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摘要：自党的十六大首次提出“统筹城乡发展”的战略以来，我国出台了一系列强有力的政策措施，初步形成了以工促农、以城带乡的良好局面。其中，统筹城乡社会保障是实现“统筹城乡发展”战略的重要配套措施，对于推动农村人口城镇化、缓解农村人口老龄化带来的抚养压力、改变城乡二元结构、构建新型城乡关系都具有非常重要的意义。本文从社会生态的视角，从政治、经济和文化三个方面对制约统筹城乡社会保障的因素进行分析，并在此基础上提出了相应的对策。
关键词：社会生态 统筹城乡 社会保障
统筹城乡社会保障，是指是要把城镇和农村社会保障制度作为一个有机统一的整体加以规划，使得城镇和农村居民能享受到平等的社会保障待遇。随着我国城镇化和工业化的推进，现有的城乡二元分割的社会保障制度已不能满足经济和社会发展的需要，实现两者统筹管理成为当务之急。
1 社会政治系统的制约
社会保障制度作为一项得到法律认可的正式的制度，其产生和发展直接体现了国家意志。因此，政治因素会对统筹城乡社会保障的进程产生重要影响，我国现行的户籍制度和土地制度是诸多政治因素中最重要的制约因素。
1.1 户籍制度的制约。我国现行的户籍制度是以城乡二元分割为前提的。与户籍制度相适应，社会保障制度也人为的分割成城镇和农村两部分，从而最终形成了现有的社会保障体系。两者的区别主要体现为两点：①从保障模式看，城镇社会保障制度已经形成；而农村社会保障制度建设则严重滞后,养老保险和“新农保”局限在部分地区试点，工伤保险和生育保险制度尚未建立。②从保障水平来看，城乡社会保障制度相差悬殊。有关数据显示，2003年是一个拐点，农村社会保障水平开始进入上升周期，城乡人均社会保障支出差距也缩小到20.34倍，但两者差距仍然过大。保障模式和保障水平的巨大差异导致城镇居民成为现有制度安排下的既得利益者，并把统筹城乡社会保障的过程当作是对自身利益的侵蚀，因此持反对态度。
1.2 农村土地制度的制约。农村保障模式的选择还受到农村经济模式的影响。而土地作为农民最重要的生存依靠，其制度安排直接决定着农村经济模式和保障模式的选择。
我国现行的农村土地制度是建立在“家庭联产承包责任制”基础上的，从而形成了我国农村特有的“土地保障模式”。家庭联产承包责任制的保障职能主要体现在两方面：①按照制度规定，我国农村土地所有权属于农村集体组织，为保障本组织内农民生产和生活的需要，农村集体组织有按照法定程序向本组织内农民无偿拨给土地的权力，农民对所拨付的土地可以无限期免费使用。②为进一步加强农村土地的保障职能，我国法律规定，农村土地的租赁和买卖仅限于本集体组织内的成员，其他集体组织成员或城镇居民均不得租赁或买卖，从而有效防止了农民因出卖土地最终流离失所的情况。我国现有的城乡二元分割的保障格局，是随着家庭联产承包责任制的出现而正式形成的。然而，随着城镇化和工业化的推进，现有的农村土地制度已经成为统筹城乡社会保障的重要障碍，在保证稳定的基础上逐步实现农村土地的私有产权确立和流转极为必要。
2 社会经济系统的制约
社会保障制度作为上层建筑的一部分，根植于一定的经济基础。因此，一国的社会经济系统必然会对统筹城乡社会保障的进程产生制约。其中，城乡发展差距和政府财政实力是两个最核心的因素。
