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摘 要 农村宅基地分配不均影响旧房改造工作的开展，本文提出土地整理置换模式解决这一问题。在详细阐述土地整理置换模式的可行性及具体操作后给出了丽水市莲都区某自然村改造的具体案例予以分析。
关键词 旧村改造 宅基地 土地整理置换 分配
中图分类号：D422 文献标识码：A
旧村改造是社会主义新农村建设的重要任务。目前，我国的旧村改造基本采取三种模式：合作建房、整村迁移和就地重建。①其中，就地重建是常规和基础性的改造模式。但是，由于受到宅基地分配不均的影响，就地重建模式的实施面临诸多障碍。本文结合浙江丽水市叶平头村的实际情况，分析了宅基地分配不均对旧村改造的影响，并对该村实行的土地整理置换法进行了总结归纳，提出了解决宅基地分配不均、顺利实施旧村改造工程的方案及对策建议，对于其他地区的旧村改造实践，给出一定的借鉴。
1 宅基地分配不均对旧村改造的影响
由于受到人口迁移等历史遗留问题的影响，当代农村家庭的宅基地往往与其家庭人口数不成正比，农村宅基地分配不均的现象十分普遍。宅基地分配不均现象也影响了旧村改造。根据“一户一宅”原则，除非儿女成年分户，否则农民无法再申请新的宅基地，只能拆除原有的房子，在原有的宅基地上新建住房。但是很多老村庄都是连体房，有足够宅基地想盖房的农户拆了自家的房子势必会影响到邻居家的墙体。这些连体房都是建于上世纪七、八十年代的土木结构房，动了墙体势必会全部倒塌。因此，邻里之间房子的依赖性极强。而那些缺少宅基地的农户自然而然会阻挠邻居拆房自建，这不但延滞了旧村改造的进程，也引发了很多邻里之间的矛盾。
2 土地整理置换法用于旧村改造的可行性分析
本文所提到的土地整理置换模式是指先以合理的价格收回农民们手中原有的宅基地，然后统一拆迁，平整地基，科学合理的规划后，再将宅基地按《土地管理办法》的规定，在坚持“一户一宅”原则下以家庭人口数把宅基地卖给村民建房。这一方法在政策、经济和农户建房意愿方面均具有可行性。
2.1 政策可行性
2004年《国务院深化改革严格土地管理的决定》明确提出：“鼓励农村建设用地整理。农村建设用地整理要按照‘规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入’的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。同时,加大盘活存量建设用地力度,并要求各地要因地制宜地组织开展‘空心村’和闲置宅基地、空置住宅、‘一户多宅’的调查清理工作。”上述规定不仅为农村宅基地整理和科学利用提供了政策性的依据，同时也为各地开展农村宅基地置换提供了制度实践的支撑。
2.2 经济可行性
首先，在这种模式下，仍然可以采取邻里拼墙的方式建房，这样可以比一家单独自建省下近万元。其次，由集体组织批地基，节省了人力物力，可给每户一定的补贴。最后，村里集中建房，能以低价采购到建材，从而降低建房成本。
2.3 农户建房意愿的可行性
首先，利用这种模式可以一方面解决部分农民宅基地不足的问题，另一方面解决地基审批难的问题。其次，在宅基地整理置换的过程中，大部分农民从中得到了合理的补贴，获得了实实在在的优惠。再次，全村统一旧房改造，能以低价采购到建材，与单户零星建房相比，节省不少费用。最后，政府提供的小额低息贷款，解决了贫困家庭建房的资金困难。这些政策都让农民们得到实惠。因此，这种模式将会得到农民的欢迎和拥护。
3 土地整理置换法的流程与步骤
土地整理置换模式可分为启动阶段、计划阶段、组织阶段、实施阶段、控制阶段五个阶段。
3.1 启动阶段
在启动阶段，首先要了解各级政府关于农村土地整理置换和旧村改造的相关政策，在符合国家政策的前提下，制定出具体的、合理的、可操作的旧村改造方案。然后进行民意调查，听取村民对方案的看法与意见，集思广益，进一步完善方案。
3.2 计划阶段
