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摘要 大气污染具有明显的跨界特性，跨区域联防联治机制是大气污染治理的重要手段。欧洲跨界大气污染治理具有完整的治理体系和丰富的实践经验，取得了显著成就，充分借鉴和吸收欧洲跨界大气污染治理的经验，对提高中国大气污染治理的科学性和有效性、推动解决大气污染治理难题具有重要意义。本文深入分析了欧洲跨界大气污染治理的背景、制度演化、治理体系和政策措施，结果发现，欧洲跨界大气污染治理机制是以EMEP为基础、以CLRTAP为核心、八项议定书为补充的不断扩展治理领域和政策边界的动态过程，其治理政策的制定表现出明显的阶段性特征。从科学化定量体系和制度化保障体系两个维度总结了欧洲跨界大气污染治理的主要措施，结合中国实际，对中国跨界大气污染治理提出了政策建议：①建立健全大气治理立法及配套执行体系，并严格落实问责；②尽快建立和完善跨界大气污染监测评估系统；③科学划分大气污染治理区域，成立跨区域组织领导机构；④加快研究制定符合国情的跨区域生态补偿机制。
关键词 跨界大气污染；治理体系；欧洲经验；CLRTAP
中图分类号 X51文献标识码 A文章编号 1002-2104（2017）09-0006-09DOI：10.12062/cpre.20170713
工业革命带来了极大的生产力解放和物质丰富，但伴之而来的污染问题也日益严重。由于早期人们对大气污染认识不足，导致上世纪30—50年代集中爆发了多起严重的“烟雾事件”，对欧洲社会造成了极大的影响。如今，世界许多地区同样面临着严峻的大气污染问题，中国也是如此。尤其近几年，京津冀地区及全国性大面积长时间雾霾污染，已经成为严峻的社会民生甚至政治问题。2017年《政府工作报告》提出，“加大生态环境保护治理力度”，“加快改善生态环境特别是空气质量，是人民群众的迫切愿望，是可持续发展的内在要求”，强调“坚决打好蓝天保卫战”。治理日益严峻的大气污染问题，正成为“十三五”时期中国全面建成小康社会的重点和难点之一。
由于大气污染具有流动性、跨区域（或跨界，transboundary， crossregional）等特点，大气污染治理需要一套有效的跨区域合作治理机制。作为工业革命发源地的欧洲，在现实压力和相关技术支持下，各国对大气污染治理做出了不断探索，在跨区域合作框架下利用多重手段联合治理，取得了显著成就，积累了宝贵经验。如今，欧洲跨界大气污染已得到有效控制，许多关键污染物排放量正在大幅减少，损坏的生态系统也正在逐步恢复改善。
中国日益突出的区域性复合型大气污染问题是长期积累形成的，大气污染治理是一项复杂的系统工程。当前，国内对大气污染的跨区域治理需求很大，对欧洲和美国跨界大气污染治理的成功经验及其中国化研究日益重视。汪小勇等[1]从州内、州际及跨国界三个层面梳理了美国跨界大气环境监管体系，并对中国跨区域大气环境监管体系提出了相关建议；蔡岚[2]以美国加利福尼亚州大气污染治理政策为例，分析了中央政府和地方政府有效互动以及区域内通力合作对于跨区域大气污染治理的重要性。目前，国内学术界对欧洲跨界大气污染治理进行系统研究的文献依然较少。本文分析了欧洲跨界大气污染治理的背景、制度演化、治理体系和具体措施，对解决当前中国严峻的大气污染治理难题具有借鉴和启示意义。
1 欧洲推进跨界大气污染治理的背景
发生时间早、危害程度大是欧洲大气污染问题的突出特征。早在1930年发生的比利时马斯河谷烟雾事件和1952年英国伦敦烟雾事件，引起世界关注，促使人们对大气污染问题深刻反思。尤其伦敦烟雾事件，导致伦敦长期笼罩在烟雾尘埃之中，两个月内死亡上万人。在世界八大公害事件中，大气污染事件占了五席，世界性大气污染问题的严重性可窥一斑。
烟雾事件的严重程度和持续危害，引起欧盟及其成员国高度关注，大气污染治理议题开始进入政府和公众视野。上世纪60年代，科学家们发现，欧洲大陆的硫排放与斯堪的纳维亚湖的酸化存在联系，开始注意到污染的跨界问题。1972年6月，在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境大会开始积极推动抗击酸化的国际合作，向正式制定处理跨界环境问题体制框架迈出了第一步。在大会的积极影响下，1972—1977年间，Hgstrm[3]、Reed[4]、Ottar[5]等学者做了大量研究，结果表明大气污染物在沉积和发生危害之前会有成千上万公里的远距离传播。
1977年10月，联合国欧洲经济委员会（The United Nations Economic Commission for Europe，UNECE）启动了一项特别计划——“欧洲大气污染物远距离传输监测和评价合作方案”（The Cooperative Programme for Monitoring and Evaluation of the Longrange Transmission of Air Pollutants in Europe），該计划也称为“The European Monitoring and Evaluation Programme（EMEP）”，由各缔约国科学当局组成，向各国政府提供大气污染物的浓度、沉积及跨越边界的污染物远程传输数量等重要监测和评价信息。最初，EMEP很大程度上只是一项基础性科学研究计划，但客观上为解决欧洲大气污染跨界合作治理难题提供了基础性技术准备[6]。
1979年11月，联合国欧洲经济委员会在日内瓦召开了环境保护框架的部长级会议，34个国家和欧洲共同体签署了《远距离跨界大气污染公约》（The Convention on Longrange Transboundary Air Pollution，CLRTAP），这是在EMEP提供的科学支持的基础上，针对大气跨界污染治理问题制定的第一个具有法律约束力的国际性综合合作公约。作为一项总括性环境公约，CLRTAP以EMEP为基础支撑，制定了关于大气污染跨界治理的一般性原则，以及将科学技术与政策实施相结合的一整套制度框架，为制定后续八项具体污染物减排限排议定书提供了基础[7-9]。 1983年3月，CLRTAP正式生效。经过30多年来不断发展完善，CLRTAP目前拥有51个缔约国，已成为联合国欧洲经济委员会工作的重要组成部分，确保了欧洲各国具有共同的大气污染治理的理念、目标和行动框架，为各国（或次区域）无法解决的大气污染跨界治理难题提供了一个重要合作平台。CLRTAP是现在欧洲跨界大气污染治理的核心机制。
2 《远距离跨界大气污染公约》及其治理机制
目前，CLRTAP已形成了以EMEP为基础、由理事委员会、履行委员会、效果评估工作组、战略和审查工作组等机构构成的一套完整体系（见图1）。
2.1 CLRTAP组织构成及运行方式
2.1.1 决策机构
理事委员会是CLRTAP的決策机构，由各缔约国政府代表组成。理事会职责是批准公约新成员，审查公约执行情况；此外，还可酌情设立工作组审议与公约执行和发展有关的事项、批准与工作活动（一般确定两年期限）有关的财务事项。
2.1.2 执行机构
履行委员会是CLRTAP的执行机构，负责审议缔约方履行公约及议定书规定的义务情况，向理事会报告工作并提交决策建议。履行委员会由九个缔约方组成，每个缔约方任期两年，每年举行两次会议。履行委员会的工作主要侧重于三个领域：①审议缔约方遵守某项议定的减排义务情况（各缔约方根据议定书的减排义务，向排放清单和预测中心提交排放数据）；②审查缔约方履行报告义务的情况；③必要时考虑与公约遵守有关的系统性问题。
2.1.3 评估机构
