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一、行政不作为定义之名家释义
关于行政不作为的概念，学者们从不同的角度进行了阐述。其中，较有代表性的概念表述有：
1.罗豪才在《中国司法审查制度》对行政不作为的定义是：行政不作为是指行政主体依行政相对方的合法申请,应当履行也有可能履行相应的法定职责, 却不履行或者拖延履行的行为形式。[1]
2.武汉大学的周佐勇教授在其著作《行政作为与行政不作为的区别》中,将行政不作为定义为行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极地不为状态。[2]
3.姜明安教授认为行政不作为是指行政主体故意或过失不履行或拖延履行法定职责的行为。[3]
4.黄曙海在《行政诉讼法100问》中定义行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为。
上述观点，基本上都是从行政主体与行政相对人两者关系的角度出发来界定行政不作为的，所强调的是行政主体对行政相对人的合法申请未依法履行其应负的法定作为义务。在当前中国现实国情以及行政法学界的研究趋势的影响下，学者们对行政行为所作的概念的价值取向，是以保护行政相对人的合法权益为核心的。毋庸置疑，行政不作为首要地表现为对行政相对人的合法权益的侵犯，但另一种可能是不作为行为使行政相对人获得不当利益而使国家利益受损的情形。若按上述定义理解，则只包括了行政不作为违法中的前一种情形，而忽略了后一种情形。简而言之，行政不作为就是指行政主体不履行其应为之行为。行政不作为的准确定义还要随着时间的推移而逐步深刻探究。
二、不履行法定职责与行政不作为之辨析
长期以来， 无论是在理论界还是实务界，行政不作为与不履行法定职责都被作为同一概念对待，但实际上两者在含义、构成等方面均存在差异。在学术探讨及诉讼实践中必须要肃清这一认识，走出概念误区，对两种行为重新进行认识的理论及实践都已经展开。
首先，从外延来看，不履行法定职责是指行政主体负有法律、 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章规定的职责，有能力履行而明示拒绝履行或不予答复的行为；但是行政不作为则是指行政主体负有作为的行政义务， 在程序上即未予履行或拖延履行的行为。行政主体的所谓"行政义务"既包含法定义务，或者说法定职责，也包含了法定职责以外的其他行政义务。
其次，从内涵来看，行政不作为是指行政主体对于应履行的行政义务或者行政相对人请求履行的义务不予答复或者拖延答复，表现为在程序上是"消极地不作出一定的程序行为或没有完成一定的程序行为"。不履行法定职责是指行政主体对行政相对人请求其履行法定职责明示拒绝履行或拖延履行的行为，行政不履行法定职责表现为行政主体已经履行了受理、审查、答复等一系列行政程序，是积极的作为状态，但却没有施加影响于相对人实体上的权利义务。
再次， 行政不作为与行政不履行法定职责的性质也不同。一般说来，行政不履行法定职责都属于不合法的行为。那么，行政不作为都属于不合法行为吗？《集会游行示威法》第9条第1款规定："主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在三日前将许可或不许可的决定书通知其负责人。逾期不通知的，视为许可。"在这里，"逾期不通知"则是"许可"，就是不作为的行政许可行为，这种不作为显然不是违法的行为。
最后，行政不作为的法律后果与不履行法定职责的明示拒绝行为，所产生的法律后果也不完全相同的。行政不作为由于行政主体没有做出任何行为，因此对行政相对人的权利义务不会产生任何影响，仅仅是维持了现有状态。相反，明示拒绝行为由于行政主体做出了拒绝的答复，所以会对行政相对人的权利义务产生影响而且是不利的影响，因为它从实体上否定了行政相对人的权利义务，所以明示拒绝行为是一种"否定性"的行政作为。
