定于一个月内，各县同时举行决选。9月10日，全省县议会举行省长决选，赵恒惕以压倒多数获胜，当选为湖南省正式省长。
根据《省宪》规定，省行政权，由省长及省务院长行使。省务院下设内务、财政、教育、实业、司法、交涉、军务七司，七司司长均为省务员，其产生办法系由省议会选举二人，咨请省长择一任命。省务院院长则由省务员互选一人，呈请省长任命。同时，为使司法独立不受制于政府，省高等审判厅厅长、省高等检察厅厅长以及审计院院长由省议会直接选举产生。故省长选举完毕后，便是政府七司司长及高等检察厅厅长、高等审判厅厅长以及审计院长的选举。选举从1922年11月13日开始，至11月23日结束。选出内务司长吴景鸿，财政司长袁华选，教育司长李剑农，实业司长唐承绪，交涉司长杨宣诚，司法司长徐钟衡，军务司长李佑文。其中教育司长李剑农被司长们互选为省务院长。至此，省务院正式产生。此外，省议会还直接选出了高等审判厅厅长李菱，高等检察厅厅长萧度，以及审计院院长陈强。
1922年12月18日，赵恒惕正式向省议会宣誓，就任湖南省第一届民选省长。至此，湖南行宪政府正式成立。
判断一个政府是否是一个行宪政府，标准并不是一个地方或国家的经济发展得多快多好，而是在这样一个社会里，政府的权力是否被滥用?人们的权利是否得到保障?每一个人是否像人一样有尊严地活着?应该说，在湖南实施《省宪》的几年里，《省宪》基本得到了尊重。1923年4月5日，议员徐汉彪提议弹劾省长，因赵省长对于黔军过境湖南，假名徒手，不加制止，又没取得议会同意，竟准通过，实违《湖南省宪法》第89条的规定，故认为省长此举实属谋反。此案后来在议会虽未获通过，但议员弹劾省长的勇气却让人可敬。而1923年的《大公报》被停刊案，更是凸显议会、政府、司法对宪法的尊重。《大公报》因敢于针砭时弊，受到议会嫉恨，于是议会借机向政府提出议案，要求对《大公报》进行处罚，而政府也对该报素来不满，于是趁此机会把《大公报》停刊。但该报积极维护自己的权利，不但向社会其它媒体公布被停刊的真相，而且拿起《省宪》作武器，一面向地方检察厅抗诉，一面向地方法院起诉，终于政府屈于宪法，恢复了该报的发行。
而当时的湖南省议会也绝对不是我们后来有些人所想象的“橡皮图章”。他们利用宪法上赋予的权力对政府进行了有效的限制。如1923年政府向中国银行借款案，就受到议会的制止。而因为军费预算案在议会不能通过，导致省务院多次集体辞职。1923年的政府与议会间就“军事田赋特捐”一案，双方的斗争可以说到了白热化的程度。固然，在省宪自治期间，议会的决定并非都得到了政府的贯彻执行，以致大部分都变成了“无弹之炮”。但它毕竟开创了政府权力受到限制的先例。以至有学者说：“1920年代的湖南自治，是一场很认真的宪政运动，那里有西方标准的宪法，有正儿八经的选举，有像模像样的议会运作。这一切还都不是最惊人的，最令人感到不可思议的是，那里，以赵恒惕为首的手握兵权的军人，居然能自我约束，不仅给自己造就了批评者，而且能面对舆论和议会批评弹劾， 遵守议会的决议。这样给自己找麻烦，找人管的军人，比白乌鸦还稀罕。在那个枪杆子说了算的时代，那个谁打得赢谁说了算的时候，真有空谷足音之感。”
四、《省宪》分权的终结及原因
1926年3月，唐生智代理湖南省长。1926年7月，唐生智支持北伐，宣布废除《省宪》，解散省议会，至此前后为时6年的湖南省宪自治运动结束。《湖南省宪法》的废止，既标志着联省自治运动的终结，也标志着近代中国从中央集权到地方分权实验的结束。
《湖南省宪法》被废止，个中原因与当时很大部分人对联邦制的误解有关。对当时的联省自治持反对意见的认为：一是联邦制因地方分权的原因，势力涣散，不能一致对外，采联邦制的国家，如果遇有重大紧急的外交问题发生时，常有迟滞贻误，坐失事机之弊。二是联邦制各邦与中央政府对立，内轻外重，弱干强枝，故中央政府常致微弱不振。情况严重时，则有强藩割据之祸。三是联邦制各邦彼此对立，地方权力极大，一旦与中央政府发生意见不能调和时，各邦即可宣告独立，解除联邦之契约，与中央政府断绝关系，而国内即有土崩瓦解之祸。四是联邦制各邦与中央政府，各有单独之立法行政权，关于立法行政之事项，常有混杂重复不能划一之弊害。故论者谓美国四十八邦，自法令一方面观之，无异四十八独立国。使国内之人民观听为之淆乱，而莫知所适从。此尤不宜于工商业发达之国家。五是采联邦制的国家，具有相同利害关系的各邦，常有结为联盟与其他各邦相互对抗之事，易召分崩之祸。六是联邦中央政府权力薄弱，必无强大之陆海军，易为强邻所欺凌。尤不宜于20世纪弱肉强食的世界。七是联邦中央与地方权限因不能划出明确界线，以致中央与地方常有争权之事。《省宪》被废止除以上7点原因外，中国还有不能采用联邦制的3个理由：一是自中国历史来看，周朝的诸侯国，唐朝的藩镇，皆为扰乱丧亡之兆。而历代太平时期，皆为实行中央集权政治时期。况美采联邦制，因先为多数独立之邦欲图统一，故联合为一国。所谓先有邦后有国也。而中国本为一统一国家，无采联邦制的必要。二是民国以来，各省武人嚣张跋扈，目无中央。现南北尚未统一，辽沈形同割据。若再提倡联省自治，是唯恐中国鱼烂土崩之不速，而又设法以助其桀为虐。三是欧美联邦制行之有效的原因，在于人民智识程度较高，识解超卓，度量宽宏，凡事先顾大局。不计较自己一己一邦的利害，故能获联邦制之利。中国现时教育凋残，人民智识幼稚，遇事多自私自利，不顾大局，以现今中国人民的程度，而欲采联邦制，是无异于东施效颦。
在地方实力派中，固然有坚决主张联省自治的。如赵恒惕；但亦多有借自治为名行割据之实的；也就是李剑农所说的“北洋军阀势力下的各省，如浙江的卢永祥，因为皖派失势，想假自治之名，以抵抗直系，所以也表示赞助；这种赞助当然也是图割据的虚伪的赞助”；“奉系军阀在第一次直奉战争以前，对于此种自治绝对不理，直到被吴佩孚大败后，才和卢永祥一样的宣言自治”。这些事实的存在给反联治者批驳主张联省自治能解决时局的人提供了充足的理由，如陈独秀认为中国政治的乱源是武人割据，实行联省自治的结果，“联省自治其名，联督割据其实”，不过“替武人割据的现状加上一层宪法保障”。
