目前可以采用变通办法,例如以国务院出台条例的形式推出巨灾保险制度
　　
　　巨灾保险体系建设的问题在中国已经研究了十几年,始终没有实质性动作,主要原因是各有关部门在政府职能定位等方面认识不够统一。建设中国巨灾保險体系应遵循“国家主导、统一设计、市场运作、梯度推进”的原则。
　　国家主导,是指将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范和救助体系,从立法保障、制度设计、组织推动、风险分担等方面推动巨灾保险体系的建设。
　　统一设计,是指由中央政府牵头,统一设计中国巨灾保险制度的框架和实施细则,不宜采用农业保险由各省自行设计实施方案的做法,以避免制度碎片化和无序化。
　　市场运作,是指充分发挥商业保险公司的风险管理能力和网络资源优势,妥善处理政府救济和巨灾保险的关系,在合理确定纯费率和附加费率的基础上,尽可能将原来由政府承担的灾后救济职能外包给商业保险公司,政府将有限的财力、物力和人力资源更多地集中于防灾减灾的基础设施建设方面。巨灾保险制度的具体操作和运行也要采用市场化方式,确保制度的长期可持续性。
　　梯度推进,是指从单项巨灾保险(如地震保险)入手,逐步向台风、洪水等其他类型巨灾保险扩展,最终发展成为综合性巨灾保险。在地域上,可先行从某一个区域(如地震发生频率较高、地方政府有积极性的西南地区)或某个省开始,在取得经验后逐步向其他地区推进。
　　从具体运做模式看,政策性巨灾保险体系的运作模式可以分为两大类型:一是政府直接介入模式,二是政府间接介入模式。从中国国情出发,采取第一种模式似乎更为适合。在政府直接介入模式中,又分为政府充当直接保险人和充当再保险人两种类型,前者以巨灾保险基金形式为多,后者以设立再保险公司形式为多。
　　首先,要设立一个专门负责管理和运行巨灾保险体系的机构。这个机构属于非盈利机构,享受税收减免待遇,并需要建立有效的公共治理机制,引导和制约其行为,定期考核其经营绩效。
　　二是要明确该机构与商业保险公司、行业协会、保险监管部门以及其他相关部门的职能分工;明确商业保险公司是代销住宅地震保险保单,仅收取代理费;还是作为直接保险人销售保单,再通过再保险等方式分散风险;明确采用什么样的理赔机制,在出险理赔时,如何协调社会力量实现快速准确的理赔鉴定等。
　　三是由该机构牵头(或国务院权威部门牵头,委托其经办),组织相关部门、保险公司和院校研究力量,使用地震损失分析及财务风险分析模型,确定风险回归期,确定单一事故最大赔付额、设计住宅地震保险产品要件。
　　建立巨灾保险的另一项重要考量是损失分担机制。
　　从现有的研究看,巨灾损失分担机制都是多层次的,即由消费者个体和商业保险公司承担能够承受的、较低的风险损失;由整个保险市场和部分资本市场承担中等水平的风险损失;由过去历年保险业和社会的积累承担更高的风险损失;由政府收入(包括政府的未来收入)承担其他各层无法承担的最终风险损失。
　　这种损失分担机制体现了社会共济原理和设立巨灾保险机制的初衷,即由全社会共同参与风险管理和分担风险。
　　需要关注的是,一国巨灾保险体系的建设涉及领域和部门众多,如果不能明确各自的定位和职能,就很难形成合力,甚至可能产生摩擦和内耗,影响整个系统的运行效率。
　　目前所有推行巨灾保险制度的国家或地区,都在制度实施之前就先行制订法律法规,明确各利益相关方的责任权利和义务。
　　台湾地区为推行住宅地震保险制度,特别对“保险法”进行修订,为该制度增设一项专门条款。之后又出台了5个实施办法,对住宅地震保险基金行为准则、监管办法、风险分散机制做出详细规定。
　　目前,中国大陆这方面的法律基础还很薄弱,需尽快推出《中国巨灾保险法》并对相关法律进行修订。鉴于制订法律周期很长,也可以采用变通办法,例如以国务院出台条例的形式推出巨灾保险制度。
　　(作者为国务院发展研究中心金融研究所副所长 )