综上，行政不作为应是趋向行政法上的、学术概念，以行政行为的形态、表现形式为标准而与行政作为相区分的。行政不履行法定职责则是行政诉讼法或者说是行政审判实践中的一个概念，"是一种行政作为而不是行政不作为"，是行政作为的一种否定性的具体表现形式。
三、行政不作为产生之内部根源及解决方法
（一）行政不作为产生的内部根源
社会面貌的千姿百态，社会事务纷繁复杂，导致愈来愈多的行政事务纳入行政管理范围，这又间接扩张了行政权不断扩，权力行使者不作为的现象不断涌现，其原因主要有以下几个方面：
1.法律规制不当
行政不作为的理论研究与实践存在断节，在我国的法律体系中，行政法律、法规只是在某些条款作出规定，并未对行政行为的方式、 时效等作出明确规定，在救济上，《国家赔偿法》也未明确规定行政不作为损害要承担赔偿责任，无责任自然导致行为失控。这是行政不作为现象的一个根本原因。
2.职责不明
对同一事物的处理有可能有两个行政机关行使职权，这就意味着互相推诿，也就是"踢皮球"现象，这就是行政机构分工不清、职责不明所导致的现象。在这种情况下，任何一方都乐于扮演行使权力的角色，而努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色；行政主体在其所扮演的角色与个人无益或相悖时，在主观上不愿意承担角色责任，致使该管的事无人管，不该管的事抢着管，形成一种权力割据的畸形局面。
3.监督失控
权力行使者会把权力行使到其边界，如果没有监督控制权力行使，对行政机关及其工作人员难以实施有效的管理，会导致行政权力成为行政特权，无责任的行政权的行使，必然会导致行政不作为现象大量产生。
4.执法人员业务素质不高
在法律規定相对不会发生变化的情况下，执法人员的素质就决定了执法质量的关键。执法人员业务素质不高，对职权的理解出现偏差，或对法律、法规缺乏应有的了解，最终导致了行政不作为现象大量存在于社会生活中。如果不予以治理，势必影响国家机关的形象。
（二）行政不作为现象的治理措施
1.完善对不作为的法律规制，拓宽法律救济途径
首先，学习外国治理经验，完善立法，制定统一的行政程序法，对现有法律、法规进行法律清理，明确规定行政行为的实施主体、方式、时效和救济。同时，廓清各个行政机构的职能与职责，避免法律打架及"踢皮球"现象。
其次，完善行政不作为的救济途径，修改国家赔偿法，明确规定行政不作为造成损害的，应当承担赔偿责任。同时扩大行政不作为的受案范围，规定对行政复议不作为的，在法定情形下可以提起行政诉讼。
2.职责明晰，完善行政责任机制
"有权必有责"是行政法的基本特征，建立并完善行政责任机制， 是遏制行政不作为现象的根本措施，做到"有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿"的基本要求是建立有限政府、责任政府和法治政府，实现权利和责任的高度统一，从根本上解决行政不作为现象的发生。
第三，建立和完善政务公开制度，使行政行为程序规范、公开透明、公正及时，便于人民群众的监督和依法行政。
3.监督的立体化
建立全方位的监督机制：加强立法机关对政府工作的法律监督，切实保证人大开展监督活动必须具有的独立性；完善司法形式特别是行政诉讼对行政活动的监督审查机制，最大程度支持司法机关经济上的独立上，使司法机关真正能够独立地依法行使司法监督职能。
4.提高行政执法人员的业务素质
执法的关键在于人，人是行政执法的主力，要进一步深化干部人事制度改革，完善公务员制度， 分阶段、分层次对行政执法人员进行法制教育和职业道德教育，使其树立正确的权力观、法治观。有权必有责，奖惩分明，完善奖惩机制，选拔优秀执法人才，提升执法队伍素质。
参考文献：
[1] 罗豪才.中国司法审查制度[M], 北京大学出版社，1993: 168。
[2] 周佐勇.论行政作为与行政不作为的区别[J],法商研究，1996（5）：121。
