论文部分内容阅读
摘 要 青岛石油管道爆炸事故又一次把生产安全与政府应急管理工作摆在了公众的视眼中来。政府除了常态的管理以外，还要高度重视非常态管理。从灾害管理体系角度来看，应强化地方政府灾害管理责任，发挥各级政府防灾减灾的作用。在危机事件的发生到灾民受灾的动态演变过程中，企业与政府间能否良性沟通，政府各部门间的信息传递的快捷与否，一线应急管理工作开展的好坏，直接影响救灾抢险的成效。
关键词 地方政府 灾害管理体系 应急管理
炸事故，爆炸现场浓烟冲天。由于疏散不及时，死亡62人。自2006年，从中央到地方开展应急管理工作以来，死亡人数达到30人的事件已经很少发生了。事后经国务院特大事故调查组专家的调查认定，青岛中石化“11·22”特大事故为责任事故。
作为生产企业，中石化在安全生产中原油运输管道管理中的错失，未及时检修以及修理施工不当行为，是导致爆炸发生的直接原因，该公司是本次事故的直接和主要责任者。然而，从事故的发生到受灾是一个演变过程，期间来自企业与政府的应急处理措施的好坏直接影响救灾工作。对此，目前舆论质疑最集中的，是所谓“7小时疑问”。据报道，从输油管线破裂，造成原油泄漏到发生爆燃之间间隔了7个多小时，在这7个多小时内，除了关闭输油管线、抢修有关线路，企业有没有按规定及时上报？相关部门有没有启动疏散或者提醒沿线居民的程序？相关责任方有没有第一时间通知海事部门可能导致的污染危险？为什么泄露以后没有采取安全防范措施？为什么不警戒？为什么不封路？为什么不疏散群众？为什么不通知群众？
一、应急管理的相关内容概述
应急管理是应对于特重大事故灾害的危险问题提出的。应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。
加强危机意识养成，建立健全的突发事件应急管理预案、机制、体制和法制，提升政府应对公共危机能力，是十七大中胡锦涛总书记提到的一个重要问题，也是现实工作中各级政府面临的重大课题。在公共危机管理中，政府在短期内能最快整合提供公共资源，合理分派人员与疏散人员，对某些危机事件采取及时有效的以及措施，从而减少损失。
实际情况中，某些突发事件的发生致使人们对政府行为诸多不满。危机发生具体时间的不确定性、危害对象的不确定性以及处置的紧迫性，惹人非议的政府缺位，表明政府的危机管理能力与工作的开展要受到客观条件的限制。
二、青岛市应急管理体系建立的背景
2003年，“非典”事件及其处理的过程中仓促应战，暴露了我国政府管理存在的诸多弊病特别是应急管理工作中的薄弱环节。经过3年的研究与考察，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，标志我国应急预案框架体系初步形成，中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。现在基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关法律法规为配套的应急管理法律体系，使应急工作可以做到有章可循、有法可依。各省、自治区、直辖市人民政府以及各县级以上人民政府相继建立了各地的应急管理办公室，应急管理工作全面展开。
三、青岛市应急管理工作及存在的问题
（1） 企业单位与地方政府间的危机管理盲点
任何的一个企业单位就生产过程中可能带来的人员伤亡，及财产损失，可能给社会带来损害的各类突发事件的预防、处置、恢复重建都制定了企业应急管理预案。但是，政府却显示出以一变应万变的工作态度和行为，在石化对黄潍输油管进行检修时并未与企业共同制定事故灾害预防规划，更没有制定相应的应急预案。
（2） 预警和监控系统不完善
回顾事件，环保部门最先获知中石化泄漏事故，事故发生几小时后海事部门才接到报告，而青岛市政府却是时间中最晚知道的。在指责市政府事件中的缺失时，市、区级上下利益矛盾、官员个人利益矛盾突现。区政府官员希望危机可以在内部被消化，以避免由此事件会带来的被追责、被撤职的处罚。在多报喜不报忧的传统的惯性驱使中，在揣度领导意图讨好领导的官本位思想中，以及体制弊端下“条块分割”中体现的事发地的主管部门、地方政府、上级政府三足鼎立的利益僵局下，上报事故时官员不得不权衡个人的利弊得失。
