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[摘要]旅游度假区作为开展度假旅游活动的专业化区域，是我国旅游产业实现转型升级的重要载体。旅游度假区的开发模式是目前国内外学界关注的焦点之一，但鲜见关于开发模式变迁的系统讨论和理论解释。文章指出，亚龙湾旅游度假区的开发模式经历了由“政府主导”模式到“企业主导”模式再到“政府主导、企业配合”模式的转变；并明确指出开发模式的变迁存在路径依赖。文章在探讨理解制度变迁路径依赖的两种不同进路的基础上，采納“道路分岔口”的进路，并整合制度费用理论，提出了解释开发模式变迁路径依赖生成机制的基本命题，并进行了验证。研究表明，在亚龙湾旅游度假区开发模式选择的关键性节点上，理论上对开发模式选择具有影响力的行动主体面临诸多选择。但是，制度费用的存在从两个方面结构化了潜在选项：一方面，作为一种制度安排的开发模式的选择必须考虑到放弃之前开发模式的机会成本；另一方面，也必须考虑到选择新的开发模式的潜在新增成本。制度遗产、利益集团讨价还价能力等均不同程度、不同方向地影响了开发模式的制度费用和制度收益，从而影响开发模式的选择与变迁路径。该研究推进了关于海南乃至转型期中国制度变迁的理论解释，并拓展和深化了原有制度变迁的路径依赖理论。
[关键词]旅游度假区；开发模式变迁；路径依赖；制度变迁；制度费用
[中图分类号]F59
[文献标识码]A1
引言
旅游度假区是指“具有良好的资源与环境条件，能够满足游客休憩、康体、运动、益智、娱乐等休闲需求的，相对完整的度假设施聚集区”（《旅游度假区等级划分》国家标准；GB/T26358-2010）。旅游度假区作为开展度假旅游的专业化区域，是我国旅游产业实现转型升级的重要载体。2011年1月14日《旅游度假区等级划分》国家标准的发布，在全国范围内再次掀起一轮旅游度假区兴建和创评的热潮。
创建于20世纪90年代初的12家国家级旅游度假区，对我国度假旅游产业的发展曾发挥过重要作用，但现实的整体绩效却不尽如人意。究其主要缘由，国内学者曾提出过一些解释。这些解释性的影响因素主要有治理模式、度假区形态规划、气候条件以及全国范围内度假旅游市场的发育程度等。在气候条件、度假旅游市场发育程度等因素短期之内难以或无法改变的情况下，有学者开始集中关注旅游度假区的开发模式（治理模式/管理模式）。开发模式作为政府、市场与社会的互动关系模式与权力结构模式，从本质上来说是一种制度安排。然而，在转型期中国，旅游度假区的开发模式并非一成不变，而是随着整个中国的市场化改革和现代化进程不断地发生着变迁。现有关于某个特定旅游度假区以及全国范围内旅游度假区治理模式（开发模式）的静态介绍与描述性分析，固然能够加深我们对这一领域的了解，但毫无疑问，对诸如“旅游度假区的开发模式为什么会变迁”、“变迁的路径与动机机制是什么”、“旅游度假区开发模式的变迁是否也存在路径依赖”、“如何来理解旅游度假区开发模式变迁的路径依赖”以及“这种路径依赖是如何生成的”等基本问题，学界依然鲜见深入的讨论和有力的理论解释。
旅游度假区开发模式变迁，犹如其他经济与社会制度变迁一样，都是嵌入在特定的社会、政治和文化结构之中。那么，摆在社会科学研究者面前的问题是，我们如何来理解并解释这些制度变迁呢？在社会科学界，对理论解释的追求已经成为诸多社会科学学者对中国社会科学发展的急切呼吁。因此，在目前国内关于旅游度假区开发模式的描述性、应用性研究已经取得一些成果的背景下，亟待更多的理论解释来加深我们对旅游度假区开发模式变迁的理解。在这样一个现实与理论背景下，本研究尝试着以亚龙湾国家级旅游度假区为典型案例，试图通过对开发模式变迁历程的梳理来论证旅游度假区开发模式的变迁是否存在路径依赖；并尝试着整合制度费用理论与路径依赖理论，对开发模式变迁的路径依赖的生成机制做出理论解释。
为完成本研究所需要的资料收集工作，本文第一作者曾先后4次（分别为2009年11月11-13日、2011年3月21-28日、2011年7月24-25日和2011年8月1-31日）累计45天前往案例地进行实地调查。具体而言：首先，本研究开展了深度访谈和半结构式访谈（累计18人次）。部分访谈为预约进行的正式访谈，访谈时间多在1小时以上（部分访谈在征得受访者同意之后有进行录音）；还有一些访谈为实地调研过程中“借机行事”而展开（部分访谈征得受访者同意后也有录音）。所有录音均整理成文字稿，以备后续研究之用。其次，本研究还收集到海南省、三亚市以及亚龙湾旅游度假区层面的政府公文、统计资料和公司简报，试图了解三亚市作为专业化旅游城市的发展历程以及亚龙湾旅游度假区开发模式变迁的宏观背景与微观过程。
2 亚龙湾旅游度假区开发模式变迁及其路径依赖
亚龙湾国家级旅游度假区坐落在三亚市东南25千米处，是中国目前唯一的国家级热带滨海旅游度假区，享有“天下第一湾”之美誉；1992年10月经国务院批准设立，成为首批12家国家级旅游度假区之一；也是截至目前国内度假旅游发展最为成熟和典型的区域。
亚龙湾国家级旅游度假区的开发模式自上世纪80年代末（1988年）以来经历了3次变迁。第一阶段是“政府主导”模式阶段（1995年之前）。政府主导模式的形成经历了两个时期：1988～1992年由海南省旅游总公司统一开发期（海南省政府直管模式）和1992～1995年由三亚市政府控股的三亚亚龙湾开发股份有限公司主导开发期（三亚市地方政府主导模式）。在政府主导模式下，三亚市政府与主开发商（三亚亚龙湾开发股份有限公司）是“不分你我”的关系。主开发商与外来投资企业的关系则更像张五常在《中国的经济制度》一书中所描绘的“购物商场经营企业”与“商场柜台租户”之间的关系。然而也正是在这一阶段，由于度假区开发的征地、拆迁、安置和补偿等问题，开发商与当地社区开始产生了利益冲突。
从1995年起，亚龙湾旅游度假区的开发进入第二个阶段——“企业主导”模式阶段（1995～2008年）。在三亚市政府主导亚龙湾旅游度假区开发建设的3年（1992～1994），正好是三亚市乃至整个海南省“楼市狂潮”兴起并快速退去的阶段，深陷财务危机的三亚亚龙湾开发股份有限公司再无力主导亚龙湾旅游度假区的开发建设。三亚亚龙湾开发股份公司的增资扩股显得十分必要和紧迫。1995年年初，三亚亚龙湾开发股份有限公司决定增资扩股，由中粮集团旗下香港鹏利集团和香港胡汉辉集团联合成立并控股的亚龙湾开发股份（香港）有限公司全额认购，占公司总股本的50.82%。三亚亚龙湾开发股份公司（以下简称“亚龙湾股份”）由此转变为外资控股的中外合资股份制企业。根据此次股权变革，亚龙湾开发股份（香港）有限公司成为控股股东，掌握着亚龙湾旅游度假区开发建设的主动权和主导权。中粮集团和香港胡汉辉集团联合控股的“亚龙湾股份”继承了公司原有的权利和义务。由三亚市政府主导的开发转入由企业主导的开发，亚龙湾旅游度假区内的利益主体关系发生了深刻的变化：首先，三亚市政府与主开发商的关系变为一种“介入”与“反介入”的互动与博弈关系；其次，主开发商与外来投资企业的关系虽然延续了“购物商场经营企业”与“商场柜台租户”的关系模式，但“亚龙湾股份”由于实现土地一级开发和二级开发的联动，使得主开发商“既当裁判又当运动员”，主开发商与外来投资企业的矛盾也日渐突显。第三，在这一阶段，相对“强势”的主开发商与“弱势”的当地社区的利益冲突得以延续。 从2008年起，亚龙湾旅游度假区的开发建设进入第三个阶段——“政府主导、企业配合”模式阶段。这也是目前有关亚龙湾旅游度假区的研究文献中被忽视或未能论及的阶段。亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权和主动权向三亚市政府回归，得益于2002年5月9日国土资源部以11号令出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（简称“招拍挂”）。这一规定实质上是明确了经营性国有土地使用权出让必须采取招标、拍卖或挂牌的制度。“招拍挂”制度的出台与后续的不断完善，实际上就使得旅游度假区（也包括其他涉及国有建设用地的区域，例如产业园区、高新技术开发区等）的土地一级开发和二级开发联动的可能性大大降低。