对大气污染有害影响的科学认识，是达成有效污染控制协议的前提。为了在污染物影响研究和监测方面开展必要的国际合作，CLRTAP在1980年设立了效果（影响）评估工作组。评估工作组提供关于主要污染物对人类健康和环境影响的地理范围（这些污染物包括但不限于硫、氮氧化物、臭氧、挥发性有机化合物和持久性有机污染物，以及重金属、黑碳和氨等颗粒物），现有6个方面国际合作方案（森林、水、材料、植被、综合监测以及模拟和绘图）。工作组通过年度会议讨论国际合作方案成效和公约当前及今后的相关需求，拟订每年一次的工作计划，供执行机构审议。工作组还出版重要成果的实质性报告，同时也通过报告、新闻稿和其他手段向公众传播。
2.1.4 谈判机构
战略和审查工作组（WGSR）是CLRTAP的主要谈判机构。它运用技术支持机构（EMEP）的科学技术资料协助执行机构处理政策事项、支持协定谈判，以及审议现有协定治理战略。其主要职责包括：评估、拟订和修订议定书相关的科学技术活动；谈判、修订现有议定书和编制新议定书；审查根据不同议定书编制的指导文件草案；举行报告战略、政策和措施的论坛，并为公约下的相关战略发展提出建议。
2.1.5 技术支持机构
EMEP是CLRTAP的科学技术支持机构，具有广泛的科学家合作网络，是公约运行的基础。EMEP开发了可用于排放检测控制的技术信息及其数据库，在诸如大气监测建模、排放清单和排放预测、综合评估等领域为CLRTAP提供良好的科学支持。此外，作为大气污染排放、运输和沉积的信息来源，EMEP在公约政策宣传方面发挥了重要作用。
EMEP又主要由指导机构和运作机构组成。指导机构由缔约方科学当局代表组成，指导和监督EMEP项目的实施，每年开会并向公约执行机构报告工作。此外，与评估机构合作，指导机构就如何以成本效益高的方式实现环境目标向公约提供技术支持。指导机构设立主席团（作为指导机构闭会期间的常设机构），就EMEP的工作计划和预算提出战略建议。
EMEP的运作机构由五个计划中心（Programme Centre）和四个任务组（Task Force）构成。五个计划中心包括：化学协调中心（CCC），西-气象合成中心（MSCW）、东-气象合成中心（MSCE）、排放清单和预测中心（CEIP）、综合评估模拟中心（CIAM）；四个任务组包括：空气污染半球运输（TFHTAP）、测量和建模（TFMM）、排放清单和预测（TFEIP）、综合评估模拟（TFIAM）。它们各司其职并协调配合，每年向EMEP指导机构报告工作，然后向公约执行机构报告[6]。
在上述CLRTAP五个机构及其子机构之间，还有多个为某些具体工作设立的联席会议制度。尤其在技术支持和效果评估方面，一些工作存在交叉，各（子）机构合作更为密切（部分是为了提高准确性）。
2.2 以CLRTAP为核心的治理体系
欧洲跨界大气污染治理机制是以CLRTAP为核心、不断扩展治理领域和政策边界的动态过程，其治理政策的制定表现出明显的阶段性特征。
20世纪70年代末，CLRTAP在制定后即成为UNECE保护区域环境的核心手段，早期政策主要是关注污染物的总量减排。此后，作为CLRTAP的延伸，各缔约国就某些具体污染物（如硫、氮氧化物、挥发性有机物、持久性有机污染物和重金属等）的减排目标或措施又陆续签订了八项议定书（见表1），丰富并具体化了欧洲跨界大气污染治理内容。
八项议定书后来根据治理需要进行了多次修订。CLRTAP理事会2009年12月对“奥胡斯议定书（持久性有机污染物）”进行了修订；2012年5月和12月，分别对“哥德堡议定书”和“奥胡斯议定书（重金属）”进行了修订，尤其“哥德堡议定书”修订案是纳入细颗粒物（包括黑碳）减排承诺的第一份具有约束力的协议，确定了2020年欧盟各国排放量限值。
进入21世纪后，欧洲跨界大气污染治理政策开始侧重于立法，欧盟制定了一系列关于大气污染防治的法律法规，进行了一系列监管创新，促使欧盟大气污染治理效果加速显现。
2001年10月，为限制导致酸化、富营养化污染物和臭氧前体物的排放，欧洲议会和欧盟理事会制定并颁布了“国家排放上限指令”（National Emission Ceilings Directive，NECD），对二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、挥发性有机物（VOCs）和氨（NH3）四种污染物排放实施总量控制（以2010年和2020年为基准年），并将排放上限控制指标分配到15个成员国，同时确定了中期评估和报告体系。建立国家排放上限是欧盟大气污染控制的重要监管创新，由此前的CLRTAP协议间接建立的国家排放上限转向更明确的最高排放限额[10]。 同年3月，欧盟还推行了“欧洲清洁空气”计划（Clean Air for Europe，CAFE），目标是在欧盟国家建立一套防治大气污染的一体化战略，进一步推进区域大气污染控制。该计划基于EMEP数据，利用区域大气污染信息和模拟（Regional Air Pollution Information and Simulation，RAINS）模型对2000—2020年污染物浓度及其影响进行了研究，分析现有环境排放控制政策对未来的影响，推断未来（2020年）大气污染物排放量范围和由此导致的欧洲空气质量变化情况，旨在制定长期战略和综合政策，以控制大气污染对人类健康和环境的负面影响[11]。
2005年9月，为更好实现CAFE目标，欧盟启动了一项长期综合性“大气污染专题战略”（The Thematic Strategy on Air Pollution，TSAP），目的是通过开发、推广新技术减少成员国污染物排放（尤其是微小颗粒物排放），以显著降低对人类健康和自然环境的危害。对NECD（2001/81/EC）进行修订是TSAP的一部分，并作为欧盟实现中期环境目标的手段之一。TSAP要求，到2020年，SO2、NOx、VOCs、NH3和PM2.5分别比2000年减排82%、60%、51%、27%和59%[12]。
2008年5月，欧盟通过了“欧洲环境空气质量与清洁空气指令”（Directive on Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe），出于简洁并提高行政效率需要，对前期五项相关指令进行了整合，吸收了最新健康、科学发展成果及治理经验。为优化空气质量管理，指令以成员国内部分区（反映人口密度）的方式进行污染物监测并建立了统一评估系统。基于EMEP的技术基础，指令要求成员国采取一切必要措施达到PM2.5分阶段（2010年、2015年和2020年）控制目标（包括极限值、暴露浓度及减排等目标）[13]。
2010年11月，欧盟发布了“工业排放指令”（The Industrial Emissions Directive，IED），旨在减少有害工业排放（工业生产污染在欧洲整体污染中占有很大份额），尤其通过更好应用“最佳可行技术”（Best Available Techniques，BAT），实现对人类健康和整体环境更好保护。IED是目前欧盟管理工业污染排放的主要工具，对处于生产状态的约52 000项工业设施实行许可证管理，只有当获得许可证之后这些设施才能投入使用。IED要求基于BAT结论设定排放限值许可，欧盟组织了一个包括成员国专家、工业企业和环境组织在内的信息交流网络，提供BAT结论（定义BAT）以及与BAT有关的环境绩效供欧盟决策；但当基于BAT设定的排放限值导致成本收益严重不匹配时，IED允许主管当局拥有调整排放限值的灵活性[14]。
2011—2013年，欧盟对其大气政策进行了全面回顾审查，并由此提出了清洁空气的一揽子政策，且将2013年确定为“欧盟大气年”（Eu year of the air）。其中，2013年12月，欧盟提出“欧洲清洁空气规划”（Clean Air Programme for Europe，CAPFE），修订了TSAP，制定了2020年和2030年歐盟空气质量新目标（该规划也因此称为“修订的TSAP”）。