2.1 城乡发展差距的制约。改革开放以来，我国经济虽快速发展，但城乡差距不仅没有缩小，反而逐渐拉大。以可支配收入为例，根据有关统计数据显示，1995年我国城乡居民人均收入差距为2.7倍，2009年则扩大为3.3倍，其中城镇居民人均收入为17174.7元，农村居民人均收入为5153.2元，金额差距已扩大到万元以上。如果把社会保障、教育等各种隐性补贴考虑在内，城乡收入差距比已经远远超过三倍。另外，从恩格尔系数来看，统计数据显示，2009年我国城镇居民家庭为36.5%，农村居民家庭为41%，城镇居民已经初步达到了富裕阶段，而农村居民则仍在小康阶段。
城乡经济发展水平的差距给我国统筹城乡社会保障制度造成了很大的困难。现代社会保障体系的核心，社会保险制度建立的一个重要原则就是参保人权力与义务相对应，即参保人只有在缴纳足量的社会保险费的基础上，才能够享受社会保险制度提供的风险补偿金。一般来说，参保的人数越多、缴费水平越高，社会保险制度的抗风险能力越强、保障水平越高，也越能发挥社会安全网的作用。但是，由于我国农村居民的收入本身不高，部分人口仍在贫困阶段，不具备参加社会保险制度必备的缴费能力。因此，完全仿照城镇社会保障制度，强制性建立以社会保险为主体的新型农村社会保障制度、实现城乡统筹并不现实。
2.2 政府财政实力的制约。在统筹城乡社会保障的过程中，政府财政资金应该成为农村社会保障的重要资金来源，这是由社会保障制度的性质决定的。良好的社会保障制度，应该通过适度的收入再分配和财政转移支付促进社会公平的实现。而这种再分配，不仅包括城镇居民内部的收入再分配，而且也包括富裕的城市和贫困的农村之间的收入再分配。
但是，作为发展中国家，我国财政支出本身就需要承担大量的经济建设任务，能够用于社会保障方面的支出较少。同时，现阶段国家用于社会保障的有限财政支出必须首先用于城镇社会保障制度中的隐性债务补偿，以实现城镇社会保障制度的正常运转。所谓隐性债务，是指我国城镇社会保障制度在从现收现付制转轨为基金积累制的过程中，需要补偿转轨前已经退休的“老人”和转轨期间已经有一定工龄的“中人”在现收现付制度下积累的养老金权益，而这部分养老金没有相应的基金积累，需要国家以财政资金补偿。相关研究显示，我国社会保障隐性债务规模大小综合看来在3—4万亿元。而2009年，我国财政收入为6.9万亿元，其中用于社会保障和就业的支出为7606.68亿元，即使每年偿还5000亿元的隐性债务，也需要6到10年的时间才可以完全偿还。因此，完全依靠政府财政补贴在短期内进一步提高农村社会保障水平，实现城乡社会保障制度的完全接轨，并不具有现实上的操作性。
3 文化生态环境的制约
文化生态环境是指一项制度所赖以存在的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的价值取向。社会保障制度的存在和发展同样也受到本国文化生态环境的影响和制约。其中，传统文化理念和地方政府执政理念是最核心的两个因素。
3.1 传统文化理念的制约。我国传统文化理念对统筹城乡社会保障的影响主要表现在两个方面：首先是家庭保障文化的制约。即使在现代社会，我国大部分农村的生产、生活仍未摆脱小农家庭方式，家庭保障仍然是最重要的保障方式。然而，随着经济发展和城镇化的推进，家庭保障作为一种非制度化、非正规化的保障形式必然会为现代的社会保障制度所取代。因此，在坚定不移的统筹城乡社会保障、建立农村社会保障制度的同时，还要结合我国家庭保障文化构建农村社会保障体系，这不仅可以降低制度的建立成本，而且也可以降低国家的财政负担。其次是土地保障文化的制约。导致农民无法接受“土地换保障”、“土地换就业”的政策，存在随时退回农村的取向，导致农民向城市迁徙的速度减缓，影响了社会保障制度覆盖面的扩大和农村城镇化的进程。