因为不管是由企业（“亚龙湾股份”）还是三亚市政府来主导土地的一级开发，国有建设用地的出让必须采取招标、拍卖或挂牌的制度，使得原则上所有潜在土地需求者都有机会获得出让的土地，参与土地一级开发的企业并不必然能获得“招拍挂”出让的土地。因此，从理论上来说，亚龙湾旅游度假区之前广为讨论的“企业主导”的开发模式已经终结。由于早在2002年“招拍挂”制度正式实施前，三亚市政府就已经陆续以协议出让的方式出让（或约定将出让）6100亩国有建设用地（俗称“一期”），“亚龙湾股份”在2002年之后的很长一段时间内依然有国有建设用地是通过协议出让方式获得并出让给外来投资企业或自行进行项目投资建设。虽然早在2003年“亚龙湾股份”就开始了与三亚市政府关于亚龙湾旅游度假区二期开发模式的协商，但是，真正意义上的“政府主导、主开发商配合”，却是始于2008年4月15日三亚市政府和“亚龙湾股份”正式签署的《三亚亚龙湾二期土地合作开发协议书》。在新的开发模式下，首先，度假区开发建设的主导权、主动权向政府回归。诚如“亚龙湾股份”年报所显示的：“根据规定，亚龙湾二期土地开发及转让将主要由政府主导……转换思维方式，主动配合政府工作”。其次，在“政府主导、企业配合”模式下，理论上来说，“亚龙湾股份”作为主开发商，与其他外来投资商一样同为度假区内的企业，开展平等的竞争。然而，主开发商依旧可以通过自身资源谋得各种竞争优势。此外，旅游度假区的土地二级开发商（例如高尔夫球场、度假酒店等开发商）可以并且已经开始“越过”一级开发商来谋划土地开发。亚龙湾高尔夫球会二期的案例，固然说明了高尔夫球会扩张的冲动与妄为，但也从另一侧面说明在新的开发模式下，由于主开发商“亚龙湾股份”与三亚市政府在二期开发上缓慢的协商与合作进程，导致用地供需矛盾日渐紧张和凸显。第三，由于权利关系的不对等与制度安排中社区话语的缺失，主开发商（当地政府）与社区的利益冲突再度延续。
从上述分析可以发现，亚龙湾旅游度假区开发模式的变迁体现出明显的路径依赖。路径依赖的特征，总结起来，主要体现在以下5个方面（见图3）。其一，旅游度假区“成片开发”的理念和模式得以持续贯彻。亚龙湾旅游度假区的“成片开发”始于1988年海南省旅游总公司统一征用度假区所在社区的集体用地，虽然开发模式在后续的20多年中经历了变迁，但“成片开发”的理念始终不变。其二，在不同的开发模式下，三亚市地方政府与主开发企业始终保持着密切的合作关系，且主开发商的积极作用始终得以维持。其三，三亚亚龙湾开发股份有限公司自1992年成立以来，虽然其所有权关系发生了明显变化，但一直作为土地开发商存在。其四，在不同开发模式主导下，主开发商始终可以通过自身资源谋得各种非市场化的竞争优势。其五，主开发商（政府）与当地社区的关系延续了利益冲突的模式。
3 开发模式变迁路径依赖的生成机制：理论命题及其验证
3.1 理解路径依赖的两种进路：“被践踏的小径”与“道路分岔口”
诺斯（North）是最早将“路径依赖”引入制度变迁研究的学者。诺斯指出：“发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程，以及得自历史的主观模型，就将强化这一进程”。诺斯认为，制度变迁的路径依赖，其实就是“制度框架使各种选择定型化并约束可能被锁入人为的制度路径的事实”。在批判性地回顾技术变迁的路径依赖的相关研究之后，诺斯进一步指出，“路径依赖意味着历史是重要的。不去追溯制度的渐进性演化过程，我们就无法理解今日的选择”。因此，在经济学以及其他的社会科学中，路径依赖理论似乎已经被“速记”为：“过去形塑未来的选择”、“历史是重要的”。
仔细审视制度变迁路径依赖的理论发展脉络，我们可以发现两种截然不同的进路（approaches）。皮尔逊（Pierson）曾指出，社会科学研究中的路径依赖概念有宽松和严谨之分。艾宾豪斯（Ebbinghaus）则更形象地指出，其中一种进路是将路径依赖的过程理解成为“被践踏的小径”（trodden path）（图1）。这种理解路径依赖过程的进路显然是沿袭了理解技术变迁的路径依赖的思路，认为制度尤其是社会规范等非正式制度的采用和扩散的过程，犹如新技术的扩散一样，由于网络效应的存在，因为使用的人越来越多而形成一种自我强化（self-reinforcing）的机制，从而进入一种依赖（惯性）的状态，技术革新（制度革新）及其扩散将面临更大的成本，从而使得技术变迁（制度变迁）进入到一个所谓的锁定状态（lock—in）。在旅游研究中，吉尔和威廉姆森（Jill & Williamson）对加拿大威斯乐度假区（Whistler）治理模式变迁的分析，以及徐红罡等从路径依赖理论出发对世界遗产地旅游线路固化现象做出的解释，都是从理解技术变迁的思路来看待路径依赖的案例。
另一种进路则是所谓的“道路分岔口”（roadjuflcture）（图2）。这种理解制度变迁路径依赖过程的进路源自历史制度主义的传统。在这一进路中，所谓的“路径”（path）并非用来描述个体行动者基本决策的反复进行所产生的制度的出现和延续，而是借以指某一具体制度（制度安排）的长期发展路径。这些制度（制度安排）受到集体行动者的形塑，并可能继续受到集体行动者的调适。柯志明（转引自参考文献[16]）也曾以“小钢珠游戏”形象地描绘了他所理解的路径依赖： 笔者所感受到的历史演化过程则比较像是在小钢珠游戏里，沿着上窄下宽的树枝状路径，拾级而下。每一选择不仅是放弃了一些可能的替代机会，而且前一个选择所决定的路径往往限定了下一个选择的可能路径。从事一个选择的同时已经排除了其他的选择，也构成了其后选择的限制条件。
很显然，理解路径依赖的“被践踏的小径”的进路，主要集中于分析制度尤其是非正式制度的扩散过程；而“道路分岔口”的进路则更多地指某一特定制度（制度安排）的发展与演化进程是如何受到之前决策的影响。诚如艾宾豪斯（Ebbinghaus）所评论道，历史决定论意义上的路径依赖原理（deterministic path-dependence theorem），即将制度变迁的路径依赖过程看成是“被践踏的小径”的进路，只能限于理解在相对严格的条件下制度扩散的延续性，亦即缺乏外力干预下的持续性自我强化。这种历史决定论意义上的路径依赖原理既不能解释制度的出现，也没办法解释制度的变迁，因为这种理论将制度的出现归因于概率事件（chance event），而将制度变迁本身排除在外。发展意义上的路径依赖进路（developmental approach），将制度变迁的路径依赖过程看成是“道路分岔口”，可以用于历史研究的探索，具有能够应对制度维持和变迁的灵活性。考虑到本研究关注的是亚龙湾旅游度假区开发模式作为一种制度安排的变迁过程，因此“道路分岔口”的分析进路显然更符合现实，因而也更具有解释力度（见图3）。因此，本研究采納“道路分岔口”的理论进路。
3.2 制度费用理论
如上文所述，亚龙湾旅游度假区开发模式的变迁存在明显的路径依赖，且这种路径依赖应该从“道路分岔口”的进路来理解。然而，依旧不甚明朗的是，为什么在开发模式变迁的关键节点上，对开发模式选择具有影响力的逻辑主体，会最终选择某种特定的制度安排而不是其他的制度安排呢？诺斯曾进一步批判性地指出：“有两种力量形塑了制度变迁的路径：收益递增，以及明显的交易费用为其特征的不完全市场”。在制度变迁中，一方面，决策主体必须考虑到放弃原有制度安排的成本，亦即制度的“机会成本”；但另一方面，也是目前研究中所忽视或考虑不够的，决策主体也必须考虑到新采納的制度安排的成本。既往的研究把主要的注意力放在历史是如何约束现有选择之上，例如不少学者指出，对制度变迁的社会机制的研究毫无疑问才刚刚起步，部分原因是关于制度的理论思考与实证研究都还主要集中在对制度变迁的抵制上。实际上，当制度变迁的行动者做出决策时，一方面固然要受到过去的制度安排及其遗产的影响；另一方面也需要考虑到各种新的制度安排的制度成本，从而在各主体之间所进行的、权衡制度的成本与收益的多重博弈中达成均衡。即：当制度变迁的行动者做出决策时既需要考虑“过去”，也需要考虑“未来”。因此，在作者看来，张五常从广义上界定的“制度费用”是一个具有较好的弹性和覆盖面的解释性概念，另一方面既可以涉及制度变迁的机会成本，也可以考虑到新的制度安排的潜在费用。在张五常看来，科斯等学者所论述的“交易费用”实际上是狭义上的，是指“使用市场的费用”；而实际上，不论是企业还是市场，都是制度安排，都是需要费用的。市场的使用（例如价格机制的运作）也不是免费的，也是需要费用的。与其说人们是在“市场”与“企业”之间选择，不如说人们是在不同的制度之间进行选择。这些广义上的费用都可以被称为“制度费用”，亦即制度得以运行和发挥作用所需要的所有费用。