详加分析，人们对联邦制误解的原因主要在于以下几个方面：
一是将联邦制与单一制绝对化，将两者对立起来，认为单一制便是国家统一，联邦制便是分裂。事实上联邦也好，单一也好，两种体制都是一个统一国家内部处理中央与地方分权的不同模式，只是方式不同而已。
联邦体制的实质就是在两级政府之间进行各自事务最终决定权的划分。这种划分的目的在于保证中央政府不能对地方事务随意进行干挠，而地方政府也不得逾越自己的权限。对于权限范围之内的地方事务，地方政府自主立法并自主决定其执行。由于地方政府和中央政府的权力都是直接来源于宪法，因而不存在谁的权力的大小问题。双方争执最终由司法以第三者身份进行裁决。通过这样的制度安排，联邦制使两级政府在各自的权限范围之内具有相互不被对方所决定的法律地位。
在单一制中，地方必须服从中央，地方自主性非常弱。地方政府的人、财、物都掌控在中央政府手中。地方事务的决定必须层层向上请示，而中央的政令则通过各级地方政府层层下达。然而不管怎样，绝对的中央集权是不存在的，任何时候都或多或少地存在一定的地方分权，只是地方分权的大小随中央的意志而转移罢了。
随着社会的发展，科学技术的进步，人们的交往也变得日渐频繁。同时经济发展的区域化与全球化，不但要求联邦政府具有更大的权力调控经济，应对国际上的事物；同时也要求地方政府有权快速灵活地处理地方事务。
很显然，20世纪时联邦制和单一制已经出现了相互靠拢并有一定程度的融合。18世纪初年的那种绝对的单一制和联邦制已经难以找到。试图用一种标准区分联邦制和单一制的尝试已经变得不可能。当联邦制国家在越来越多地扩大中央政府的职权时，单一制的国家也在不断地强化地方分权。一方面是联邦制吸收了单一制的优点，另一方面则是单一制包容了联邦主义的因素。联邦制与单一制已不再是截然对立的两极，而是相互吸收融合，“单一制与联邦制之间的差别只是程度上的，不是二元对立的”，在有些国家甚至已出现了两者完全融合的趋势。
当时的湖南省长，军人出身的赵恒惕对联邦与单一可谓有深切的了解。认为“联邦”与“单一”，都是描述政制的词，绝非表述国家性质的词。政制中有联邦与单一的区别，犹政制中有总统制与内阁制的区别。内阁制与总统制无关于国家的统一与否，联邦与单一亦无关于国家的统一与否?通俗所称的联邦国与单一国，把联邦与单一都看成是描述国家性质的词，实在是有违学理。反对联邦者的误解，亦由是生。盖以为单一为统一国家，联邦则为无数国家的联合体，此其弊在于以词害义，未能明国家要素的所在。联邦单一两者根本的区别，即单一制之中央政府，受权于宪法，其地方则受权于中央政府，对于宪法为间接之关系。联邦制之地方政府，则与中央政府同受权于宪法，对宪法为直接之关系。故以分权言，在单一制之下，仅由中央政府以其所受于宪法之权，分之于各地方，是即所谓单一制之地方自治。然由中央政府分与之者，即可由中央政府任意撤销之，其弊易流于中央专横，不能救济。而联邦制之下，则于宪法上将国家各项事权，一部畀与中央，一部畀与地方，是即流俗所称之联省自治。“中国本单一国家，惟地广民稠，气俗殊异，加以疆域圻大，绝非纯单一组织所能致治，但省区究为国之所有版图，若强拟于邦州之列，亦不免有削足适履之嫌”，故认为唯有建立“联邦制之单一国，则疆土虽大，中央无鞭长莫及之忧，事权虽分，地方无强权割据之虑。对内对外，运用裕如”。可见赵恒惕的联邦制单一国即为把联邦与单一两种制度糅合到一起的一种制度。 人们对联邦制的另一个误解是误把联邦制作为解决军阀割据的手段或工具。认为军阀的出现与中央和地方的权力划分未清楚有关。其实当时军阀的出现是有特定历史环境和条件的，它与中央集权或地方分权没有半点关系。但很多学者如李剑农等认为，要解决中国军阀割据的混乱局面，就要废督，要废督则要先裁兵，要裁兵必先统一，要统一必先确定联邦制。把联省自治当作解决当时军阀混战的药石，当结果没有达到预期时，于是便说：“湖南在施行省宪的两三年内，所谓省宪也仅仅具一种形式，于湖南政治的实际未曾发生若何良果”。而一种政制如果能在二三年内即发生作用，中国民主政治早就实现了。
胡适认为，现在只是督军总司令的权大，而地方的权极斜，“军阀的权限所以大到这个地步，是因为地方没有权”，“裁制军阀与打倒军阀的一个重要武器在于增加地方权限，在于根据联省自治的联邦制”，“增加地方的实权，使地方能充分发展他的潜势力，来和军阀作战，来推翻军阀”。
陈独秀则认为，中国政象纷乱的源泉，正是中外人所同恶的“督军政治”，大大小小的军阀各霸一方，全国兵马财政都操在各省督军总司令手里，中央政府的命令等于废纸，省长是督军的附庸品，省议会是他们的留声机器，法律舆论都随着他们的枪柄俯仰转移，因此中央财政枯竭，割据濒临破产，大小军阀在省内省外互争雄长，战祸蔓延，百业凋敝，国力民力日益削弱，国家几至灭亡。而发起于湖南广东云南等省军阀首领的联省自治论，是完全建设在武人割据的欲望上面，绝非建设在人民实际生活的需要上面，这种联省自治只不过实行“分省割据”和“联省割据”罢了。拿联省自治来救济中国，简直是药不对症，不但不能减少病痛，因为中国此时的病征，是武人割据不是中央专权，省民政治能力不能接受省自治权而采用联省自治制度，除增加武人的割据以外，必无其他好的结果。
对当时胡适与陈独秀之间就联邦制所发生的论战，有学者进行了评价。他认为，陈、胡两人混淆了如何推翻军阀与一个国家应该采用何种政制这两个问题。陈独秀以为联省自治不能推翻军阀所以反对联邦，胡适认为联邦可以推翻军阀所以主张联省自治。拿联邦为推翻军阀的手段是“手段的联邦论”，以联邦为不关军阀存在与否的政制问题是“政制的联邦论”。否定“手段的联邦论”，不一定要否定“政制的联邦论”；肯定“政制的联邦论”不一定要肯定“手段的联邦论”。陈独秀的错误在于否定手段的联邦论后即主张集权，不信任“政制的联邦论”；胡适以为中国地域广大、民情复杂应实行联邦，同时又主张只要增加地方权限便能打倒军阀，便是以联邦为手段。他最后总结道，联省自治就是联邦，联邦是一种政制，联邦与单一相同，不能说单一有利于军阀，也不能说联邦有害于军阀。
