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【摘要】：调解制度在我国有着悠久的历史，在当下的司法实践中仍发挥着重要的作用。本文从行政诉讼中调节制度的意义出发，讨论新行政诉讼法中调解制度存在的问题，并在此基础上提出厘清行政诉讼调解范围、完善行政诉讼调解具体操作制度等解决措施，旨在健全行政解纷模式。
【关键词】：行政诉讼；调解制度；可行性；完善对策
一、行政诉讼中引入调解制度的背景
（一）我国行政诉讼调解制度的现状
新《行政诉讼法》规定：行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。此规定只是一个大体上的规定，在司法实践的运用中，有必要对其范围进行明确的界定，这对限制行政权力，保护相对人的合法权利具有重要意义。除了此次《行政诉讼法》新纳入的三种案件类型之外，可增设以下行政案件进行调解：简易程序案件、行政合同案件和行政裁决案件。
（二）行政诉讼中普遍存在的问题
据最高人民法院近几年的统计数据显示，自《行政诉讼法》颁布实施以来到1997年，在全国各地，行政案件撤诉率不仅一直居高不下，还逐年上升。透过此现象，我们可以发现诉讼成本、被告方的压力以及法院的变相调解都是原告撤诉的可能原因，这些原因的出现导致表面上诉讼争议得到了解决，但是事实上矛盾并没有消失。
二、行政诉讼中引入调解制度的可行性分析
（一）公正和效率的价值追求
行政诉讼调解制度既符合诉讼法公正，也符合诉讼效率的价值追求。现代诉讼法中两大重要的价值目标就是公正与效率，这也是困扰21世纪中国司法改革的难题。波斯纳认为，法律的正义必须以经济上的可行性、合理性为基础。针对当事人成本和司法成本而言，调解结案无疑是比判决结案更能体现诉讼经济的存在。由于调解方式的优势在于更强的意思自治性，所以当事人更能接受和理解，这在一定程度上也能降低当事人的诉讼成本以及减轻当事人因长期疲劳诉讼而引起的精神损伤。由此不难发现调解的确是解决行政纠纷的一大利器。
（二）出于现实的需要
1.行政诉讼缺失调解制度的弊端
在行政诉讼中存在着行政相对人的权利无法救济的情形，例如在行政诉讼中在当事人达成和解并撤诉后，如果其由于权利没有得到有效维护而想再次就此糾纷提起诉讼的，法院是不予受理的。行政诉讼法一直以来被认为是公法，而其禁止调解规定的一个消极影响就是不利于激发公民的权利意识，从而使得行政主体与行政相对人在行政诉讼中的地位不平等更加明显。
2. 保护当事人的诉讼权利
禁止诉讼调解侵犯了当事人的程序选择权，是对行政纠纷解决机制的一种限制。当事人应当有权在综合考虑诉讼成本、诉讼速度、诉讼质量后，选择自己认为适合的纠纷解决方式。
（三）行政诉讼调解具有现实可能性
1.日渐平等的公共利益与个人利益
传统的观念认为行政主体的地位高于行政相对人，随着市场经济的发展，这种现象得以改变。伴随着行政机关自由裁量权的扩大，公民也日趋重视自身的权利，同时他们也更加关注行政机关的行为，与此同时，我国行政诉讼领域也出现了越来越多的行为方式，其中非权力性手段也再增多，这就意味着调解在行政诉讼中有了存在的领域。
2.符合合法性审查的原则
尽管我国《行政诉讼法》明文规定行政诉讼是对具体行政行为的合法性进行审查，但这并不表明行政诉讼调解就违反行政行为合法性审查原则，因为最高院出台过关于行政诉讼案件的审理可以参照民事诉讼法的规定。我国民事诉讼法规定，调解协议的内容不得违反法律，而且要求法院对调解协议予以审查确认。据此，我们可以得出：行政诉讼调解是符合合法性审查原则的。
三、完善行政诉讼调解制度的几点建议
（一）设立行政调解机构
我国各级党政部门、人大、政协、司法机关以及其他社会团体或有关单位等都普遍设有信访机构。依据《信访条例》的有关规定，信访机构的职能应是协调处理重要信访事项，促进纠纷合理解决。公民在选择行政调解这一方式时，可以直接到信访机构投诉，而不必依据纠纷的具体情况判断调解纠纷的行政主体，这不仅节约了公民的成本，而且能够促使纠纷的及时解决，保障相对人的权益。
（二）明确行政调解效力
