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〔摘要〕 改革开放以来，随着城乡户籍管理制度的松动，在城乡、区域之间“推拉力量”的作用下，东部沿海地区开始涌现以农民工为主体的庞大外来人口群体，从而造成相当部分地区外来人口数量超过本地户籍人口数量，形成“人口倒挂”现象，特别是出现了一大批“人口倒挂”村，引发了许多社会问题。文章以H市为例，指出此类村庄普遍存在的管理体制机制、公共安全维护、公共资源配置、生活环境优化、公共事务参与等方面的困境。提出对“人口倒挂村”完善信息化管理，实现协同式管理，推进融入式管理，实行“调控式”管理。
〔关键词〕 人口倒挂;社会治理;信息化
〔中图分类号〕C916〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2019）02-0059-08
一、 研究背景
改革开放以来，随着城乡户籍管理制度的松动，大量流动人口涌现，根据国家卫生计生委颁布的《中国流动人口发展报告2018》，2017年全国流动人口的规模为2445亿，约占总人口数的176%①。在城乡、区域之间“推拉力量”的作用下，东部沿海地区成为了流动人口重要的集聚地，从而造成相当部分地区外来人口数量超过本地户籍人口数量，成为“人口倒挂”地区。这种大量流動人口的涌入是一把双刃剑，一方面解决了涌入地企业的劳动力问题，同时本身也是一个庞大的消费市场，刺激了当地第三产业的发展，成为改革开放和经济社会发展最活跃因素和巨大动力;但另一方面也给流入地带来了一系列社会问题，比如公共服务和公共配套严重不足，社会治安、资源环境的可持续发展面临巨大挑战等。这种“人口倒挂”现象已经引起了学界的广泛关注和讨论，不过直接以此为主题的研究却比较少，仅有郎晓波的“‘人口倒挂’混居村的自治组织边界重建”等几篇②，大量的研究主要集中于对流动人口或外来人口问题的研究中。目前学界就“人口倒挂”地区社会服务管理的管理模式、经验教训、相关理论等问题进行了较为深入的分析讨论，对完善我国“人口倒挂”地区的社会服务与管理提出了不少有益的建议，为后续研究的开
① H市将外来人口统一称为新居民，本文沿用此称呼以区别本地户籍人口。
② 524978名新居民中33432名新居民的教育程度未知，此处为491546名新居民的受教育情况。
③ 524978名新居民中31455名新居民的就业情况未知，此处为493523名新居民的职业分布情况。
展提供了很好的参考。但是部分问题的探索还有待进一步的深入，一些对策建议也存在操作上的难度。新时期如何解决好“人口倒挂”地区的社会治理问题，亟需更多更优质的学术投入。基于此，本文以东部沿海地区县级市H市为研究个案，聚焦“人口倒挂”村的社会治理问题。H市地处长江三角洲，经济发达、社会安定、环境优美，吸引了大量的外来人口，尤其是近年来，外来人口加速增长，涌现出了一大批“人口倒挂”村。其中外来人口大量租住在当地村庄的农民房内，公共服务覆盖水平低，社会矛盾触点多、燃点低，是当下社会治理的重点和难点。本文以公共治理理论和城市承载力理论为理论支撑，以实地走访、问卷调查、座谈会等方法收集的数据、案例为现实依据，深入分析H市的“人口倒挂”村社会治理的现状和困境，以此为基础，立足管理和服务并重的理念，借鉴其他地方的优良经验，提出相应的对策建议，不仅可以为国内类似地方的社会治理提供参考，还可以进一步促进对流动人口的服务与管理，对和谐社会的构建和城乡融合的推进，具有重要的现实意义。
二、 “人口倒挂”村的基本情况
（一） H市新居民①的基本情况
1 新居民人口变化情况
从图1不难看出，自2010年以来H市常住人口和新居民人口都呈现增长态势，但常住人口增长比较平稳，新居民的增长速度远远超过了常住人口，尤其是2014年之后，增长特别明显。截至2017年底，H市新居民登记人数已达524978人，并且还在持续增加。
图1 2010—2017年H市人口增长分布图
2 新居民的基本特征分布
新居民在年龄分布上，大部分为青壮年，16～39岁的就有307584人，占5859%（详见表1）。但受教育水平总体偏低，491546名②新居民中7547%的新居民仅有初中及以下文化程度，拥有大专及以上文化程度的仅占384%，拥有技术的占022%。这在职业分布上也有明显体现，大部分新居民从事劳动密集型的职业，732%从事第二产业，其中64%从事制造业，从事第三产业的占98%，还有438%处于失业状态（详见表2）。在居住类型方面，1574%居住在单位内部或集中公寓，347%居住在自购房里，187%居住在工地上，7836%以租赁房屋的方式居住。研究发现，由于大部分新居民收入水平比较低，为了节约生活成本，他们往往选择条件较差，租金低廉的居住环境，农民房成了他们较好的选择，这也使得H市有不少村出现了“人口倒挂”现象。
表1 H市新居民年龄分布表
变量
15岁及以下
16～39岁
40～59岁
60岁及以上
合计
人数
33009
307584
170614
13771
524978
有效百分比（%）
629
5859
325
262
100
表2 H市新居民职业分布表
变量
第一产业
第一产业
第三产业
其它
农林牧渔业
制造业
建筑业 运输业
服务业
（餐饮、家政等）
废旧物品
收购
其它
职业
失业
合计
人数
2464
315838
45379
8637
39715
2404
57490
21596
493523③
有效百分比（%）
05
64
92
175
805
049
1165
438
100
① 以下标注社区的为村改居社区，房子为农民房。
② “三同”现象，即同乡、同业、同地聚居，具体来说指的是同籍流动人口在同一企业或同一行业打工，且聚居在同一区域。
③ 新居民人数：红色村17818人，翁埠村16645人，前进村15665人，塘桥村14951人，胜利村（社区）13041人，许巷村12726人。
（二） H市“人口倒挂”基本情况
1 H市“人口倒挂”村①分布情况
目前H市共有25个“人口倒挂”村，这些村主要聚集在市郊和西片（详见图2），新居民主要租住在农民房，同时“三同”
②现象比较突出。比如许巷的胜利村（社区）和前进村两村的外来人口来自四川省宜汉县的多达2659人（胜利村1538人，前进村1121人），翁埠村的外来人口来自安徽省颍上县的有1296人，海昌街道经济开发区的外来人口来自浙江省乐清市的有1103人。这种“三同”现象更加剧了“人口倒挂”村社会治理的难度。
图2 H市“人口倒挂”村分布图
2 H市部分“人口倒挂”村情况