而第三个误解就是中国历史上，“盖分裂则必争而大乱，统一则必治而修明”。“故中国千年来皆以统一立国，生民赖以安，文明赖以起，土地赖以廓，种族赖以繁，实为长治久安之至理，无能易之”。其实历史上的中国在公元前221年以前，就一直处于分治状态。葛剑雄当时认为，中国如果以历史上最大的疆域为范围，真正的统一是在1759年实现的，统一的时间是81年，如果把基本上恢复前代的疆域、维持中原地方的和平安定作为标准，统一的时间是950年。而这950年中，还有若干年，严格说是不能算统一的。故对历史上的中国而言，分裂、分治的时间居多，统一的时间则是非常短暂。相对于中原王朝而言，统一的时间略少于分裂时间。如以元朝为界，元朝以前分裂时间多于统一时间，元朝以后则基本上是统一的。
除了以上三个原因外，也许还有一个更根本的原因即在于一种由于西方冲击而带来的强烈的民族主义感情。中国人太想证明这个民族的伟大，他们认为一个单一的中央集权能将一个国家团结得像一个人一样，以致认为实行联邦的话，将有可能被西方各个击破而亡国。当梁启超对康有为说，中国太大，宜每省自立，分为十八国乃易治时，康有为惊谓何出得此亡国之言，谓“英之灭缅甸，五日而举之，日灭高丽在一檄，此何以故，为其小耳。吾国所以未亡者，为国土广大之故，若分为十八国，则高丽、缅甸之比，灭之至易”。康有为反对联邦制，坚信应维持中国的政治统一，强调只有强大的中央政府才能面对中国当时的困难。虽然他并不排斥地方自治，但却强调中央集权。认为处在一个竞争剧烈的世界，惟有中央政府不受强有力的地方政府分裂压力的牵制，才能处理国家所面对的许多严重问题。其实康有为在这里搞错了中国在清未的积弱与地方势力的关系。中国在清未的积弱完全是中国当时的小农经济与西方国家市场经济两种经济制度的巨大差别。以致他赞成地方自治，却不赞成联邦制下的地方自治。
五、结语
1920年代的省宪自治运动，可以说是历史上的中国在20世纪最有价值的从中央集权到地方分权的实验。《湖南省宪法》作为人们探索地方民主政治的努力，虽然前后只实施了几年即被废止，但我们并不能因此得出此种分权体制不适合于中国的结论。哈耶克说过，世界上只有极少数的几个国家颇具幸运地有着一个强大的宪政传统。大多数国家保有宪法的时间长度还不足使它在这些国家成为一个根深蒂固的传统；新兴国家的情况就更是如此了。因为在这些国家中，甚至连一个与欧洲国家长期信奉的法治理想略具相似的传统都没有；据此可以说，这些国家只是移植了民主制度而已，但是他们却没有这些民主制度所预设的信念和观念作为它们的坚实支撑。大多数移植民主制度的尝试已告失败的事实，并不能够证明民主这个基本观念不具有现实适用性，而只能够证明这样一个问题，即那些在西方国家曾一度运行大体良好的特定制度乃是以人们默会地接受某些其他原则这个预设为基础的。这就是说在西方国家中，这些为人们以默会方式承认的原则在某种程度上得到了人们的遵循。《湖南省宪法》被废止，只不过表明中国仍然需要对自由、民主、法治、分权的启蒙。而湖南当时的省宪运动就正是为这些启蒙所作的努力。勒庞在谈到一种群体观念的形成时说：“是时间把这种信仰和思想的碎屑堆积成山，从而使某个时代能够产生出它的观念。这些观念的出现并不是像掷骰子一样全凭运气，它们都深深植根于漫长的过去。当他们开花结果时，是时间为它们做好了准备。”
本文责任编辑：汪太贤
关键词：中央集权；地方分权；湖南省宪法；实验
中图分类号：DF2 文献标识码：A DOI：10.3969／j.issn.1001－2397.2010.03.15
任何一个国家，当它的疆域大到需要进行层级管理的时候，中央事务与地方事务治理权力的划分也就成了这个国家不得不面对的一个难题。世界上不同的国家对这一问题的处理各自采取了不同的办法，但大体上来说，可以分为单一制下的地方自治和联邦制两类。
历史上中国自秦汉以来，国家结构形式一直采用单一制。中央集权思想一直处于主流地位，少有人敢置其疑。至明清之时，专制集权之弊端已无可复加。故黄宗羲认为：“封建郡县各有其弊，‘封建之弊，强弱吞并，天子政教有所不加，郡县之弊，疆场之害苦无已时。欲去两者之弊，使其并行不悖，则沿边之方镇最为可取。……主张行唐代方镇之制。与黄宗羲同时的顾炎武亦有此论，主张与黄宗羲大致相同。但黄宗羲、顾炎武的这种中央与地方的分权思想并没有受到当时统治者的重视，而且也没有在当时达成广泛的社会共识。直到鸦片战争以后，中国人睁眼看世界，西方的联邦制度才引起中国人的注意，联邦思想才在国内开始传播。
一、联邦分权思想传入中国与国人的接纳
1830年代初，来自西方的传教士在对中国介绍西方的人文地理、风土人情和科学技术时，便将西方的政治制度介绍到中国。对西方民主议会制度的介绍，自然也伴随着西方地方自治制度及联邦制度的介绍，联邦思想便逐渐在中国得到广泛传播。
到了清末时，联邦主义思想已得到中国许多士大夫的认同。1911年底，联邦主义思潮及运动在中国第一次达到了高峰，各省纷纷独立并制定省自治法。湖北首先制定《中华民国鄂州临时约法草案》，规定“中华民国完全成立后，此约法即取消，应从中华民国宪法之规定；但鄂州人民关于鄂州统治之域内，得从中华民国之承认，自定鄂州宪法”。贵州省在独立后，所制《贵州立法院拟定宪法大纲》中规定“统观中国领土之大，就现在独立情形推定，将来必为一联邦国。其关于联合上之宪法，为共定宪法；至各省自定之宪法，则为特定宪法。”山东则在宣布独立时，咨议局向清廷提出8条，其最后4条说：“宪法须注明中国为联邦国体；外官制地方税皆由本省自定，政府不得干涉；咨议局章程即为本省宪法，得自由改定之；本省有练兵保卫之自由。”其他独立各省份也纷纷制定省宪或约法。中华民国成立，孙中山就任临时大总统，在就职宣言中，孙中山说“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜，前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术；今日者各省联合，互谋自治，此后行政，期于中央政府与各省之关系，调剂得宜”。民国早期，中国在实际上是各省联邦的形式。普遍认为“各省自治较之中央集权，更有利于中国的民族主义”。“在地方主义者的心目中，统一和自治两项要求，可以融合在联邦制的体制中。”