[3] 姜明安.中国行政法治发展进程调查报告[J], 法律出版社,1998: 375。
作者简介：周海滨（1984-），男，安徽淮北人，安徽大学法学院09级宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向：地方政府法制建设。
关于行政不作为的概念，学者们从不同的角度进行了阐述。其中，较有代表性的概念表述有：
1.罗豪才在《中国司法审查制度》对行政不作为的定义是：行政不作为是指行政主体依行政相对方的合法申请,应当履行也有可能履行相应的法定职责, 却不履行或者拖延履行的行为形式。[1]
2.武汉大学的周佐勇教授在其著作《行政作为与行政不作为的区别》中,将行政不作为定义为行政主体负有作为的法定义务而在程序上消极地不为状态。[2]
3.姜明安教授认为行政不作为是指行政主体故意或过失不履行或拖延履行法定职责的行为。[3]
4.黄曙海在《行政诉讼法100问》中定义行政不作为是行政机关不履行法定职责的行为。
上述观点，基本上都是从行政主体与行政相对人两者关系的角度出发来界定行政不作为的，所强调的是行政主体对行政相对人的合法申请未依法履行其应负的法定作为义务。在当前中国现实国情以及行政法学界的研究趋势的影响下，学者们对行政行为所作的概念的价值取向，是以保护行政相对人的合法权益为核心的。毋庸置疑，行政不作为首要地表现为对行政相对人的合法权益的侵犯，但另一种可能是不作为行为使行政相对人获得不当利益而使国家利益受损的情形。若按上述定义理解，则只包括了行政不作为违法中的前一种情形，而忽略了后一种情形。简而言之，行政不作为就是指行政主体不履行其应为之行为。行政不作为的准确定义还要随着时间的推移而逐步深刻探究。
二、不履行法定职责与行政不作为之辨析
长期以来， 无论是在理论界还是实务界，行政不作为与不履行法定职责都被作为同一概念对待，但实际上两者在含义、构成等方面均存在差异。在学术探讨及诉讼实践中必须要肃清这一认识，走出概念误区，对两种行为重新进行认识的理论及实践都已经展开。
首先，从外延来看，不履行法定职责是指行政主体负有法律、 行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章规定的职责，有能力履行而明示拒绝履行或不予答复的行为；但是行政不作为则是指行政主体负有作为的行政义务， 在程序上即未予履行或拖延履行的行为。行政主体的所谓"行政义务"既包含法定义务，或者说法定职责，也包含了法定职责以外的其他行政义务。
其次，从内涵来看，行政不作为是指行政主体对于应履行的行政义务或者行政相对人请求履行的义务不予答复或者拖延答复，表现为在程序上是"消极地不作出一定的程序行为或没有完成一定的程序行为"。不履行法定职责是指行政主体对行政相对人请求其履行法定职责明示拒绝履行或拖延履行的行为，行政不履行法定职责表现为行政主体已经履行了受理、审查、答复等一系列行政程序，是积极的作为状态，但却没有施加影响于相对人实体上的权利义务。
再次， 行政不作为与行政不履行法定职责的性质也不同。一般说来，行政不履行法定职责都属于不合法的行为。那么，行政不作为都属于不合法行为吗？《集会游行示威法》第9条第1款规定："主管机关接到集会、游行、示威申请书后，应当在三日前将许可或不许可的决定书通知其负责人。逾期不通知的，视为许可。"在这里，"逾期不通知"则是"许可"，就是不作为的行政许可行为，这种不作为显然不是违法的行为。
最后，行政不作为的法律后果与不履行法定职责的明示拒绝行为，所产生的法律后果也不完全相同的。行政不作为由于行政主体没有做出任何行为，因此对行政相对人的权利义务不会产生任何影响，仅仅是维持了现有状态。相反，明示拒绝行为由于行政主体做出了拒绝的答复，所以会对行政相对人的权利义务产生影响而且是不利的影响，因为它从实体上否定了行政相对人的权利义务，所以明示拒绝行为是一种"否定性"的行政作为。