2016年12月，欧盟颁布了“特定大气污染物国家减排指令”（Directive on the Reduction of National Emissions of Certain Atmospheric Pollutants），作为推进CAPFE、实现2030年空气质量目标的主要法律工具。该指令对五个关键污染物（SO2、NOx、VOCs、NH3和PM2.5）确定了更为雄心的国家减排义务，要求到2030年，上述五种污染物分别比2005年减排79%、63%、40%、19%和49%[15]。
3 欧洲跨界大气污染治理的主要措施及成效
基于欧洲跨界大气污染治理的背景、历程和体制机制的分析，从科学化定量体系和制度化保障体系两个维度提炼总结欧洲跨界大气污染治理的主要措施。
3.1 科学化定量体系
3.1.1 实行排放总量控制
实行总量控制是欧洲跨界大气污染治理的显著特点。CLRTAP及其各项议定书明确规定了不同时期内缔约国的硫、氮氧化物及其他跨界污染物的排放限值。欧盟也颁布了系列国家排放上限指令，明确特定跨界污染物在2010年、2020年和2030年的总量控制目标。在迈向具有竞争力的低碳经济2050年路线图中，欧盟提出了2030年温室气体排放比1990年减少40%、2040年减少60%、2050年减少至少80%的长期目标。对于欧盟发布的各项排放限值（限令），各成员国自行决定执行方式和实现途径。对于到期无法达标的，欧盟委员会将向欧盟法院提起诉讼，法院先判限期达标，仍无法达标的则判缴纳罚金（生态补偿机制）。
欧盟要求成员国制定总量控制国家计划，并定期向欧盟委员会报告制定的国家计划和对国家计划的修改，同时向其他成员国公开。国家计划中包括已采取（或拟采取）的污染物减排政策和措施，以及对这些政策措施减排效果的定量评估。
3.1.2 建立量化环境标准体系
欧盟建立了严密的大气环境标准体系，具体可分为环境空气质量标准、大气污染物排放标准和大气环境监测方法标准三大类。其中，环境空气质量标准设立了硬性极限值，对SO2、NO2、O3等污染物设定了1—3年内允许超标的天数（或小时数），提供了一定的弹性空间；然而，对某些污染物的要求则非常严格，例如对PM10和PM2.5的年均值，不允许出现任何超标天数。
3.1.3 科学的环境监测评估技术
科学的检测评估系统是跨界大气污染治理的基础。EMEP是CLRTAP的一项基础性研究计划，其主要目标是定期向公约框架下的政府和附属机构提供合格的检测和评估信息，定期报告大气污染物的排放、浓度和沉积、跨界通量的数量和重要性、超越关键负荷和临界水平的相关指标等，以支持公约框架内有关减排的谈判及其评价。EMEP开创了多项与减排监测评估有关的跨学科新方法，其中诸如应如何计算和分配减排量、如何以最具成本效益的方式实现环境目标等均得到广泛接受和遵守。1999年以后，国际应用系统分析研究所（IIASA）接手了EMEP综合评估模拟中心（CIAM）的评估工作（处理跨界大气污染问题的RAINS模型即由IIASA于1983年开发），通过汇集、处理各类相关信息，向决策者提供解决跨界大气污染问题的政策情景。CLRTAP、IIASA和欧盟的三方合作为有效解决跨界大气污染问题提供了科学基础，切实解决了单一国家不能完成的跨国污染治理问题。 此外，欧盟空气质量标准指令针对空气质量标准、污染物监测方法、空气质量评价和管理、监测信息交流等作出全面规定，成员国按其开展监测和评价工作。系统的数据监测为模型评估提供了前提。
3.1.4 构建完备的共享信息数据库
CLRTAP建立了一个包括大气污染物排放、生态系统敏感性（关键负荷）、空气质量监测、减排技术和成本、与传输过程有关的气象和物理化学信息等内容的大型数据库。CLRTAP所有缔约方均可派专家参加工作组会议，并有权共享交流。所有各方可广泛参与数据收集的制度安排增强了数据库的认可度，为支持谈判和合作提供了互信的技术和信息保障。
3.1.5 高效的排放许可证制度体系
欧盟工业排放指令明确规定，对有排污潜能的工业项目实行排污审批和许可制度。欧盟建立了完善的排污许可证制度，为各成员国许可证管理提出了基本要求和框架，在欧盟范围内得到了广泛有效实施，目前已涵盖约五万余项工业设施。欧盟许可证制度要求具有高污染排放潜能的新建和已建工业或农业设施在运行之前，必须获得许可证；企业尽可能多地采用合适技术，综合预防和控制各类污染产生，最大限度减少废弃物排放；各成员国必须采取必要措施确保各企业的生产运营始终符合许可证的要求。
与许可制度相配套的是排污检查和报告制度，并有一些非政府计检机构参与对环境监测仪器校准、维修，确保排放源的监测信息及时准确上报。排放许可制度实现了对各类排放源的有效监控，为欧盟有效控制污染物排放起到重要作用[16]。
3.2 制度化保障体系
3.2.1 建立顶层系统性合作框架
CLRTAP为缔约国间的跨界大气污染合作治理提供了正式的系统性框架。如前所述，该框架建立在科学的技术基础上，得到各缔约方广泛认可和共同遵守，为欧洲各国制定并实施相关政策和战略提供了良好基础。
在CLRTAP框架下，UNECE进一步制定了一系列专门减排协定，以细化和明确各类具体污染物控制目标和实施路径。2001年，欧盟在CLRTAP框架下又进一步制定了CAFE计划，深入推进欧洲大气污染治理工作，其中CAFE的评估过程依赖于CLRTAP下的数据收集评估系统。CLRTAP是CAFE分析工作的基础，也是2005年CAFE启动TSAP的基础。
3.2.2 建立高效的跨域组织领导机构
不管是早期UNECE倡导下的CLRTAP及其相关议定书的签订，还是后来欧盟一系列针对跨界大气污染治理法规的颁布实施，都是在一个跨区域组织的精心安排和高效操作下完成的，即分别是UNECE和欧盟。前者侧重实施污染物减排，后者侧重大气污染治理立法。虽然二者政策倾向不同，但UNECE倡导下的CLRTAP和欧盟之间在治理和行动等方面存在密切联系，一定程度上解决了相同的政策问题（CLRTAP背景下的政策发展促進了欧盟决策者对大气污染领域的重视；CLRTAP的专业经验对欧盟内部的工作方式和思维方式也有重大影响）[17-18]。高效的跨域组织机构加上共同认可的科学基础的支撑，使欧洲大气污染跨界治理取得了显著成就。
正是UNECE和欧盟这样跨国组织的积极作为、统筹协调和缜密规划，保证了缔约方和成员国紧密合作，共同解决问题，跨界大气污染治理取得实质进展，为世界其他区域的跨界大气污染治理提供了样本，积累了经验。
3.2.3 重视治理法规建设并严格落实
重视立法并严格落实是欧盟大气治理取得良好效果的重要保证。欧盟环境管理政策一般分为欧盟层面（EU level）和成员国层面（Member states level）两个层次。欧盟层面指令针对整个欧盟的关于某一类污染物排放所要达到的目标及管理要求，成员国可在欧盟指令基础上，自由选择实现欧盟规定目标的各种措施。
寻求立法和约束力目标是欧盟指导大气治理的一个重要手段。欧盟通过系列法律规范，搭建起了一套结构合理、统筹协调的大气污染防治法律体系，有力推动了欧盟大气污染治理的区域协作机制建设。例如，在CAFE中，所有成员国都应参与并提供数据（否则可能强制执行）。这种“自上而下”的法规建设并严格过程落实，使欧盟大气治理决策更有主动性和执行力。这与CLRTAP不同。CLRTAP的所有举措和决定都由各缔约国自己采取，相关监测或清查都是基于资源基础且非强制（但因具有强大科学技术做支撑，各项议定达成出自各缔约国的共同真实意愿，CLRTAP也因此得到很好遵守）[19-20]。
3.2.4 建立必要的资金保障机制
EMEP长期融资协定对欧洲跨界大气污染治理的资金保障问题作出了明确规划，包括强制性捐款，并辅以自愿捐款，且对捐款形式也做了具体规定。议定书要求所有缔约方在EMEP的地理范围内每年支付强制性缴款，满足EMEP工作方案的年度支出和生态补偿转移支付需要。自愿捐款可以经执行机构批准，用于减少强制性捐款或为EMEP范围内的具体活动提供资金。议定书还规定，强制性和自愿性现金捐助必须存入专门为筹措CLRTAP执行经费设立的信托基金账户。
