论文部分内容阅读
不同类型的国有企业，它们的地位和目标不尽相同，在市场经济中扮演着不同的角色， 发挥着不同的功能。因此，国有企业改革和治理应该针对不同类别的国有企业，有的放矢
市场化程度的不足与过度
30 多年的国有企业改革，基本上走的是“大一统”的市场化道路，即本着“赚钱”的原则，以国有资产规模或资产增值的最大化来推进国有企业改革，这种改革导致两个方面的后果。
其一，一些应该市场化或需要加快市场化的行业却没有市场化或市场化程度很低，如电信、钢铁、路桥建设等。由于市场化程度低或者垄断程度高，一方面导致国有企业创新动力不足，成本控制不力；另一方面则由于价高质次（包括低服务），国民福利被剥夺而不断引发公众不满。以2014 年《财富》世界500 强中的第3、4 位为例。埃克斯美孚公司和中石化在2014年世界500强企业榜单中，一个是第三，一个第四，中石化的营业收入是埃克斯美孚公司的95%，但中石化的利润却仅是埃克斯美孚公司的18%，相差很大。按理说，西方发达国家的劳动力成本很高，而中国的劳动力成本却很低，那么，差距在哪里呢？答案无怪乎两个：一是技术水平低，二是成本控制不力（包括可能的腐败或国有资产流失），这是缺乏竞争的必然结果。
其二，一些不应该市场化的行业却在极力推进市场化，国有资本盲目退出，如公共交通、医疗卫生、义务教育等，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车。很多国有企业，包括具有很强公共性的国有企业，即使没有市场化，也把追求利润放在首位。这种改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是下降。
分类改革，让国企回归公共性
国有企业的本质属性是什么？从国有企业产生的历史看，国有企业并非首先产生自社会主义国家，而是西方市场经济发达国家。在市场经济发达国家，国有企业是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。
然而，中国国有企业改革中，却错误地把“赚钱”作为国有企业的主要目的，甚至是唯一目的。其实从世界范围看，市场经济越成熟的国家，国有企业越是坚守公益领域，其市场化程度越低；而在竞争性或盈利性领域，国有企业则越少，基本上是民营企业的天下，市场化程度非常高。如英国的铁路运输，其在1994 年开始进行私有化改革，但在改革之后的1997—2002 年五年期间，接连发生了13 起严重事故，其原因在于：一是负责信号系统和负责运输的私有公司之间缺乏沟通；二是负责该线路运营的泰晤士列车公司认为更新火车事故防御系统的费用大于事故发生后的赔偿，宁可进行事故后的伤亡赔偿，也不愿意进行安全系统改造。由于事故频发，英国铁路私有化最终以政府重新收回国有而结束。
显然，国有企业改革的成败不在于能否“赚钱”，或者赚多少钱。换言之，国有企业改革的目的不是国有资产规模或国有资产增值的最大化，而在于尊重国有企业的本质和发展规律，实现国民福利的最大化。
不过，也必须认识到，中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了30 多年的改革，但中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业的经济带动作用。另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，需要协调好各种利益矛盾，解决许多历史遗留问题，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本，这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下，中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在，在社会主义市场经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的工具，也是政府参与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。