行政调解的效力问题可视行政调解的不同作用，作出不同规定。行政机关在参与主持行政调解过程中主要发挥两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能。另一是裁决判断功能。
（三）规范行政调解程序
我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定不完善。从目前来看，制定专门的《行政调解法》时机尚不成熟，较为稳妥的解决方式是从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。同时由设立的专门行政调解机构协调各行政部门及相关组织，制定相应的工作制度以指导行政调解具体工作。这样既能确保行政机关发挥行政调解权力的积极能动性，又能在严格的程序规定之下防止行政权力被滥用，发生侵害行政相对人权益的情形。
（四）充分发挥调解主体的多元化作用，适当引导公众参与
调解中总离不开第三人的作用，我们认为在行政诉讼调解中，这个“第三人”不能仅仅只指法院，其应该包括社会上的普通民众及组织。这样做的好处是一方面可以促进纠纷的快速解决，提高办案效率，另一方面是可以是普通民众参与到行政诉讼案件中来，从而扩大案件的教育作用，使法律效果和社会效果都得到实现。但是值得注意的是，行政诉讼案件中毕竟一方是行政机关，现实中其对法院总会用某种程度上的制约，所以在行政诉讼调解引导公众参与时要适当，不能影响司法的独立性。
四、结语
基于社会现实应运而生的行政诉讼调解尽管其纳入法治正轨之路坎坷，但其在实践中彰显的生命力确应引起我们足够的重视。此次《行政诉讼法》修订，尽管立法者坚持行政案件不适用调解为原则、适用调解制度为例外的立法宗旨，但还是略开了一道口子，这也给予了我们继续探索行政诉讼调解制度在我国适用问题的希望和动力。
参考文献：
[1]何海波.行政诉讼撤诉考[J].中外法学，2001（2）.
[2]陈国富.法经济学[M].北京：经济科学出版社，2006：285
[3]宋功德.行政法的均衡之约[M].北京大学出版社，2004.
[4]张仁善.司法腐败与社会失控1928—1949[M].社会科学文献出版社，2005.
[5]靳羽.行政诉讼调解中的公众参与[J].人民司法，2011-05.
[6][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.中国人民大学出版社，2004.
【关键词】：行政诉讼；调解制度；可行性；完善对策
一、行政诉讼中引入调解制度的背景
（一）我国行政诉讼调解制度的现状
新《行政诉讼法》规定：行政赔偿、行政补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。此规定只是一个大体上的规定，在司法实践的运用中，有必要对其范围进行明确的界定，这对限制行政权力，保护相对人的合法权利具有重要意义。除了此次《行政诉讼法》新纳入的三种案件类型之外，可增设以下行政案件进行调解：简易程序案件、行政合同案件和行政裁决案件。
（二）行政诉讼中普遍存在的问题
据最高人民法院近几年的统计数据显示，自《行政诉讼法》颁布实施以来到1997年，在全国各地，行政案件撤诉率不仅一直居高不下，还逐年上升。透过此现象，我们可以发现诉讼成本、被告方的压力以及法院的变相调解都是原告撤诉的可能原因，这些原因的出现导致表面上诉讼争议得到了解决，但是事实上矛盾并没有消失。
二、行政诉讼中引入调解制度的可行性分析
（一）公正和效率的价值追求
行政诉讼调解制度既符合诉讼法公正，也符合诉讼效率的价值追求。现代诉讼法中两大重要的价值目标就是公正与效率，这也是困扰21世纪中国司法改革的难题。波斯纳认为，法律的正义必须以经济上的可行性、合理性为基础。针对当事人成本和司法成本而言，调解结案无疑是比判决结案更能体现诉讼经济的存在。由于调解方式的优势在于更强的意思自治性，所以当事人更能接受和理解，这在一定程度上也能降低当事人的诉讼成本以及减轻当事人因长期疲劳诉讼而引起的精神损伤。由此不难发现调解的确是解决行政纠纷的一大利器。
（二）出于现实的需要
1.行政诉讼缺失调解制度的弊端