袁世凯担任总统后，认为只有实行中央集权才是适合于中国的政体。联邦思想一度低沉，因为当时的争论使人们相信，联邦制会削弱民国政府的力量；而中国正处在具有掠夺性的帝国主义世界之中，只应从根本上加强中央政府的权力。“二次革命”的失败，表明中央集权的思想得到了多数人的拥护。
袁世凯死后，北洋势力内部分裂，孙中山在广州建立南方政府，全国事实上陷入四分五裂的状态。为谋求国家统一，联邦思潮再次在中国泛起。李剑农在《太平洋》第1卷第8号和第9号两期上连续发文，说“单一制的国家，到了地方势力增长，中央政府不能统驭，事实上成了一种邦联状态的时候，若要使他不崩裂，恢复中央政府的实力，只有采用联邦制的办法；中国已成了邦联的状态，地方势力已非中央政府所能制，非采联邦制不能恢复中央政府的实力，得到真正统一的地步”。同时他认为“废督裁兵所以办不到的原因，一在中国的政制向来只认有中央，不认有地方，事权不分，反弄成一个‘尾大不掉’的形势；二在政客沿袭一种牢不可破的集权思想，总想假一派的武力，打到其余各派，所以弄成一个割据争雄的局面。”主张在中国实行联邦制，解决中央与地方的权限划分问题，实现国家的统一。
1920年代初，主张在中国实行联邦制以划分中央与地方权限的思潮及运动达到了顶峰。当时先后要求制定省宪实行地方自治的有湖南、浙江、江苏、广东、四川、湖北、福建、云南、广西、贵州以及东北三省。其他如山东、河南、山西、陕西、甘肃等省也有着自治运动和省宪运动。1922年5月，由全国商会联合会及全国教育会联合会联席会议发起，代表十四省区内的议会、商会、教育会、农会、工会、律师公会及报界公会的国是会议在上海召开，以“中华民国八团体国是会议国宪草议委员会”的名义发布“劝告各省速制省宪之通电”，认为惟有各省速制省宪，然后联合各省完成联省宪法，“各省有泰山之安，斯全国有磐石之固”。同时发布了由张君劢和章太炎起草的两部联省宪法，供国人参考研究。1923年公布的《中华民国宪法》正式将省宪制度写进了国宪。“省宪运动的潮流，可谓激荡全国。”以致胡春惠说1920年以后的联省自治运动为举国一致的要求。在这场轰轰烈烈的省宪运动中，湖南人是第一个“敢吃螃蟹的人”。1920年7月22日谭延闿发布禡电，宣布湖南实行自治。1922年1月1日，《省宪》经过全民总投票通过生效正式实施。“湖南省宪，非但是联省自治运动中，第一个制定成功而被实施的省宪，也是我国破天荒出现的第一部被使用的宪法。”
二、中央与地方权力划分的尝试
联邦制与单一制的划分，并不在于地方是否有自治的权力，而在于地方自治的权力是否是中央赋予的，中央是否能够以一纸命令或法律随意予以剥夺。当中央与地方的权力划分在宪法上有明确的规定，中央无法随意予以撤销或剥夺地方的自治权力时，这种中央与地方的关系就称之为具有联邦性质。《省宪》的价值恰恰就在于此，就是希望藉此保障省自治的权力不被中央所剥夺。针对当时中国的实际情况，全国性的宪法还未制定，而地方自治的权力又急待宪法予以规范。湖南制宪者对中央和湖南地方权限的划分，采取例举加概括的方式。即首先例举哪些权是属于省权，《省宪》第25条规定省有议决执行权的有：1、省以下的地方制度、各级地方自治的监督；2、省官制、官规、官俸及官吏的 考试；3、省法院的编制、监狱及感化院的设立、司法行政的监督；4、各种职业团体的组织及关于劳动的法规；5、制定本省税则、募集省公债及订结省政府负担的契约；6、制定户籍法及登记法；7、省公产及营造物的处分；8、各级学校学制及与教育相关联属的事项；9、矿产、农林的保护及发展；10、各种公共实业及关于实业的法规；11、省以内的河川、道路、土地整理及其他土木工程事项；12、省以内的铁道、电话、电报支线的建设；13、省内的军政、军令事项；14、省警察行政事项；15、卫生及各种公益慈善事项。
例举之外，《省宪》还采取了概括性的规定，如第26条规定“其它关于省以内之事项，在与国宪不相抵触之范围内，省得制定法规，并执行之”。该法第69条规定“省之租税，依省法律之规定征收之”。同时，湖南作为中华民国的一个省，规定“省政府受国政府之委托，得执行国家行政事务”；如“省以内之铁道、电报、电话支线之建设，但为谋交通行政之统一，联络、省际商业之发达、及应国防之急需，国政府之命令得容受之”；该法第88条规定“中华民国对外宣战时，本省军队之一部，得受国政府之指挥”。
《省宪》采取例举的方式规定省事权的原因，在于制宪者认为，中国“省”的地位向来不明瞭，说它是联邦之“邦”，其本身却没有规定什么明确的事权，一切行政事务都属于国家的地方行政。说它是国家的地方行政区域，则一切行政事项，中央政府几无过问的余地。“要言之，为一混沌之现象而已。”联省自治的目的即在打破这种混沌状态，明确中央与省的事权。
对中央与地方权力的划分，不同的人主张不同的划分方法。有谓省的事权，宜采概括的保留。即在制定省宪时，规定“在不抵触国宪之范围内，省有一切立法行政权”等，此意即仿照美、德联邦的先例，即除明确划归中央权限的事项外，其余皆归省的事权。反对的认为美、德联邦皆先有邦而后联为国，组织联邦时，将各邦所固有的事权划出一部让之于中央政府。则中央政府的事权采取例举自属当然之事。反观中国，各省在法理上向来没有什么固定的事权，所有事权皆属中央。如果不能在省宪中先为具体的例举划定一省所应有的事权，则省的地位仍不明确。且国宪制定时如将省的事权亦划归中央，省政府无可对之以为抗拒。故不如先在省宪中，将省的事权明白例举，较为妥当。