此外，资金来源还有联合国环境规划署提供的财政手段和各国政府的自愿捐款，为欧洲跨界大气污染治理提供了足够的资金保障。
3.3 欧洲大气污染治理成效
在以CLRTAP为核心、八项议定书为补充的治理框架下，强化政策监管立法，欧洲跨界大气污染治理取得了显著成就。数据显示，截至2015年，欧洲一系列大气污染有害物排放量在1990年的基础上大幅减少（见图2）。特别是，硫化物减排效果非常明显，2015年排放量比1990年减少约89%，导致欧洲大部分地区酸性化合物的沉积水平已经降低到临界负荷以下；氮氧化物排放量减少约56%，减排努力导致铅污染大幅减少，UNECE国家铅污染水平在1990年到2015年间减少超过80%。在减排行动初期减少幅度最大，芬兰、丹麦、德国、西班牙和挪威等国家年降幅高达15%—18%。 此外，挥发性有机化合物减排幅度较大，2015年排放量比1990年减少约61%；氨排放减少约23%；PM10排放减少约24%；PM2.5排放减少约26%。
4 对中国跨界大气污染治理的启示及建议
中国对大气污染跨界治理的关注，起源于北京奥运会、上海世博会和广州亚运会赛事对于空气质量的要求。近年来，面对日益突出的大气污染问题，中国制定和修订了一系列法律法规，对跨界大气污染治理做出了系统部署。但总体来说，执行效果并不理想，大气污染防治压力持续加大。一方面，是由于相关法规执行不到位、环境执法监督过软；另一方面，以GDP为核心的官员考评机制仍占主导地位，加上缺乏有效的生态补偿机制，导致环境污染的地方保护主义盛行。
为了更好实现中国大气环境治理目标，立足中国大气污染治理的现实情况，充分吸收借鉴欧洲跨界大气污染治理经验，我们得出以下启示和建议。
4.1 建立健全大气治理立法及配套执行体系，并严格落实问责
当前，中国已经制定颁布了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等大气污染防治基本法和单行法，也颁布了具有约束力的《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）《“十三五”生态环境保护规划》等强制性措施。应该说，上层法规体系已趋完整，大气污染防治的目标定位和法规框架也已非常明确，全民大气污染防治意识也逐渐增强。但在法规体系的具体执行层面缺乏可操作性措施，还没有从根本上解决大气污染联合防治的协同管理和内生激励问题，导致法规贯彻落实难到位，联防联治的叠加效应还不明显，更多体现为临时性应急联动。
重视立法并严格落实是欧盟大气治理取得良好效果的重要保证。建议借鉴欧盟做法，从立法层面统一区域控制措施、标准和罚则。国家层面（如下文“国家跨区域大气污染治理委员会”）制订大气环境标准体系，要求各区域出台落实标准的具体规定和措施，并接受监督。国家要加强环境监察执法标准化建设，強化巡视督察执法机制，加快组建环境警察队伍，将环境执法纳入政府行政执法序列，提高环境监管执法能力，强化“自上而下”的法规建设和落实过程，避免使“立法”沦为“倡议”，彻底改变过去环境执法标准缺乏和失之过软的问题。
大气污染联防联治要重视落实地方党委政府生态环保主体责任，对一些地方政府不作为、慢作为现象要严肃问责，严格落实环境保护“党政同责”、“一岗双责”，切实建立环境监察体系的国家权威。除了强调政府及部门责任外，要尽快健全行政执法与刑事司法有效衔接机制和多部门联合执法机制，对违法违规、数据造假的企业，要有一套惩戒追责机制，确保国家大气污染治理决策部署能够传导到最基层，确保以实实在在的大气污染防治成效回应全社会对改善大气质量的迫切期待。
4.2 尽快建立和完善跨界大气污染监测评估系统
科学的污染物监测和评估是大气污染治理系统的基石，也是利益相关方增进互信、确保大气治理系统有效性的核心基础。当前，中国（跨区域）大气污染的监测评估还没有形成一套统一、科学、高效和公认的技术支持系统（类似CLRTAP下的EMEP）。此外，现行监测体系下数据造假事件时有发生，引起了社会的广泛关注和质疑，严重损害了大气监测评估的公信力和治理根基。
建议组建国家级大气污染监测评估机构，组织和实施国家大气治理的基础性科学研究。充分借鉴EMEP大规模基础科学研究经验，构建由各相关部门和高水平研究机构等密切协作的国家力量，对大气污染成因与控制技术、大气监测预警网络系统及关键技术装备、大气跨界传输等治理难点和基础性问题集中攻关，形成适应中国大气污染特点的监测评估标准和技术体系，为政策制定提供及时准确的科学数据和技术支持。
同时，要扎实推进《生态环境监测网络建设方案实施计划（2016—2020年）》，完善监测网络，加强监测技术和质控体系建设。如监测事权上收和强化过程监管，真正实现“国家监测、国家考核”，从根本上避免监测数据受到考核评比等行政干扰，坚决保证数据的真实性和可靠性，维护监测的科学性、权威性和政府公信力，为大气污染防治和政策制定提供科学支撑。也唯如此，才能确保社会的最大认同。
4.3 科学划分大气污染治理区域，成立跨域组织领导机构
当前，中国大气污染呈显著的区域分布特征，大气治理对跨区域协调和督察能力的要求日益提高。尽管中国已高度重视大气污染的区域联防联控联治工作，初步建立了区域沟通协调机制，但是，当前区域沟通协调更多还是限于重污染天气预警和应急联动，还缺乏实质意义上的跨界治理机制、规范和具体措施。目前，国家环保部已在全国设立了6大区域环保督查中心（华东、华南、西北、西南、东北和华北），但由于监察执法权限不够，无法对污染企业以及地方政府的污染保护行为做出有效约束。
从欧洲跨界大气污染治理的经验可以看出，一个强有力的跨区域牵头机构直接负责联合治理工作至关重要。跨界组织机构负责区域政府及相关单位的总体协调，直接主导和监督相关工作，能有效克服当前政出多头、权责不明和推诿扯皮等现象。建议在科学研究的基础上，科学划分联防联治意义上的大气污染治理区域，并以此为基础建立相应的跨区域组织机构，领导和监督该区域大气治理具体事项。
环保部作为国家层面大气污染防治专门领导机构，做好体制机制的顶层设计。如充分利用现有的“全国大气污染防治部际协调小组”机制，由国务院（或全国人大）批准成立“国家跨区域大气污染治理委员会”，可由环保部作为主责机构，联合发改委、工信部、科技部、中科院和高校等研究机构组成。治理委员会可参照CLRTAP或欧盟设立若干职能和执行机构（尤其科学检测和评估机构），对全局性大气污染防治的重大事项和政策做出决议和决定。国家大气治理委员会需要构建污染源解析及其传输、污染清单分解、减排限排指令下达以及督查、考核和问责机制等大气污染国家治理框架，各跨域组织机构在国家治理框架下工作。环保部6大区域环保督查中心可以充分运用该机制作为区域治理的国家级监督机构，以此强化区域和国家层面的双重监督，进一步深化环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，解决跨域协同治理的权责和执法不统一问题，以最大程度消除地方政府行政干预和保护主义。 4.4 加快研究制定符合國情的跨区域生态补偿机制
由于大气污染的跨界流动特征，大气污染和大气治理都具有很强的外溢效应。这种“外部性”意味着，要激励参与方切实落实跨区域协同治理任务，必须要给予足够的补偿作为激励。事实上，生态补偿机制多年前就已在许多国家提出并广泛应用于河流、土地等污染治理以及森林保护等方面，中国“退耕还林”是典型的生态补偿案例[21-22]。
利益协调是大气污染跨界治理的关键。大气治理跨区域补偿机制是中国有效推进大气污染联防联治的根本激励。建议在国家大气治理委员会（环保部）统筹组织下，以国家大气污染监测评估机构的基础性科学研究为基础，组织有关科研单位联合攻关，尽快研究制定适合国情的跨界大气治理生态补偿机制，规范资金来源及其分配，构建和完善包括绩效考核、生态补偿、损害赔偿和责任追究等机制在内的一套制度体系。