（3） 地方政府应急救灾措施不力
应对非常态事件时的工作有条不紊地开展，是依托在常态管理上的良好组织管理与及时反应行为。地方政府应在应急管理中起着重要作用，是应急管理的操作主体，具体实施应急任务。
（4）公民防灾意识薄弱
在防灾救灾训练上，中国是贫穷大国，处于一种严重的公共贫穷中。通过防灾救灾训练不仅可以提高国民公共素质，更是在建立一种公共福利。这种训练应被广泛地嵌入学校教育、企业培训、社区活动中去。
四、完善青岛市应急管理工作的对策
（1） 建立事故应急救援联动机制
首先，要充分体现“信息”的价值，建立政府网络平台，完善灾害情报网络建设，实现政府信息资源共享。
再者，我国石油化工企业已大多数制定了事故应急救援预案，拥有对化学事故应急响应机制，但应急响应由于企业单位自身规模、人员组织问题，尤其在社会安全上还存在着不完善，不规范等不足之处。建议企业单位、政府联合制定预案，纵向形成企业、地方、国家三方事故应急救援联动机制。
对于从事石油、化工、天然气等危险行业的企业，进一步加强安全生产基层基础工作调查，推动专业安全工程师对这些企业的监管，横向形成企业、专业人士、政府三方的事故应急救援联动机制。
（2） 强化政府问责制
现行政府体制下，行政问责自成体系，政绩考核流于形式，要打破由此弊端导致的官员自保现象，需要加强和完善立法体制和司法体制。在应对重大突发性危机事件，政府官员应承担与职权相应的政治责任、行政责任、法律责任。 在政府考核中引入竞争机制，加强政府绩效的管理的力度，建立符合现代化社会发展需要的政绩指标考核体系，以重责任轻形式为原则，通过政府行动效能的内在评估与外在测评相结合，促使地方政府官员做到“以人为本”。
（3） 推动智能监控体系建立
石油石化行业的特殊场合，对防盗和可视化的需求相对较低，其安全问题主要源自生产过程的特殊事件。近几年，在发展城市安全监管中比较成功的一个项目是发展建设智慧城市。运用物联网、gis、气体探测、远程监控等现代化技术手段，为城市打造一个全覆盖、全时空、无盲区、无死角的监控网络。
建立智能监控体系，是危机中从被动反应到主动保障的积极转变，是从依靠经验向依靠法制的转变。
（4） 加强社区防灾教育与训练
政府或相应机关团体一方面增强对社区组织的负责人进行防灾知识教育、社区灾害管理知识培训等，通过他们在群众中的影响力推动危机中群众自救与他救行为；另一方面利用公益广告牌、宣传栏、宣传橱窗等宣传阵地，营造浓厚的社区防灾减灾宣传氛围。
五、结论
社会的高速发展，突发的灾害次数和受灾人数呈持续上升的趋势，如何避免突发危机事件产生，减少人民生命以及财产损失，是当今世界面临的一个极为紧迫的问题。
对青岛石油管道爆炸事故连发的15问，不仅质问了企业生产安全的隐患，也戳中了我政府管理的软肋。政府管理除了常态以外，我们要高度重视非常态管理。任何组织在危机中采取的措施与行为都会立刻招致公众的审视。地方政府走在防灾救灾的前面，是处理危机的直接操作者，一线应急管理工作开展的好坏，直接影响救灾抢险的成效。
我国危机管理从2003年开始萌芽与发展至今，还需建立健全我国危机管理体制，明确各级政府、企业责任，提高公共事业团体以及社会的防灾减灾意识与能力，提高政府公共安全管理水平和能力，发挥地方政府的公共安全管理的积极作用。
参考文献：
[1]滕五晓.公共安全管理中地方政府的责任及其作用[J].社会科学，2005（12）：65-71.
[2]黄海，邓瑞芬.应急管理中地方政府执行力提升对策研究[J].法制与社会，2009（2）：251-252.
[3]斯亚平.公共危机管理体系博弈模型分析[J].中国行政管理，2008（7）：31-34.
[4]张小明.公共部门危机管理[M].中国人民大学出版社，2006.
[5]韩丹，刘伟.多中心理论视角下的公共危机治理[J].法制与经济，2011（6）：33-35.
[6]林如婷.转危为机之路：从无锡饮用水危机反思我国公共危机预警机制[J].观察与思考，2008（1）.
[7]迟福林.警钟——中国：”SARS”危机与制度变革[M].北京民主与建设出版社，2003.
[8]唐立红，高帆.日美德政府自然灾害危机管理经验与启示[J].求索，2010（2）：57-58.