对省的事权采例举的方式，反对在中国实行联邦制的人群起而反对自不必说。赞成联邦制的也有认为“省之事权列举于宪法之失当”。蒋征铭认为中国素为统一国家，近年来由于党派意见纷争，武夫擅权，遂呈今日分崩离析不可收拾之现象。这些提倡自治制定省宪法的人，其意不过欲使本省避免兵祸，使民众得以休养生息。最终目的还是希望成立联省政府，促进国家统一。如果将省的事权例举于宪法，必将为今后埋下诸多隐患。首先，省之事权既一一列举于宪法，则各省宪法所列举事项，必有多寡的不同，将来国宪规定中央权限时，必益陷困难之境，或竟酿成意外之巨祸，亦未可知。且国人乡土观念最重，国家观念恒轻。本省固有之权利，往往不喜供给国人者，使省宪为逐条明白规定，则将来所引起之纠纷，必有倍于今日。其次，各省宪法所规定例举的事权不同，国宪规定中央权限也感困难。最后，自治运动在于使民众得以休养生息，不是与中央政府争权。此前的省在中国为地方行政区域，省与中央政府各自的权限，当然没有严密的界限。现在各省既自定宪法，其地位与从前肯定不一样。纵观各国宪法，非联邦自身不能制定宪法，故中国统一后各省的宪法，中央仍要承认其存在。既为联邦，则必有联邦共同遵守的原则。即将各邦所固有的事权，划一部让之于中央政府，中央政府的事权从列举，而未列举的事权，必归属于各联邦，此必然的事。而现今《湖南省宪》乃先为列举，非特增将来国宪规定的困难，亦必贻挂一漏万之讥，故不如概括的规定为上。
也有认为应该把省及省政府不得为之事权在《省宪法》上予以明确规定，认为法律必有正反两种规定。而我国《临时约法》既不规定议会得解散，又不规定不得解散，以致惹起长期纷争，即其一例。如《省宪法》将省及省政府不得为之事权明白规定，如此，既可使于适用上益臻明瞭，又可使枭雄无所藉以供其操纵。
周鲠生认为：从形式上来讨论省宪与国宪事权分配的话，主张将省之事权在省宪中列举自有一面之真理，但并不能以此而否定国宪上列举国权的必要。凡提倡联省自治的人都认为应将中央政府事权减少至极小范围，故将来国权比较简单，省权比较复杂，势所必然。而欲将复杂的省权取列举式，而将简单的国权取概括式肯定也没有道理。所以他主张中国制宪的原则宜仿照《加拿大宪法》，将国权省权皆予以分别列举，一方面有省权之明白列出，自然于省自治权之范围有明确的概念；一方面列举国权，以明联邦政府的权限，而符联邦制之通则。至于未明白列举的事权，在加拿大是归属于联邦，在中国主张归属各省。这样规定既符合联邦制之精神，而又适应中国的国情。而从事权的实体上来论，这并不象一些论者所说的那样简单。从抽象的原则来说，凡事涉及全国利益或非举国之力不能成功者，应划归联邦政府；凡事权仅属地方的，应划归各省政府。
其实，理论是灰色的，生活之树常绿。没有一种理论是完备无缺的，也没有一种理论是终极真理。关键在于人民积极地去尝试。《湖南省宪法》的制定者如果始终停留在某种理论的争执上，就永远也没有《湖南省宪法》的产生。从美国联邦州权与联邦权的发展来看，州权在逐渐的缩小，联邦权在逐步的增大。这与世界的日益发展、全球经济的逐步一体化、人们交往的频繁、人们的空间距离似乎正在变得越来越小相适应。而《美国联邦宪法》的条文仍然没变，这不是《美国联邦宪法》的条文制订得多么完备，实在是美国人民运用法律的能力，一种人民对法治精神的理解和崇尚。
司法作为国家主权的一个部分，国家要对湖南行使主权，自然意味着湖南的司法要接受国家司法的监督，故《省宪》规定湖南高等审判厅具有本省事务的司法终审权颇受人质疑，以致1924年湖南对《省宪》进行修改时，司法方面的修改为：1、改三级三审制为四级三审制；2、国政府未成立前法官由省长任免；3、依法应送大理院总检察厅经审的案件，得送国政府之大理院总检察厅审理；4、对第90条“省设高等审判厅，为一省之最高审判机关，对于本省之民事、刑事、行政，及其他一切诉讼之判决，为最终之判决”中的“最高审判”与“最终之判决”等字样予以删除。
三、《省宪》分权下的地方民主政治
为何要对中央与地方的权力进行划分，当时的联邦主义者认为，地方分权可以锻炼民众自治能力，培育民众的自治精神，养成一种关心公共事务的品德，提高民众的民主政治水平。《湖南省宪法》在经过起草、审查后，提交全民公决，公决得最大多数可决。最后便进入实施的阶段。
首先是议员的选举。省议员选举以人口为比 例原则，每人口20万选出省议员一人，但不满20万人口之县，亦得选出省议员一人。由于第一届选举时人口未进行普查，故省议员名额分配按田赋的多少进行，各县省议员数在制宪时即已确定。选举于1922年1月13日湖南筹备省议会议员选举事务所成立开始，到1922年5月，选举方告结束。
此次议会议员选举，在湖南早已不是首次。最早的选举是清末咨议局咨议员的选举，其后是民国元年的议员选举。从历次选举竞争的激烈程度来看，则是一次胜过一次，选举中的不法行为也是无所不用其极。有以武力进行选举的，有在选举过程中公开进行抢票的，有高价贿选的，至于请吃请喝，那就更普遍了。而更让人气愤的则是选举中负责监察的学生被打。根据当时长沙各大报纸的报道，以及事后当事人的描述，有舆论认为，真正民意几乎全无表现的机会，“议员与人格不两立”，“被选举的没有十分之一的真正民意”。