从相对数来看，“人口倒挂”倍数（即新居民人数/本地户籍人数）排前5的村，新居民人数已经远远超过本地户籍居民（详见表3）。即便排名第5的胜利村（社区），新居民人数已是本地户籍人数的334倍。“人口倒挂”倍数排第1的红色村，新居民人数是本地户籍人数的637倍，而且这只是一个保守数字，据该村书记介绍，2017年年终排摸结果显示，他们村新居民人数已经超过2万人，“人口倒挂”倍数甚至已超过7倍。
表3 H市人口倒挂倍数排前5村的村
序号
社区名
本地户籍数
新居民数
倍数
1
红色村
2797
17818
637
2
火炬村（社区）
1985
7592
382
3
硖东村（社区）
2009
7228
360
4
翁埠村
4754
16645
350
5
勝利村（社区）
3902
13041
334
从绝对数来看，新居民人数超过1万的村共有6个③，分别是红色村、翁埠村、前进村、塘桥村、胜利村（社区）、许巷村。另外H市西片还有部分村新居民人数即将超过1万人。可见，当前H市新居民社会治理困境的破解已经成为一项重要的基层社会治理问题，需要引起高度重视。
三、 新居民社会治理中存在的困境
（一） 管理体制机制问题
1 体制机制转换尚未适应新的形势
新居民服务管理是一项极其复杂的系统工程，涉及户籍、就业、社会保障、计划生育、教育、治安等多方面的社会问题，需要相关职能部门既明确分工又相互协作，共同加强对新居民的综合治理。但在实际工作中，一直存在管理与服务孰轻孰重的问题。作为新居民管理协调工作机构的新居民事务局，是一个综合机构，现有功能、人员配备与新居民管理形式要求还存在很大的差距。比如人员配备方面，当前H市新居民事务局除局长、副局长，仅有工作人员4名，而各乡镇负责新居民事务的工作人员均为兼职，且数量较少。归口方面，H市新居民事务局归口公安管理，难以真正有效协调部门之间的服务管理政策和具体工作，部门之间各自为战、各管一面的传统行政管理模式并未打破，综合治理没能实现。比如信息采集方面，公安、劳动和计划生育等部门各自独立采集相关信息，部分信息存在重复采集情况，既加大了工作量，又降低了工作效率。
2 管理队伍难以满足需要
首先是一线协管员存在整体素质不高、年龄结构偏大、队伍不稳定、配比数量不足等问题。在人员结构方面，专职协管员仅占1812%（详见表4）。在配比数量方面，《关于加强H市新居民专职协管员队伍建设的意见》中提出按照500～800：1的比例标准进行配备，但现实的情况是乡镇、街道协管员配备人数都没有达到这个要求。尤其是许村的许巷、长安的盐仓、海昌街道，协管员人数远远低于标准，管理人口比仅为1566∶1、1365∶1、1211∶1。其次是村级力量不足。村委会作为自治组织，工作人员数量配备按照户籍人口数量，并没有考虑新居民，面对如此庞大的新居民群体，在工作开展中往往力不从心。
表4 H市新居民协管员队伍构成表
协管员类别
人数
有效百分比（%）
兼职协管员
364
579 专职协管员
114
181
4050专职协管员
151
240
总数
629
100
（二） 公共安全的维护问题
1 基础信息登记不够精准、及时
当前新居民基础信息登记要求做到“人来登记、人在管理、人走注销”，但实际上，新居民基础信息登记的准确性、及时性等都存在问题。主要表现在：第一，信息登记不及时。H市新居民流动性强，协管员登记具有滞后性，而房东作为责任主体，也没有很好履行相关责任。有的房东只顾收取房租，对租房人的变更、人数的增减和所从事的职业等不及时、主动登记上报管理部门;有的房东年龄偏大，法律意识淡薄，素质偏低，难以很好承担应尽的管理责任;有的房东受利益驱使，将房屋出租给身份不明的人。这些给新居民群体中的极小部分违法犯罪分子以可乘之机，造成安全隐患。第二，信息登记准确性有待提高。基于公安考核登记率100%要求，当前有的新居民虽离开但去向不明，人走而不注销问题也大量存在。有的设置虚拟地址，协管员将已离开住地去向不明的新居民变更到虚拟地址，仍统计在总数内，致使新居民总量存在一定虚高。第三，信息登记的主动性不足。当前新居民基础信息登记尚未与就业、社会保障、公共资源享受等方面建立联系，含金量差，影响了新居民信息登记的主动性、积极性。
2 治安、消防等安全隐患众多
大量新居民的涌入，带来了诸多的安全隐患。一是违法犯罪案件频发。由新居民引发的违法犯罪已成为影响“人口倒挂”地区社会治安的重要因素。尤其在“人口倒挂”村，此类问题更为突出。以H市长安镇红色村为例，2017年全年该村共发生案件300多起，而整个长安镇高新区的案件总数仅为700多起。二是消防安全隐患多。新居民集聚区往往小作坊、小工厂和违建出租屋大量存在，人口密度高，消防安全意识差。一些房东为了最大程度谋取利润，经常在没有办理消防报批、出租屋备案等手续的前提下乱搭乱建，随意隔离出租房屋，造成极大的安全隐患，严重威胁人民群众的生命财产安全。其中，电瓶车充电、桶装煤气的使用更成为了消防安全的重要隐患。据不完全统计，在过去的一年中，不少“人口倒挂”村都出现了因电瓶车充电和煤气爆燃造成的消防事故。三是其它安全问题扎堆。如正规医疗资源有限，一些新居民集聚区出现了无牌无证的“黑诊所”，医疗事故频发;食品安全意识低，大量地下食品加工厂生产的产品出现在“人口倒挂村”，给群众的健康带来威脅;法律意识淡薄，赌博、卖淫、嫖娼、吸毒、贩毒，拉帮结派等违法现象明显高于其它地方。
（三） 公共资源的配置问题
1 管理经费保障不足
新居民服务管理经费保障不足。按照有关文件要求，新居民管理工作的相关费用由市、镇（街道、开发区）二级分担，市财政采取“以奖代补”形式，按上年度末各镇（街道）、开发区新居民人数核定经费给予核拨，镇（街道）、开发区进行相应配套。但在实际操作中，存在诸多问题。一是市级层面财政并不是按照新居民实际人数进行拨付，存在较大缺口。近三年，H市每年财政专项投入549万，以每人15元的标准《H市人民政府关于加强H市新居民服务管理工作的若干意见（试行）》中规定财政专项投入按照新居民每人每年不低于15元的标准。，即参考的标准是366万新居民。实际上2015年底，H市全市新居民登记人数已达41万多，2017年新居民登记人数更是超过了52万，专项资金缺口逐渐增大。二是各镇（街道）、开发区原本需要配套拨付相关资金，没能得到很好的落实。三是新居民较多的村原本集体经济、相关经费就很有限，无力承担各方面不断增加的投入。以长安镇的红色村为例，该村集体经济收入每年为30～40万，而村里仅卫生处理费一项2017年就已经超过了100万，虽然市、镇两级对此会有补助，但还是需要村里投入大笔资金。许村镇的翁埠村以往每年卫生处理费为40万左右，2017年随着新居民人数的快速增加，卫生管理费急剧飙升到90多万，给村集体经济带来了极大的挑战。