3.3 理论的整合：基本命题与经验证据
整合路径依赖理论的“道路分岔口”模式以及制度费用理论，回应“旅游度假区开发模式变迁的路径依赖的生成机制”这一问题，本研究提出如下基本命题：首先，在关键节点上，理论上对开发模式选择具有影响力的行动主体（各级政府、企业、社区居民等）面临着诸多选择。但是，制度费用的存在从两个方面结构化了潜在选项：一方面，作为一种制度安排的开发模式的选择必须考虑到放弃之前开发模式的机会成本；另一方面也必须考虑到选择新的开发模式的潜在新增成本。制度遗产、利益集团讨价还价能力等不同程度、不同方向地影响了开发模式的制度费用和制度收益，从而影响开发模式的选择与变迁路径。下文将收集证据对上述命题给予经验支持。
（1）开发模式的第一次变迁（1992年）。从图3可以发现，在1990-1992年期间，海南省旅游总公司主导亚龙湾的开发建设，但由于体制上的不顺畅，开发建设进展十分缓慢，面临瓶颈。因此，可以肯定的是，此开发模式的制度收益不论是对海南省政府还是对三亚市政府而言，都是难以令人满意的，改变开发模式的动机由此出现。按诺斯的话就是：“一种相对代价的变化使交换的一方或双方（不论是政治的还是经济的）感知到：改变协定或契约将能使一方甚至双方的处境得到改善，因此，就契约进行再次协商的企图就出现了”。
在开发模式第一次变迁的关键节点上，理论上存在诸多可能的模式。例如，海南省旅游总公司就曾提出建立“开发建设指挥部”，并成立由省旅游总公司与三亚市合资的开发公司专司开发建设事宜。但毫无疑问，在这种开发模式的制度安排下，亚龙湾的开发建设权虽然在名义上是三亚市政府与省政府分享，但实质上主导权却掌握在省政府手中。亚龙湾的开发建设依旧要面对省政府与三亚市政府之间的体制障碍。这种体制障碍造成的制度成本是巨大的，因而无法调动三亚市政府的积极性。在中国当时的政治与经济体制下，区域开发主动权的丧失也意味着官员“寻租”机会以及政治晋升机会的流逝，这对财政分权体制下不断拥有自主权和逐利动机的地方政府而言是难以接受的。因此，海南省旅游总公司提出的开发方案，不论是从制度收益还是制度费用的角度，对三亚市政府而言都是“次优”的选择。此时的三亚市政府在话语权和合法性上显然更具优势，其依据当时的《风景名胜区管理暂行条例》、《中华人民共和国城市规划法》指出，亚龙湾旅游度假区理应由三亚市政府统一负责进行规划、管理和建设。也正是在这个阶段，海南省内的股份制试点工作正如火如荼地开展。1991年3月，海南省委、省政府成立了股份制试点领导小组及其日常工作机构，并出台了《海南省全民所有制股份企业试点暂行办法》；《海南省经济特区股份有限公司条例》也已经通过省人大审议。这些国家层面的法律法规以及当时省内掀起的股份制公司热潮，均为三亚市争取亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权并提出创建股份制企业提供了合法性。在内部动机与外部条件的推拉作用下，亚龙湾旅游度假区最终进入地方政府主导开发的阶段。 （2）开发模式的第二次变迁（1995年）。在1995年这个关键年份，三亚市政府控股并领导的亚龙湾开发股份公司在“楼市狂潮”中陷入经营困境。比开发建设的经济窘境更加紧迫的是将于1996年在亚龙湾度假区举行的“中国休闲度假年”开幕式，届时部分中央和省领导将到会。因此，在经济与政治双重压力之下，亚龙湾的开发建设面临艰难抉择。可能选择有许多，至少有以下两种：其一，坚持股份制公司主导开发的模式，但必须增资扩股，引进外来资本。这一方案会使得三亚市政府“丧失”亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权和主动权（或曰控制权、领导权）。其二，通过政府注资继续保持三亚市政府的控股地位，沿袭政府主导模式。就第二种选择而言，当时三亚市及省政府的财政能力显然已经无法支撑（1993～1996年4年间，三亚市地方财政收入仅分别为14021万元、18771万元、19432万元和21860万元；而1995年中粮集团旗下企业控股“亚龙湾股份”时投入的股本为31000万元）。除此之外，三亚市政府当时的人力资源储备也无法继续保障亚龙湾旅游度假区的高规格开发。因此，放弃亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权，引人大型企业主导开发，便成为三亚市政府“无奈”的理性选择。
（3）开发模式的第三次变迁（2008年）。在2002～2008年这一时期，亚龙湾旅游度假区的开发由一期逐渐过渡到二期。开发模式的转变也在酝酿之中。2002年和2007年分别出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》使得“亚龙湾股份”主导、土地一二级联动开发的模式难以为继，开发模式的转变势在必行。在这一关键节点上，开发模式的转变同样面临着诸多选择。至少有以下3种：其一，仿照海棠湾旅游度假区的政府全方位主导模式，即政府主导规划设计、征地拆迁安置、土地整理、招商引资等。其二，在“招拍挂”制度背景下，由政府主导规划、招商引资等工作，“亚龙湾股份”继续参与土地一级开发和部分征地拆迁工作。其三，选择引入其他企业作为主开发商，由政府主导规划、招商引资等工作，新人驻企业作为主开发商参与土地一级开发和部分征地拆迁工作。
首先，政府全方位主导开发模式。政府全方位主导模式其实是我国大陆地区大城市普遍采用的土地开发模式。毫无疑问，在这一模式下，政府能够实现土地收益的最大化，亦能掌握土地出让和招商引资的进度，并使度假区朝着三亚市政府主观意愿的方向发展，即能够有效地实现地方政府对旅游度假区开发建设的主导权和主动权。然而，毋庸置疑，政府全方位主导模式是有其适用条件亦即制度费用的。其一，土地一级开发需要巨大的资金投入，主要包括征地、拆迁、安置、补偿等土地储备工作的费用，规划咨询费用，以及基础设施建设投入等。其二，土地一级开发的金融风险增加（即以土地作为资本的投融资活动所带来的风险；相关论述见参考文献[23]）。三亚市政府主导海棠湾旅游度假区土地开发的融资活动已经带来了较大的金融风险。因此，在亚龙湾二期开发中，尽量避免土地一级开发的金融风险是理性的选择。其三，机构设置与运行的财政压力增大。如果仿效海棠湾旅游度假区政府全方位主导的模式，则需要成立专门的政府派出机构，这势必增加政府编制和由此而来的财政压力，这也显然与海南省内所积极倡导和宣传的“小政府、大社会”理念不符。因此，虽然在2010年10月12日，亚龙湾旅游度假区所在的吉阳镇，在亚龙湾开发股份公司的多次催促和三亚市政府的责成下，成立了“中共海南三亚亚龙湾国家级旅游度假区工作委员会”和“海南三亚亚龙湾国家级旅游度假区管理委员会”（以下分别简称工委、管委会；这种模式是对海棠湾管理模式的部分学习和模仿），但实际上，就目前机构设置而言，亚龙湾工委和管委会均仍挂靠吉阳镇党委和镇政府，与吉阳镇实行“两块牌子、一套人马”体制，目前实际运作尚未进入正轨。其四，在竞争日趋激烈的全球背景下，海滨旅游度假区经营成败会直接决定海滨旅游城市国际竞争力的高低，而海滨旅游度假区的开发经营不但需要大量的资金投入，而且还需要大量的智力与管理投入。三亚市政府自1995年“失去”亚龙湾旅游度假区开发建设的主动权后，随之失去的是对亚龙湾开发建设的关注与重视、对基本状况的了解、对未来发展态势的把握等。这一方面是由于企业主导开发建设过程中，地方政府的有效作为空间（政治利益）和经济利益（也包括“寻租机会”）不断减少，因此随之而来的是地方政府主动关注与重视亚龙湾开发建设的积极性降低。曾长期在三亚市规划建设局工作的一位受访者就非常明确地强调了三亚市政府从亚龙湾旅游度假区（企业主导期间）获得的经济收益较低的事实：