3.2 地方政府执政理念。统筹城乡社会保障本身也是一种政治行为，其执行主体是各地方政府。因此，地方政府的执政理念也会对统筹进程产生影响。政府作为公共利益的代言人，应站在全局和长远的眼光主动推动统筹城乡社会保障的进程。但是，由于我国社会保障制度一直以来“重城市轻农村”的取向，地方政府在统筹城乡社会保障进程中存在着很大的观念障碍。一方面，地方政府没有看到城镇化所带来的社会保障制度覆盖面扩大的必然趋势；另一方面，地方政府为了保证城镇的社会稳定，在城镇劳动力和农村劳动力存在就业竞争时，普遍采取了禁止农民获得城镇户口以及加入本地社会保障体系的措施阻止农民向城镇转移。从而实质上演化为城镇居民利益的代言人，直接妨碍了城乡社会保障的统筹发展。
4 结束语
综上所述，在统筹城乡社会保障的进程中，政治、经济、文化等系统都会从各方面产生制约。因此，统筹的过程应遵循以下几个原则：
4.1 渐进原则。统筹城乡社会保障是实现“统筹城乡发展”战略的重要配套措施。但是，统筹不是统一，统筹是指在承认城乡差距的前提下, 根据现实经济条件, 充分发挥政府的宏观调控能力,逐步实现城乡社会保障制度协调发展, 最终实现城乡统一的目标。所以，统一城乡社会保障是统筹的远景目标，而统筹城乡社会保障则是实现城乡统一的必然举措和必经过程。因此，统筹城乡社会保障不能采取一步到位的改革方式，而要采取渐进性方式，做到既要扩大农村社会保障覆盖面、提高农民社会保障水平，又要考虑农民和政府的经济承受能力；既要逐步废除已经落后的土地保障制度，又要考虑制度建设的稳定性，分步实施，最终逐步实现统一城乡社会保障的目标。
4.2 政府主导原则。虽然统筹城乡社会保障是一个长期的过程，但随着农村人口老龄化以及我国经济发展过程中城市化和工业化进程的加快，重新构建传统农村养老模式已经成为配合经济发展的必不可少的重要环节。在这个过程中，需要各级地方政府发挥主导性作用，一方面各级财政要加大对农村社会保障的投入力度，另一方面还要把现有的社会保障资金分配格局逐渐由偏向城市转向偏向农村，并建立相应的管理体制。
4.3 配套原则。统筹城乡社会保障的进程直接受到我国户籍制度和土地制度的影响，因此，必须要加快户籍制度改革，特别是县域户籍制度改革，消除农民进入城镇和城镇社保体系的体制障碍。另外，要在保障农民对土地合法权益的基础上加快农村土地制度改革，分阶段消除农村土地流转限制，建立规范化的流转程序，最终实现农村土地市场和城镇土地市场的有效对接，从而促进农民向城镇的转移。同时，统筹过程还应充分考虑农民的家庭养老习惯，并采取各种措施引导其逐渐认可国家的大政方针。如有些地方政府对连续三年评为家庭养老的“模范户”农户参加养老保险时免交5个百分点的养老保险费，这样不仅能促进传统家庭养老模式的持续发展也能提高农民参加社会保障制度的积极性。
4.4 分区域、分阶段推进原则。统筹城乡社会保障的最终目的是要在全国范围内统一城乡社会保障制度。但由于各地城乡发展差距、农民思想观念、政府财力都有所不同，因此应在制定统一规划和政策框架的前提下，允许地方政府根据本地区情况，分阶段达成统筹任务，并允许部分地区采取一些变通措施。例如，对于部分贫困地区无力缴纳社会保险费的农民，可以考虑采取“产品换保险”的社会保障措施。即农民以上缴指定的粮棉油等大众农产品的方式换取社会保险，政府则按照一定的标准把农产品转换为货币。这种方式不仅可以解决农民无力缴纳社会保险费的问题，而且可以帮助农民解决农产品销售难的问题，切实给农民带来实惠。
参考文献：
[1]孙祁祥.“空账”与转轨成本—中国养老保险体制改革的效应分析[J].经济研究.2001.