因京津冀大气污染敏感度高、民众呼声强烈、治理愿望迫切，且具有较好的实施条件，可以京津冀地区的生态补偿机制为突破口，由国家大气治理委员会（环保部）牵头，汇聚跨部门科研资源和优秀科研团队集中攻关，聚焦重点、创新机制，从根本上解决京津冀大气污染治理中利益不均衡、道德风险和动机不足难题，为全国和其他重点区域大气污染防治提供经验和借鉴。
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关键词 跨界大气污染；治理体系；欧洲经验；CLRTAP
中图分类号 X51文献标识码 A文章编号 1002-2104（2017）09-0006-09DOI：10.12062/cpre.20170713
工业革命带来了极大的生产力解放和物质丰富，但伴之而来的污染问题也日益严重。由于早期人们对大气污染认识不足，导致上世纪30—50年代集中爆发了多起严重的“烟雾事件”，对欧洲社会造成了极大的影响。如今，世界许多地区同样面临着严峻的大气污染问题，中国也是如此。尤其近几年，京津冀地区及全国性大面积长时间雾霾污染，已经成为严峻的社会民生甚至政治问题。2017年《政府工作报告》提出，“加大生态环境保护治理力度”，“加快改善生态环境特别是空气质量，是人民群众的迫切愿望，是可持续发展的内在要求”，强调“坚决打好蓝天保卫战”。治理日益严峻的大气污染问题，正成为“十三五”时期中国全面建成小康社会的重点和难点之一。
由于大气污染具有流动性、跨区域（或跨界，transboundary， crossregional）等特点，大气污染治理需要一套有效的跨区域合作治理机制。作为工业革命发源地的欧洲，在现实压力和相关技术支持下，各国对大气污染治理做出了不断探索，在跨区域合作框架下利用多重手段联合治理，取得了显著成就，积累了宝贵经验。如今，欧洲跨界大气污染已得到有效控制，许多关键污染物排放量正在大幅减少，损坏的生态系统也正在逐步恢复改善。
中国日益突出的区域性复合型大气污染问题是长期积累形成的，大气污染治理是一项复杂的系统工程。当前，国内对大气污染的跨区域治理需求很大，对欧洲和美国跨界大气污染治理的成功经验及其中国化研究日益重视。汪小勇等[1]从州内、州际及跨国界三个层面梳理了美国跨界大气环境监管体系，并对中国跨区域大气环境监管体系提出了相关建议；蔡岚[2]以美国加利福尼亚州大气污染治理政策为例，分析了中央政府和地方政府有效互动以及区域内通力合作对于跨区域大气污染治理的重要性。目前，国内学术界对欧洲跨界大气污染治理进行系统研究的文献依然较少。本文分析了欧洲跨界大气污染治理的背景、制度演化、治理体系和具体措施，对解决当前中国严峻的大气污染治理难题具有借鉴和启示意义。
1 欧洲推进跨界大气污染治理的背景
发生时间早、危害程度大是欧洲大气污染问题的突出特征。早在1930年发生的比利时马斯河谷烟雾事件和1952年英国伦敦烟雾事件，引起世界关注，促使人们对大气污染问题深刻反思。尤其伦敦烟雾事件，导致伦敦长期笼罩在烟雾尘埃之中，两个月内死亡上万人。在世界八大公害事件中，大气污染事件占了五席，世界性大气污染问题的严重性可窥一斑。
烟雾事件的严重程度和持续危害，引起欧盟及其成员国高度关注，大气污染治理议题开始进入政府和公众视野。上世纪60年代，科学家们发现，欧洲大陆的硫排放与斯堪的纳维亚湖的酸化存在联系，开始注意到污染的跨界问题。1972年6月，在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境大会开始积极推动抗击酸化的国际合作，向正式制定处理跨界环境问题体制框架迈出了第一步。在大会的积极影响下，1972—1977年间，Hgstrm[3]、Reed[4]、Ottar[5]等学者做了大量研究，结果表明大气污染物在沉积和发生危害之前会有成千上万公里的远距离传播。
1977年10月，联合国欧洲经济委员会（The United Nations Economic Commission for Europe，UNECE）启动了一项特别计划——“欧洲大气污染物远距离传输监测和评价合作方案”（The Cooperative Programme for Monitoring and Evaluation of the Longrange Transmission of Air Pollutants in Europe），該计划也称为“The European Monitoring and Evaluation Programme（EMEP）”，由各缔约国科学当局组成，向各国政府提供大气污染物的浓度、沉积及跨越边界的污染物远程传输数量等重要监测和评价信息。最初，EMEP很大程度上只是一项基础性科学研究计划，但客观上为解决欧洲大气污染跨界合作治理难题提供了基础性技术准备[6]。
1979年11月，联合国欧洲经济委员会在日内瓦召开了环境保护框架的部长级会议，34个国家和欧洲共同体签署了《远距离跨界大气污染公约》（The Convention on Longrange Transboundary Air Pollution，CLRTAP），这是在EMEP提供的科学支持的基础上，针对大气跨界污染治理问题制定的第一个具有法律约束力的国际性综合合作公约。作为一项总括性环境公约，CLRTAP以EMEP为基础支撑，制定了关于大气污染跨界治理的一般性原则，以及将科学技术与政策实施相结合的一整套制度框架，为制定后续八项具体污染物减排限排议定书提供了基础[7-9]。 1983年3月，CLRTAP正式生效。经过30多年来不断发展完善，CLRTAP目前拥有51个缔约国，已成为联合国欧洲经济委员会工作的重要组成部分，确保了欧洲各国具有共同的大气污染治理的理念、目标和行动框架，为各国（或次区域）无法解决的大气污染跨界治理难题提供了一个重要合作平台。CLRTAP是现在欧洲跨界大气污染治理的核心机制。
2 《远距离跨界大气污染公约》及其治理机制
目前，CLRTAP已形成了以EMEP为基础、由理事委员会、履行委员会、效果评估工作组、战略和审查工作组等机构构成的一套完整体系（见图1）。
2.1 CLRTAP组织构成及运行方式
2.1.1 决策机构
理事委员会是CLRTAP的決策机构，由各缔约国政府代表组成。理事会职责是批准公约新成员，审查公约执行情况；此外，还可酌情设立工作组审议与公约执行和发展有关的事项、批准与工作活动（一般确定两年期限）有关的财务事项。
2.1.2 执行机构
履行委员会是CLRTAP的执行机构，负责审议缔约方履行公约及议定书规定的义务情况，向理事会报告工作并提交决策建议。履行委员会由九个缔约方组成，每个缔约方任期两年，每年举行两次会议。履行委员会的工作主要侧重于三个领域：①审议缔约方遵守某项议定的减排义务情况（各缔约方根据议定书的减排义务，向排放清单和预测中心提交排放数据）；②审查缔约方履行报告义务的情况；③必要时考虑与公约遵守有关的系统性问题。
2.1.3 评估机构
对大气污染有害影响的科学认识，是达成有效污染控制协议的前提。为了在污染物影响研究和监测方面开展必要的国际合作，CLRTAP在1980年设立了效果（影响）评估工作组。评估工作组提供关于主要污染物对人类健康和环境影响的地理范围（这些污染物包括但不限于硫、氮氧化物、臭氧、挥发性有机化合物和持久性有机污染物，以及重金属、黑碳和氨等颗粒物），现有6个方面国际合作方案（森林、水、材料、植被、综合监测以及模拟和绘图）。工作组通过年度会议讨论国际合作方案成效和公约当前及今后的相关需求，拟订每年一次的工作计划，供执行机构审议。工作组还出版重要成果的实质性报告，同时也通过报告、新闻稿和其他手段向公众传播。
2.1.4 谈判机构