但是，亚龙湾里，政府在里面的收益是非常少的。特别是在土地方面的收益。它的土地收入的量是很大的。如果按照协议来讲，政府应该也有一部分。但是实际上，政府从亚龙湾那里得到的土地收益非常之少。有时候还基本上拿不到。到现在还在扯皮。……所以实际上亚龙湾开发对政府的财力贡献是非常之少……地方政府最大的财力，其实就是地价收入。但是它对我们政府的贡献实在是太少、太少了。（访谈记录：CHH015）
另一方面，在中国特定的政府体制下，三亚市政府分管亚龙湾旅游度假区事务的领导频繁调动，也会割裂地方政府对亚龙湾度假区事务的关注和情况掌握的连续性。因此，综上所述，三亚市政府对亚龙湾旅游度假区的二期开发采取全方位主导的模式，尽管可以带来诸多收益，但与之相随的是更大的制度费用。因此，至少在当时的情境下，三亚市政府全方位主导的开发模式并非理性选择。
其次，选择引入其他企业作为主开发商。这种选择也存在巨大的制度费用。其一，三亚市政府（以三亚市国有资产管理公司的名义）是“亚龙湾股份”的第二大股东。倘若“亚龙湾股份”不能再继续参与亚龙湾二期的开发建设，则毫无疑问，“亚龙湾股份”的经营可能会逐渐陷入困境，作为第二大股东的三亚市政府的年度利润分红也将受影响。其二，不论是新入驻的主开发商还是三亚市地方政府，都可能面对来自作为“既得利益集团”的“亚龙湾股份”的各种形式的“抵抗”。这种抵抗可能是直接的赔偿诉求，也可能是间接的不合作等。赔偿诉求主要源自“亚龙湾股份”在基础设施上的投入。这些投入不光有利于一期开发建设，对二期土地整理、地价提升等也均具有直接的推动作用。三亚市政府与“亚龙湾股份”在一期的土地出让租金的支付上的协议安排亦即制度遗产（由“亚龙湾股份”垫付土地征地拆迁赔偿款、基础设施建设投入，土地出让租金待“亚龙湾股份”转让土地成功且获得土地款之后再行结算支付）也使得两者之间的“土地债务”往来频繁。其他形式的“不合作”乃至“抵抗”可能来自具有雄厚政治资本的中粮集团总部，毕竟其在亚龙湾旅游度假区的开发建设中投入了大量财力和精力。作为大型“央企”的政治背景也会增加其讨价还价的能力。其三，三亚市政府若选择寻找新的主开发商，也需要支付大量的市场交易型费用（信息费用、谈判费用和监督费用），也需要承担一定的开发经营风险，毕竟在三亚乃至整个海南省的开发建设历程中，尤其是在建设“国际旅游岛”政策出台前后，“制度性机会主义”在全省盛行已经是不争的事实，“脚踏实地”地用心且有足够的能力（企业家精神、资本能力、经营管理能力等）成片地开发、经营旅游度假区的企业并不多见。以下这两段访谈记录，言简意赅地道出了上文提及的第二点（制度遗产、利益集团讨价还价能力）和第三点缘由。 亚龙湾这个，它有一定的特殊性。第一，它那个企业，是一个比较大型的国有企业，它的好处就是，这个企业，它一开始的想法，跟政府的长远利益还是比较吻合的。它主要不是很快地就想盈利。就是想把那个地方做好。这个是跟所选的企业，是有一定的关系的。这个企业不管是在最困难的时候，还是（其他的时候），因为它是中粮，是我们国家最大的企业之一，它对亚龙湾一开始还不是以大收益为前提；也跟当时他们企业老总的理念有一定的关系，这个也是我们比较幸运的地方。（访谈记录：CHH015）
（笔者：当时市政府谋划二期开发的时候，有没有可能把你们甩掉？找其他公司？）那它（指三亚市政府）不敢。因为牵涉到十几年的历史。一下子哪家公司也不一定就能来弄。也要有弄得起的企业来。现在土地价值在那放着呢。跟以前可不一样了。它要有一定的实力。第二，我要出去，你要给我赔偿。（访谈记录：WH016）
第三，“亚龙湾股份”继续参与土地一级开发。从以上分析可以看出，相比之下，由“亚龙湾股份”继续参与土地一级开发的“政府主导、企业配合”模式，对三亚市政府和亚龙湾开发股份公司而言都是理性的选择。一方面，三亚市政府掌握了亚龙湾度假区二期开发建设的主动权，这主要体现在度假区规划、土地出让进度和招商引资上；并且获得土地溢价收益50%的分成；这在三亚乃至海南全省的“土地成片开发”历史上都是一个较高的比例。例如①，在海南保亭县七仙岭温泉国家森林公园土地开发中，县政府与海航集团的土地溢价收入分成比例是3：7。在三亚湾新城，三亚市政府与鲁能集团的土地溢价分成比例是3：7。在三亚棕榈滩旅游度假区，这个比例是4：6。在三亚红塘湾旅游度假区，这个比例是3，5：6，5。此外，三亚市政府依旧能够以股东身份分享“亚龙湾股份”的年度利润分红。“亚龙湾股份”作为三亚市名列前茅的納税大户，其每年对地方财政的税收贡献亦不能忽视。据笔者在三亚市地方税务局的调查，仅2010年1～10月，“亚龙湾股份”就为地方财政贡献了超过1，6亿元的税收；2009年全年超过1，2亿元。另一方面，“亚龙湾股份”虽然不能继续实现对亚龙湾旅游度假区土地的一二级联动开发，但若能继续参与土地一级开发，也算是对其投入的大量基础设施以及十多年经营的一种肯定和回报。此外，作为与政府合作的开发商，在土地出让方面能够继续利用某些政治资源获得优势，从而为自主投资经营的开发项目谋得土地资源和区位优势。至少早在2003年，“亚龙湾股份”就已经开始从单一的“经营土地”转向包括土地出让、自主经营和对外投资在内的多样化经营。目前，自主经营的项目是该公司主要的投资对象和收入及利润来源（据“亚龙湾股份"2011年年报披露的数据显示，自主经营项目收入将占“亚龙湾股份”总部收入的80%以上）。因此，在“招拍挂”全面实施的宏观政策背景下，参与土地一级开发，从而获得土地二级开发的优势，无遗是“亚龙湾股份”所能期望也是会尽全力争取的最优制度安排。4结论与讨论
本文在回顾和梳理亚龙湾旅游度假区开发模式变迁历程的基础上指出，其开发模式经历了由“政府主导”模式、“企业主导”模式到“政府主导、企业配合”模式的转变，并明确指出开发模式的变迁存在路径依赖。在探讨理解制度变迁路径依赖的两种不同进路（“被践踏的小径”与“道路分岔口”）的基础上¨…，本文采納“道路分岔口”的进路，并整合制度费用理论，提出了理解开发模式变迁路径依赖生成机制的基本命题，并利用经验证据进行了验证。
本文的研究发现，具有一定的理论意义。首先，从案例地所在的海南省的制度变迁研究来看，海南自1988年建省以来，就一直是中国改革的“试验田”，承担了大量的制度创新与体制转型的试点工作。例如，在全国首次提出经济开发区“成片开发模式”（“洋浦模式”），首次试点“小政府、大社会”改革等。然而，令人不无遗憾的是，海内外社会科学界对海南建省20多年来的发展历程尤其是其中所发生的重大的制度变迁，还缺少应有的理论关注。大量的研究都集中于回顾过去的发展历程、存在的问题以及未来的出路。这些研究固然能够帮助我们理解海南在过去的20多年中发生了什么，但我们对这些制度变迁背后的发生原因、过程和机制依然知之甚少。旅游度假区在海南经济社会发展中一直扮演着重要角色。旅游度假区开发模式的变迁，一方面是整个海南经济社会制度变迁的产物；另一方面，透过对旅游度假区开发模式变迁的分析（例如，万宁石梅湾旅游度假区、三亚亚龙湾旅游度假区和三亚海棠湾旅游度假区等在过去的20多年中，就经历了多次重大的开发模式的变迁）也能从一定程度上理解海南在过去的20多年中所经历的诸多制度变迁。因此，本研究以亚龙湾国家级旅游度假区开发模式变迁为例的研究，在一定程度上推进了学界关于海南制度变迁的理解和解释，从而也推进了我们对转型期中国制度变迁以及中国市场化改革和现代化进程中地方政府行为逻辑的理解。其次，从理论发展的角度来看。理论的整合（theoryintegration）是指这样的一种情况：在某一个具体的研究领域，针对某一现象，一种新的理论可能是在原有理论的基础上提出的。新的理论可能是整合了原有两个理论的因素（原有两个理论各能部分地解释某些现象，但均不完全），而不是简单地累加和组合，因此其解释能力和预测能力是原有单个理论所不能及的。本研究采納一种发展的路径依赖观（“道路分岔口”模式），整合路径依赖和制度费用理论，提出了理解开发模式变迁路径依赖生成机制的基本命题，并进行了实证检验。这是一种对原有制度变迁路径依赖理论的拓展与深化。