首先是规章制度的制定。在村委会的领导下，因地制宜，制定出符合当地情况的土地整理置换的规章制度，并召开全体村民大会进行表决，若表决不通过则进一步修改，表决通过则报送乡人民政府审批。审批通过进行立项。项目审批通过以后，村委会制定项目进程，确定旧村改造工程是一期完成还是分期进行，并制定具体的时间规划。
3.3 组织阶段
一是成立旧村改造工作小组。工作小组由村干部、村民代表、政府工作人员和房屋设计院的相关工作人员组成，指导旧村改造工作。二是成立旧村改造监督委员会。监督委员会由村民代表，政府工作人员，土地管理局工作人员组成，监督旧村改造的进程及公共资金的运用。
3.4 实施阶段
首先由村委会牵头，以合理的价格向村民们收回宅基地。村委会收回宅基地后，将宅基地平整，以方便村民们按照村委会的规划建造新房。村委会再将平整好的宅基地，以合理的价格返还村民。每户人家所拥有的宅基地由其家庭的人数决定，保证每户人家都有足够的宅基地建造新房的同时解决以前部分人家宅基地闲置浪费的状况。村民们从村委会分配到宅基地后，按照村委在计划阶段制定的旧村改造规划，开始建造房屋。待村民们将各自的房屋建造好之后，由村委会出头建造公共文化活动中心，以丰富充实村民的文化活动。
3.5 控制阶段
旧村改造工作必须按照既定的改造方案进行，不能随村干部或者村民的意志改变而改变，如确实发现不合理之处，必须由村干部、村民代表、政府人员、房屋设计院工作人员开会讨论，并将结果上报政府，得到批准之后方能改变，否则必须按照既定的改造方案进行。
4 丽水叶平头村的案例分析
浙江省丽水市莲都区双黄乡叶平头自然村位于双黄乡西南角，距乡政府约4.5公里，全村现有1个村民小组，64户总人口145人，耕地面积107亩，山林面积556亩。该村住房皆为建造年代在30年以上的泥木房子，全村近十年内无新建住房，村民生产生活条件较差。很多村民有建造新房的愿望，但由于宅基地分配不均，建房工作很难进行。 自2010年3月起，在村委干部带领下，全村上下创新思路、积极进取，推进旧村改造和村庄整治工程。村委会为旧村改造和村庄整治工程专门成立了工作小组。对于宅基地分配不均问题，工作小组创新性地提出了旧房与新房的“土地整理置换法”。
在旧村改造的启动阶段，村委会干部在全村进行了关于旧村改造的宣传讲解，并召开全体村民大会，征集意见。村委领导把村民们的意见和建议写成了报告上交乡人民政府。报告得到了乡人民政府的高度认可，旧村改造工程也得到了支持。
在计划阶段，村委会广泛征集村民们的意见，并请城乡规划所和设计院的专家对旧村改造后村落的格局、房屋式样、房屋间距、公共设施的布置和基础设施的建设进行了详细的规划。在项目进程方面，村委会根据村里的实际情况，在不影响村民的生活和生产的情况下，把旧村改造工程分为两期，两期工程计划在五年内完成。
在组织阶段，由村委会牵头成立了旧村改造委员会（以下简称旧改委），旧改委是由2名村民代表，2名村委委员，1名乡人民政府工作人员、1名土地管理所的工作人员和1名建筑设计院的专家组成。他们全权指导旧村改造工作。对于村民们在旧村改造中遇到的问题，给予指导，并负责在村民中普及旧村改造的相关知识和政策，对于在旧村改造中的违规行为，及时指出并协助村民纠正。
在实施阶段，旧改委根据村里的实际情况并经过村民大会和旧村改造监督委员会讨论通过，以每平方米130元的价格将村民原有的住房宅基地使用权收回，附属的宅基地以每平方米70元收回，在改造过程中占用的田地则以每平方米20元收回，山林用地则是以每平方米10元收回。土地收回完毕后，旧改委请施工队平整土地，然后请设计院规划房子的布局（前后间距，房子式样等）。做好这一系列工作后旧改委将宅基地以家庭人口数为基准分配给需要建房的村民。工作小组结合《土地管理办法》和村民们的实际需要，规定人数在1到3人的农户可以从村里购买到70平方米的宅基地，人数在4到6人的家庭可以从村里购买到90平方米的宅基地，6人以上的家庭可以从村里购买到105平方米的宅基地。