[2]阳义南.农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策[J].农业经济问题.2005，（1）.
关键词：社会生态 统筹城乡 社会保障
统筹城乡社会保障，是指是要把城镇和农村社会保障制度作为一个有机统一的整体加以规划，使得城镇和农村居民能享受到平等的社会保障待遇。随着我国城镇化和工业化的推进，现有的城乡二元分割的社会保障制度已不能满足经济和社会发展的需要，实现两者统筹管理成为当务之急。
1 社会政治系统的制约
社会保障制度作为一项得到法律认可的正式的制度，其产生和发展直接体现了国家意志。因此，政治因素会对统筹城乡社会保障的进程产生重要影响，我国现行的户籍制度和土地制度是诸多政治因素中最重要的制约因素。
1.1 户籍制度的制约。我国现行的户籍制度是以城乡二元分割为前提的。与户籍制度相适应，社会保障制度也人为的分割成城镇和农村两部分，从而最终形成了现有的社会保障体系。两者的区别主要体现为两点：①从保障模式看，城镇社会保障制度已经形成；而农村社会保障制度建设则严重滞后,养老保险和“新农保”局限在部分地区试点，工伤保险和生育保险制度尚未建立。②从保障水平来看，城乡社会保障制度相差悬殊。有关数据显示，2003年是一个拐点，农村社会保障水平开始进入上升周期，城乡人均社会保障支出差距也缩小到20.34倍，但两者差距仍然过大。保障模式和保障水平的巨大差异导致城镇居民成为现有制度安排下的既得利益者，并把统筹城乡社会保障的过程当作是对自身利益的侵蚀，因此持反对态度。
1.2 农村土地制度的制约。农村保障模式的选择还受到农村经济模式的影响。而土地作为农民最重要的生存依靠，其制度安排直接决定着农村经济模式和保障模式的选择。
我国现行的农村土地制度是建立在“家庭联产承包责任制”基础上的，从而形成了我国农村特有的“土地保障模式”。家庭联产承包责任制的保障职能主要体现在两方面：①按照制度规定，我国农村土地所有权属于农村集体组织，为保障本组织内农民生产和生活的需要，农村集体组织有按照法定程序向本组织内农民无偿拨给土地的权力，农民对所拨付的土地可以无限期免费使用。②为进一步加强农村土地的保障职能，我国法律规定，农村土地的租赁和买卖仅限于本集体组织内的成员，其他集体组织成员或城镇居民均不得租赁或买卖，从而有效防止了农民因出卖土地最终流离失所的情况。我国现有的城乡二元分割的保障格局，是随着家庭联产承包责任制的出现而正式形成的。然而，随着城镇化和工业化的推进，现有的农村土地制度已经成为统筹城乡社会保障的重要障碍，在保证稳定的基础上逐步实现农村土地的私有产权确立和流转极为必要。
2 社会经济系统的制约
社会保障制度作为上层建筑的一部分，根植于一定的经济基础。因此，一国的社会经济系统必然会对统筹城乡社会保障的进程产生制约。其中，城乡发展差距和政府财政实力是两个最核心的因素。
2.1 城乡发展差距的制约。改革开放以来，我国经济虽快速发展，但城乡差距不仅没有缩小，反而逐渐拉大。以可支配收入为例，根据有关统计数据显示，1995年我国城乡居民人均收入差距为2.7倍，2009年则扩大为3.3倍，其中城镇居民人均收入为17174.7元，农村居民人均收入为5153.2元，金额差距已扩大到万元以上。如果把社会保障、教育等各种隐性补贴考虑在内，城乡收入差距比已经远远超过三倍。另外，从恩格尔系数来看，统计数据显示，2009年我国城镇居民家庭为36.5%，农村居民家庭为41%，城镇居民已经初步达到了富裕阶段，而农村居民则仍在小康阶段。