今后的研究至少还可以在以下两个方面进一步深入。首先，亚龙湾旅游度假区自2008年起进入“政府主导、企业配合”的阶段。作为一种制度安排的开发模式的实施进展如何？这需要在今后的研究中给予更多的关注。其次，虽然亚龙湾旅游度假区是国内度假旅游发展最为成熟和典型的区域且开发模式经历了多次变迁，但我们还需要更多、更深入的案例研究尤其是比较性的案例研究来推进学界对旅游度假区开发模式变迁的理论解释。
致谢：感谢海南省旅游发展委员会刘纬华先生、海口市发展与改革委员会龙卫东先生为历次调研提供的帮助。
[关键词]旅游度假区；开发模式变迁；路径依赖；制度变迁；制度费用
[中图分类号]F59
[文献标识码]A1
引言
旅游度假区是指“具有良好的资源与环境条件，能够满足游客休憩、康体、运动、益智、娱乐等休闲需求的，相对完整的度假设施聚集区”（《旅游度假区等级划分》国家标准；GB/T26358-2010）。旅游度假区作为开展度假旅游的专业化区域，是我国旅游产业实现转型升级的重要载体。2011年1月14日《旅游度假区等级划分》国家标准的发布，在全国范围内再次掀起一轮旅游度假区兴建和创评的热潮。
创建于20世纪90年代初的12家国家级旅游度假区，对我国度假旅游产业的发展曾发挥过重要作用，但现实的整体绩效却不尽如人意。究其主要缘由，国内学者曾提出过一些解释。这些解释性的影响因素主要有治理模式、度假区形态规划、气候条件以及全国范围内度假旅游市场的发育程度等。在气候条件、度假旅游市场发育程度等因素短期之内难以或无法改变的情况下，有学者开始集中关注旅游度假区的开发模式（治理模式/管理模式）。开发模式作为政府、市场与社会的互动关系模式与权力结构模式，从本质上来说是一种制度安排。然而，在转型期中国，旅游度假区的开发模式并非一成不变，而是随着整个中国的市场化改革和现代化进程不断地发生着变迁。现有关于某个特定旅游度假区以及全国范围内旅游度假区治理模式（开发模式）的静态介绍与描述性分析，固然能够加深我们对这一领域的了解，但毫无疑问，对诸如“旅游度假区的开发模式为什么会变迁”、“变迁的路径与动机机制是什么”、“旅游度假区开发模式的变迁是否也存在路径依赖”、“如何来理解旅游度假区开发模式变迁的路径依赖”以及“这种路径依赖是如何生成的”等基本问题，学界依然鲜见深入的讨论和有力的理论解释。
旅游度假区开发模式变迁，犹如其他经济与社会制度变迁一样，都是嵌入在特定的社会、政治和文化结构之中。那么，摆在社会科学研究者面前的问题是，我们如何来理解并解释这些制度变迁呢？在社会科学界，对理论解释的追求已经成为诸多社会科学学者对中国社会科学发展的急切呼吁。因此，在目前国内关于旅游度假区开发模式的描述性、应用性研究已经取得一些成果的背景下，亟待更多的理论解释来加深我们对旅游度假区开发模式变迁的理解。在这样一个现实与理论背景下，本研究尝试着以亚龙湾国家级旅游度假区为典型案例，试图通过对开发模式变迁历程的梳理来论证旅游度假区开发模式的变迁是否存在路径依赖；并尝试着整合制度费用理论与路径依赖理论，对开发模式变迁的路径依赖的生成机制做出理论解释。
为完成本研究所需要的资料收集工作，本文第一作者曾先后4次（分别为2009年11月11-13日、2011年3月21-28日、2011年7月24-25日和2011年8月1-31日）累计45天前往案例地进行实地调查。具体而言：首先，本研究开展了深度访谈和半结构式访谈（累计18人次）。部分访谈为预约进行的正式访谈，访谈时间多在1小时以上（部分访谈在征得受访者同意之后有进行录音）；还有一些访谈为实地调研过程中“借机行事”而展开（部分访谈征得受访者同意后也有录音）。所有录音均整理成文字稿，以备后续研究之用。其次，本研究还收集到海南省、三亚市以及亚龙湾旅游度假区层面的政府公文、统计资料和公司简报，试图了解三亚市作为专业化旅游城市的发展历程以及亚龙湾旅游度假区开发模式变迁的宏观背景与微观过程。
2 亚龙湾旅游度假区开发模式变迁及其路径依赖
亚龙湾国家级旅游度假区坐落在三亚市东南25千米处，是中国目前唯一的国家级热带滨海旅游度假区，享有“天下第一湾”之美誉；1992年10月经国务院批准设立，成为首批12家国家级旅游度假区之一；也是截至目前国内度假旅游发展最为成熟和典型的区域。
亚龙湾国家级旅游度假区的开发模式自上世纪80年代末（1988年）以来经历了3次变迁。第一阶段是“政府主导”模式阶段（1995年之前）。政府主导模式的形成经历了两个时期：1988～1992年由海南省旅游总公司统一开发期（海南省政府直管模式）和1992～1995年由三亚市政府控股的三亚亚龙湾开发股份有限公司主导开发期（三亚市地方政府主导模式）。在政府主导模式下，三亚市政府与主开发商（三亚亚龙湾开发股份有限公司）是“不分你我”的关系。主开发商与外来投资企业的关系则更像张五常在《中国的经济制度》一书中所描绘的“购物商场经营企业”与“商场柜台租户”之间的关系。然而也正是在这一阶段，由于度假区开发的征地、拆迁、安置和补偿等问题，开发商与当地社区开始产生了利益冲突。
从1995年起，亚龙湾旅游度假区的开发进入第二个阶段——“企业主导”模式阶段（1995～2008年）。在三亚市政府主导亚龙湾旅游度假区开发建设的3年（1992～1994），正好是三亚市乃至整个海南省“楼市狂潮”兴起并快速退去的阶段，深陷财务危机的三亚亚龙湾开发股份有限公司再无力主导亚龙湾旅游度假区的开发建设。三亚亚龙湾开发股份公司的增资扩股显得十分必要和紧迫。1995年年初，三亚亚龙湾开发股份有限公司决定增资扩股，由中粮集团旗下香港鹏利集团和香港胡汉辉集团联合成立并控股的亚龙湾开发股份（香港）有限公司全额认购，占公司总股本的50.82%。三亚亚龙湾开发股份公司（以下简称“亚龙湾股份”）由此转变为外资控股的中外合资股份制企业。根据此次股权变革，亚龙湾开发股份（香港）有限公司成为控股股东，掌握着亚龙湾旅游度假区开发建设的主动权和主导权。中粮集团和香港胡汉辉集团联合控股的“亚龙湾股份”继承了公司原有的权利和义务。由三亚市政府主导的开发转入由企业主导的开发，亚龙湾旅游度假区内的利益主体关系发生了深刻的变化：首先，三亚市政府与主开发商的关系变为一种“介入”与“反介入”的互动与博弈关系；其次，主开发商与外来投资企业的关系虽然延续了“购物商场经营企业”与“商场柜台租户”的关系模式，但“亚龙湾股份”由于实现土地一级开发和二级开发的联动，使得主开发商“既当裁判又当运动员”，主开发商与外来投资企业的矛盾也日渐突显。第三，在这一阶段，相对“强势”的主开发商与“弱势”的当地社区的利益冲突得以延续。 从2008年起，亚龙湾旅游度假区的开发建设进入第三个阶段——“政府主导、企业配合”模式阶段。这也是目前有关亚龙湾旅游度假区的研究文献中被忽视或未能论及的阶段。亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权和主动权向三亚市政府回归，得益于2002年5月9日国土资源部以11号令出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（简称“招拍挂”）。这一规定实质上是明确了经营性国有土地使用权出让必须采取招标、拍卖或挂牌的制度。“招拍挂”制度的出台与后续的不断完善，实际上就使得旅游度假区（也包括其他涉及国有建设用地的区域，例如产业园区、高新技术开发区等）的土地一级开发和二级开发联动的可能性大大降低。因为不管是由企业（“亚龙湾股份”）还是三亚市政府来主导土地的一级开发，国有建设用地的出让必须采取招标、拍卖或挂牌的制度，使得原则上所有潜在土地需求者都有机会获得出让的土地，参与土地一级开发的企业并不必然能获得“招拍挂”出让的土地。因此，从理论上来说，亚龙湾旅游度假区之前广为讨论的“企业主导”的开发模式已经终结。