这意味着，在中国社会主义市场经济的初级阶段，同时存在着不同类型的国有企业。不同类型的国有企业，它们的地位和目标不尽相同，在市场经济中扮演着不同的角色，发挥着不同的功能。因此，国有企业改革和治理应该针对不同类别的国有企业，有的放矢。这种分类分析既有助于对不同类型国有企业的绩效进行考核，也有助于产业结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国有企业的改革方向，这对于国有企业改革和发展，乃至宏观经济稳定运行具有重大的理论意义和实践价值。
如何为国有企业分类？
中国共产党第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。” 也就是说，《决定》把国有企业分为公益性、自然垄断性和竞争性三类。但我们在2013年9月28日，也就是十八届三中全会会前一个多月的成果发布会上，把如今的国有企业分为四类，增加了“稀缺资源垄断性国有企业”这一类。
对于公益性国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。这类企业应被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，即不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。
对于自然垄断性国有企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营，因为这类企业具有成本递减性和规模经济性，因此价格一般定在平均成本水平上，而民营则无法保证这种定价水平。这类国有企业经营的基本原则是盈亏平衡，不赔不赚，或者略有盈利，即只能“赚小钱”。
对于稀缺资源垄断性国有企业，如石油、黄金、稀土等，为防止稀缺资源过度耗竭，保证资源利用的可持续，也必须由国有企业来垄断经营。不过，一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定；另一方面，为防止企业过度开发，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业可以赚钱，但赚的钱必须全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。但是，需要注意，这里的“稀缺资源”是针对国内资源而言的。国家可以鼓励企业到资源不稀缺的国家去参与公平竞争，此时，企业就不应是垄断性质了，而是竞争性企业。 对于竞争性国有企业，如电信、汽车、电子、钢铁、医药、金融、建筑等。这类企业以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性社会公共目标。但其自觉提供公共服务是履行社会责任的行为，应予鼓励。
混合所有制只能在竞争性领域推行
关于混合所有制，《决定》提出，“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济……有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”显然，“混合”意味着同一企业中存在多元股东或经济主体，不同主体入股同一企业进行“混合”的目的是寻求企业价值或利润的最大化。
由此看来，并不是所有的国有企业都适合改制并发展混合所有制企业。
公益性国有企业是不赚钱的特殊法人
毫无疑问，公益性国有企业是不适合的，因为混合所有制企业的目标是利润最大化，如果追求公益而不盈利，那么国家以外的经济主体就不会参股进入，因此，公益性国有企业只能由国家独资经营。由于不盈利，把这类企业称之为“企业”是不合适的，因为企业给人的感觉就是“赚钱”，这与该类企业的宗旨不符，因此，这类企业最好定位为特殊法人。特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资单位。特殊法人的特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人不受《公司法》和一般商法规范的约束。特殊法人依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。