2 公共资源配置不足
当前，我国大部分地区的公共资源是以户籍人口为依据进行配置的。大量新居民的涌入，造成既有公共资源不堪重负，教育、医疗、道路、文化娱乐设施等资源都出现了缺口。在各种公共资源中，以居民子女的教育问题最为突出，也成为新居民最为关心的问题之一。近5年的《H市节后新居民流动状况调查》结果都显示，近1/3的新居民比较关心子女就学问题。尽管国家教育部提出，流动人口子女教育以“流入地为主，公办学校为主”的“两为主”目标，但是由于公办教育资源的有限性，H市虽然在推进新居民子女受教育问题方面做了很大努力，但是总体比例仍旧偏低。比如2016年，根据新居民子女积分入学管理政策，有1659名新居民子女落实在公办学校就学，但相较于H市庞大的新居民群体无异于杯水车薪。虽然还有友谊学校等4所新居民子女学校，但仍存在学校数量不足，师资力量薄弱，教学环境、教育设施差等问题，远远无法满足新居民子女教育需求。使得相当比例的新居民子女因无法就学只能回到流出地，成为留守儿童。
（四） 生活环境的优化问题
由于外来人口急剧增加，给当地日常生活管理也带来了巨大的压力，特别是在生活环境的优化方面。“人口倒挂”村聚集着大量的低小散企业和新居民，每日产生的垃圾和污水远超环卫处理能力，生活环境不断恶化。另外，由于生活习惯、个人素质等原因，部分新居民卫生习惯较差，随意乱扔垃圾的情况时有发生，这些给“人口倒挂”村污水治理、垃圾分类处理、星级美丽乡村创建等工作带来较大阻力。
同时“人口倒挂”村的通管理问题也极为突出。特别是当下班高峰、学校放学、马路市场交织在一起的时候，村道拥堵成为常态。以许村镇翁埠村为例，村幼儿园前的道路及马路市场，虽然村里每天都会派专人进行疏导，但是仍旧非常拥堵，村里不堪重负。此外村道本身较为狭窄，随着汽车保有量的增加，乱停车现象非常严重，停车问题成为了“人口倒挂”村的难题。在低小散企业比较聚集的村，这个问题更为突出，给当地村民出行带来了极大的不便，成为引发冲突的重要诱因，甚至影响到人们的生命财产安全比如发生火灾的时候，会妨碍火警第一时间赶到火灾现场。 （五） 公共事务的参与问题
在公共事务的参与方面，虽然当前有些村、基层政府积极鼓励新居民参与，并成立了新居民自治组织，开展新居民评优活动、动员新居民参与志愿服务等，但总体上，“协同善治”理念并未形成，新居民自治比例和对公共事务的参与度都偏低。研究发现，大部分新居民都没有参加过所在村的村务管理，也没有加入任何社会组织。而部分基层管理者，对新居民参与社区管理，新居民成立自治组织持有的是怀疑、否定，甚至害怕的态度。在与自己切身利益相关的公共政策面前，新居民总体上处于“失声”状态，这既不利于公共政策的科学合理，也阻碍了新居民对流入地的社会融入。
四、 突破治理困境的对策建议
（一） 完善信息化管理
1 把好信息采集源头关。首先，在信息登记手段方面。充分利用新设备、新技术，简化申报系统，尤其是简化自主申报系统可以借鉴义务流动人口微信自助申报系统。“流动人口关注‘流动人口微信’后，填写自己的姓名、身份证、手机号码等信息，其他内容填写采取标准化选项的方式，简化申报系统。，同时通过广泛宣传、物质激励比如，当新居民通过微信自主申报即可领取金额不等的红包、小礼品。等方式，提高自主申报比例。其次，在信息采集渠道方面。可以借鉴并优化H市海昌街道出租房屋“邮递式”管理模式，在每个出租房屋门口设立申报箱海昌街道出租房屋“邮递式”管理。《出租房屋登记手册》分为正本和副本，作为循环投递本要求房东在租客信息变动时主动申报，房屋出租人或企业主将副本相应内容填写好后三个工作日内投入登记点的申报箱。每村在不同地点分别设有3—5个投递箱，方便群众随时随地通过邮箱将登记手册信息上报。同时在警务室内制作出租房信息动态管理栏，采用将每户出租房的信息情况全部上墙方式，更直观、更实时反映租户变动信息。，同时对于需要信息更新的出租房屋，落实房东责任，通过对申报箱外进行明显标识的方式，方便协管员及时发现，并上门登记。再次，在信息登记主体方面。对协管员、房东、企业主、中介等信息采集主体开展常态化、全方位业务技能培训，同时通过广泛宣传比如将与新居民管理、服务紧密相关的政策、制度、村规民约张贴在每个出租户或企业门口。、定期提醒比如每周通过短信、微信等方式提醒房东、企业主、中介等主动申报。、奖罚分明等方式，多措并举，确保新居民居住登记率、居住房屋出租登记率、“人户一致”率、居住房屋治安责任书签订率“四率”达到并高于省定标准。最后，在配套政策方面，可以将信息登记可以借鉴义务电子身份证的做法，让电子身份证在一定范围内具有与二代身份证一样的功效，在新居民申请电子身份证的同时采集新居民的相关信息。与就业、政府公共服务（公共自行车卡、公交卡等办理）、金融服务、便民利民措施等事项有机结合，使新居民不再视信息登记为枷锁，而将信息登记视为在一地生活不可或缺的条件，变被动登记为主动、积极登记。
2 构建信息共享平台。市政府与公安、社保、卫计、教育、工商等相关部门签订责任状，明确各部门在新居民信息化服务管理中的工作职责，增强信息共享的责任意识。建立集居住、治安、就业、就医、计生等服务管理功能于一体的新居民综合信息数据库，实行一方采集，多方使用的信息共享机制。同时按照“谁主管、谁负责、谁检查”的原则，建立数据质量逐级把关、数据内容及时校对、更新制度。
3 完善新居民信息研判机制，充分开发利用已有数据库信息。通过对新居民流向趋势、年龄结构、就业、社保、计生等数据进行系统分析，为推进新居民服务管理提供科学依据。通过完善新居民信息研判机制，及时发现嫌疑人员，需要重点关注人员，尤其是网上在逃人员、被缉控人员，为警情处置提供依据。
（二） 实现协同式管理
1 夯实服务管理力量。首先，在管理体制、机制方面。按照“党政主导、公安牵头、部门协同、镇街道主抓、村居实施、房东（企业主）主责、房客履约”的原则，进一步深化分级分类管理，切实把新居民服务管理网络延伸到基层。同时，建立多部门、多层次的深度联动协作机制，加强对新居民的管理。其次，在人员配备方面。协管员数量首先要配足、配齐。另外还需提高协管员质量，通过建立健全协管员岗位职责、监督管理、绩效考核、教育培训等制度和办法，督促协管员做好新居民服务管理的各项工作。同时强化技术管人。完善流管通系统利用流管通，记录、监督协管员履职情况。，使流管通不仅成为方便协管员工作的有利工具，也成为督促协管员开展工作的重要手段。协管员来源除了已有的途径也可以采用政府补贴、村里自聘的方式，聘请更为熟悉村情的人为协管员。同时也可以借鉴诸暨市店口镇的“三外”管理模式2004年10月，店口鎮会同市公安局分别从贵州遵义和江西永丰聘请了四名民警到店口派出所协助管理外来流动人口，后来又请了劳动、计生等部门的干部过来，而且在优秀流动人口中聘请协管员，逐步形成了“外警管外口”“外来干部管外口”“外口协管外口”的“三外”管理模式。外来工作人员具有语言交流通畅、风土人情熟悉的优势，比之本地干部能更好地开展外来人口的基础工作，化解矛盾纠纷的成功率也大大提高。，实现流出地与流入地对新居民的“两头、双向”服务管理。在社会治理补充力量方面，应发挥村里党员、老年、妇女、志愿者等几支队伍的作用。