在行政诉讼中存在着行政相对人的权利无法救济的情形，例如在行政诉讼中在当事人达成和解并撤诉后，如果其由于权利没有得到有效维护而想再次就此糾纷提起诉讼的，法院是不予受理的。行政诉讼法一直以来被认为是公法，而其禁止调解规定的一个消极影响就是不利于激发公民的权利意识，从而使得行政主体与行政相对人在行政诉讼中的地位不平等更加明显。
2. 保护当事人的诉讼权利
禁止诉讼调解侵犯了当事人的程序选择权，是对行政纠纷解决机制的一种限制。当事人应当有权在综合考虑诉讼成本、诉讼速度、诉讼质量后，选择自己认为适合的纠纷解决方式。
（三）行政诉讼调解具有现实可能性
1.日渐平等的公共利益与个人利益
传统的观念认为行政主体的地位高于行政相对人，随着市场经济的发展，这种现象得以改变。伴随着行政机关自由裁量权的扩大，公民也日趋重视自身的权利，同时他们也更加关注行政机关的行为，与此同时，我国行政诉讼领域也出现了越来越多的行为方式，其中非权力性手段也再增多，这就意味着调解在行政诉讼中有了存在的领域。
2.符合合法性审查的原则
尽管我国《行政诉讼法》明文规定行政诉讼是对具体行政行为的合法性进行审查，但这并不表明行政诉讼调解就违反行政行为合法性审查原则，因为最高院出台过关于行政诉讼案件的审理可以参照民事诉讼法的规定。我国民事诉讼法规定，调解协议的内容不得违反法律，而且要求法院对调解协议予以审查确认。据此，我们可以得出：行政诉讼调解是符合合法性审查原则的。
三、完善行政诉讼调解制度的几点建议
（一）设立行政调解机构
我国各级党政部门、人大、政协、司法机关以及其他社会团体或有关单位等都普遍设有信访机构。依据《信访条例》的有关规定，信访机构的职能应是协调处理重要信访事项，促进纠纷合理解决。公民在选择行政调解这一方式时，可以直接到信访机构投诉，而不必依据纠纷的具体情况判断调解纠纷的行政主体，这不仅节约了公民的成本，而且能够促使纠纷的及时解决，保障相对人的权益。
（二）明确行政调解效力
行政调解的效力问题可视行政调解的不同作用，作出不同规定。行政机关在参与主持行政调解过程中主要发挥两个方面的作用：一个是协助、指导等辅助功能。另一是裁决判断功能。
（三）规范行政调解程序
我国现行的法律制度对于行政调解程序的规定不完善。从目前来看，制定专门的《行政调解法》时机尚不成熟，较为稳妥的解决方式是从法律到行政法规再到部门规章的渐进式规定对行政调解程序做出逐步细化的规定。同时由设立的专门行政调解机构协调各行政部门及相关组织，制定相应的工作制度以指导行政调解具体工作。这样既能确保行政机关发挥行政调解权力的积极能动性，又能在严格的程序规定之下防止行政权力被滥用，发生侵害行政相对人权益的情形。
（四）充分发挥调解主体的多元化作用，适当引导公众参与
调解中总离不开第三人的作用，我们认为在行政诉讼调解中，这个“第三人”不能仅仅只指法院，其应该包括社会上的普通民众及组织。这样做的好处是一方面可以促进纠纷的快速解决，提高办案效率，另一方面是可以是普通民众参与到行政诉讼案件中来，从而扩大案件的教育作用，使法律效果和社会效果都得到实现。但是值得注意的是，行政诉讼案件中毕竟一方是行政机关，现实中其对法院总会用某种程度上的制约，所以在行政诉讼调解引导公众参与时要适当，不能影响司法的独立性。
四、结语
基于社会现实应运而生的行政诉讼调解尽管其纳入法治正轨之路坎坷，但其在实践中彰显的生命力确应引起我们足够的重视。此次《行政诉讼法》修订，尽管立法者坚持行政案件不适用调解为原则、适用调解制度为例外的立法宗旨，但还是略开了一道口子，这也给予了我们继续探索行政诉讼调解制度在我国适用问题的希望和动力。
参考文献：
[1]何海波.行政诉讼撤诉考[J].中外法学，2001（2）.
[2]陈国富.法经济学[M].北京：经济科学出版社，2006：285
[3]宋功德.行政法的均衡之约[M].北京大学出版社，2004.
[4]张仁善.司法腐败与社会失控1928—1949[M].社会科学文献出版社，2005.
[5]靳羽.行政诉讼调解中的公众参与[J].人民司法，2011-05.
[6][美]博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译.中国人民大学出版社，2004.