自然垄断性国有企业要控制成本、盈亏平衡
对于自然垄断性国有企业，由于具有规模报酬递增和成本递减性的特征，且产品或服务是公众基本所需，因此其产品或服务应该按边际成本来定价。为了最大程度地提高社会福利又保证企业不亏损，市场经济发达国家一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚，通过收支平衡来保证社会福利的最大化。这类企业不允许通过股权多元化在资本市场上市经营。因为一旦上市，就意味着国家以外的其他经济主体进入，则势必要追求利润最大化，从而很可能导致产品或服务的价格大幅度上升，进而影响公众福利的提高。显然，对这类企业，也不适合于发展混合所有制经济，而应该由国家独资经营，并以成本控制为主要评价指标。
稀缺资源垄断性国有企业要抑制需求、抑制开发
稀缺资源垄断性（仅对国内而言）企业也不适合发展混合所有制。为防止稀缺资源过度耗竭，抑制需求并防止过度开发，这类企业的产品必须在国家征收高额的稀缺资源税的基础上，由市场定价。显然，要达到这种“双重抑制”的目的，这类企业只能采取国有独资公司的组织形式，因为一旦允许非国有主体参股进入，则势必要追求最大化利润，并谋取利润向所有股东分配，最终造成稀缺资源的过度开发。国有独资的形式，可以保证这类企业赚的钱，通过税收和红利，绝大部分甚至全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。
竞争性国有企业要放弃保护，公平竞争
不难看出，混合所有制经济只适合在竞争性领域推行。在竞争性领域，国有控股企业属于混合所有制企业，但已不是纯粹的国有企业，严格来说，将其称为国有企业是不太严谨的。
在竞争性领域，国有控股的混合所有制企业必须完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为），不过，前提是：政府必须放弃对这类国有企业的各种保护，既不赋予其任何行政垄断地位，也不给予任何政策支持，让他们在市场上与民营企业进行平等的、优胜劣汰的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。
对于国有控股的混合所有制企业，因为处于竞争性领域，因此政府不应干预，政府或者国有股东作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益（股息和红利）。为了实现不同主体的股权制衡，保护各产权主体的利益，政府不应过度追求绝对控股。国有持股多少由市场来决定，政府不应干预，政府作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益（股息红利）。随着民营企业的发展壮大，这类国有企业应逐步减少。
对于混合所有制企业（包括国有控股的混合所有制企业）来说，按照现代企业的公司治理规范，企业的各个股东在法律地位上是平等的，或者说，各个股东具有平等参与公司治理的权利，只是他们的投票权存在一定的差异。国有股东尽管是第一大股东，但不具有特别的权力。
发展混合所有制的四个关键点
1. 不追求绝对控股
在公司控股形态上，无需追求绝对控股，国有持股多少由市场来决定，要避免国有股东一股独大，尽可能采用国有相对控股的组织形式。原因在于：一方面，由于相对控股股东拥有的股权比重较大，因而其有动力发现公司经营中存在的问题，并对经理人员的经营行为高度关注；另一方面，相对控股意味着公司股权集中程度有限，相对控股股东的地位容易动摇，因而他不大可能独断专行甚至侵害其他股东利益，其他股东参与公司治理的动力大大增加。无疑，相对控股模式更有利于发挥公司治理的作用，能够更为有效地促使经理人员按股东利益最大化原则行事，并实现公司价值最大化。
2. 明确董事会职能
在董事会职能上，要避免把董事会和经营层混为一谈。按照现代公司治理规范，混合所有制企业董事会的职能应该包括：董事会作为代理人如何做到对委托人（股东）尽职尽责；董事会作为决策者如何做到科学决策；董事会作为监督者如何做到监督到位而不会被经营者（被监督者）所干扰；董事会作为利益主体如何做到既有动力又不被利益所“俘虏”（激励与约束）。