由于早在2002年“招拍挂”制度正式实施前，三亚市政府就已经陆续以协议出让的方式出让（或约定将出让）6100亩国有建设用地（俗称“一期”），“亚龙湾股份”在2002年之后的很长一段时间内依然有国有建设用地是通过协议出让方式获得并出让给外来投资企业或自行进行项目投资建设。虽然早在2003年“亚龙湾股份”就开始了与三亚市政府关于亚龙湾旅游度假区二期开发模式的协商，但是，真正意义上的“政府主导、主开发商配合”，却是始于2008年4月15日三亚市政府和“亚龙湾股份”正式签署的《三亚亚龙湾二期土地合作开发协议书》。在新的开发模式下，首先，度假区开发建设的主导权、主动权向政府回归。诚如“亚龙湾股份”年报所显示的：“根据规定，亚龙湾二期土地开发及转让将主要由政府主导……转换思维方式，主动配合政府工作”。其次，在“政府主导、企业配合”模式下，理论上来说，“亚龙湾股份”作为主开发商，与其他外来投资商一样同为度假区内的企业，开展平等的竞争。然而，主开发商依旧可以通过自身资源谋得各种竞争优势。此外，旅游度假区的土地二级开发商（例如高尔夫球场、度假酒店等开发商）可以并且已经开始“越过”一级开发商来谋划土地开发。亚龙湾高尔夫球会二期的案例，固然说明了高尔夫球会扩张的冲动与妄为，但也从另一侧面说明在新的开发模式下，由于主开发商“亚龙湾股份”与三亚市政府在二期开发上缓慢的协商与合作进程，导致用地供需矛盾日渐紧张和凸显。第三，由于权利关系的不对等与制度安排中社区话语的缺失，主开发商（当地政府）与社区的利益冲突再度延续。
从上述分析可以发现，亚龙湾旅游度假区开发模式的变迁体现出明显的路径依赖。路径依赖的特征，总结起来，主要体现在以下5个方面（见图3）。其一，旅游度假区“成片开发”的理念和模式得以持续贯彻。亚龙湾旅游度假区的“成片开发”始于1988年海南省旅游总公司统一征用度假区所在社区的集体用地，虽然开发模式在后续的20多年中经历了变迁，但“成片开发”的理念始终不变。其二，在不同的开发模式下，三亚市地方政府与主开发企业始终保持着密切的合作关系，且主开发商的积极作用始终得以维持。其三，三亚亚龙湾开发股份有限公司自1992年成立以来，虽然其所有权关系发生了明显变化，但一直作为土地开发商存在。其四，在不同开发模式主导下，主开发商始终可以通过自身资源谋得各种非市场化的竞争优势。其五，主开发商（政府）与当地社区的关系延续了利益冲突的模式。
3 开发模式变迁路径依赖的生成机制：理论命题及其验证
3.1 理解路径依赖的两种进路：“被践踏的小径”与“道路分岔口”
诺斯（North）是最早将“路径依赖”引入制度变迁研究的学者。诺斯指出：“发展路径一旦被设定在一个特定的进程上，网络外部性、组织的学习过程，以及得自历史的主观模型，就将强化这一进程”。诺斯认为，制度变迁的路径依赖，其实就是“制度框架使各种选择定型化并约束可能被锁入人为的制度路径的事实”。在批判性地回顾技术变迁的路径依赖的相关研究之后，诺斯进一步指出，“路径依赖意味着历史是重要的。不去追溯制度的渐进性演化过程，我们就无法理解今日的选择”。因此，在经济学以及其他的社会科学中，路径依赖理论似乎已经被“速记”为：“过去形塑未来的选择”、“历史是重要的”。
仔细审视制度变迁路径依赖的理论发展脉络，我们可以发现两种截然不同的进路（approaches）。皮尔逊（Pierson）曾指出，社会科学研究中的路径依赖概念有宽松和严谨之分。艾宾豪斯（Ebbinghaus）则更形象地指出，其中一种进路是将路径依赖的过程理解成为“被践踏的小径”（trodden path）（图1）。这种理解路径依赖过程的进路显然是沿袭了理解技术变迁的路径依赖的思路，认为制度尤其是社会规范等非正式制度的采用和扩散的过程，犹如新技术的扩散一样，由于网络效应的存在，因为使用的人越来越多而形成一种自我强化（self-reinforcing）的机制，从而进入一种依赖（惯性）的状态，技术革新（制度革新）及其扩散将面临更大的成本，从而使得技术变迁（制度变迁）进入到一个所谓的锁定状态（lock—in）。在旅游研究中，吉尔和威廉姆森（Jill & Williamson）对加拿大威斯乐度假区（Whistler）治理模式变迁的分析，以及徐红罡等从路径依赖理论出发对世界遗产地旅游线路固化现象做出的解释，都是从理解技术变迁的思路来看待路径依赖的案例。
另一种进路则是所谓的“道路分岔口”（roadjuflcture）（图2）。这种理解制度变迁路径依赖过程的进路源自历史制度主义的传统。在这一进路中，所谓的“路径”（path）并非用来描述个体行动者基本决策的反复进行所产生的制度的出现和延续，而是借以指某一具体制度（制度安排）的长期发展路径。这些制度（制度安排）受到集体行动者的形塑，并可能继续受到集体行动者的调适。柯志明（转引自参考文献[16]）也曾以“小钢珠游戏”形象地描绘了他所理解的路径依赖： 笔者所感受到的历史演化过程则比较像是在小钢珠游戏里，沿着上窄下宽的树枝状路径，拾级而下。每一选择不仅是放弃了一些可能的替代机会，而且前一个选择所决定的路径往往限定了下一个选择的可能路径。从事一个选择的同时已经排除了其他的选择，也构成了其后选择的限制条件。
很显然，理解路径依赖的“被践踏的小径”的进路，主要集中于分析制度尤其是非正式制度的扩散过程；而“道路分岔口”的进路则更多地指某一特定制度（制度安排）的发展与演化进程是如何受到之前决策的影响。诚如艾宾豪斯（Ebbinghaus）所评论道，历史决定论意义上的路径依赖原理（deterministic path-dependence theorem），即将制度变迁的路径依赖过程看成是“被践踏的小径”的进路，只能限于理解在相对严格的条件下制度扩散的延续性，亦即缺乏外力干预下的持续性自我强化。这种历史决定论意义上的路径依赖原理既不能解释制度的出现，也没办法解释制度的变迁，因为这种理论将制度的出现归因于概率事件（chance event），而将制度变迁本身排除在外。发展意义上的路径依赖进路（developmental approach），将制度变迁的路径依赖过程看成是“道路分岔口”，可以用于历史研究的探索，具有能够应对制度维持和变迁的灵活性。考虑到本研究关注的是亚龙湾旅游度假区开发模式作为一种制度安排的变迁过程，因此“道路分岔口”的分析进路显然更符合现实，因而也更具有解释力度（见图3）。因此，本研究采納“道路分岔口”的理论进路。
3.2 制度费用理论
如上文所述，亚龙湾旅游度假区开发模式的变迁存在明显的路径依赖，且这种路径依赖应该从“道路分岔口”的进路来理解。然而，依旧不甚明朗的是，为什么在开发模式变迁的关键节点上，对开发模式选择具有影响力的逻辑主体，会最终选择某种特定的制度安排而不是其他的制度安排呢？诺斯曾进一步批判性地指出：“有两种力量形塑了制度变迁的路径：收益递增，以及明显的交易费用为其特征的不完全市场”。在制度变迁中，一方面，决策主体必须考虑到放弃原有制度安排的成本，亦即制度的“机会成本”；但另一方面，也是目前研究中所忽视或考虑不够的，决策主体也必须考虑到新采納的制度安排的成本。既往的研究把主要的注意力放在历史是如何约束现有选择之上，例如不少学者指出，对制度变迁的社会机制的研究毫无疑问才刚刚起步，部分原因是关于制度的理论思考与实证研究都还主要集中在对制度变迁的抵制上。实际上，当制度变迁的行动者做出决策时，一方面固然要受到过去的制度安排及其遗产的影响；另一方面也需要考虑到各种新的制度安排的制度成本，从而在各主体之间所进行的、权衡制度的成本与收益的多重博弈中达成均衡。即：当制度变迁的行动者做出决策时既需要考虑“过去”，也需要考虑“未来”。因此，在作者看来，张五常从广义上界定的“制度费用”是一个具有较好的弹性和覆盖面的解释性概念，另一方面既可以涉及制度变迁的机会成本，也可以考虑到新的制度安排的潜在费用。在张五常看来，科斯等学者所论述的“交易费用”实际上是狭义上的，是指“使用市场的费用”；而实际上，不论是企业还是市场，都是制度安排，都是需要费用的。市场的使用（例如价格机制的运作）也不是免费的，也是需要费用的。与其说人们是在“市场”与“企业”之间选择，不如说人们是在不同的制度之间进行选择。这些广义上的费用都可以被称为“制度费用”，亦即制度得以运行和发挥作用所需要的所有费用。