战略和审查工作组（WGSR）是CLRTAP的主要谈判机构。它运用技术支持机构（EMEP）的科学技术资料协助执行机构处理政策事项、支持协定谈判，以及审议现有协定治理战略。其主要职责包括：评估、拟订和修订议定书相关的科学技术活动；谈判、修订现有议定书和编制新议定书；审查根据不同议定书编制的指导文件草案；举行报告战略、政策和措施的论坛，并为公约下的相关战略发展提出建议。
2.1.5 技术支持机构
EMEP是CLRTAP的科学技术支持机构，具有广泛的科学家合作网络，是公约运行的基础。EMEP开发了可用于排放检测控制的技术信息及其数据库，在诸如大气监测建模、排放清单和排放预测、综合评估等领域为CLRTAP提供良好的科学支持。此外，作为大气污染排放、运输和沉积的信息来源，EMEP在公约政策宣传方面发挥了重要作用。
EMEP又主要由指导机构和运作机构组成。指导机构由缔约方科学当局代表组成，指导和监督EMEP项目的实施，每年开会并向公约执行机构报告工作。此外，与评估机构合作，指导机构就如何以成本效益高的方式实现环境目标向公约提供技术支持。指导机构设立主席团（作为指导机构闭会期间的常设机构），就EMEP的工作计划和预算提出战略建议。
EMEP的运作机构由五个计划中心（Programme Centre）和四个任务组（Task Force）构成。五个计划中心包括：化学协调中心（CCC），西-气象合成中心（MSCW）、东-气象合成中心（MSCE）、排放清单和预测中心（CEIP）、综合评估模拟中心（CIAM）；四个任务组包括：空气污染半球运输（TFHTAP）、测量和建模（TFMM）、排放清单和预测（TFEIP）、综合评估模拟（TFIAM）。它们各司其职并协调配合，每年向EMEP指导机构报告工作，然后向公约执行机构报告[6]。
在上述CLRTAP五个机构及其子机构之间，还有多个为某些具体工作设立的联席会议制度。尤其在技术支持和效果评估方面，一些工作存在交叉，各（子）机构合作更为密切（部分是为了提高准确性）。
2.2 以CLRTAP为核心的治理体系
欧洲跨界大气污染治理机制是以CLRTAP为核心、不断扩展治理领域和政策边界的动态过程，其治理政策的制定表现出明显的阶段性特征。
20世纪70年代末，CLRTAP在制定后即成为UNECE保护区域环境的核心手段，早期政策主要是关注污染物的总量减排。此后，作为CLRTAP的延伸，各缔约国就某些具体污染物（如硫、氮氧化物、挥发性有机物、持久性有机污染物和重金属等）的减排目标或措施又陆续签订了八项议定书（见表1），丰富并具体化了欧洲跨界大气污染治理内容。
八项议定书后来根据治理需要进行了多次修订。CLRTAP理事会2009年12月对“奥胡斯议定书（持久性有机污染物）”进行了修订；2012年5月和12月，分别对“哥德堡议定书”和“奥胡斯议定书（重金属）”进行了修订，尤其“哥德堡议定书”修订案是纳入细颗粒物（包括黑碳）减排承诺的第一份具有约束力的协议，确定了2020年欧盟各国排放量限值。
进入21世纪后，欧洲跨界大气污染治理政策开始侧重于立法，欧盟制定了一系列关于大气污染防治的法律法规，进行了一系列监管创新，促使欧盟大气污染治理效果加速显现。
2001年10月，为限制导致酸化、富营养化污染物和臭氧前体物的排放，欧洲议会和欧盟理事会制定并颁布了“国家排放上限指令”（National Emission Ceilings Directive，NECD），对二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOx）、挥发性有机物（VOCs）和氨（NH3）四种污染物排放实施总量控制（以2010年和2020年为基准年），并将排放上限控制指标分配到15个成员国，同时确定了中期评估和报告体系。建立国家排放上限是欧盟大气污染控制的重要监管创新，由此前的CLRTAP协议间接建立的国家排放上限转向更明确的最高排放限额[10]。 同年3月，欧盟还推行了“欧洲清洁空气”计划（Clean Air for Europe，CAFE），目标是在欧盟国家建立一套防治大气污染的一体化战略，进一步推进区域大气污染控制。该计划基于EMEP数据，利用区域大气污染信息和模拟（Regional Air Pollution Information and Simulation，RAINS）模型对2000—2020年污染物浓度及其影响进行了研究，分析现有环境排放控制政策对未来的影响，推断未来（2020年）大气污染物排放量范围和由此导致的欧洲空气质量变化情况，旨在制定长期战略和综合政策，以控制大气污染对人类健康和环境的负面影响[11]。
2005年9月，为更好实现CAFE目标，欧盟启动了一项长期综合性“大气污染专题战略”（The Thematic Strategy on Air Pollution，TSAP），目的是通过开发、推广新技术减少成员国污染物排放（尤其是微小颗粒物排放），以显著降低对人类健康和自然环境的危害。对NECD（2001/81/EC）进行修订是TSAP的一部分，并作为欧盟实现中期环境目标的手段之一。TSAP要求，到2020年，SO2、NOx、VOCs、NH3和PM2.5分别比2000年减排82%、60%、51%、27%和59%[12]。
2008年5月，欧盟通过了“欧洲环境空气质量与清洁空气指令”（Directive on Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe），出于简洁并提高行政效率需要，对前期五项相关指令进行了整合，吸收了最新健康、科学发展成果及治理经验。为优化空气质量管理，指令以成员国内部分区（反映人口密度）的方式进行污染物监测并建立了统一评估系统。基于EMEP的技术基础，指令要求成员国采取一切必要措施达到PM2.5分阶段（2010年、2015年和2020年）控制目标（包括极限值、暴露浓度及减排等目标）[13]。
2010年11月，欧盟发布了“工业排放指令”（The Industrial Emissions Directive，IED），旨在减少有害工业排放（工业生产污染在欧洲整体污染中占有很大份额），尤其通过更好应用“最佳可行技术”（Best Available Techniques，BAT），实现对人类健康和整体环境更好保护。IED是目前欧盟管理工业污染排放的主要工具，对处于生产状态的约52 000项工业设施实行许可证管理，只有当获得许可证之后这些设施才能投入使用。IED要求基于BAT结论设定排放限值许可，欧盟组织了一个包括成员国专家、工业企业和环境组织在内的信息交流网络，提供BAT结论（定义BAT）以及与BAT有关的环境绩效供欧盟决策；但当基于BAT设定的排放限值导致成本收益严重不匹配时，IED允许主管当局拥有调整排放限值的灵活性[14]。
2011—2013年，欧盟对其大气政策进行了全面回顾审查，并由此提出了清洁空气的一揽子政策，且将2013年确定为“欧盟大气年”（Eu year of the air）。其中，2013年12月，欧盟提出“欧洲清洁空气规划”（Clean Air Programme for Europe，CAPFE），修订了TSAP，制定了2020年和2030年歐盟空气质量新目标（该规划也因此称为“修订的TSAP”）。
2016年12月，欧盟颁布了“特定大气污染物国家减排指令”（Directive on the Reduction of National Emissions of Certain Atmospheric Pollutants），作为推进CAPFE、实现2030年空气质量目标的主要法律工具。该指令对五个关键污染物（SO2、NOx、VOCs、NH3和PM2.5）确定了更为雄心的国家减排义务，要求到2030年，上述五种污染物分别比2005年减排79%、63%、40%、19%和49%[15]。
3 欧洲跨界大气污染治理的主要措施及成效