这次选举虽然充满暴力、金钱等多种不法行为，不乏有人对这次选举的否定。但从结果来看，在这166名议员中，平均年龄40.7岁。从112名具有简单资料介绍的当选者情况看，至少67人有在国内外中等以上学校受过专门教育的经历，占60％。有33％的人，也就是说有55人左右，可以确认有留学海外的经历。在职业方面，112人当中，有43人是教育、法律、新闻界的从业人士；42人在竞选前是在任或曾任官职的官僚绅士；有8人是前清时旧绅；另有8人是富商或厂矿主。可见当选者都是有产阶级，无产者既没有时间又没有财力和精力、更没有这一方面从政的知识去竞选和参政。而此次选举最值得称道的是，此界女议员的产生，可为男女平权在中国、甚至在世界的进步树一丰碑。据此大致可以说，官僚绅士以及文化教育界人士，占当选议员的绝大部分；这些人大都在国内外各类学校受过新式教育，尤其以受法政专门训练者为多；他们的文化素质、社会经验和政治见识等，都足以适应参政议政的需要。所选出的人大都可以说是当时社会的精英。
从后来议会的作为来看，在《湖南省宪法》实施的几年里，议会作为人民的代表，还是积极认真地履行了自己职责的。据郭宝平统计，自1922年下半年至1926年上半年，湖南省议会共通过禁止军队非法掠夺案73件；减免苛捐杂税及田赋案68件；弹劾、查办官吏案73件；限令政府取消借款或停止发行公债案12件。在何文辉对1923年3月至1924年8月间资料最为详实的湖南省议会第三次、第四次常会以及第四、五、六、七、八次临时会的记录统计中，省议会共议决通过人民请愿案218件；议会提议案91件；省长提议案35件；社会团体提议案2件；质问案18件；否决案20件。内容涉及裁兵、立法、政府预算决算、禁止地方驻军非法提征赋税勒索商民、限制政府发行公债抵借外债、究办腐败官吏、减轻地方负担、赈灾、剿匪、保护商业活动、保护教育事业、保护公民财产和人身自由、振兴实业、维护民族利益、维护省宪法等等，其中关于监督政府行政减轻人民负担和制止军队擅权的议案约占80％。故何文辉认为议会相当尽职地履行了省宪法赋予的各项职能，而且取得了相当可观的成绩。
议员选举完毕后，紧接着就是省长和省务员的选举以及司法机关、审计机关的产生。依据《省宪》第131条及《湖南省省长选举法》的相关规定，在户口调查未完成以前，省长选举由省议会选出7人，交由全县议员进行决选。1922年7月15日，湖南省省长选举总事务所成立，随后，各县相继成立了省长选举事务分所。8月20日至22日，省议会进行省长候选人选举。选举办法是先由省议会以无记名投票方式选举7名省长候选人，随后，省长选举事务总所将候选人名单电告各县分所，规定于一个月内，各县同时举行决选。9月10日，全省县议会举行省长决选，赵恒惕以压倒多数获胜，当选为湖南省正式省长。
根据《省宪》规定，省行政权，由省长及省务院长行使。省务院下设内务、财政、教育、实业、司法、交涉、军务七司，七司司长均为省务员，其产生办法系由省议会选举二人，咨请省长择一任命。省务院院长则由省务员互选一人，呈请省长任命。同时，为使司法独立不受制于政府，省高等审判厅厅长、省高等检察厅厅长以及审计院院长由省议会直接选举产生。故省长选举完毕后，便是政府七司司长及高等检察厅厅长、高等审判厅厅长以及审计院长的选举。选举从1922年11月13日开始，至11月23日结束。选出内务司长吴景鸿，财政司长袁华选，教育司长李剑农，实业司长唐承绪，交涉司长杨宣诚，司法司长徐钟衡，军务司长李佑文。其中教育司长李剑农被司长们互选为省务院长。至此，省务院正式产生。此外，省议会还直接选出了高等审判厅厅长李菱，高等检察厅厅长萧度，以及审计院院长陈强。
1922年12月18日，赵恒惕正式向省议会宣誓，就任湖南省第一届民选省长。至此，湖南行宪政府正式成立。
判断一个政府是否是一个行宪政府，标准并不是一个地方或国家的经济发展得多快多好，而是在这样一个社会里，政府的权力是否被滥用?人们的权利是否得到保障?每一个人是否像人一样有尊严地活着?应该说，在湖南实施《省宪》的几年里，《省宪》基本得到了尊重。1923年4月5日，议员徐汉彪提议弹劾省长，因赵省长对于黔军过境湖南，假名徒手，不加制止，又没取得议会同意，竟准通过，实违《湖南省宪法》第89条的规定，故认为省长此举实属谋反。此案后来在议会虽未获通过，但议员弹劾省长的勇气却让人可敬。而1923年的《大公报》被停刊案，更是凸显议会、政府、司法对宪法的尊重。《大公报》因敢于针砭时弊，受到议会嫉恨，于是议会借机向政府提出议案，要求对《大公报》进行处罚，而政府也对该报素来不满，于是趁此机会把《大公报》停刊。但该报积极维护自己的权利，不但向社会其它媒体公布被停刊的真相，而且拿起《省宪》作武器，一面向地方检察厅抗诉，一面向地方法院起诉，终于政府屈于宪法，恢复了该报的发行。
而当时的湖南省议会也绝对不是我们后来有些人所想象的“橡皮图章”。他们利用宪法上赋予的权力对政府进行了有效的限制。如1923年政府向中国银行借款案，就受到议会的制止。而因为军费预算案在议会不能通过，导致省务院多次集体辞职。1923年的政府与议会间就“军事田赋特捐”一案，双方的斗争可以说到了白热化的程度。固然，在省宪自治期间，议会的决定并非都得到了政府的贯彻执行，以致大部分都变成了“无弹之炮”。但它毕竟开创了政府权力受到限制的先例。以至有学者说：“1920年代的湖南自治，是一场很认真的宪政运动，那里有西方标准的宪法，有正儿八经的选举，有像模像样的议会运作。这一切还都不是最惊人的，最令人感到不可思议的是，那里，以赵恒惕为首的手握兵权的军人，居然能自我约束，不仅给自己造就了批评者，而且能面对舆论和议会批评弹劾， 遵守议会的决议。这样给自己找麻烦，找人管的军人，比白乌鸦还稀罕。在那个枪杆子说了算的时代，那个谁打得赢谁说了算的时候，真有空谷足音之感。”
四、《省宪》分权的终结及原因
1926年3月，唐生智代理湖南省长。1926年7月，唐生智支持北伐，宣布废除《省宪》，解散省议会，至此前后为时6年的湖南省宪自治运动结束。《湖南省宪法》的废止，既标志着联省自治运动的终结，也标志着近代中国从中央集权到地方分权实验的结束。