2 发挥“村规民约”作用。“村规民约”是农村社会治理的一项重要自我调节机制，在维护乡村社会秩序中起着极为重要的作用。“人口倒挂村”的社会治理需要充分利用好“村规民约”，将新居民与出租房屋管理工作列入居民自治章程。比如对于乱停车问题，可以利用“村规民约”在村道或其它可利用的公共空间划出停车位，变堵为梳，引导车辆停放。本地居民乱停车情况可以通过公开曝光、消除村级年终奖励等方式给予惩戒。新居民的停车问题可以要求房东或企业主监督，或者采取罚款等方式进行引导。对于电瓶车乱拉线充电问题，可以通过要求房东、企业主，或者引入社会力量建立充电桩的方式解决。对于垃圾分类处理、污水直排等问题，也都可以利用“村规民约”，强化房东、企业主对问题解决的责任。 3 加强资金保障。市级财政专项资金要每年根据上一年度新居民人数的变化及未来的趋势及时调整。同时进一步强化“以奖代补”政策的引导作用，促进乡镇、街道对新居民管理服务工作的重视。乡镇、街道需要将新居民服务管理工作纳入财政预算，落实好配套资金。另外可以参考H市许村镇的做法，各村通过“村规民约”方式向出租户、企业主收取卫生管理费收费的标准，许村许巷村按照60元/户/年，出租屋每个出租房间为一户，中小企业按照15元/m2/年的标准，按照这个标准，村里70%左右的卫生处理费能从这里开支。这里建议，按照“谁受益，谁付费”的原则，可以适当提高卫生管理费，实现收支基本平衡。，以减轻村级经济的压力。
（三） 强化融入式管理
1 培养市民意识。首先，充分利用村级文化礼堂、电视、微信公众号、网络等平台，加强法律、法规、政策、民俗等宣傳教育，使新居民接受本地的法律、规范和生活准则，对其产生认同感。同时，建立相关内容学习与新居民积分相挂钩制度，提高新居民学习的主动性、积极性。其次，主动引导新居民参与市、镇、村各类事务的决策，在召开与新居民切身利益密切相关的重要会议时，应积极邀请一定比例的新居民代表参加。
2 完善公共服务。新居民公共服务供给情况对新居民实现社会融入具有明显的促进作用，是实现社会融入的优选路径。因此可结合各地实际，积极、稳步调整新居民准入条件，切实把符合条件的新居民纳入本地社会管理和公共服务范围，逐渐消除各种歧视性规定和体制性障碍，使他们共享改革发展成果。H市现阶段可以在基本公共服务方面实行无差别供给，在优质服务方面实行梯度供给。比如教育资源，市区等优质教育资源可以实行凭积分梯度供给，而在教育权方面应当给予保障，可以通过鼓励已有学校扩容，鼓励其他社会力量办学、鼓励流出地来办学等方式推进。
3 强化自我管理。深化“以外管外、以外帮外、以外联外”的模式。在全市推广建立“和谐促进会”“新居民联谊会”“新居民自律协会”等新居民自治自律组织，充分发挥乡亲、亲情、友情优势，形成政府服务管理与新居民自管自治的良性互动，促进新居民自我管理、自我服务、自我提高。同时推行组织化管理。要通过组织找流动人口、流动人口找组织的方式，把流动人口党团员、妇女儿童等分别纳入到各级党团、工会、妇联组织之中，增强流动人口作为新市民、新职工的主人意识、集体团队意识和遵纪守法的意识。
（四） 推行“调控式”管理
1 加大拆违力度。人口总量一旦超出环境、社会的承载力，必然带来大量的社会治理问题。因此，需要进行“调控式”管理，在总量上进行控制，在结构上进行优化。首先，在“人口倒挂”严重的地区，结合当前的小城镇综合整治、三改一拆工作，进一步加大拆违力度，控制新增违建，尤其是一些破烂的、临时搭建的房屋。这些房屋虽然租金便宜，但诸如消防等方面的配套设施较为简陋，更容易引发安全隐患，需要通过拆违、控违政策，切实控制人口总量。其次，结合一些地方推行的出租房屋“旅馆式”管理，对出租屋的建筑质量、消防要求、房内设施、人均面积、环境卫生等方面开展专项整治行动，通过减少单位面积人口容量、提升居住环境、提高租赁价格的方式减少人口总量，优化人口结构。
2 推进产业结构调整。不少“人口倒挂”地区，之所以出现新居民人口规模偏大、结构不合理的情况，一个最关键的因素在于劳动力密集型的产业结构。因此从根本上达到“控制总量、提高质量”的目的，只有进行产业结构的优化升级，才能真正解决该问题。例如H市可结合正在推行的要素市场化配置综合配套改革、“退低进高”、“机器换人”等政策，促进产业转型，优化产业结构，通过产业倒逼机制把好新居民“流入关”。
五、 结 语
党的十八届三中全会提出新时期要推进国家治理体系和治理能力现代化，“社会治理”现代化是其中的重要内容和应有之义。在民众权利意识和民主意识不断萌发和觉醒的当下，探讨“人口倒挂”村的社会服务管理创新问题，推进公共服务均等化，保障流动人口权利，进而促进社会和谐，是社会治理现代化的重要内容，也是落实党的十八届三中全会精神的必然要求。
本文通过实地走访、问卷调查、座谈会等方式研究H市“人口倒挂”村的社会治理问题，发现H市的发展离不开新居民，但是当地社会服务管理还未能及时跟上人口结构的巨大变化，大量流动人口的涌入，带来了一系列社会治理困境，包括体制机制尚未适应新的形势，管理队伍难以满足需要，基础信息登记不够精准、及时，治安、消防等安全隐患众多，管理经费、公共资源配置不足，生活环境尚需优化，公共事务参与度低等问题。结合社会治理现代化的要求，可以从如下主动破解，逐步推进。一是完善信息化管理。把好信息采集源头关，构建信息共享平台，完善新居民信息研判机制，充分开发利用已有数据库信息。二是实现协同式管理。夯实服务管理力量，发挥“村规民约”作用，加强资金保障。三是强化融入式管理。培养市民意识，完善公共服务，强化自我管理。四是推行“调控式”管理。加大拆违力度，推进产业结构调整。而H市“人口倒挂”村治理过程中遭遇的不少困境也是其他“人口倒挂”地区当前面临的现实难题。文中提出的不少对策措施具有很强的可复制、可操作性，可以为类似地方的社会治理提供很好的参考和借鉴。