只有明确了董事会的职能，才能在很大程度上解决各类股东，尤其是国有股东干预企业经营（尤其是政企不分）的问题。同时，也必须清晰认识董事长和总经理的职责区别，董事长作为董事会的召集人，要切实负起通过董事会机制来实现对以总经理为首的经营层的监督的职责，而不是自己充当经营者，否则，董事会和经营层之间监督与被监督的关系将不复存在。 3. 保证每一位股东的利益
在董事会构成上，为增强非国有股东参股国有企业的动力，董事会中必须有较多的独立董事，并且尽可能有非国有股东（尤其是其中的小股东）的代表。非国有资本参股国有企业存在着被国有资本控制的忧虑。允许非国有资本参股国有企业无疑是正确的，然而，“参股”意味着非国有经济主体在国有控股的混合所有制企业中仅仅且永远是小股东，永远不能成为第一大股东，尤其在国有绝对控股企业中，非国有股东只能成为小股东，在政府没有放弃对国有资本的资源和政策支持，也没有其他应对措施（如强制实行保护小股东利益的累积投票制）的情况下，这种“参股”形式在很大程度上存在着非国有资本被国有资本控制的风险，即非国有经济主体在国有控股企业中的发言权微乎其微，甚至可能被剥夺。
这种风险显然会降低非国有经济主体参与国有企业改组改造的积极性。只有政府放弃对竞争性国有企业的任何资源和政策支持，放开让民营企业和国有企业进行公平竞争，甚至允许民营控股国有企业，民营企业才会更有动力参与改组改造国有企业。因此，除了采取上述的国有相对控股企业的组织形式外，还应该通过采取累积投票，使得非国有经济主体有代表进入董事会，同时增加独立董事，可以使独立董事达到一半以上的比例，因为独立董事并不是某一个股东的代理人，而是所有股东的代理人。
至于在混合所有制企业中实行企业员工持股，需要适度。因为员工作为股东参与决策与员工作为被管理者服从管理层决策可能出现矛盾，一旦出现矛盾，则不可能形成资本所有者和劳动者利益共同体。
4 市场化选聘和考核高管
在高管选聘和考核上，必须积极发展职业经理人市场，以贡献来对经理人进行考核。目前国有企业对于公开招聘企业高管持较为消极的态度。企业高管直接影响企业文化、内部环境和经营思路等，长期在体制内选拔管理层，会抑制企业增加“新鲜血液”，难以突破固有思路和模式，也难以提升创新性，这可能是国有企业持续推进混合所有制企业改革的又一大困难。
选聘不同背景的高管，会带来多元化模式和思路的优势，也必然会引发不同思想碰撞所产生的“阵痛”，然而，不能因为“阵痛”而认为这种选聘方式不适用于国有企业，固守原有思维模式只会加剧国有企业的“固步自封”，从而抑制企业推进改革和创新。由于国有控股的混合所有制企业处于平等和充分竞争的市场环境下，因此可以推动通过职业化的经理人市场来选聘企业高管，选聘的标准是如何在合乎公司治理规范的前提下实现企业价值最大化。
相应地，应该取消国有控股的混合所有制企业高管的行政级别，高管激励来自市场和薪酬。目前国资委对于高管薪酬有总额限制，但由此带来的主要问题是，有的企业业绩上涨较快，但薪酬没有上涨的余地，高管薪酬没有真正与企业实际情况相结合。对此，应该在政府放弃特殊支持的前提下，高管薪酬完全按市场规则来确定，以促进其按照市场规则追求利润最大化。具体来说，是在董事会公开选聘高管的基础上，由被选高管与董事会之间的谈判来决定，具体额度则由董事会视高管完成经济绩效（即贡献）的情况来决定。
国有资产监管：管资本而不是管资产
《决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
以管资本为主完善国有资产监管体制是一种进步，过去的管资产与管人、管事相结合的体制是不太合理的，因为作为出资者，只能管资本，而管人和管事则可能越权造成“瞎指挥”，对于非国有独资的国有企业来说，对其他出资人也是不公平的。管资本意味着关注的是收益权，至于企业如何实现出资人收益，那属于企业的自主决策权范畴。当然，国家作为出资人是可以派代理人参选董事的，通过这种代理人在企业决策中反映自己的利益诉求。
国有资本运营公司的本质是介于国资委和国有资产实体占用企业（或生产经营企业）之间的具有中介性质的国有资本投资公司。建立国有资本运营公司，一是可以有效地实现监管和经营的分开；二是如果像现在的集团母公司那样，既有资本运营职能，又有生产经营职能，则容易在母公司和控股子公司之间形成关联交易，甚至有掏空子公司的风险，而组建或者直接把集团母公司改组成只有资本运作（投资）功能的国有资本运营公司可以在很大程度上避免关联交易和掏空问题。国有资本运营公司应该限制在竞争性领域。如果在公益性领域组建这类公司，则会背离公益性，还会增加代理成本。