[9]Jennifer Wilsona， Arthur Oyola-Yemaiel. The evolution of emergency management and the advancement towards a profession in the United States and Florida， 2001.
关键词 地方政府 灾害管理体系 应急管理
炸事故，爆炸现场浓烟冲天。由于疏散不及时，死亡62人。自2006年，从中央到地方开展应急管理工作以来，死亡人数达到30人的事件已经很少发生了。事后经国务院特大事故调查组专家的调查认定，青岛中石化“11·22”特大事故为责任事故。
作为生产企业，中石化在安全生产中原油运输管道管理中的错失，未及时检修以及修理施工不当行为，是导致爆炸发生的直接原因，该公司是本次事故的直接和主要责任者。然而，从事故的发生到受灾是一个演变过程，期间来自企业与政府的应急处理措施的好坏直接影响救灾工作。对此，目前舆论质疑最集中的，是所谓“7小时疑问”。据报道，从输油管线破裂，造成原油泄漏到发生爆燃之间间隔了7个多小时，在这7个多小时内，除了关闭输油管线、抢修有关线路，企业有没有按规定及时上报？相关部门有没有启动疏散或者提醒沿线居民的程序？相关责任方有没有第一时间通知海事部门可能导致的污染危险？为什么泄露以后没有采取安全防范措施？为什么不警戒？为什么不封路？为什么不疏散群众？为什么不通知群众？
一、应急管理的相关内容概述
应急管理是应对于特重大事故灾害的危险问题提出的。应急管理是指政府及其他公共机构在突发事件的事前预防、事发应对、事中处置和善后恢复过程中，通过建立必要的应对机制，采取一系列必要措施，应用科学、技术、规划与管理等手段，保障公众生命、健康和财产安全；促进社会和谐健康发展的有关活动。
加强危机意识养成，建立健全的突发事件应急管理预案、机制、体制和法制，提升政府应对公共危机能力，是十七大中胡锦涛总书记提到的一个重要问题，也是现实工作中各级政府面临的重大课题。在公共危机管理中，政府在短期内能最快整合提供公共资源，合理分派人员与疏散人员，对某些危机事件采取及时有效的以及措施，从而减少损失。
实际情况中，某些突发事件的发生致使人们对政府行为诸多不满。危机发生具体时间的不确定性、危害对象的不确定性以及处置的紧迫性，惹人非议的政府缺位，表明政府的危机管理能力与工作的开展要受到客观条件的限制。
二、青岛市应急管理体系建立的背景
2003年，“非典”事件及其处理的过程中仓促应战，暴露了我国政府管理存在的诸多弊病特别是应急管理工作中的薄弱环节。经过3年的研究与考察，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，标志我国应急预案框架体系初步形成，中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。现在基本建立了以宪法为依据、以突发事件应对法为核心、以相关法律法规为配套的应急管理法律体系，使应急工作可以做到有章可循、有法可依。各省、自治区、直辖市人民政府以及各县级以上人民政府相继建立了各地的应急管理办公室，应急管理工作全面展开。
三、青岛市应急管理工作及存在的问题
（1） 企业单位与地方政府间的危机管理盲点
任何的一个企业单位就生产过程中可能带来的人员伤亡，及财产损失，可能给社会带来损害的各类突发事件的预防、处置、恢复重建都制定了企业应急管理预案。但是，政府却显示出以一变应万变的工作态度和行为，在石化对黄潍输油管进行检修时并未与企业共同制定事故灾害预防规划，更没有制定相应的应急预案。
（2） 预警和监控系统不完善
回顾事件，环保部门最先获知中石化泄漏事故，事故发生几小时后海事部门才接到报告，而青岛市政府却是时间中最晚知道的。在指责市政府事件中的缺失时，市、区级上下利益矛盾、官员个人利益矛盾突现。区政府官员希望危机可以在内部被消化，以避免由此事件会带来的被追责、被撤职的处罚。在多报喜不报忧的传统的惯性驱使中，在揣度领导意图讨好领导的官本位思想中，以及体制弊端下“条块分割”中体现的事发地的主管部门、地方政府、上级政府三足鼎立的利益僵局下，上报事故时官员不得不权衡个人的利弊得失。
（3） 地方政府应急救灾措施不力
应对非常态事件时的工作有条不紊地开展，是依托在常态管理上的良好组织管理与及时反应行为。地方政府应在应急管理中起着重要作用，是应急管理的操作主体，具体实施应急任务。