城乡经济发展水平的差距给我国统筹城乡社会保障制度造成了很大的困难。现代社会保障体系的核心，社会保险制度建立的一个重要原则就是参保人权力与义务相对应，即参保人只有在缴纳足量的社会保险费的基础上，才能够享受社会保险制度提供的风险补偿金。一般来说，参保的人数越多、缴费水平越高，社会保险制度的抗风险能力越强、保障水平越高，也越能发挥社会安全网的作用。但是，由于我国农村居民的收入本身不高，部分人口仍在贫困阶段，不具备参加社会保险制度必备的缴费能力。因此，完全仿照城镇社会保障制度，强制性建立以社会保险为主体的新型农村社会保障制度、实现城乡统筹并不现实。
2.2 政府财政实力的制约。在统筹城乡社会保障的过程中，政府财政资金应该成为农村社会保障的重要资金来源，这是由社会保障制度的性质决定的。良好的社会保障制度，应该通过适度的收入再分配和财政转移支付促进社会公平的实现。而这种再分配，不仅包括城镇居民内部的收入再分配，而且也包括富裕的城市和贫困的农村之间的收入再分配。
但是，作为发展中国家，我国财政支出本身就需要承担大量的经济建设任务，能够用于社会保障方面的支出较少。同时，现阶段国家用于社会保障的有限财政支出必须首先用于城镇社会保障制度中的隐性债务补偿，以实现城镇社会保障制度的正常运转。所谓隐性债务，是指我国城镇社会保障制度在从现收现付制转轨为基金积累制的过程中，需要补偿转轨前已经退休的“老人”和转轨期间已经有一定工龄的“中人”在现收现付制度下积累的养老金权益，而这部分养老金没有相应的基金积累，需要国家以财政资金补偿。相关研究显示，我国社会保障隐性债务规模大小综合看来在3—4万亿元。而2009年，我国财政收入为6.9万亿元，其中用于社会保障和就业的支出为7606.68亿元，即使每年偿还5000亿元的隐性债务，也需要6到10年的时间才可以完全偿还。因此，完全依靠政府财政补贴在短期内进一步提高农村社会保障水平，实现城乡社会保障制度的完全接轨，并不具有现实上的操作性。
3 文化生态环境的制约
文化生态环境是指一项制度所赖以存在的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的价值取向。社会保障制度的存在和发展同样也受到本国文化生态环境的影响和制约。其中，传统文化理念和地方政府执政理念是最核心的两个因素。
3.1 传统文化理念的制约。我国传统文化理念对统筹城乡社会保障的影响主要表现在两个方面：首先是家庭保障文化的制约。即使在现代社会，我国大部分农村的生产、生活仍未摆脱小农家庭方式，家庭保障仍然是最重要的保障方式。然而，随着经济发展和城镇化的推进，家庭保障作为一种非制度化、非正规化的保障形式必然会为现代的社会保障制度所取代。因此，在坚定不移的统筹城乡社会保障、建立农村社会保障制度的同时，还要结合我国家庭保障文化构建农村社会保障体系，这不仅可以降低制度的建立成本，而且也可以降低国家的财政负担。其次是土地保障文化的制约。导致农民无法接受“土地换保障”、“土地换就业”的政策，存在随时退回农村的取向，导致农民向城市迁徙的速度减缓，影响了社会保障制度覆盖面的扩大和农村城镇化的进程。