可以采取两种方式组建国有资本运营公司：其一，对于目前既有的大型或重点企业集团，由国资委直接授权集团的母公司负责国有资本所有权的运营，不再同时承担生产经营职能；其二，对于分散的占用国有资产的实体企业，可在国资委的协调下，通过新建一些国资公司，将这些分散的国有资产纳入统一的运营中，这些国资公司也只进行资本运营，不进行生产经营。
市场化程度的不足与过度
30 多年的国有企业改革，基本上走的是“大一统”的市场化道路，即本着“赚钱”的原则，以国有资产规模或资产增值的最大化来推进国有企业改革，这种改革导致两个方面的后果。
其一，一些应该市场化或需要加快市场化的行业却没有市场化或市场化程度很低，如电信、钢铁、路桥建设等。由于市场化程度低或者垄断程度高，一方面导致国有企业创新动力不足，成本控制不力；另一方面则由于价高质次（包括低服务），国民福利被剥夺而不断引发公众不满。以2014 年《财富》世界500 强中的第3、4 位为例。埃克斯美孚公司和中石化在2014年世界500强企业榜单中，一个是第三，一个第四，中石化的营业收入是埃克斯美孚公司的95%，但中石化的利润却仅是埃克斯美孚公司的18%，相差很大。按理说，西方发达国家的劳动力成本很高，而中国的劳动力成本却很低，那么，差距在哪里呢？答案无怪乎两个：一是技术水平低，二是成本控制不力（包括可能的腐败或国有资产流失），这是缺乏竞争的必然结果。
其二，一些不应该市场化的行业却在极力推进市场化，国有资本盲目退出，如公共交通、医疗卫生、义务教育等，导致不少人看不起病、上不起学、乘不上车。很多国有企业，包括具有很强公共性的国有企业，即使没有市场化，也把追求利润放在首位。这种改革所带来的后果，不是国民福利的提高，而是下降。
分类改革，让国企回归公共性
国有企业的本质属性是什么？从国有企业产生的历史看，国有企业并非首先产生自社会主义国家，而是西方市场经济发达国家。在市场经济发达国家，国有企业是为了解决因市场失灵而出现的市场本身不能解决的诸多公共性问题而产生的，也就是说，公共性是国有企业的本质属性。
然而，中国国有企业改革中，却错误地把“赚钱”作为国有企业的主要目的，甚至是唯一目的。其实从世界范围看，市场经济越成熟的国家，国有企业越是坚守公益领域，其市场化程度越低；而在竞争性或盈利性领域，国有企业则越少，基本上是民营企业的天下，市场化程度非常高。如英国的铁路运输，其在1994 年开始进行私有化改革，但在改革之后的1997—2002 年五年期间，接连发生了13 起严重事故，其原因在于：一是负责信号系统和负责运输的私有公司之间缺乏沟通；二是负责该线路运营的泰晤士列车公司认为更新火车事故防御系统的费用大于事故发生后的赔偿，宁可进行事故后的伤亡赔偿，也不愿意进行安全系统改造。由于事故频发，英国铁路私有化最终以政府重新收回国有而结束。
显然，国有企业改革的成败不在于能否“赚钱”，或者赚多少钱。换言之，国有企业改革的目的不是国有资产规模或国有资产增值的最大化，而在于尊重国有企业的本质和发展规律，实现国民福利的最大化。
不过，也必须认识到，中国是在经济发展水平十分落后的条件下进行市场化改革的，尽管经过了30 多年的改革，但中国仍处于社会主义市场经济的初级阶段。在这种情况下，中国不可能像发达国家那样按市场经济自然发展的轨道来走，而是仍然需要发挥国有企业的经济带动作用。另外，中国在坚持市场化改革趋向的同时，还需要权衡在计划经济时期形成的各种利益格局，需要协调好各种利益矛盾，解决许多历史遗留问题，以在稳定中求发展，尽可能减少改革成本，这也是中国之所以选择渐进式改革道路的重要原因。在这一特殊的历史背景下，中国的国有企业与发达市场经济体制中的国有企业之间的性质和地位显然是有区别的。这种区别集中体现在，在社会主义市场经济的初级阶段，国有企业不仅是政府调控国民经济的工具，也是政府参与国民经济的重要手段，是推动国民经济发展和经济体制改革的主导力量。