《湖南省宪法》被废止，个中原因与当时很大部分人对联邦制的误解有关。对当时的联省自治持反对意见的认为：一是联邦制因地方分权的原因，势力涣散，不能一致对外，采联邦制的国家，如果遇有重大紧急的外交问题发生时，常有迟滞贻误，坐失事机之弊。二是联邦制各邦与中央政府对立，内轻外重，弱干强枝，故中央政府常致微弱不振。情况严重时，则有强藩割据之祸。三是联邦制各邦彼此对立，地方权力极大，一旦与中央政府发生意见不能调和时，各邦即可宣告独立，解除联邦之契约，与中央政府断绝关系，而国内即有土崩瓦解之祸。四是联邦制各邦与中央政府，各有单独之立法行政权，关于立法行政之事项，常有混杂重复不能划一之弊害。故论者谓美国四十八邦，自法令一方面观之，无异四十八独立国。使国内之人民观听为之淆乱，而莫知所适从。此尤不宜于工商业发达之国家。五是采联邦制的国家，具有相同利害关系的各邦，常有结为联盟与其他各邦相互对抗之事，易召分崩之祸。六是联邦中央政府权力薄弱，必无强大之陆海军，易为强邻所欺凌。尤不宜于20世纪弱肉强食的世界。七是联邦中央与地方权限因不能划出明确界线，以致中央与地方常有争权之事。《省宪》被废止除以上7点原因外，中国还有不能采用联邦制的3个理由：一是自中国历史来看，周朝的诸侯国，唐朝的藩镇，皆为扰乱丧亡之兆。而历代太平时期，皆为实行中央集权政治时期。况美采联邦制，因先为多数独立之邦欲图统一，故联合为一国。所谓先有邦后有国也。而中国本为一统一国家，无采联邦制的必要。二是民国以来，各省武人嚣张跋扈，目无中央。现南北尚未统一，辽沈形同割据。若再提倡联省自治，是唯恐中国鱼烂土崩之不速，而又设法以助其桀为虐。三是欧美联邦制行之有效的原因，在于人民智识程度较高，识解超卓，度量宽宏，凡事先顾大局。不计较自己一己一邦的利害，故能获联邦制之利。中国现时教育凋残，人民智识幼稚，遇事多自私自利，不顾大局，以现今中国人民的程度，而欲采联邦制，是无异于东施效颦。
在地方实力派中，固然有坚决主张联省自治的。如赵恒惕；但亦多有借自治为名行割据之实的；也就是李剑农所说的“北洋军阀势力下的各省，如浙江的卢永祥，因为皖派失势，想假自治之名，以抵抗直系，所以也表示赞助；这种赞助当然也是图割据的虚伪的赞助”；“奉系军阀在第一次直奉战争以前，对于此种自治绝对不理，直到被吴佩孚大败后，才和卢永祥一样的宣言自治”。这些事实的存在给反联治者批驳主张联省自治能解决时局的人提供了充足的理由，如陈独秀认为中国政治的乱源是武人割据，实行联省自治的结果，“联省自治其名，联督割据其实”，不过“替武人割据的现状加上一层宪法保障”。
详加分析，人们对联邦制误解的原因主要在于以下几个方面：
一是将联邦制与单一制绝对化，将两者对立起来，认为单一制便是国家统一，联邦制便是分裂。事实上联邦也好，单一也好，两种体制都是一个统一国家内部处理中央与地方分权的不同模式，只是方式不同而已。
联邦体制的实质就是在两级政府之间进行各自事务最终决定权的划分。这种划分的目的在于保证中央政府不能对地方事务随意进行干挠，而地方政府也不得逾越自己的权限。对于权限范围之内的地方事务，地方政府自主立法并自主决定其执行。由于地方政府和中央政府的权力都是直接来源于宪法，因而不存在谁的权力的大小问题。双方争执最终由司法以第三者身份进行裁决。通过这样的制度安排，联邦制使两级政府在各自的权限范围之内具有相互不被对方所决定的法律地位。
在单一制中，地方必须服从中央，地方自主性非常弱。地方政府的人、财、物都掌控在中央政府手中。地方事务的决定必须层层向上请示，而中央的政令则通过各级地方政府层层下达。然而不管怎样，绝对的中央集权是不存在的，任何时候都或多或少地存在一定的地方分权，只是地方分权的大小随中央的意志而转移罢了。
随着社会的发展，科学技术的进步，人们的交往也变得日渐频繁。同时经济发展的区域化与全球化，不但要求联邦政府具有更大的权力调控经济，应对国际上的事物；同时也要求地方政府有权快速灵活地处理地方事务。
很显然，20世纪时联邦制和单一制已经出现了相互靠拢并有一定程度的融合。18世纪初年的那种绝对的单一制和联邦制已经难以找到。试图用一种标准区分联邦制和单一制的尝试已经变得不可能。当联邦制国家在越来越多地扩大中央政府的职权时，单一制的国家也在不断地强化地方分权。一方面是联邦制吸收了单一制的优点，另一方面则是单一制包容了联邦主义的因素。联邦制与单一制已不再是截然对立的两极，而是相互吸收融合，“单一制与联邦制之间的差别只是程度上的，不是二元对立的”，在有些国家甚至已出现了两者完全融合的趋势。
当时的湖南省长，军人出身的赵恒惕对联邦与单一可谓有深切的了解。认为“联邦”与“单一”，都是描述政制的词，绝非表述国家性质的词。政制中有联邦与单一的区别，犹政制中有总统制与内阁制的区别。内阁制与总统制无关于国家的统一与否，联邦与单一亦无关于国家的统一与否?通俗所称的联邦国与单一国，把联邦与单一都看成是描述国家性质的词，实在是有违学理。反对联邦者的误解，亦由是生。盖以为单一为统一国家，联邦则为无数国家的联合体，此其弊在于以词害义，未能明国家要素的所在。联邦单一两者根本的区别，即单一制之中央政府，受权于宪法，其地方则受权于中央政府，对于宪法为间接之关系。联邦制之地方政府，则与中央政府同受权于宪法，对宪法为直接之关系。故以分权言，在单一制之下，仅由中央政府以其所受于宪法之权，分之于各地方，是即所谓单一制之地方自治。然由中央政府分与之者，即可由中央政府任意撤销之，其弊易流于中央专横，不能救济。而联邦制之下，则于宪法上将国家各项事权，一部畀与中央，一部畀与地方，是即流俗所称之联省自治。“中国本单一国家，惟地广民稠，气俗殊异，加以疆域圻大，绝非纯单一组织所能致治，但省区究为国之所有版图，若强拟于邦州之列，亦不免有削足适履之嫌”，故认为唯有建立“联邦制之单一国，则疆土虽大，中央无鞭长莫及之忧，事权虽分，地方无强权割据之虑。对内对外，运用裕如”。可见赵恒惕的联邦制单一国即为把联邦与单一两种制度糅合到一起的一种制度。 人们对联邦制的另一个误解是误把联邦制作为解决军阀割据的手段或工具。认为军阀的出现与中央和地方的权力划分未清楚有关。其实当时军阀的出现是有特定历史环境和条件的，它与中央集权或地方分权没有半点关系。但很多学者如李剑农等认为，要解决中国军阀割据的混乱局面，就要废督，要废督则要先裁兵，要裁兵必先统一，要统一必先确定联邦制。把联省自治当作解决当时军阀混战的药石，当结果没有达到预期时，于是便说：“湖南在施行省宪的两三年内，所谓省宪也仅仅具一种形式，于湖南政治的实际未曾发生若何良果”。而一种政制如果能在二三年内即发生作用，中国民主政治早就实现了。