这些平整好的宅基地以每平方米200元的价格卖给村民。虽然旧房的宅基地收回和新房宅基地购买有差价，旧土木房的宅基地面积远远大于新房宅基地的面积，但由于村民可以在拿到的宅基地上建3层半的小楼房，这种整理置换法受到村民们的普遍欢迎。此后旧改委按照设计好的房屋样式指导村民进行自建工作，并做到房子统一规格、统一高度、统一墙体颜色、统一间距、统一门窗。在两期危房改造工程全部结束后，旧改委着手区块内的污水处理、自来水安装、公厕建设、道路硬化、村庄绿化、电网改造等项目建设。对于经济困难的农户，乡政府联系农村信用合作社，给予3到5万的小额低息贷款，帮助农户们解决燃眉之急。此外，政府对于参与旧村改造的农户每户给予1000元的补贴，统一为村民支付地基审批和外墙粉刷费用，对农户给予最大程度的支持。
在控制阶段，旧村改造监督委员会承担了主要的控制职能。首先，旧村改造工作按照既定的改造方案进行，不随村干部、村民或其他个人意志的改变而改变，如确实发现不合理之处，由村干部、村民代表、政府工作人员、建筑设计院工作人员集体开会讨论，得出结论后上报政府，得到批准之后方能改变。其次，监督委员会还不定期地检查房屋的质量，确保房屋质量可靠。除此之外，监督委员会尽量确保旧村改造工作在既定的时间内完成。
5 结论
通过以上分析，基于土地整理置换下的旧村改造模式在政策、经济等方面都是可行的。叶平头村的实践也证明了此模式是符合我国农村实际的可行之策。因此，对与叶平头村存在相似情形的农村而言，土地整理置换模式也是可行的，但是借用这种模式有其前提条件。首先，旧村改造工作要得到当地政府的支持，如此土地置换才可以得以实施。其次，村委会要以合理的价格进行土地整理置换，以得到村民对此模式的拥护。最后，村民们还要有一定的经济实力，这是进行旧村改造的经济基础。在满足以上前提条件时，土地整理置换模式将会发挥出最大的作用，它将打破农村旧村改造因宅基地分配不均而陷入的困境，为改善农村生产生活条件，建设社会主义新农村做出更大的贡献。
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关键词 旧村改造 宅基地 土地整理置换 分配
中图分类号：D422 文献标识码：A
旧村改造是社会主义新农村建设的重要任务。目前，我国的旧村改造基本采取三种模式：合作建房、整村迁移和就地重建。①其中，就地重建是常规和基础性的改造模式。但是，由于受到宅基地分配不均的影响，就地重建模式的实施面临诸多障碍。本文结合浙江丽水市叶平头村的实际情况，分析了宅基地分配不均对旧村改造的影响，并对该村实行的土地整理置换法进行了总结归纳，提出了解决宅基地分配不均、顺利实施旧村改造工程的方案及对策建议，对于其他地区的旧村改造实践，给出一定的借鉴。
1 宅基地分配不均对旧村改造的影响
由于受到人口迁移等历史遗留问题的影响，当代农村家庭的宅基地往往与其家庭人口数不成正比，农村宅基地分配不均的现象十分普遍。宅基地分配不均现象也影响了旧村改造。根据“一户一宅”原则，除非儿女成年分户，否则农民无法再申请新的宅基地，只能拆除原有的房子，在原有的宅基地上新建住房。但是很多老村庄都是连体房，有足够宅基地想盖房的农户拆了自家的房子势必会影响到邻居家的墙体。这些连体房都是建于上世纪七、八十年代的土木结构房，动了墙体势必会全部倒塌。因此，邻里之间房子的依赖性极强。而那些缺少宅基地的农户自然而然会阻挠邻居拆房自建，这不但延滞了旧村改造的进程，也引发了很多邻里之间的矛盾。
2 土地整理置换法用于旧村改造的可行性分析
本文所提到的土地整理置换模式是指先以合理的价格收回农民们手中原有的宅基地，然后统一拆迁，平整地基，科学合理的规划后，再将宅基地按《土地管理办法》的规定，在坚持“一户一宅”原则下以家庭人口数把宅基地卖给村民建房。这一方法在政策、经济和农户建房意愿方面均具有可行性。
2.1 政策可行性