综上，行政不作为应是趋向行政法上的、学术概念，以行政行为的形态、表现形式为标准而与行政作为相区分的。行政不履行法定职责则是行政诉讼法或者说是行政审判实践中的一个概念，"是一种行政作为而不是行政不作为"，是行政作为的一种否定性的具体表现形式。
三、行政不作为产生之内部根源及解决方法
（一）行政不作为产生的内部根源
社会面貌的千姿百态，社会事务纷繁复杂，导致愈来愈多的行政事务纳入行政管理范围，这又间接扩张了行政权不断扩，权力行使者不作为的现象不断涌现，其原因主要有以下几个方面：
1.法律规制不当
行政不作为的理论研究与实践存在断节，在我国的法律体系中，行政法律、法规只是在某些条款作出规定，并未对行政行为的方式、 时效等作出明确规定，在救济上，《国家赔偿法》也未明确规定行政不作为损害要承担赔偿责任，无责任自然导致行为失控。这是行政不作为现象的一个根本原因。
2.职责不明
对同一事物的处理有可能有两个行政机关行使职权，这就意味着互相推诿，也就是"踢皮球"现象，这就是行政机构分工不清、职责不明所导致的现象。在这种情况下，任何一方都乐于扮演行使权力的角色，而努力排斥需要承担责任的那部分重叠角色；行政主体在其所扮演的角色与个人无益或相悖时，在主观上不愿意承担角色责任，致使该管的事无人管，不该管的事抢着管，形成一种权力割据的畸形局面。
3.监督失控
权力行使者会把权力行使到其边界，如果没有监督控制权力行使，对行政机关及其工作人员难以实施有效的管理，会导致行政权力成为行政特权，无责任的行政权的行使，必然会导致行政不作为现象大量产生。
4.执法人员业务素质不高
在法律規定相对不会发生变化的情况下，执法人员的素质就决定了执法质量的关键。执法人员业务素质不高，对职权的理解出现偏差，或对法律、法规缺乏应有的了解，最终导致了行政不作为现象大量存在于社会生活中。如果不予以治理，势必影响国家机关的形象。
（二）行政不作为现象的治理措施
1.完善对不作为的法律规制，拓宽法律救济途径
首先，学习外国治理经验，完善立法，制定统一的行政程序法，对现有法律、法规进行法律清理，明确规定行政行为的实施主体、方式、时效和救济。同时，廓清各个行政机构的职能与职责，避免法律打架及"踢皮球"现象。
其次，完善行政不作为的救济途径，修改国家赔偿法，明确规定行政不作为造成损害的，应当承担赔偿责任。同时扩大行政不作为的受案范围，规定对行政复议不作为的，在法定情形下可以提起行政诉讼。
2.职责明晰，完善行政责任机制
"有权必有责"是行政法的基本特征，建立并完善行政责任机制， 是遏制行政不作为现象的根本措施，做到"有权必有责、用权受监督、侵权要赔偿"的基本要求是建立有限政府、责任政府和法治政府，实现权利和责任的高度统一，从根本上解决行政不作为现象的发生。
第三，建立和完善政务公开制度，使行政行为程序规范、公开透明、公正及时，便于人民群众的监督和依法行政。
3.监督的立体化
建立全方位的监督机制：加强立法机关对政府工作的法律监督，切实保证人大开展监督活动必须具有的独立性；完善司法形式特别是行政诉讼对行政活动的监督审查机制，最大程度支持司法机关经济上的独立上，使司法机关真正能够独立地依法行使司法监督职能。
4.提高行政执法人员的业务素质
执法的关键在于人，人是行政执法的主力，要进一步深化干部人事制度改革，完善公务员制度， 分阶段、分层次对行政执法人员进行法制教育和职业道德教育，使其树立正确的权力观、法治观。有权必有责，奖惩分明，完善奖惩机制，选拔优秀执法人才，提升执法队伍素质。
参考文献：
[1] 罗豪才.中国司法审查制度[M], 北京大学出版社，1993: 168。
[2] 周佐勇.论行政作为与行政不作为的区别[J],法商研究，1996（5）：121。
[3] 姜明安.中国行政法治发展进程调查报告[J], 法律出版社,1998: 375。
作者简介：周海滨（1984-），男，安徽淮北人，安徽大学法学院09级宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向：地方政府法制建设。