胡适认为，现在只是督军总司令的权大，而地方的权极斜，“军阀的权限所以大到这个地步，是因为地方没有权”，“裁制军阀与打倒军阀的一个重要武器在于增加地方权限，在于根据联省自治的联邦制”，“增加地方的实权，使地方能充分发展他的潜势力，来和军阀作战，来推翻军阀”。
陈独秀则认为，中国政象纷乱的源泉，正是中外人所同恶的“督军政治”，大大小小的军阀各霸一方，全国兵马财政都操在各省督军总司令手里，中央政府的命令等于废纸，省长是督军的附庸品，省议会是他们的留声机器，法律舆论都随着他们的枪柄俯仰转移，因此中央财政枯竭，割据濒临破产，大小军阀在省内省外互争雄长，战祸蔓延，百业凋敝，国力民力日益削弱，国家几至灭亡。而发起于湖南广东云南等省军阀首领的联省自治论，是完全建设在武人割据的欲望上面，绝非建设在人民实际生活的需要上面，这种联省自治只不过实行“分省割据”和“联省割据”罢了。拿联省自治来救济中国，简直是药不对症，不但不能减少病痛，因为中国此时的病征，是武人割据不是中央专权，省民政治能力不能接受省自治权而采用联省自治制度，除增加武人的割据以外，必无其他好的结果。
对当时胡适与陈独秀之间就联邦制所发生的论战，有学者进行了评价。他认为，陈、胡两人混淆了如何推翻军阀与一个国家应该采用何种政制这两个问题。陈独秀以为联省自治不能推翻军阀所以反对联邦，胡适认为联邦可以推翻军阀所以主张联省自治。拿联邦为推翻军阀的手段是“手段的联邦论”，以联邦为不关军阀存在与否的政制问题是“政制的联邦论”。否定“手段的联邦论”，不一定要否定“政制的联邦论”；肯定“政制的联邦论”不一定要肯定“手段的联邦论”。陈独秀的错误在于否定手段的联邦论后即主张集权，不信任“政制的联邦论”；胡适以为中国地域广大、民情复杂应实行联邦，同时又主张只要增加地方权限便能打倒军阀，便是以联邦为手段。他最后总结道，联省自治就是联邦，联邦是一种政制，联邦与单一相同，不能说单一有利于军阀，也不能说联邦有害于军阀。
而第三个误解就是中国历史上，“盖分裂则必争而大乱，统一则必治而修明”。“故中国千年来皆以统一立国，生民赖以安，文明赖以起，土地赖以廓，种族赖以繁，实为长治久安之至理，无能易之”。其实历史上的中国在公元前221年以前，就一直处于分治状态。葛剑雄当时认为，中国如果以历史上最大的疆域为范围，真正的统一是在1759年实现的，统一的时间是81年，如果把基本上恢复前代的疆域、维持中原地方的和平安定作为标准，统一的时间是950年。而这950年中，还有若干年，严格说是不能算统一的。故对历史上的中国而言，分裂、分治的时间居多，统一的时间则是非常短暂。相对于中原王朝而言，统一的时间略少于分裂时间。如以元朝为界，元朝以前分裂时间多于统一时间，元朝以后则基本上是统一的。
除了以上三个原因外，也许还有一个更根本的原因即在于一种由于西方冲击而带来的强烈的民族主义感情。中国人太想证明这个民族的伟大，他们认为一个单一的中央集权能将一个国家团结得像一个人一样，以致认为实行联邦的话，将有可能被西方各个击破而亡国。当梁启超对康有为说，中国太大，宜每省自立，分为十八国乃易治时，康有为惊谓何出得此亡国之言，谓“英之灭缅甸，五日而举之，日灭高丽在一檄，此何以故，为其小耳。吾国所以未亡者，为国土广大之故，若分为十八国，则高丽、缅甸之比，灭之至易”。康有为反对联邦制，坚信应维持中国的政治统一，强调只有强大的中央政府才能面对中国当时的困难。虽然他并不排斥地方自治，但却强调中央集权。认为处在一个竞争剧烈的世界，惟有中央政府不受强有力的地方政府分裂压力的牵制，才能处理国家所面对的许多严重问题。其实康有为在这里搞错了中国在清未的积弱与地方势力的关系。中国在清未的积弱完全是中国当时的小农经济与西方国家市场经济两种经济制度的巨大差别。以致他赞成地方自治，却不赞成联邦制下的地方自治。
五、结语
1920年代的省宪自治运动，可以说是历史上的中国在20世纪最有价值的从中央集权到地方分权的实验。《湖南省宪法》作为人们探索地方民主政治的努力，虽然前后只实施了几年即被废止，但我们并不能因此得出此种分权体制不适合于中国的结论。哈耶克说过，世界上只有极少数的几个国家颇具幸运地有着一个强大的宪政传统。大多数国家保有宪法的时间长度还不足使它在这些国家成为一个根深蒂固的传统；新兴国家的情况就更是如此了。因为在这些国家中，甚至连一个与欧洲国家长期信奉的法治理想略具相似的传统都没有；据此可以说，这些国家只是移植了民主制度而已，但是他们却没有这些民主制度所预设的信念和观念作为它们的坚实支撑。大多数移植民主制度的尝试已告失败的事实，并不能够证明民主这个基本观念不具有现实适用性，而只能够证明这样一个问题，即那些在西方国家曾一度运行大体良好的特定制度乃是以人们默会地接受某些其他原则这个预设为基础的。这就是说在西方国家中，这些为人们以默会方式承认的原则在某种程度上得到了人们的遵循。《湖南省宪法》被废止，只不过表明中国仍然需要对自由、民主、法治、分权的启蒙。而湖南当时的省宪运动就正是为这些启蒙所作的努力。勒庞在谈到一种群体观念的形成时说：“是时间把这种信仰和思想的碎屑堆积成山，从而使某个时代能够产生出它的观念。这些观念的出现并不是像掷骰子一样全凭运气，它们都深深植根于漫长的过去。当他们开花结果时，是时间为它们做好了准备。”
本文责任编辑：汪太贤