当然，“人口倒挂”村社会治理既属于地区治理的问题，更是户籍身份的问题;既需要地方探索、创新，消除人为设置的身份隔离带，更需要顶层设计，系统解决。不过显然，“人口倒挂”村的社会治理并非易事，新居民的市民化还有很长的路要走，需要循序渐进。
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〔关键词〕 人口倒挂;社会治理;信息化
〔中图分类号〕C916〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2019）02-0059-08
一、 研究背景
改革开放以来，随着城乡户籍管理制度的松动，大量流动人口涌现，根据国家卫生计生委颁布的《中国流动人口发展报告2018》，2017年全国流动人口的规模为2445亿，约占总人口数的176%①。在城乡、区域之间“推拉力量”的作用下，东部沿海地区成为了流动人口重要的集聚地，从而造成相当部分地区外来人口数量超过本地户籍人口数量，成为“人口倒挂”地区。这种大量流動人口的涌入是一把双刃剑，一方面解决了涌入地企业的劳动力问题，同时本身也是一个庞大的消费市场，刺激了当地第三产业的发展，成为改革开放和经济社会发展最活跃因素和巨大动力;但另一方面也给流入地带来了一系列社会问题，比如公共服务和公共配套严重不足，社会治安、资源环境的可持续发展面临巨大挑战等。这种“人口倒挂”现象已经引起了学界的广泛关注和讨论，不过直接以此为主题的研究却比较少，仅有郎晓波的“‘人口倒挂’混居村的自治组织边界重建”等几篇②，大量的研究主要集中于对流动人口或外来人口问题的研究中。目前学界就“人口倒挂”地区社会服务管理的管理模式、经验教训、相关理论等问题进行了较为深入的分析讨论，对完善我国“人口倒挂”地区的社会服务与管理提出了不少有益的建议，为后续研究的开
① H市将外来人口统一称为新居民，本文沿用此称呼以区别本地户籍人口。
② 524978名新居民中33432名新居民的教育程度未知，此处为491546名新居民的受教育情况。
③ 524978名新居民中31455名新居民的就业情况未知，此处为493523名新居民的职业分布情况。
展提供了很好的参考。但是部分问题的探索还有待进一步的深入，一些对策建议也存在操作上的难度。新时期如何解决好“人口倒挂”地区的社会治理问题，亟需更多更优质的学术投入。基于此，本文以东部沿海地区县级市H市为研究个案，聚焦“人口倒挂”村的社会治理问题。H市地处长江三角洲，经济发达、社会安定、环境优美，吸引了大量的外来人口，尤其是近年来，外来人口加速增长，涌现出了一大批“人口倒挂”村。其中外来人口大量租住在当地村庄的农民房内，公共服务覆盖水平低，社会矛盾触点多、燃点低，是当下社会治理的重点和难点。本文以公共治理理论和城市承载力理论为理论支撑，以实地走访、问卷调查、座谈会等方法收集的数据、案例为现实依据，深入分析H市的“人口倒挂”村社会治理的现状和困境，以此为基础，立足管理和服务并重的理念，借鉴其他地方的优良经验，提出相应的对策建议，不仅可以为国内类似地方的社会治理提供参考，还可以进一步促进对流动人口的服务与管理，对和谐社会的构建和城乡融合的推进，具有重要的现实意义。
二、 “人口倒挂”村的基本情况
（一） H市新居民①的基本情况
1 新居民人口变化情况
从图1不难看出，自2010年以来H市常住人口和新居民人口都呈现增长态势，但常住人口增长比较平稳，新居民的增长速度远远超过了常住人口，尤其是2014年之后，增长特别明显。截至2017年底，H市新居民登记人数已达524978人，并且还在持续增加。
图1 2010—2017年H市人口增长分布图
2 新居民的基本特征分布
新居民在年龄分布上，大部分为青壮年，16～39岁的就有307584人，占5859%（详见表1）。但受教育水平总体偏低，491546名②新居民中7547%的新居民仅有初中及以下文化程度，拥有大专及以上文化程度的仅占384%，拥有技术的占022%。这在职业分布上也有明显体现，大部分新居民从事劳动密集型的职业，732%从事第二产业，其中64%从事制造业，从事第三产业的占98%，还有438%处于失业状态（详见表2）。在居住类型方面，1574%居住在单位内部或集中公寓，347%居住在自购房里，187%居住在工地上，7836%以租赁房屋的方式居住。研究发现，由于大部分新居民收入水平比较低，为了节约生活成本，他们往往选择条件较差，租金低廉的居住环境，农民房成了他们较好的选择，这也使得H市有不少村出现了“人口倒挂”现象。
表1 H市新居民年龄分布表
变量
15岁及以下
16～39岁
40～59岁
60岁及以上
合计
人数
33009
307584
170614
13771
524978
有效百分比（%）
629
5859
325
262
100
表2 H市新居民职业分布表
变量
第一产业
第一产业
第三产业
其它
农林牧渔业
制造业
建筑业 运输业
服务业
（餐饮、家政等）
废旧物品
收购
其它
职业
失业
合计
人数
2464
315838
45379
8637
39715
2404
57490
21596
493523③
有效百分比（%）
05
64
92
175
805
049
1165
438
100
① 以下标注社区的为村改居社区，房子为农民房。
② “三同”现象，即同乡、同业、同地聚居，具体来说指的是同籍流动人口在同一企业或同一行业打工，且聚居在同一区域。
③ 新居民人数：红色村17818人，翁埠村16645人，前进村15665人，塘桥村14951人，胜利村（社区）13041人，许巷村12726人。
（二） H市“人口倒挂”基本情况
1 H市“人口倒挂”村①分布情况
目前H市共有25个“人口倒挂”村，这些村主要聚集在市郊和西片（详见图2），新居民主要租住在农民房，同时“三同”
②现象比较突出。比如许巷的胜利村（社区）和前进村两村的外来人口来自四川省宜汉县的多达2659人（胜利村1538人，前进村1121人），翁埠村的外来人口来自安徽省颍上县的有1296人，海昌街道经济开发区的外来人口来自浙江省乐清市的有1103人。这种“三同”现象更加剧了“人口倒挂”村社会治理的难度。
图2 H市“人口倒挂”村分布图
2 H市部分“人口倒挂”村情况
从相对数来看，“人口倒挂”倍数（即新居民人数/本地户籍人数）排前5的村，新居民人数已经远远超过本地户籍居民（详见表3）。即便排名第5的胜利村（社区），新居民人数已是本地户籍人数的334倍。“人口倒挂”倍数排第1的红色村，新居民人数是本地户籍人数的637倍，而且这只是一个保守数字，据该村书记介绍，2017年年终排摸结果显示，他们村新居民人数已经超过2万人，“人口倒挂”倍数甚至已超过7倍。