这意味着，在中国社会主义市场经济的初级阶段，同时存在着不同类型的国有企业。不同类型的国有企业，它们的地位和目标不尽相同，在市场经济中扮演着不同的角色，发挥着不同的功能。因此，国有企业改革和治理应该针对不同类别的国有企业，有的放矢。这种分类分析既有助于对不同类型国有企业的绩效进行考核，也有助于产业结构的调整和优化，更有助于确立不同类型国有企业的改革方向，这对于国有企业改革和发展，乃至宏观经济稳定运行具有重大的理论意义和实践价值。
如何为国有企业分类？
中国共产党第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，“准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。” 也就是说，《决定》把国有企业分为公益性、自然垄断性和竞争性三类。但我们在2013年9月28日，也就是十八届三中全会会前一个多月的成果发布会上，把如今的国有企业分为四类，增加了“稀缺资源垄断性国有企业”这一类。
对于公益性国有企业，如公交、地铁、环卫、国防设施、公共卫生保健、义务教育等。这类企业应被赋予强制性社会公共目标，没有经济性目标，即不以盈利为目的，其作用是直接提供公共服务，以社会和谐和稳定为唯一目标。
对于自然垄断性国有企业，如铁路运输、管道天然气、自来水等，国际通行的做法都是国有经营，因为这类企业具有成本递减性和规模经济性，因此价格一般定在平均成本水平上，而民营则无法保证这种定价水平。这类国有企业经营的基本原则是盈亏平衡，不赔不赚，或者略有盈利，即只能“赚小钱”。
对于稀缺资源垄断性国有企业，如石油、黄金、稀土等，为防止稀缺资源过度耗竭，保证资源利用的可持续，也必须由国有企业来垄断经营。不过，一方面，为防止稀缺资源的消费过度，其定价应由市场决定；另一方面，为防止企业过度开发，必须对国内稀缺资源开发征收高额资源税。也就是说，这类企业可以赚钱，但赚的钱必须全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。但是，需要注意，这里的“稀缺资源”是针对国内资源而言的。国家可以鼓励企业到资源不稀缺的国家去参与公平竞争，此时，企业就不应是垄断性质了，而是竞争性企业。 对于竞争性国有企业，如电信、汽车、电子、钢铁、医药、金融、建筑等。这类企业以追求利润最大化为首要目标，没有任何强制性社会公共目标。但其自觉提供公共服务是履行社会责任的行为，应予鼓励。
混合所有制只能在竞争性领域推行
关于混合所有制，《决定》提出，“积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济……有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。”显然，“混合”意味着同一企业中存在多元股东或经济主体，不同主体入股同一企业进行“混合”的目的是寻求企业价值或利润的最大化。
由此看来，并不是所有的国有企业都适合改制并发展混合所有制企业。
公益性国有企业是不赚钱的特殊法人
毫无疑问，公益性国有企业是不适合的，因为混合所有制企业的目标是利润最大化，如果追求公益而不盈利，那么国家以外的经济主体就不会参股进入，因此，公益性国有企业只能由国家独资经营。由于不盈利，把这类企业称之为“企业”是不合适的，因为企业给人的感觉就是“赚钱”，这与该类企业的宗旨不符，因此，这类企业最好定位为特殊法人。特殊法人是指依照专门法律设立和经营的具有专门职能的国有独资单位。特殊法人的特殊性表面上在于其受特别法律规范，经营方式特别，本质上在于其具有特别职能。从产权角度来说，特殊法人由国家单独出资，出资人唯一，这与国有独资公司一致，但特殊法人不受《公司法》和一般商法规范的约束。特殊法人依照专门法律设立，受专门法律调整，一般不要求作商事登记，其具体组织机构也由特别法规定。在经营上，特殊法人独立核算，但不负盈亏而靠财政维持，若有亏损由财政弥补。政府依法对其产品价格进行控制。
自然垄断性国有企业要控制成本、盈亏平衡