2004年《国务院深化改革严格土地管理的决定》明确提出：“鼓励农村建设用地整理。农村建设用地整理要按照‘规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入’的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。同时,加大盘活存量建设用地力度,并要求各地要因地制宜地组织开展‘空心村’和闲置宅基地、空置住宅、‘一户多宅’的调查清理工作。”上述规定不仅为农村宅基地整理和科学利用提供了政策性的依据，同时也为各地开展农村宅基地置换提供了制度实践的支撑。
2.2 经济可行性
首先，在这种模式下，仍然可以采取邻里拼墙的方式建房，这样可以比一家单独自建省下近万元。其次，由集体组织批地基，节省了人力物力，可给每户一定的补贴。最后，村里集中建房，能以低价采购到建材，从而降低建房成本。
2.3 农户建房意愿的可行性
首先，利用这种模式可以一方面解决部分农民宅基地不足的问题，另一方面解决地基审批难的问题。其次，在宅基地整理置换的过程中，大部分农民从中得到了合理的补贴，获得了实实在在的优惠。再次，全村统一旧房改造，能以低价采购到建材，与单户零星建房相比，节省不少费用。最后，政府提供的小额低息贷款，解决了贫困家庭建房的资金困难。这些政策都让农民们得到实惠。因此，这种模式将会得到农民的欢迎和拥护。
3 土地整理置换法的流程与步骤
土地整理置换模式可分为启动阶段、计划阶段、组织阶段、实施阶段、控制阶段五个阶段。
3.1 启动阶段
在启动阶段，首先要了解各级政府关于农村土地整理置换和旧村改造的相关政策，在符合国家政策的前提下，制定出具体的、合理的、可操作的旧村改造方案。然后进行民意调查，听取村民对方案的看法与意见，集思广益，进一步完善方案。
3.2 计划阶段
首先是规章制度的制定。在村委会的领导下，因地制宜，制定出符合当地情况的土地整理置换的规章制度，并召开全体村民大会进行表决，若表决不通过则进一步修改，表决通过则报送乡人民政府审批。审批通过进行立项。项目审批通过以后，村委会制定项目进程，确定旧村改造工程是一期完成还是分期进行，并制定具体的时间规划。
3.3 组织阶段
一是成立旧村改造工作小组。工作小组由村干部、村民代表、政府工作人员和房屋设计院的相关工作人员组成，指导旧村改造工作。二是成立旧村改造监督委员会。监督委员会由村民代表，政府工作人员，土地管理局工作人员组成，监督旧村改造的进程及公共资金的运用。
3.4 实施阶段
首先由村委会牵头，以合理的价格向村民们收回宅基地。村委会收回宅基地后，将宅基地平整，以方便村民们按照村委会的规划建造新房。村委会再将平整好的宅基地，以合理的价格返还村民。每户人家所拥有的宅基地由其家庭的人数决定，保证每户人家都有足够的宅基地建造新房的同时解决以前部分人家宅基地闲置浪费的状况。村民们从村委会分配到宅基地后，按照村委在计划阶段制定的旧村改造规划，开始建造房屋。待村民们将各自的房屋建造好之后，由村委会出头建造公共文化活动中心，以丰富充实村民的文化活动。
3.5 控制阶段
旧村改造工作必须按照既定的改造方案进行，不能随村干部或者村民的意志改变而改变，如确实发现不合理之处，必须由村干部、村民代表、政府人员、房屋设计院工作人员开会讨论，并将结果上报政府，得到批准之后方能改变，否则必须按照既定的改造方案进行。
4 丽水叶平头村的案例分析
浙江省丽水市莲都区双黄乡叶平头自然村位于双黄乡西南角，距乡政府约4.5公里，全村现有1个村民小组，64户总人口145人，耕地面积107亩，山林面积556亩。该村住房皆为建造年代在30年以上的泥木房子，全村近十年内无新建住房，村民生产生活条件较差。很多村民有建造新房的愿望，但由于宅基地分配不均，建房工作很难进行。 自2010年3月起，在村委干部带领下，全村上下创新思路、积极进取，推进旧村改造和村庄整治工程。村委会为旧村改造和村庄整治工程专门成立了工作小组。对于宅基地分配不均问题，工作小组创新性地提出了旧房与新房的“土地整理置换法”。