表3 H市人口倒挂倍数排前5村的村
序号
社区名
本地户籍数
新居民数
倍数
1
红色村
2797
17818
637
2
火炬村（社区）
1985
7592
382
3
硖东村（社区）
2009
7228
360
4
翁埠村
4754
16645
350
5
勝利村（社区）
3902
13041
334
从绝对数来看，新居民人数超过1万的村共有6个③，分别是红色村、翁埠村、前进村、塘桥村、胜利村（社区）、许巷村。另外H市西片还有部分村新居民人数即将超过1万人。可见，当前H市新居民社会治理困境的破解已经成为一项重要的基层社会治理问题，需要引起高度重视。
三、 新居民社会治理中存在的困境
（一） 管理体制机制问题
1 体制机制转换尚未适应新的形势
新居民服务管理是一项极其复杂的系统工程，涉及户籍、就业、社会保障、计划生育、教育、治安等多方面的社会问题，需要相关职能部门既明确分工又相互协作，共同加强对新居民的综合治理。但在实际工作中，一直存在管理与服务孰轻孰重的问题。作为新居民管理协调工作机构的新居民事务局，是一个综合机构，现有功能、人员配备与新居民管理形式要求还存在很大的差距。比如人员配备方面，当前H市新居民事务局除局长、副局长，仅有工作人员4名，而各乡镇负责新居民事务的工作人员均为兼职，且数量较少。归口方面，H市新居民事务局归口公安管理，难以真正有效协调部门之间的服务管理政策和具体工作，部门之间各自为战、各管一面的传统行政管理模式并未打破，综合治理没能实现。比如信息采集方面，公安、劳动和计划生育等部门各自独立采集相关信息，部分信息存在重复采集情况，既加大了工作量，又降低了工作效率。
2 管理队伍难以满足需要
首先是一线协管员存在整体素质不高、年龄结构偏大、队伍不稳定、配比数量不足等问题。在人员结构方面，专职协管员仅占1812%（详见表4）。在配比数量方面，《关于加强H市新居民专职协管员队伍建设的意见》中提出按照500～800：1的比例标准进行配备，但现实的情况是乡镇、街道协管员配备人数都没有达到这个要求。尤其是许村的许巷、长安的盐仓、海昌街道，协管员人数远远低于标准，管理人口比仅为1566∶1、1365∶1、1211∶1。其次是村级力量不足。村委会作为自治组织，工作人员数量配备按照户籍人口数量，并没有考虑新居民，面对如此庞大的新居民群体，在工作开展中往往力不从心。
表4 H市新居民协管员队伍构成表
协管员类别
人数
有效百分比（%）
兼职协管员
364
579 专职协管员
114
181
4050专职协管员
151
240
总数
629
100
（二） 公共安全的维护问题
1 基础信息登记不够精准、及时
当前新居民基础信息登记要求做到“人来登记、人在管理、人走注销”，但实际上，新居民基础信息登记的准确性、及时性等都存在问题。主要表现在：第一，信息登记不及时。H市新居民流动性强，协管员登记具有滞后性，而房东作为责任主体，也没有很好履行相关责任。有的房东只顾收取房租，对租房人的变更、人数的增减和所从事的职业等不及时、主动登记上报管理部门;有的房东年龄偏大，法律意识淡薄，素质偏低，难以很好承担应尽的管理责任;有的房东受利益驱使，将房屋出租给身份不明的人。这些给新居民群体中的极小部分违法犯罪分子以可乘之机，造成安全隐患。第二，信息登记准确性有待提高。基于公安考核登记率100%要求，当前有的新居民虽离开但去向不明，人走而不注销问题也大量存在。有的设置虚拟地址，协管员将已离开住地去向不明的新居民变更到虚拟地址，仍统计在总数内，致使新居民总量存在一定虚高。第三，信息登记的主动性不足。当前新居民基础信息登记尚未与就业、社会保障、公共资源享受等方面建立联系，含金量差，影响了新居民信息登记的主动性、积极性。
2 治安、消防等安全隐患众多
大量新居民的涌入，带来了诸多的安全隐患。一是违法犯罪案件频发。由新居民引发的违法犯罪已成为影响“人口倒挂”地区社会治安的重要因素。尤其在“人口倒挂”村，此类问题更为突出。以H市长安镇红色村为例，2017年全年该村共发生案件300多起，而整个长安镇高新区的案件总数仅为700多起。二是消防安全隐患多。新居民集聚区往往小作坊、小工厂和违建出租屋大量存在，人口密度高，消防安全意识差。一些房东为了最大程度谋取利润，经常在没有办理消防报批、出租屋备案等手续的前提下乱搭乱建，随意隔离出租房屋，造成极大的安全隐患，严重威胁人民群众的生命财产安全。其中，电瓶车充电、桶装煤气的使用更成为了消防安全的重要隐患。据不完全统计，在过去的一年中，不少“人口倒挂”村都出现了因电瓶车充电和煤气爆燃造成的消防事故。三是其它安全问题扎堆。如正规医疗资源有限，一些新居民集聚区出现了无牌无证的“黑诊所”，医疗事故频发;食品安全意识低，大量地下食品加工厂生产的产品出现在“人口倒挂村”，给群众的健康带来威脅;法律意识淡薄，赌博、卖淫、嫖娼、吸毒、贩毒，拉帮结派等违法现象明显高于其它地方。
（三） 公共资源的配置问题
1 管理经费保障不足
新居民服务管理经费保障不足。按照有关文件要求，新居民管理工作的相关费用由市、镇（街道、开发区）二级分担，市财政采取“以奖代补”形式，按上年度末各镇（街道）、开发区新居民人数核定经费给予核拨，镇（街道）、开发区进行相应配套。但在实际操作中，存在诸多问题。一是市级层面财政并不是按照新居民实际人数进行拨付，存在较大缺口。近三年，H市每年财政专项投入549万，以每人15元的标准《H市人民政府关于加强H市新居民服务管理工作的若干意见（试行）》中规定财政专项投入按照新居民每人每年不低于15元的标准。，即参考的标准是366万新居民。实际上2015年底，H市全市新居民登记人数已达41万多，2017年新居民登记人数更是超过了52万，专项资金缺口逐渐增大。二是各镇（街道）、开发区原本需要配套拨付相关资金，没能得到很好的落实。三是新居民较多的村原本集体经济、相关经费就很有限，无力承担各方面不断增加的投入。以长安镇的红色村为例，该村集体经济收入每年为30～40万，而村里仅卫生处理费一项2017年就已经超过了100万，虽然市、镇两级对此会有补助，但还是需要村里投入大笔资金。许村镇的翁埠村以往每年卫生处理费为40万左右，2017年随着新居民人数的快速增加，卫生管理费急剧飙升到90多万，给村集体经济带来了极大的挑战。
2 公共资源配置不足