3.3 理论的整合：基本命题与经验证据
整合路径依赖理论的“道路分岔口”模式以及制度费用理论，回应“旅游度假区开发模式变迁的路径依赖的生成机制”这一问题，本研究提出如下基本命题：首先，在关键节点上，理论上对开发模式选择具有影响力的行动主体（各级政府、企业、社区居民等）面临着诸多选择。但是，制度费用的存在从两个方面结构化了潜在选项：一方面，作为一种制度安排的开发模式的选择必须考虑到放弃之前开发模式的机会成本；另一方面也必须考虑到选择新的开发模式的潜在新增成本。制度遗产、利益集团讨价还价能力等不同程度、不同方向地影响了开发模式的制度费用和制度收益，从而影响开发模式的选择与变迁路径。下文将收集证据对上述命题给予经验支持。
（1）开发模式的第一次变迁（1992年）。从图3可以发现，在1990-1992年期间，海南省旅游总公司主导亚龙湾的开发建设，但由于体制上的不顺畅，开发建设进展十分缓慢，面临瓶颈。因此，可以肯定的是，此开发模式的制度收益不论是对海南省政府还是对三亚市政府而言，都是难以令人满意的，改变开发模式的动机由此出现。按诺斯的话就是：“一种相对代价的变化使交换的一方或双方（不论是政治的还是经济的）感知到：改变协定或契约将能使一方甚至双方的处境得到改善，因此，就契约进行再次协商的企图就出现了”。
在开发模式第一次变迁的关键节点上，理论上存在诸多可能的模式。例如，海南省旅游总公司就曾提出建立“开发建设指挥部”，并成立由省旅游总公司与三亚市合资的开发公司专司开发建设事宜。但毫无疑问，在这种开发模式的制度安排下，亚龙湾的开发建设权虽然在名义上是三亚市政府与省政府分享，但实质上主导权却掌握在省政府手中。亚龙湾的开发建设依旧要面对省政府与三亚市政府之间的体制障碍。这种体制障碍造成的制度成本是巨大的，因而无法调动三亚市政府的积极性。在中国当时的政治与经济体制下，区域开发主动权的丧失也意味着官员“寻租”机会以及政治晋升机会的流逝，这对财政分权体制下不断拥有自主权和逐利动机的地方政府而言是难以接受的。因此，海南省旅游总公司提出的开发方案，不论是从制度收益还是制度费用的角度，对三亚市政府而言都是“次优”的选择。此时的三亚市政府在话语权和合法性上显然更具优势，其依据当时的《风景名胜区管理暂行条例》、《中华人民共和国城市规划法》指出，亚龙湾旅游度假区理应由三亚市政府统一负责进行规划、管理和建设。也正是在这个阶段，海南省内的股份制试点工作正如火如荼地开展。1991年3月，海南省委、省政府成立了股份制试点领导小组及其日常工作机构，并出台了《海南省全民所有制股份企业试点暂行办法》；《海南省经济特区股份有限公司条例》也已经通过省人大审议。这些国家层面的法律法规以及当时省内掀起的股份制公司热潮，均为三亚市争取亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权并提出创建股份制企业提供了合法性。在内部动机与外部条件的推拉作用下，亚龙湾旅游度假区最终进入地方政府主导开发的阶段。 （2）开发模式的第二次变迁（1995年）。在1995年这个关键年份，三亚市政府控股并领导的亚龙湾开发股份公司在“楼市狂潮”中陷入经营困境。比开发建设的经济窘境更加紧迫的是将于1996年在亚龙湾度假区举行的“中国休闲度假年”开幕式，届时部分中央和省领导将到会。因此，在经济与政治双重压力之下，亚龙湾的开发建设面临艰难抉择。可能选择有许多，至少有以下两种：其一，坚持股份制公司主导开发的模式，但必须增资扩股，引进外来资本。这一方案会使得三亚市政府“丧失”亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权和主动权（或曰控制权、领导权）。其二，通过政府注资继续保持三亚市政府的控股地位，沿袭政府主导模式。就第二种选择而言，当时三亚市及省政府的财政能力显然已经无法支撑（1993～1996年4年间，三亚市地方财政收入仅分别为14021万元、18771万元、19432万元和21860万元；而1995年中粮集团旗下企业控股“亚龙湾股份”时投入的股本为31000万元）。除此之外，三亚市政府当时的人力资源储备也无法继续保障亚龙湾旅游度假区的高规格开发。因此，放弃亚龙湾旅游度假区开发建设的主导权，引人大型企业主导开发，便成为三亚市政府“无奈”的理性选择。
（3）开发模式的第三次变迁（2008年）。在2002～2008年这一时期，亚龙湾旅游度假区的开发由一期逐渐过渡到二期。开发模式的转变也在酝酿之中。2002年和2007年分别出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》使得“亚龙湾股份”主导、土地一二级联动开发的模式难以为继，开发模式的转变势在必行。在这一关键节点上，开发模式的转变同样面临着诸多选择。至少有以下3种：其一，仿照海棠湾旅游度假区的政府全方位主导模式，即政府主导规划设计、征地拆迁安置、土地整理、招商引资等。其二，在“招拍挂”制度背景下，由政府主导规划、招商引资等工作，“亚龙湾股份”继续参与土地一级开发和部分征地拆迁工作。其三，选择引入其他企业作为主开发商，由政府主导规划、招商引资等工作，新人驻企业作为主开发商参与土地一级开发和部分征地拆迁工作。
首先，政府全方位主导开发模式。政府全方位主导模式其实是我国大陆地区大城市普遍采用的土地开发模式。毫无疑问，在这一模式下，政府能够实现土地收益的最大化，亦能掌握土地出让和招商引资的进度，并使度假区朝着三亚市政府主观意愿的方向发展，即能够有效地实现地方政府对旅游度假区开发建设的主导权和主动权。然而，毋庸置疑，政府全方位主导模式是有其适用条件亦即制度费用的。其一，土地一级开发需要巨大的资金投入，主要包括征地、拆迁、安置、补偿等土地储备工作的费用，规划咨询费用，以及基础设施建设投入等。其二，土地一级开发的金融风险增加（即以土地作为资本的投融资活动所带来的风险；相关论述见参考文献[23]）。三亚市政府主导海棠湾旅游度假区土地开发的融资活动已经带来了较大的金融风险。因此，在亚龙湾二期开发中，尽量避免土地一级开发的金融风险是理性的选择。其三，机构设置与运行的财政压力增大。如果仿效海棠湾旅游度假区政府全方位主导的模式，则需要成立专门的政府派出机构，这势必增加政府编制和由此而来的财政压力，这也显然与海南省内所积极倡导和宣传的“小政府、大社会”理念不符。因此，虽然在2010年10月12日，亚龙湾旅游度假区所在的吉阳镇，在亚龙湾开发股份公司的多次催促和三亚市政府的责成下，成立了“中共海南三亚亚龙湾国家级旅游度假区工作委员会”和“海南三亚亚龙湾国家级旅游度假区管理委员会”（以下分别简称工委、管委会；这种模式是对海棠湾管理模式的部分学习和模仿），但实际上，就目前机构设置而言，亚龙湾工委和管委会均仍挂靠吉阳镇党委和镇政府，与吉阳镇实行“两块牌子、一套人马”体制，目前实际运作尚未进入正轨。其四，在竞争日趋激烈的全球背景下，海滨旅游度假区经营成败会直接决定海滨旅游城市国际竞争力的高低，而海滨旅游度假区的开发经营不但需要大量的资金投入，而且还需要大量的智力与管理投入。三亚市政府自1995年“失去”亚龙湾旅游度假区开发建设的主动权后，随之失去的是对亚龙湾开发建设的关注与重视、对基本状况的了解、对未来发展态势的把握等。这一方面是由于企业主导开发建设过程中，地方政府的有效作为空间（政治利益）和经济利益（也包括“寻租机会”）不断减少，因此随之而来的是地方政府主动关注与重视亚龙湾开发建设的积极性降低。曾长期在三亚市规划建设局工作的一位受访者就非常明确地强调了三亚市政府从亚龙湾旅游度假区（企业主导期间）获得的经济收益较低的事实：
但是，亚龙湾里，政府在里面的收益是非常少的。特别是在土地方面的收益。它的土地收入的量是很大的。如果按照协议来讲，政府应该也有一部分。但是实际上，政府从亚龙湾那里得到的土地收益非常之少。有时候还基本上拿不到。到现在还在扯皮。……所以实际上亚龙湾开发对政府的财力贡献是非常之少……地方政府最大的财力，其实就是地价收入。但是它对我们政府的贡献实在是太少、太少了。（访谈记录：CHH015）