对于自然垄断性国有企业，由于具有规模报酬递增和成本递减性的特征，且产品或服务是公众基本所需，因此其产品或服务应该按边际成本来定价。为了最大程度地提高社会福利又保证企业不亏损，市场经济发达国家一般采用平均成本定价，按此定价方法，企业不赔不赚，通过收支平衡来保证社会福利的最大化。这类企业不允许通过股权多元化在资本市场上市经营。因为一旦上市，就意味着国家以外的其他经济主体进入，则势必要追求利润最大化，从而很可能导致产品或服务的价格大幅度上升，进而影响公众福利的提高。显然，对这类企业，也不适合于发展混合所有制经济，而应该由国家独资经营，并以成本控制为主要评价指标。
稀缺资源垄断性国有企业要抑制需求、抑制开发
稀缺资源垄断性（仅对国内而言）企业也不适合发展混合所有制。为防止稀缺资源过度耗竭，抑制需求并防止过度开发，这类企业的产品必须在国家征收高额的稀缺资源税的基础上，由市场定价。显然，要达到这种“双重抑制”的目的，这类企业只能采取国有独资公司的组织形式，因为一旦允许非国有主体参股进入，则势必要追求最大化利润，并谋取利润向所有股东分配，最终造成稀缺资源的过度开发。国有独资的形式，可以保证这类企业赚的钱，通过税收和红利，绝大部分甚至全部上缴国家财政，然后通过国家财政支出回馈公众。
竞争性国有企业要放弃保护，公平竞争
不难看出，混合所有制经济只适合在竞争性领域推行。在竞争性领域，国有控股企业属于混合所有制企业，但已不是纯粹的国有企业，严格来说，将其称为国有企业是不太严谨的。
在竞争性领域，国有控股的混合所有制企业必须完全按市场规则来运作，追求利润最大化，不承担公共职能（但鼓励其自愿承担社会责任的行为），不过，前提是：政府必须放弃对这类国有企业的各种保护，既不赋予其任何行政垄断地位，也不给予任何政策支持，让他们在市场上与民营企业进行平等的、优胜劣汰的竞争。有公平的竞争，企业才会有创新的动力。
对于国有控股的混合所有制企业，因为处于竞争性领域，因此政府不应干预，政府或者国有股东作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益（股息和红利）。为了实现不同主体的股权制衡，保护各产权主体的利益，政府不应过度追求绝对控股。国有持股多少由市场来决定，政府不应干预，政府作为出资人代表，只负责监督从企业获取足额收益（股息红利）。随着民营企业的发展壮大，这类国有企业应逐步减少。
对于混合所有制企业（包括国有控股的混合所有制企业）来说，按照现代企业的公司治理规范，企业的各个股东在法律地位上是平等的，或者说，各个股东具有平等参与公司治理的权利，只是他们的投票权存在一定的差异。国有股东尽管是第一大股东，但不具有特别的权力。
发展混合所有制的四个关键点
1. 不追求绝对控股
在公司控股形态上，无需追求绝对控股，国有持股多少由市场来决定，要避免国有股东一股独大，尽可能采用国有相对控股的组织形式。原因在于：一方面，由于相对控股股东拥有的股权比重较大，因而其有动力发现公司经营中存在的问题，并对经理人员的经营行为高度关注；另一方面，相对控股意味着公司股权集中程度有限，相对控股股东的地位容易动摇，因而他不大可能独断专行甚至侵害其他股东利益，其他股东参与公司治理的动力大大增加。无疑，相对控股模式更有利于发挥公司治理的作用，能够更为有效地促使经理人员按股东利益最大化原则行事，并实现公司价值最大化。
2. 明确董事会职能
在董事会职能上，要避免把董事会和经营层混为一谈。按照现代公司治理规范，混合所有制企业董事会的职能应该包括：董事会作为代理人如何做到对委托人（股东）尽职尽责；董事会作为决策者如何做到科学决策；董事会作为监督者如何做到监督到位而不会被经营者（被监督者）所干扰；董事会作为利益主体如何做到既有动力又不被利益所“俘虏”（激励与约束）。
只有明确了董事会的职能，才能在很大程度上解决各类股东，尤其是国有股东干预企业经营（尤其是政企不分）的问题。同时，也必须清晰认识董事长和总经理的职责区别，董事长作为董事会的召集人，要切实负起通过董事会机制来实现对以总经理为首的经营层的监督的职责，而不是自己充当经营者，否则，董事会和经营层之间监督与被监督的关系将不复存在。 3. 保证每一位股东的利益