当前，我国大部分地区的公共资源是以户籍人口为依据进行配置的。大量新居民的涌入，造成既有公共资源不堪重负，教育、医疗、道路、文化娱乐设施等资源都出现了缺口。在各种公共资源中，以居民子女的教育问题最为突出，也成为新居民最为关心的问题之一。近5年的《H市节后新居民流动状况调查》结果都显示，近1/3的新居民比较关心子女就学问题。尽管国家教育部提出，流动人口子女教育以“流入地为主，公办学校为主”的“两为主”目标，但是由于公办教育资源的有限性，H市虽然在推进新居民子女受教育问题方面做了很大努力，但是总体比例仍旧偏低。比如2016年，根据新居民子女积分入学管理政策，有1659名新居民子女落实在公办学校就学，但相较于H市庞大的新居民群体无异于杯水车薪。虽然还有友谊学校等4所新居民子女学校，但仍存在学校数量不足，师资力量薄弱，教学环境、教育设施差等问题，远远无法满足新居民子女教育需求。使得相当比例的新居民子女因无法就学只能回到流出地，成为留守儿童。
（四） 生活环境的优化问题
由于外来人口急剧增加，给当地日常生活管理也带来了巨大的压力，特别是在生活环境的优化方面。“人口倒挂”村聚集着大量的低小散企业和新居民，每日产生的垃圾和污水远超环卫处理能力，生活环境不断恶化。另外，由于生活习惯、个人素质等原因，部分新居民卫生习惯较差，随意乱扔垃圾的情况时有发生，这些给“人口倒挂”村污水治理、垃圾分类处理、星级美丽乡村创建等工作带来较大阻力。
同时“人口倒挂”村的通管理问题也极为突出。特别是当下班高峰、学校放学、马路市场交织在一起的时候，村道拥堵成为常态。以许村镇翁埠村为例，村幼儿园前的道路及马路市场，虽然村里每天都会派专人进行疏导，但是仍旧非常拥堵，村里不堪重负。此外村道本身较为狭窄，随着汽车保有量的增加，乱停车现象非常严重，停车问题成为了“人口倒挂”村的难题。在低小散企业比较聚集的村，这个问题更为突出，给当地村民出行带来了极大的不便，成为引发冲突的重要诱因，甚至影响到人们的生命财产安全比如发生火灾的时候，会妨碍火警第一时间赶到火灾现场。 （五） 公共事务的参与问题
在公共事务的参与方面，虽然当前有些村、基层政府积极鼓励新居民参与，并成立了新居民自治组织，开展新居民评优活动、动员新居民参与志愿服务等，但总体上，“协同善治”理念并未形成，新居民自治比例和对公共事务的参与度都偏低。研究发现，大部分新居民都没有参加过所在村的村务管理，也没有加入任何社会组织。而部分基层管理者，对新居民参与社区管理，新居民成立自治组织持有的是怀疑、否定，甚至害怕的态度。在与自己切身利益相关的公共政策面前，新居民总体上处于“失声”状态，这既不利于公共政策的科学合理，也阻碍了新居民对流入地的社会融入。
四、 突破治理困境的对策建议
（一） 完善信息化管理
1 把好信息采集源头关。首先，在信息登记手段方面。充分利用新设备、新技术，简化申报系统，尤其是简化自主申报系统可以借鉴义务流动人口微信自助申报系统。“流动人口关注‘流动人口微信’后，填写自己的姓名、身份证、手机号码等信息，其他内容填写采取标准化选项的方式，简化申报系统。，同时通过广泛宣传、物质激励比如，当新居民通过微信自主申报即可领取金额不等的红包、小礼品。等方式，提高自主申报比例。其次，在信息采集渠道方面。可以借鉴并优化H市海昌街道出租房屋“邮递式”管理模式，在每个出租房屋门口设立申报箱海昌街道出租房屋“邮递式”管理。《出租房屋登记手册》分为正本和副本，作为循环投递本要求房东在租客信息变动时主动申报，房屋出租人或企业主将副本相应内容填写好后三个工作日内投入登记点的申报箱。每村在不同地点分别设有3—5个投递箱，方便群众随时随地通过邮箱将登记手册信息上报。同时在警务室内制作出租房信息动态管理栏，采用将每户出租房的信息情况全部上墙方式，更直观、更实时反映租户变动信息。，同时对于需要信息更新的出租房屋，落实房东责任，通过对申报箱外进行明显标识的方式，方便协管员及时发现，并上门登记。再次，在信息登记主体方面。对协管员、房东、企业主、中介等信息采集主体开展常态化、全方位业务技能培训，同时通过广泛宣传比如将与新居民管理、服务紧密相关的政策、制度、村规民约张贴在每个出租户或企业门口。、定期提醒比如每周通过短信、微信等方式提醒房东、企业主、中介等主动申报。、奖罚分明等方式，多措并举，确保新居民居住登记率、居住房屋出租登记率、“人户一致”率、居住房屋治安责任书签订率“四率”达到并高于省定标准。最后，在配套政策方面，可以将信息登记可以借鉴义务电子身份证的做法，让电子身份证在一定范围内具有与二代身份证一样的功效，在新居民申请电子身份证的同时采集新居民的相关信息。与就业、政府公共服务（公共自行车卡、公交卡等办理）、金融服务、便民利民措施等事项有机结合，使新居民不再视信息登记为枷锁，而将信息登记视为在一地生活不可或缺的条件，变被动登记为主动、积极登记。
2 构建信息共享平台。市政府与公安、社保、卫计、教育、工商等相关部门签订责任状，明确各部门在新居民信息化服务管理中的工作职责，增强信息共享的责任意识。建立集居住、治安、就业、就医、计生等服务管理功能于一体的新居民综合信息数据库，实行一方采集，多方使用的信息共享机制。同时按照“谁主管、谁负责、谁检查”的原则，建立数据质量逐级把关、数据内容及时校对、更新制度。
3 完善新居民信息研判机制，充分开发利用已有数据库信息。通过对新居民流向趋势、年龄结构、就业、社保、计生等数据进行系统分析，为推进新居民服务管理提供科学依据。通过完善新居民信息研判机制，及时发现嫌疑人员，需要重点关注人员，尤其是网上在逃人员、被缉控人员，为警情处置提供依据。
（二） 实现协同式管理
1 夯实服务管理力量。首先，在管理体制、机制方面。按照“党政主导、公安牵头、部门协同、镇街道主抓、村居实施、房东（企业主）主责、房客履约”的原则，进一步深化分级分类管理，切实把新居民服务管理网络延伸到基层。同时，建立多部门、多层次的深度联动协作机制，加强对新居民的管理。其次，在人员配备方面。协管员数量首先要配足、配齐。另外还需提高协管员质量，通过建立健全协管员岗位职责、监督管理、绩效考核、教育培训等制度和办法，督促协管员做好新居民服务管理的各项工作。同时强化技术管人。完善流管通系统利用流管通，记录、监督协管员履职情况。，使流管通不仅成为方便协管员工作的有利工具，也成为督促协管员开展工作的重要手段。协管员来源除了已有的途径也可以采用政府补贴、村里自聘的方式，聘请更为熟悉村情的人为协管员。同时也可以借鉴诸暨市店口镇的“三外”管理模式2004年10月，店口鎮会同市公安局分别从贵州遵义和江西永丰聘请了四名民警到店口派出所协助管理外来流动人口，后来又请了劳动、计生等部门的干部过来，而且在优秀流动人口中聘请协管员，逐步形成了“外警管外口”“外来干部管外口”“外口协管外口”的“三外”管理模式。外来工作人员具有语言交流通畅、风土人情熟悉的优势，比之本地干部能更好地开展外来人口的基础工作，化解矛盾纠纷的成功率也大大提高。，实现流出地与流入地对新居民的“两头、双向”服务管理。在社会治理补充力量方面，应发挥村里党员、老年、妇女、志愿者等几支队伍的作用。