在旧村改造的启动阶段，村委会干部在全村进行了关于旧村改造的宣传讲解，并召开全体村民大会，征集意见。村委领导把村民们的意见和建议写成了报告上交乡人民政府。报告得到了乡人民政府的高度认可，旧村改造工程也得到了支持。
在计划阶段，村委会广泛征集村民们的意见，并请城乡规划所和设计院的专家对旧村改造后村落的格局、房屋式样、房屋间距、公共设施的布置和基础设施的建设进行了详细的规划。在项目进程方面，村委会根据村里的实际情况，在不影响村民的生活和生产的情况下，把旧村改造工程分为两期，两期工程计划在五年内完成。
在组织阶段，由村委会牵头成立了旧村改造委员会（以下简称旧改委），旧改委是由2名村民代表，2名村委委员，1名乡人民政府工作人员、1名土地管理所的工作人员和1名建筑设计院的专家组成。他们全权指导旧村改造工作。对于村民们在旧村改造中遇到的问题，给予指导，并负责在村民中普及旧村改造的相关知识和政策，对于在旧村改造中的违规行为，及时指出并协助村民纠正。
在实施阶段，旧改委根据村里的实际情况并经过村民大会和旧村改造监督委员会讨论通过，以每平方米130元的价格将村民原有的住房宅基地使用权收回，附属的宅基地以每平方米70元收回，在改造过程中占用的田地则以每平方米20元收回，山林用地则是以每平方米10元收回。土地收回完毕后，旧改委请施工队平整土地，然后请设计院规划房子的布局（前后间距，房子式样等）。做好这一系列工作后旧改委将宅基地以家庭人口数为基准分配给需要建房的村民。工作小组结合《土地管理办法》和村民们的实际需要，规定人数在1到3人的农户可以从村里购买到70平方米的宅基地，人数在4到6人的家庭可以从村里购买到90平方米的宅基地，6人以上的家庭可以从村里购买到105平方米的宅基地。这些平整好的宅基地以每平方米200元的价格卖给村民。虽然旧房的宅基地收回和新房宅基地购买有差价，旧土木房的宅基地面积远远大于新房宅基地的面积，但由于村民可以在拿到的宅基地上建3层半的小楼房，这种整理置换法受到村民们的普遍欢迎。此后旧改委按照设计好的房屋样式指导村民进行自建工作，并做到房子统一规格、统一高度、统一墙体颜色、统一间距、统一门窗。在两期危房改造工程全部结束后，旧改委着手区块内的污水处理、自来水安装、公厕建设、道路硬化、村庄绿化、电网改造等项目建设。对于经济困难的农户，乡政府联系农村信用合作社，给予3到5万的小额低息贷款，帮助农户们解决燃眉之急。此外，政府对于参与旧村改造的农户每户给予1000元的补贴，统一为村民支付地基审批和外墙粉刷费用，对农户给予最大程度的支持。
在控制阶段，旧村改造监督委员会承担了主要的控制职能。首先，旧村改造工作按照既定的改造方案进行，不随村干部、村民或其他个人意志的改变而改变，如确实发现不合理之处，由村干部、村民代表、政府工作人员、建筑设计院工作人员集体开会讨论，得出结论后上报政府，得到批准之后方能改变。其次，监督委员会还不定期地检查房屋的质量，确保房屋质量可靠。除此之外，监督委员会尽量确保旧村改造工作在既定的时间内完成。
5 结论
通过以上分析，基于土地整理置换下的旧村改造模式在政策、经济等方面都是可行的。叶平头村的实践也证明了此模式是符合我国农村实际的可行之策。因此，对与叶平头村存在相似情形的农村而言，土地整理置换模式也是可行的，但是借用这种模式有其前提条件。首先，旧村改造工作要得到当地政府的支持，如此土地置换才可以得以实施。其次，村委会要以合理的价格进行土地整理置换，以得到村民对此模式的拥护。最后，村民们还要有一定的经济实力，这是进行旧村改造的经济基础。在满足以上前提条件时，土地整理置换模式将会发挥出最大的作用，它将打破农村旧村改造因宅基地分配不均而陷入的困境，为改善农村生产生活条件，建设社会主义新农村做出更大的贡献。
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