另一方面，在中国特定的政府体制下，三亚市政府分管亚龙湾旅游度假区事务的领导频繁调动，也会割裂地方政府对亚龙湾度假区事务的关注和情况掌握的连续性。因此，综上所述，三亚市政府对亚龙湾旅游度假区的二期开发采取全方位主导的模式，尽管可以带来诸多收益，但与之相随的是更大的制度费用。因此，至少在当时的情境下，三亚市政府全方位主导的开发模式并非理性选择。
其次，选择引入其他企业作为主开发商。这种选择也存在巨大的制度费用。其一，三亚市政府（以三亚市国有资产管理公司的名义）是“亚龙湾股份”的第二大股东。倘若“亚龙湾股份”不能再继续参与亚龙湾二期的开发建设，则毫无疑问，“亚龙湾股份”的经营可能会逐渐陷入困境，作为第二大股东的三亚市政府的年度利润分红也将受影响。其二，不论是新入驻的主开发商还是三亚市地方政府，都可能面对来自作为“既得利益集团”的“亚龙湾股份”的各种形式的“抵抗”。这种抵抗可能是直接的赔偿诉求，也可能是间接的不合作等。赔偿诉求主要源自“亚龙湾股份”在基础设施上的投入。这些投入不光有利于一期开发建设，对二期土地整理、地价提升等也均具有直接的推动作用。三亚市政府与“亚龙湾股份”在一期的土地出让租金的支付上的协议安排亦即制度遗产（由“亚龙湾股份”垫付土地征地拆迁赔偿款、基础设施建设投入，土地出让租金待“亚龙湾股份”转让土地成功且获得土地款之后再行结算支付）也使得两者之间的“土地债务”往来频繁。其他形式的“不合作”乃至“抵抗”可能来自具有雄厚政治资本的中粮集团总部，毕竟其在亚龙湾旅游度假区的开发建设中投入了大量财力和精力。作为大型“央企”的政治背景也会增加其讨价还价的能力。其三，三亚市政府若选择寻找新的主开发商，也需要支付大量的市场交易型费用（信息费用、谈判费用和监督费用），也需要承担一定的开发经营风险，毕竟在三亚乃至整个海南省的开发建设历程中，尤其是在建设“国际旅游岛”政策出台前后，“制度性机会主义”在全省盛行已经是不争的事实，“脚踏实地”地用心且有足够的能力（企业家精神、资本能力、经营管理能力等）成片地开发、经营旅游度假区的企业并不多见。以下这两段访谈记录，言简意赅地道出了上文提及的第二点（制度遗产、利益集团讨价还价能力）和第三点缘由。 亚龙湾这个，它有一定的特殊性。第一，它那个企业，是一个比较大型的国有企业，它的好处就是，这个企业，它一开始的想法，跟政府的长远利益还是比较吻合的。它主要不是很快地就想盈利。就是想把那个地方做好。这个是跟所选的企业，是有一定的关系的。这个企业不管是在最困难的时候，还是（其他的时候），因为它是中粮，是我们国家最大的企业之一，它对亚龙湾一开始还不是以大收益为前提；也跟当时他们企业老总的理念有一定的关系，这个也是我们比较幸运的地方。（访谈记录：CHH015）
（笔者：当时市政府谋划二期开发的时候，有没有可能把你们甩掉？找其他公司？）那它（指三亚市政府）不敢。因为牵涉到十几年的历史。一下子哪家公司也不一定就能来弄。也要有弄得起的企业来。现在土地价值在那放着呢。跟以前可不一样了。它要有一定的实力。第二，我要出去，你要给我赔偿。（访谈记录：WH016）
第三，“亚龙湾股份”继续参与土地一级开发。从以上分析可以看出，相比之下，由“亚龙湾股份”继续参与土地一级开发的“政府主导、企业配合”模式，对三亚市政府和亚龙湾开发股份公司而言都是理性的选择。一方面，三亚市政府掌握了亚龙湾度假区二期开发建设的主动权，这主要体现在度假区规划、土地出让进度和招商引资上；并且获得土地溢价收益50%的分成；这在三亚乃至海南全省的“土地成片开发”历史上都是一个较高的比例。例如①，在海南保亭县七仙岭温泉国家森林公园土地开发中，县政府与海航集团的土地溢价收入分成比例是3：7。在三亚湾新城，三亚市政府与鲁能集团的土地溢价分成比例是3：7。在三亚棕榈滩旅游度假区，这个比例是4：6。在三亚红塘湾旅游度假区，这个比例是3，5：6，5。此外，三亚市政府依旧能够以股东身份分享“亚龙湾股份”的年度利润分红。“亚龙湾股份”作为三亚市名列前茅的納税大户，其每年对地方财政的税收贡献亦不能忽视。据笔者在三亚市地方税务局的调查，仅2010年1～10月，“亚龙湾股份”就为地方财政贡献了超过1，6亿元的税收；2009年全年超过1，2亿元。另一方面，“亚龙湾股份”虽然不能继续实现对亚龙湾旅游度假区土地的一二级联动开发，但若能继续参与土地一级开发，也算是对其投入的大量基础设施以及十多年经营的一种肯定和回报。此外，作为与政府合作的开发商，在土地出让方面能够继续利用某些政治资源获得优势，从而为自主投资经营的开发项目谋得土地资源和区位优势。至少早在2003年，“亚龙湾股份”就已经开始从单一的“经营土地”转向包括土地出让、自主经营和对外投资在内的多样化经营。目前，自主经营的项目是该公司主要的投资对象和收入及利润来源（据“亚龙湾股份"2011年年报披露的数据显示，自主经营项目收入将占“亚龙湾股份”总部收入的80%以上）。因此，在“招拍挂”全面实施的宏观政策背景下，参与土地一级开发，从而获得土地二级开发的优势，无遗是“亚龙湾股份”所能期望也是会尽全力争取的最优制度安排。4结论与讨论
本文在回顾和梳理亚龙湾旅游度假区开发模式变迁历程的基础上指出，其开发模式经历了由“政府主导”模式、“企业主导”模式到“政府主导、企业配合”模式的转变，并明确指出开发模式的变迁存在路径依赖。在探讨理解制度变迁路径依赖的两种不同进路（“被践踏的小径”与“道路分岔口”）的基础上¨…，本文采納“道路分岔口”的进路，并整合制度费用理论，提出了理解开发模式变迁路径依赖生成机制的基本命题，并利用经验证据进行了验证。
本文的研究发现，具有一定的理论意义。首先，从案例地所在的海南省的制度变迁研究来看，海南自1988年建省以来，就一直是中国改革的“试验田”，承担了大量的制度创新与体制转型的试点工作。例如，在全国首次提出经济开发区“成片开发模式”（“洋浦模式”），首次试点“小政府、大社会”改革等。然而，令人不无遗憾的是，海内外社会科学界对海南建省20多年来的发展历程尤其是其中所发生的重大的制度变迁，还缺少应有的理论关注。大量的研究都集中于回顾过去的发展历程、存在的问题以及未来的出路。这些研究固然能够帮助我们理解海南在过去的20多年中发生了什么，但我们对这些制度变迁背后的发生原因、过程和机制依然知之甚少。旅游度假区在海南经济社会发展中一直扮演着重要角色。旅游度假区开发模式的变迁，一方面是整个海南经济社会制度变迁的产物；另一方面，透过对旅游度假区开发模式变迁的分析（例如，万宁石梅湾旅游度假区、三亚亚龙湾旅游度假区和三亚海棠湾旅游度假区等在过去的20多年中，就经历了多次重大的开发模式的变迁）也能从一定程度上理解海南在过去的20多年中所经历的诸多制度变迁。因此，本研究以亚龙湾国家级旅游度假区开发模式变迁为例的研究，在一定程度上推进了学界关于海南制度变迁的理解和解释，从而也推进了我们对转型期中国制度变迁以及中国市场化改革和现代化进程中地方政府行为逻辑的理解。其次，从理论发展的角度来看。理论的整合（theoryintegration）是指这样的一种情况：在某一个具体的研究领域，针对某一现象，一种新的理论可能是在原有理论的基础上提出的。新的理论可能是整合了原有两个理论的因素（原有两个理论各能部分地解释某些现象，但均不完全），而不是简单地累加和组合，因此其解释能力和预测能力是原有单个理论所不能及的。本研究采納一种发展的路径依赖观（“道路分岔口”模式），整合路径依赖和制度费用理论，提出了理解开发模式变迁路径依赖生成机制的基本命题，并进行了实证检验。这是一种对原有制度变迁路径依赖理论的拓展与深化。
今后的研究至少还可以在以下两个方面进一步深入。首先，亚龙湾旅游度假区自2008年起进入“政府主导、企业配合”的阶段。作为一种制度安排的开发模式的实施进展如何？这需要在今后的研究中给予更多的关注。其次，虽然亚龙湾旅游度假区是国内度假旅游发展最为成熟和典型的区域且开发模式经历了多次变迁，但我们还需要更多、更深入的案例研究尤其是比较性的案例研究来推进学界对旅游度假区开发模式变迁的理论解释。
致谢：感谢海南省旅游发展委员会刘纬华先生、海口市发展与改革委员会龙卫东先生为历次调研提供的帮助。