基于欧洲跨界大气污染治理的背景、历程和体制机制的分析，从科学化定量体系和制度化保障体系两个维度提炼总结欧洲跨界大气污染治理的主要措施。
3.1 科学化定量体系
3.1.1 实行排放总量控制
实行总量控制是欧洲跨界大气污染治理的显著特点。CLRTAP及其各项议定书明确规定了不同时期内缔约国的硫、氮氧化物及其他跨界污染物的排放限值。欧盟也颁布了系列国家排放上限指令，明确特定跨界污染物在2010年、2020年和2030年的总量控制目标。在迈向具有竞争力的低碳经济2050年路线图中，欧盟提出了2030年温室气体排放比1990年减少40%、2040年减少60%、2050年减少至少80%的长期目标。对于欧盟发布的各项排放限值（限令），各成员国自行决定执行方式和实现途径。对于到期无法达标的，欧盟委员会将向欧盟法院提起诉讼，法院先判限期达标，仍无法达标的则判缴纳罚金（生态补偿机制）。
欧盟要求成员国制定总量控制国家计划，并定期向欧盟委员会报告制定的国家计划和对国家计划的修改，同时向其他成员国公开。国家计划中包括已采取（或拟采取）的污染物减排政策和措施，以及对这些政策措施减排效果的定量评估。
3.1.2 建立量化环境标准体系
欧盟建立了严密的大气环境标准体系，具体可分为环境空气质量标准、大气污染物排放标准和大气环境监测方法标准三大类。其中，环境空气质量标准设立了硬性极限值，对SO2、NO2、O3等污染物设定了1—3年内允许超标的天数（或小时数），提供了一定的弹性空间；然而，对某些污染物的要求则非常严格，例如对PM10和PM2.5的年均值，不允许出现任何超标天数。
3.1.3 科学的环境监测评估技术
科学的检测评估系统是跨界大气污染治理的基础。EMEP是CLRTAP的一项基础性研究计划，其主要目标是定期向公约框架下的政府和附属机构提供合格的检测和评估信息，定期报告大气污染物的排放、浓度和沉积、跨界通量的数量和重要性、超越关键负荷和临界水平的相关指标等，以支持公约框架内有关减排的谈判及其评价。EMEP开创了多项与减排监测评估有关的跨学科新方法，其中诸如应如何计算和分配减排量、如何以最具成本效益的方式实现环境目标等均得到广泛接受和遵守。1999年以后，国际应用系统分析研究所（IIASA）接手了EMEP综合评估模拟中心（CIAM）的评估工作（处理跨界大气污染问题的RAINS模型即由IIASA于1983年开发），通过汇集、处理各类相关信息，向决策者提供解决跨界大气污染问题的政策情景。CLRTAP、IIASA和欧盟的三方合作为有效解决跨界大气污染问题提供了科学基础，切实解决了单一国家不能完成的跨国污染治理问题。 此外，欧盟空气质量标准指令针对空气质量标准、污染物监测方法、空气质量评价和管理、监测信息交流等作出全面规定，成员国按其开展监测和评价工作。系统的数据监测为模型评估提供了前提。
3.1.4 构建完备的共享信息数据库
CLRTAP建立了一个包括大气污染物排放、生态系统敏感性（关键负荷）、空气质量监测、减排技术和成本、与传输过程有关的气象和物理化学信息等内容的大型数据库。CLRTAP所有缔约方均可派专家参加工作组会议，并有权共享交流。所有各方可广泛参与数据收集的制度安排增强了数据库的认可度，为支持谈判和合作提供了互信的技术和信息保障。
3.1.5 高效的排放许可证制度体系
欧盟工业排放指令明确规定，对有排污潜能的工业项目实行排污审批和许可制度。欧盟建立了完善的排污许可证制度，为各成员国许可证管理提出了基本要求和框架，在欧盟范围内得到了广泛有效实施，目前已涵盖约五万余项工业设施。欧盟许可证制度要求具有高污染排放潜能的新建和已建工业或农业设施在运行之前，必须获得许可证；企业尽可能多地采用合适技术，综合预防和控制各类污染产生，最大限度减少废弃物排放；各成员国必须采取必要措施确保各企业的生产运营始终符合许可证的要求。
与许可制度相配套的是排污检查和报告制度，并有一些非政府计检机构参与对环境监测仪器校准、维修，确保排放源的监测信息及时准确上报。排放许可制度实现了对各类排放源的有效监控，为欧盟有效控制污染物排放起到重要作用[16]。
3.2 制度化保障体系
3.2.1 建立顶层系统性合作框架
CLRTAP为缔约国间的跨界大气污染合作治理提供了正式的系统性框架。如前所述，该框架建立在科学的技术基础上，得到各缔约方广泛认可和共同遵守，为欧洲各国制定并实施相关政策和战略提供了良好基础。
在CLRTAP框架下，UNECE进一步制定了一系列专门减排协定，以细化和明确各类具体污染物控制目标和实施路径。2001年，欧盟在CLRTAP框架下又进一步制定了CAFE计划，深入推进欧洲大气污染治理工作，其中CAFE的评估过程依赖于CLRTAP下的数据收集评估系统。CLRTAP是CAFE分析工作的基础，也是2005年CAFE启动TSAP的基础。
3.2.2 建立高效的跨域组织领导机构
不管是早期UNECE倡导下的CLRTAP及其相关议定书的签订，还是后来欧盟一系列针对跨界大气污染治理法规的颁布实施，都是在一个跨区域组织的精心安排和高效操作下完成的，即分别是UNECE和欧盟。前者侧重实施污染物减排，后者侧重大气污染治理立法。虽然二者政策倾向不同，但UNECE倡导下的CLRTAP和欧盟之间在治理和行动等方面存在密切联系，一定程度上解决了相同的政策问题（CLRTAP背景下的政策发展促進了欧盟决策者对大气污染领域的重视；CLRTAP的专业经验对欧盟内部的工作方式和思维方式也有重大影响）[17-18]。高效的跨域组织机构加上共同认可的科学基础的支撑，使欧洲大气污染跨界治理取得了显著成就。
正是UNECE和欧盟这样跨国组织的积极作为、统筹协调和缜密规划，保证了缔约方和成员国紧密合作，共同解决问题，跨界大气污染治理取得实质进展，为世界其他区域的跨界大气污染治理提供了样本，积累了经验。
3.2.3 重视治理法规建设并严格落实
重视立法并严格落实是欧盟大气治理取得良好效果的重要保证。欧盟环境管理政策一般分为欧盟层面（EU level）和成员国层面（Member states level）两个层次。欧盟层面指令针对整个欧盟的关于某一类污染物排放所要达到的目标及管理要求，成员国可在欧盟指令基础上，自由选择实现欧盟规定目标的各种措施。
寻求立法和约束力目标是欧盟指导大气治理的一个重要手段。欧盟通过系列法律规范，搭建起了一套结构合理、统筹协调的大气污染防治法律体系，有力推动了欧盟大气污染治理的区域协作机制建设。例如，在CAFE中，所有成员国都应参与并提供数据（否则可能强制执行）。这种“自上而下”的法规建设并严格过程落实，使欧盟大气治理决策更有主动性和执行力。这与CLRTAP不同。CLRTAP的所有举措和决定都由各缔约国自己采取，相关监测或清查都是基于资源基础且非强制（但因具有强大科学技术做支撑，各项议定达成出自各缔约国的共同真实意愿，CLRTAP也因此得到很好遵守）[19-20]。
3.2.4 建立必要的资金保障机制
EMEP长期融资协定对欧洲跨界大气污染治理的资金保障问题作出了明确规划，包括强制性捐款，并辅以自愿捐款，且对捐款形式也做了具体规定。议定书要求所有缔约方在EMEP的地理范围内每年支付强制性缴款，满足EMEP工作方案的年度支出和生态补偿转移支付需要。自愿捐款可以经执行机构批准，用于减少强制性捐款或为EMEP范围内的具体活动提供资金。议定书还规定，强制性和自愿性现金捐助必须存入专门为筹措CLRTAP执行经费设立的信托基金账户。
此外，资金来源还有联合国环境规划署提供的财政手段和各国政府的自愿捐款，为欧洲跨界大气污染治理提供了足够的资金保障。
3.3 欧洲大气污染治理成效