在董事会构成上，为增强非国有股东参股国有企业的动力，董事会中必须有较多的独立董事，并且尽可能有非国有股东（尤其是其中的小股东）的代表。非国有资本参股国有企业存在着被国有资本控制的忧虑。允许非国有资本参股国有企业无疑是正确的，然而，“参股”意味着非国有经济主体在国有控股的混合所有制企业中仅仅且永远是小股东，永远不能成为第一大股东，尤其在国有绝对控股企业中，非国有股东只能成为小股东，在政府没有放弃对国有资本的资源和政策支持，也没有其他应对措施（如强制实行保护小股东利益的累积投票制）的情况下，这种“参股”形式在很大程度上存在着非国有资本被国有资本控制的风险，即非国有经济主体在国有控股企业中的发言权微乎其微，甚至可能被剥夺。
这种风险显然会降低非国有经济主体参与国有企业改组改造的积极性。只有政府放弃对竞争性国有企业的任何资源和政策支持，放开让民营企业和国有企业进行公平竞争，甚至允许民营控股国有企业，民营企业才会更有动力参与改组改造国有企业。因此，除了采取上述的国有相对控股企业的组织形式外，还应该通过采取累积投票，使得非国有经济主体有代表进入董事会，同时增加独立董事，可以使独立董事达到一半以上的比例，因为独立董事并不是某一个股东的代理人，而是所有股东的代理人。
至于在混合所有制企业中实行企业员工持股，需要适度。因为员工作为股东参与决策与员工作为被管理者服从管理层决策可能出现矛盾，一旦出现矛盾，则不可能形成资本所有者和劳动者利益共同体。
4 市场化选聘和考核高管
在高管选聘和考核上，必须积极发展职业经理人市场，以贡献来对经理人进行考核。目前国有企业对于公开招聘企业高管持较为消极的态度。企业高管直接影响企业文化、内部环境和经营思路等，长期在体制内选拔管理层，会抑制企业增加“新鲜血液”，难以突破固有思路和模式，也难以提升创新性，这可能是国有企业持续推进混合所有制企业改革的又一大困难。
选聘不同背景的高管，会带来多元化模式和思路的优势，也必然会引发不同思想碰撞所产生的“阵痛”，然而，不能因为“阵痛”而认为这种选聘方式不适用于国有企业，固守原有思维模式只会加剧国有企业的“固步自封”，从而抑制企业推进改革和创新。由于国有控股的混合所有制企业处于平等和充分竞争的市场环境下，因此可以推动通过职业化的经理人市场来选聘企业高管，选聘的标准是如何在合乎公司治理规范的前提下实现企业价值最大化。
相应地，应该取消国有控股的混合所有制企业高管的行政级别，高管激励来自市场和薪酬。目前国资委对于高管薪酬有总额限制，但由此带来的主要问题是，有的企业业绩上涨较快，但薪酬没有上涨的余地，高管薪酬没有真正与企业实际情况相结合。对此，应该在政府放弃特殊支持的前提下，高管薪酬完全按市场规则来确定，以促进其按照市场规则追求利润最大化。具体来说，是在董事会公开选聘高管的基础上，由被选高管与董事会之间的谈判来决定，具体额度则由董事会视高管完成经济绩效（即贡献）的情况来决定。
国有资产监管：管资本而不是管资产
《决定》提出，“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。”
以管资本为主完善国有资产监管体制是一种进步，过去的管资产与管人、管事相结合的体制是不太合理的，因为作为出资者，只能管资本，而管人和管事则可能越权造成“瞎指挥”，对于非国有独资的国有企业来说，对其他出资人也是不公平的。管资本意味着关注的是收益权，至于企业如何实现出资人收益，那属于企业的自主决策权范畴。当然，国家作为出资人是可以派代理人参选董事的，通过这种代理人在企业决策中反映自己的利益诉求。
国有资本运营公司的本质是介于国资委和国有资产实体占用企业（或生产经营企业）之间的具有中介性质的国有资本投资公司。建立国有资本运营公司，一是可以有效地实现监管和经营的分开；二是如果像现在的集团母公司那样，既有资本运营职能，又有生产经营职能，则容易在母公司和控股子公司之间形成关联交易，甚至有掏空子公司的风险，而组建或者直接把集团母公司改组成只有资本运作（投资）功能的国有资本运营公司可以在很大程度上避免关联交易和掏空问题。国有资本运营公司应该限制在竞争性领域。如果在公益性领域组建这类公司，则会背离公益性，还会增加代理成本。
可以采取两种方式组建国有资本运营公司：其一，对于目前既有的大型或重点企业集团，由国资委直接授权集团的母公司负责国有资本所有权的运营，不再同时承担生产经营职能；其二，对于分散的占用国有资产的实体企业，可在国资委的协调下，通过新建一些国资公司，将这些分散的国有资产纳入统一的运营中，这些国资公司也只进行资本运营，不进行生产经营。