（4）公民防灾意识薄弱
在防灾救灾训练上，中国是贫穷大国，处于一种严重的公共贫穷中。通过防灾救灾训练不仅可以提高国民公共素质，更是在建立一种公共福利。这种训练应被广泛地嵌入学校教育、企业培训、社区活动中去。
四、完善青岛市应急管理工作的对策
（1） 建立事故应急救援联动机制
首先，要充分体现“信息”的价值，建立政府网络平台，完善灾害情报网络建设，实现政府信息资源共享。
再者，我国石油化工企业已大多数制定了事故应急救援预案，拥有对化学事故应急响应机制，但应急响应由于企业单位自身规模、人员组织问题，尤其在社会安全上还存在着不完善，不规范等不足之处。建议企业单位、政府联合制定预案，纵向形成企业、地方、国家三方事故应急救援联动机制。
对于从事石油、化工、天然气等危险行业的企业，进一步加强安全生产基层基础工作调查，推动专业安全工程师对这些企业的监管，横向形成企业、专业人士、政府三方的事故应急救援联动机制。
（2） 强化政府问责制
现行政府体制下，行政问责自成体系，政绩考核流于形式，要打破由此弊端导致的官员自保现象，需要加强和完善立法体制和司法体制。在应对重大突发性危机事件，政府官员应承担与职权相应的政治责任、行政责任、法律责任。 在政府考核中引入竞争机制，加强政府绩效的管理的力度，建立符合现代化社会发展需要的政绩指标考核体系，以重责任轻形式为原则，通过政府行动效能的内在评估与外在测评相结合，促使地方政府官员做到“以人为本”。
（3） 推动智能监控体系建立
石油石化行业的特殊场合，对防盗和可视化的需求相对较低，其安全问题主要源自生产过程的特殊事件。近几年，在发展城市安全监管中比较成功的一个项目是发展建设智慧城市。运用物联网、gis、气体探测、远程监控等现代化技术手段，为城市打造一个全覆盖、全时空、无盲区、无死角的监控网络。
建立智能监控体系，是危机中从被动反应到主动保障的积极转变，是从依靠经验向依靠法制的转变。
（4） 加强社区防灾教育与训练
政府或相应机关团体一方面增强对社区组织的负责人进行防灾知识教育、社区灾害管理知识培训等，通过他们在群众中的影响力推动危机中群众自救与他救行为；另一方面利用公益广告牌、宣传栏、宣传橱窗等宣传阵地，营造浓厚的社区防灾减灾宣传氛围。
五、结论
社会的高速发展，突发的灾害次数和受灾人数呈持续上升的趋势，如何避免突发危机事件产生，减少人民生命以及财产损失，是当今世界面临的一个极为紧迫的问题。
对青岛石油管道爆炸事故连发的15问，不仅质问了企业生产安全的隐患，也戳中了我政府管理的软肋。政府管理除了常态以外，我们要高度重视非常态管理。任何组织在危机中采取的措施与行为都会立刻招致公众的审视。地方政府走在防灾救灾的前面，是处理危机的直接操作者，一线应急管理工作开展的好坏，直接影响救灾抢险的成效。
我国危机管理从2003年开始萌芽与发展至今，还需建立健全我国危机管理体制，明确各级政府、企业责任，提高公共事业团体以及社会的防灾减灾意识与能力，提高政府公共安全管理水平和能力，发挥地方政府的公共安全管理的积极作用。
参考文献：
[1]滕五晓.公共安全管理中地方政府的责任及其作用[J].社会科学，2005（12）：65-71.
[2]黄海，邓瑞芬.应急管理中地方政府执行力提升对策研究[J].法制与社会，2009（2）：251-252.
[3]斯亚平.公共危机管理体系博弈模型分析[J].中国行政管理，2008（7）：31-34.
[4]张小明.公共部门危机管理[M].中国人民大学出版社，2006.
[5]韩丹，刘伟.多中心理论视角下的公共危机治理[J].法制与经济，2011（6）：33-35.
[6]林如婷.转危为机之路：从无锡饮用水危机反思我国公共危机预警机制[J].观察与思考，2008（1）.
[7]迟福林.警钟——中国：”SARS”危机与制度变革[M].北京民主与建设出版社，2003.
[8]唐立红，高帆.日美德政府自然灾害危机管理经验与启示[J].求索，2010（2）：57-58.
[9]Jennifer Wilsona， Arthur Oyola-Yemaiel. The evolution of emergency management and the advancement towards a profession in the United States and Florida， 2001.