在以CLRTAP为核心、八项议定书为补充的治理框架下，强化政策监管立法，欧洲跨界大气污染治理取得了显著成就。数据显示，截至2015年，欧洲一系列大气污染有害物排放量在1990年的基础上大幅减少（见图2）。特别是，硫化物减排效果非常明显，2015年排放量比1990年减少约89%，导致欧洲大部分地区酸性化合物的沉积水平已经降低到临界负荷以下；氮氧化物排放量减少约56%，减排努力导致铅污染大幅减少，UNECE国家铅污染水平在1990年到2015年间减少超过80%。在减排行动初期减少幅度最大，芬兰、丹麦、德国、西班牙和挪威等国家年降幅高达15%—18%。 此外，挥发性有机化合物减排幅度较大，2015年排放量比1990年减少约61%；氨排放减少约23%；PM10排放减少约24%；PM2.5排放减少约26%。
4 对中国跨界大气污染治理的启示及建议
中国对大气污染跨界治理的关注，起源于北京奥运会、上海世博会和广州亚运会赛事对于空气质量的要求。近年来，面对日益突出的大气污染问题，中国制定和修订了一系列法律法规，对跨界大气污染治理做出了系统部署。但总体来说，执行效果并不理想，大气污染防治压力持续加大。一方面，是由于相关法规执行不到位、环境执法监督过软；另一方面，以GDP为核心的官员考评机制仍占主导地位，加上缺乏有效的生态补偿机制，导致环境污染的地方保护主义盛行。
为了更好实现中国大气环境治理目标，立足中国大气污染治理的现实情况，充分吸收借鉴欧洲跨界大气污染治理经验，我们得出以下启示和建议。
4.1 建立健全大气治理立法及配套执行体系，并严格落实问责
当前，中国已经制定颁布了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》等大气污染防治基本法和单行法，也颁布了具有约束力的《大气污染防治行动计划》（“大气十条”）《“十三五”生态环境保护规划》等强制性措施。应该说，上层法规体系已趋完整，大气污染防治的目标定位和法规框架也已非常明确，全民大气污染防治意识也逐渐增强。但在法规体系的具体执行层面缺乏可操作性措施，还没有从根本上解决大气污染联合防治的协同管理和内生激励问题，导致法规贯彻落实难到位，联防联治的叠加效应还不明显，更多体现为临时性应急联动。
重视立法并严格落实是欧盟大气治理取得良好效果的重要保证。建议借鉴欧盟做法，从立法层面统一区域控制措施、标准和罚则。国家层面（如下文“国家跨区域大气污染治理委员会”）制订大气环境标准体系，要求各区域出台落实标准的具体规定和措施，并接受监督。国家要加强环境监察执法标准化建设，強化巡视督察执法机制，加快组建环境警察队伍，将环境执法纳入政府行政执法序列，提高环境监管执法能力，强化“自上而下”的法规建设和落实过程，避免使“立法”沦为“倡议”，彻底改变过去环境执法标准缺乏和失之过软的问题。
大气污染联防联治要重视落实地方党委政府生态环保主体责任，对一些地方政府不作为、慢作为现象要严肃问责，严格落实环境保护“党政同责”、“一岗双责”，切实建立环境监察体系的国家权威。除了强调政府及部门责任外，要尽快健全行政执法与刑事司法有效衔接机制和多部门联合执法机制，对违法违规、数据造假的企业，要有一套惩戒追责机制，确保国家大气污染治理决策部署能够传导到最基层，确保以实实在在的大气污染防治成效回应全社会对改善大气质量的迫切期待。
4.2 尽快建立和完善跨界大气污染监测评估系统
科学的污染物监测和评估是大气污染治理系统的基石，也是利益相关方增进互信、确保大气治理系统有效性的核心基础。当前，中国（跨区域）大气污染的监测评估还没有形成一套统一、科学、高效和公认的技术支持系统（类似CLRTAP下的EMEP）。此外，现行监测体系下数据造假事件时有发生，引起了社会的广泛关注和质疑，严重损害了大气监测评估的公信力和治理根基。
建议组建国家级大气污染监测评估机构，组织和实施国家大气治理的基础性科学研究。充分借鉴EMEP大规模基础科学研究经验，构建由各相关部门和高水平研究机构等密切协作的国家力量，对大气污染成因与控制技术、大气监测预警网络系统及关键技术装备、大气跨界传输等治理难点和基础性问题集中攻关，形成适应中国大气污染特点的监测评估标准和技术体系，为政策制定提供及时准确的科学数据和技术支持。
同时，要扎实推进《生态环境监测网络建设方案实施计划（2016—2020年）》，完善监测网络，加强监测技术和质控体系建设。如监测事权上收和强化过程监管，真正实现“国家监测、国家考核”，从根本上避免监测数据受到考核评比等行政干扰，坚决保证数据的真实性和可靠性，维护监测的科学性、权威性和政府公信力，为大气污染防治和政策制定提供科学支撑。也唯如此，才能确保社会的最大认同。
4.3 科学划分大气污染治理区域，成立跨域组织领导机构
当前，中国大气污染呈显著的区域分布特征，大气治理对跨区域协调和督察能力的要求日益提高。尽管中国已高度重视大气污染的区域联防联控联治工作，初步建立了区域沟通协调机制，但是，当前区域沟通协调更多还是限于重污染天气预警和应急联动，还缺乏实质意义上的跨界治理机制、规范和具体措施。目前，国家环保部已在全国设立了6大区域环保督查中心（华东、华南、西北、西南、东北和华北），但由于监察执法权限不够，无法对污染企业以及地方政府的污染保护行为做出有效约束。
从欧洲跨界大气污染治理的经验可以看出，一个强有力的跨区域牵头机构直接负责联合治理工作至关重要。跨界组织机构负责区域政府及相关单位的总体协调，直接主导和监督相关工作，能有效克服当前政出多头、权责不明和推诿扯皮等现象。建议在科学研究的基础上，科学划分联防联治意义上的大气污染治理区域，并以此为基础建立相应的跨区域组织机构，领导和监督该区域大气治理具体事项。
环保部作为国家层面大气污染防治专门领导机构，做好体制机制的顶层设计。如充分利用现有的“全国大气污染防治部际协调小组”机制，由国务院（或全国人大）批准成立“国家跨区域大气污染治理委员会”，可由环保部作为主责机构，联合发改委、工信部、科技部、中科院和高校等研究机构组成。治理委员会可参照CLRTAP或欧盟设立若干职能和执行机构（尤其科学检测和评估机构），对全局性大气污染防治的重大事项和政策做出决议和决定。国家大气治理委员会需要构建污染源解析及其传输、污染清单分解、减排限排指令下达以及督查、考核和问责机制等大气污染国家治理框架，各跨域组织机构在国家治理框架下工作。环保部6大区域环保督查中心可以充分运用该机制作为区域治理的国家级监督机构，以此强化区域和国家层面的双重监督，进一步深化环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，解决跨域协同治理的权责和执法不统一问题，以最大程度消除地方政府行政干预和保护主义。 4.4 加快研究制定符合國情的跨区域生态补偿机制
由于大气污染的跨界流动特征，大气污染和大气治理都具有很强的外溢效应。这种“外部性”意味着，要激励参与方切实落实跨区域协同治理任务，必须要给予足够的补偿作为激励。事实上，生态补偿机制多年前就已在许多国家提出并广泛应用于河流、土地等污染治理以及森林保护等方面，中国“退耕还林”是典型的生态补偿案例[21-22]。
利益协调是大气污染跨界治理的关键。大气治理跨区域补偿机制是中国有效推进大气污染联防联治的根本激励。建议在国家大气治理委员会（环保部）统筹组织下，以国家大气污染监测评估机构的基础性科学研究为基础，组织有关科研单位联合攻关，尽快研究制定适合国情的跨界大气治理生态补偿机制，规范资金来源及其分配，构建和完善包括绩效考核、生态补偿、损害赔偿和责任追究等机制在内的一套制度体系。
因京津冀大气污染敏感度高、民众呼声强烈、治理愿望迫切，且具有较好的实施条件，可以京津冀地区的生态补偿机制为突破口，由国家大气治理委员会（环保部）牵头，汇聚跨部门科研资源和优秀科研团队集中攻关，聚焦重点、创新机制，从根本上解决京津冀大气污染治理中利益不均衡、道德风险和动机不足难题，为全国和其他重点区域大气污染防治提供经验和借鉴。
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