2 发挥“村规民约”作用。“村规民约”是农村社会治理的一项重要自我调节机制，在维护乡村社会秩序中起着极为重要的作用。“人口倒挂村”的社会治理需要充分利用好“村规民约”，将新居民与出租房屋管理工作列入居民自治章程。比如对于乱停车问题，可以利用“村规民约”在村道或其它可利用的公共空间划出停车位，变堵为梳，引导车辆停放。本地居民乱停车情况可以通过公开曝光、消除村级年终奖励等方式给予惩戒。新居民的停车问题可以要求房东或企业主监督，或者采取罚款等方式进行引导。对于电瓶车乱拉线充电问题，可以通过要求房东、企业主，或者引入社会力量建立充电桩的方式解决。对于垃圾分类处理、污水直排等问题，也都可以利用“村规民约”，强化房东、企业主对问题解决的责任。 3 加强资金保障。市级财政专项资金要每年根据上一年度新居民人数的变化及未来的趋势及时调整。同时进一步强化“以奖代补”政策的引导作用，促进乡镇、街道对新居民管理服务工作的重视。乡镇、街道需要将新居民服务管理工作纳入财政预算，落实好配套资金。另外可以参考H市许村镇的做法，各村通过“村规民约”方式向出租户、企业主收取卫生管理费收费的标准，许村许巷村按照60元/户/年，出租屋每个出租房间为一户，中小企业按照15元/m2/年的标准，按照这个标准，村里70%左右的卫生处理费能从这里开支。这里建议，按照“谁受益，谁付费”的原则，可以适当提高卫生管理费，实现收支基本平衡。，以减轻村级经济的压力。
（三） 强化融入式管理
1 培养市民意识。首先，充分利用村级文化礼堂、电视、微信公众号、网络等平台，加强法律、法规、政策、民俗等宣傳教育，使新居民接受本地的法律、规范和生活准则，对其产生认同感。同时，建立相关内容学习与新居民积分相挂钩制度，提高新居民学习的主动性、积极性。其次，主动引导新居民参与市、镇、村各类事务的决策，在召开与新居民切身利益密切相关的重要会议时，应积极邀请一定比例的新居民代表参加。
2 完善公共服务。新居民公共服务供给情况对新居民实现社会融入具有明显的促进作用，是实现社会融入的优选路径。因此可结合各地实际，积极、稳步调整新居民准入条件，切实把符合条件的新居民纳入本地社会管理和公共服务范围，逐渐消除各种歧视性规定和体制性障碍，使他们共享改革发展成果。H市现阶段可以在基本公共服务方面实行无差别供给，在优质服务方面实行梯度供给。比如教育资源，市区等优质教育资源可以实行凭积分梯度供给，而在教育权方面应当给予保障，可以通过鼓励已有学校扩容，鼓励其他社会力量办学、鼓励流出地来办学等方式推进。
3 强化自我管理。深化“以外管外、以外帮外、以外联外”的模式。在全市推广建立“和谐促进会”“新居民联谊会”“新居民自律协会”等新居民自治自律组织，充分发挥乡亲、亲情、友情优势，形成政府服务管理与新居民自管自治的良性互动，促进新居民自我管理、自我服务、自我提高。同时推行组织化管理。要通过组织找流动人口、流动人口找组织的方式，把流动人口党团员、妇女儿童等分别纳入到各级党团、工会、妇联组织之中，增强流动人口作为新市民、新职工的主人意识、集体团队意识和遵纪守法的意识。
（四） 推行“调控式”管理
1 加大拆违力度。人口总量一旦超出环境、社会的承载力，必然带来大量的社会治理问题。因此，需要进行“调控式”管理，在总量上进行控制，在结构上进行优化。首先，在“人口倒挂”严重的地区，结合当前的小城镇综合整治、三改一拆工作，进一步加大拆违力度，控制新增违建，尤其是一些破烂的、临时搭建的房屋。这些房屋虽然租金便宜，但诸如消防等方面的配套设施较为简陋，更容易引发安全隐患，需要通过拆违、控违政策，切实控制人口总量。其次，结合一些地方推行的出租房屋“旅馆式”管理，对出租屋的建筑质量、消防要求、房内设施、人均面积、环境卫生等方面开展专项整治行动，通过减少单位面积人口容量、提升居住环境、提高租赁价格的方式减少人口总量，优化人口结构。
2 推进产业结构调整。不少“人口倒挂”地区，之所以出现新居民人口规模偏大、结构不合理的情况，一个最关键的因素在于劳动力密集型的产业结构。因此从根本上达到“控制总量、提高质量”的目的，只有进行产业结构的优化升级，才能真正解决该问题。例如H市可结合正在推行的要素市场化配置综合配套改革、“退低进高”、“机器换人”等政策，促进产业转型，优化产业结构，通过产业倒逼机制把好新居民“流入关”。
五、 结 语
党的十八届三中全会提出新时期要推进国家治理体系和治理能力现代化，“社会治理”现代化是其中的重要内容和应有之义。在民众权利意识和民主意识不断萌发和觉醒的当下，探讨“人口倒挂”村的社会服务管理创新问题，推进公共服务均等化，保障流动人口权利，进而促进社会和谐，是社会治理现代化的重要内容，也是落实党的十八届三中全会精神的必然要求。
本文通过实地走访、问卷调查、座谈会等方式研究H市“人口倒挂”村的社会治理问题，发现H市的发展离不开新居民，但是当地社会服务管理还未能及时跟上人口结构的巨大变化，大量流动人口的涌入，带来了一系列社会治理困境，包括体制机制尚未适应新的形势，管理队伍难以满足需要，基础信息登记不够精准、及时，治安、消防等安全隐患众多，管理经费、公共资源配置不足，生活环境尚需优化，公共事务参与度低等问题。结合社会治理现代化的要求，可以从如下主动破解，逐步推进。一是完善信息化管理。把好信息采集源头关，构建信息共享平台，完善新居民信息研判机制，充分开发利用已有数据库信息。二是实现协同式管理。夯实服务管理力量，发挥“村规民约”作用，加强资金保障。三是强化融入式管理。培养市民意识，完善公共服务，强化自我管理。四是推行“调控式”管理。加大拆违力度，推进产业结构调整。而H市“人口倒挂”村治理过程中遭遇的不少困境也是其他“人口倒挂”地区当前面临的现实难题。文中提出的不少对策措施具有很强的可复制、可操作性，可以为类似地方的社会治理提供很好的参考和借鉴。
当然，“人口倒挂”村社会治理既属于地区治理的问题，更是户籍身份的问题;既需要地方探索、创新，消除人为设置的身份隔离带，更需要顶层设计，系统解决。不过显然，“人口倒挂”村的社会治理并非易事，新居民的市民化还有很长的路要走，需要循序渐进。
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