3.2 地方政府执政理念。统筹城乡社会保障本身也是一种政治行为，其执行主体是各地方政府。因此，地方政府的执政理念也会对统筹进程产生影响。政府作为公共利益的代言人，应站在全局和长远的眼光主动推动统筹城乡社会保障的进程。但是，由于我国社会保障制度一直以来“重城市轻农村”的取向，地方政府在统筹城乡社会保障进程中存在着很大的观念障碍。一方面，地方政府没有看到城镇化所带来的社会保障制度覆盖面扩大的必然趋势；另一方面，地方政府为了保证城镇的社会稳定，在城镇劳动力和农村劳动力存在就业竞争时，普遍采取了禁止农民获得城镇户口以及加入本地社会保障体系的措施阻止农民向城镇转移。从而实质上演化为城镇居民利益的代言人，直接妨碍了城乡社会保障的统筹发展。
4 结束语
综上所述，在统筹城乡社会保障的进程中，政治、经济、文化等系统都会从各方面产生制约。因此，统筹的过程应遵循以下几个原则：
4.1 渐进原则。统筹城乡社会保障是实现“统筹城乡发展”战略的重要配套措施。但是，统筹不是统一，统筹是指在承认城乡差距的前提下, 根据现实经济条件, 充分发挥政府的宏观调控能力,逐步实现城乡社会保障制度协调发展, 最终实现城乡统一的目标。所以，统一城乡社会保障是统筹的远景目标，而统筹城乡社会保障则是实现城乡统一的必然举措和必经过程。因此，统筹城乡社会保障不能采取一步到位的改革方式，而要采取渐进性方式，做到既要扩大农村社会保障覆盖面、提高农民社会保障水平，又要考虑农民和政府的经济承受能力；既要逐步废除已经落后的土地保障制度，又要考虑制度建设的稳定性，分步实施，最终逐步实现统一城乡社会保障的目标。
4.2 政府主导原则。虽然统筹城乡社会保障是一个长期的过程，但随着农村人口老龄化以及我国经济发展过程中城市化和工业化进程的加快，重新构建传统农村养老模式已经成为配合经济发展的必不可少的重要环节。在这个过程中，需要各级地方政府发挥主导性作用，一方面各级财政要加大对农村社会保障的投入力度，另一方面还要把现有的社会保障资金分配格局逐渐由偏向城市转向偏向农村，并建立相应的管理体制。
4.3 配套原则。统筹城乡社会保障的进程直接受到我国户籍制度和土地制度的影响，因此，必须要加快户籍制度改革，特别是县域户籍制度改革，消除农民进入城镇和城镇社保体系的体制障碍。另外，要在保障农民对土地合法权益的基础上加快农村土地制度改革，分阶段消除农村土地流转限制，建立规范化的流转程序，最终实现农村土地市场和城镇土地市场的有效对接，从而促进农民向城镇的转移。同时，统筹过程还应充分考虑农民的家庭养老习惯，并采取各种措施引导其逐渐认可国家的大政方针。如有些地方政府对连续三年评为家庭养老的“模范户”农户参加养老保险时免交5个百分点的养老保险费，这样不仅能促进传统家庭养老模式的持续发展也能提高农民参加社会保障制度的积极性。
4.4 分区域、分阶段推进原则。统筹城乡社会保障的最终目的是要在全国范围内统一城乡社会保障制度。但由于各地城乡发展差距、农民思想观念、政府财力都有所不同，因此应在制定统一规划和政策框架的前提下，允许地方政府根据本地区情况，分阶段达成统筹任务，并允许部分地区采取一些变通措施。例如，对于部分贫困地区无力缴纳社会保险费的农民，可以考虑采取“产品换保险”的社会保障措施。即农民以上缴指定的粮棉油等大众农产品的方式换取社会保险，政府则按照一定的标准把农产品转换为货币。这种方式不仅可以解决农民无力缴纳社会保险费的问题，而且可以帮助农民解决农产品销售难的问题，切实给农民带来实惠。
参考文献：
[1]孙祁祥.“空账”与转轨成本—中国养老保险体制改革的效应分析[J].经济研究.2001.
[2]阳义南.农村社会养老保险基金筹资机制改革的若干对策[J].农业经济问题.2005，（1）.