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〔摘要〕有限政府既表现为一套以自由主义为主要渊源的理念、原则，也是一种在历史发展过程中，出于对社会现实诉求的回应而形成的治理模式。在处理权力与权利、政府与市场关系问题上，有限政府主张政府权力有限、政府职能有限和政府规模有限。现代社会里，有限政府已成为世界各国的普遍诉求，对于中国而言，其现实诉求是建立一种有限且有效的政府新模式。
〔关键词〕有限政府；自由主义；现实诉求
〔中图分类号〕 D63〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2007）02-0061-05
有限政府既是一种理念、原则，也是一种治理模式。在具体政治制度安排中表现为政府的规模、职能、权力和行为受到法律的明文限制，公开自愿接受社会的监督与制约；政府的权力和规模在越出其法定边界时能够得到及时有效的纠正。有限政府既不是处于“每一个人对每一个人的战争状态”的无政府，也不是“最弱意义”的弱政府。对于中国而言，政府处于现代化的主导地位，在设计和推动市场经济发育和发展的过程中，要切实转换政府职能，在发挥政府作用的同时又不至于影响市场的发育和发展。这似乎是一个两难选择，其中隐含的前提条件是，政府必须是一个有限政府，它不仅代表市场经济发展方向，而且政府启动市场化进程并不意味着政府权力范围的无限扩张和延伸。鉴于此，本文将初步探讨有限政府的理论渊源，理清有限政府的基本要义，并提出中国政府发展的现实诉求。
一、有限政府的理论溯源与公共管理疆域的变迁
自由主义特别是古典自由主义被公认为是有限政府理论最为直接、最为深厚的理论依据。自由主义与有限政府理论之间有着一种天然的理论渊源，它为解决个人与政府的关系提供了一套精致的政治设计思路和独特的理论分析视角。而从现实发展层面上看，有限政府随着公共管理疆域的实际变化而经历了小政府、国家干预到放松管制等不同时期。可以说，有限政府既渊源于自由主义思想的延伸，同时又表现为公共管理疆域的变迁，二者相互交织、相互联系、相互影响。
从理论渊源上讲，有限政府的理论来源于西方古典自由主义。自由主义是一种在西方社会占主导地位的政治思潮、意识形态和国家学说，也在现实中演化为一种占主导地位的政治制度。有限政府理论随着自由主义的不同时期对政治、经济、社会的关注程度不同，如自然权利理论、功利主义学说、新自由主义个人优先论等，因而有着不同的赖以建立和发展的哲学基础。自洛克在1688年英国光荣革命前后第一次在理论上系统地论证“天赋人权”开始，贡斯当、密尔等早期自由主义者所作出的努力就是反对绝对主义，争取个人权利，建立宪政政府；而从18世纪苏格兰启蒙运动以后，自由主义者逐渐关注政府在经济活动中的角色，特别是亚当·斯密之后的古典自由主义者强调私有财产、市场经济和较少的政府干预；19世纪中后期，以格林为代表的自由主义者主张政府在社会中的应该充当更加积极地角色，后来的凯恩斯主义则试图以国家的全面干预而拯救陷入经济大萧条的西方社会；二战以后，在哈耶克、弗里德曼、布坎南等人的引领下，古典自由主义开始复兴，其包含了对宪政主义、政府与市场关系，以及对极权主义和全能国家的反思，并推动了公共选择理论和新制度主义经济学的兴起。总的来说，从洛克到罗尔斯，自由主义者们都在很大程度上将公民个人的权利与自由视为不可侵犯的、最重要的至上价值，而倾向于把政府当成是“必要的恶”——政府的建立如果不是为了更有效地保障公民个人享有的权利，根本就没有存在的正当性和必要性。
从实践角度来看，有限政府的形成直接源于英国光荣革命、美国制宪会议等历史运动，它反映为个人权利与国家权力相互抗衡、相互妥协的历史，也即从专制主义国家的权力完全集中，发展到民主国家的立法权从行政权中分离，司法权独立，三权分立，以至现代发达国家公民社会的成长。而从政府与市场关系的角度来看，有限政府的发展则更多体现为公共管理疆域的变迁。18世纪后半期到20世纪初期，在亚当·斯密的自由主义经济学主导下，西方国家大多奉行“管得最少的政府就是最好的政府”（Government that governs least governs best）的政府观，并实行自由放任的经济政策。20世纪30年代，一场由“市场失灵”导致的西方世界经济大萧条让传统政府束手无策，也让人们开始接受主张积极的国家干预的凯恩斯主义，罗斯福新政也由此成为国家干预的源流与典型。二战以后，世界各国政府的职能和规模大肆扩张，“无所不能、无所不包”的大政府或全能政府广泛兴起，以提供“从摇篮到坟墓”的保障为特征的福利国家开始出现，然而，进入20世纪70年代，西方国家先后出现了通货膨胀与经济停滞并存的所谓“滞胀”现象，同时，政府行为也开始异化，如危害民主、财政紧张、机构膨胀、效率低下、滥用权力、缺乏创意等现象层出不穷。对“大政府”和“政府失灵”的反思，最终促成了古典经济自由主义的回归和以新公共管理为标志的政府改革的全球浪潮。
二、有限政府的基本要义
一般来说，有限政府主张政府权力有限、政府职能有限和政府规模有限。从权力上看，在现代民主社会，政府权力来源于宪法和选民的意志，必然要受到立法和司法权力的限制，并公开接受社会公众的监督，而不能肆意行使权力藉以充当任何领域的裁判员。从职能上看，有限政府的职能仅限于一些重要的、基础性的公共事务领域，尽量做到较少从事细节性和具体性公共事务，而绝对不允许政府干涉公民的私人事务。从规模上看，有限政府的自身规模适度、工作高效，既不是一个机构臃肿、人浮于事的“大政府”，也不是一个刻意追求“小而美”的“小政府”。有限政府的基本主张实际已经深入地涉及到从政府作为的限度来看待政府与市场关系、权力与权利关系的问题。其中，有限政府理论在权力与权利关系上的界定，使政府作为的限度成为可能，而政府作为的限度又为合理解决政府与市场关系、权力与权利关系提供保障。
（一）限制权力，保障权利
基于自由主义的有限政府理论，实际上是一种试图通过限制国家对社会生活的干预，来协调公民权利与政府权力之间关系，并在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围之间寻求某种平衡的政府理论。这种“平衡”意味着政府权力受到严格限制，而公民权利得到有效而充分保障。权力与权利是公法研究领域中最为常见的一对基本范畴。权力一般指国家权力，即公共权力或政治权力；权利，一般是指公民权利，或是人权。从人类历史的发展过程来看，权力与权利的地位长期处于不平衡的状态。近现代国家的宪法确认“人民主权”的基本原则和“法治”的治国方略之后，“权利至上”、权利相对于权力的优越地位得到强调与肯定，并成为现代国家民主法治发展的重要标志。“不论古典自由主义还是新自由主义，其理论至少有一个共同点：个人必须保留某些基本权利，国家在任何情况下都不得侵越这些权利。”[1](225)有限政府理论认为，社会公众并没有把所有权力都让渡给国家（政府），而是保留了一些国家不得进入、不能干涉的领域，这也就是所谓公共权力的界线所在。国家的行动必须以公民个人的财产权、生命权与自由权等基本权利为底线，而且在任何情况下都不能超越这个边界。公民权利是国家权力的基础，政府权力是由公民权利所派生的。“人民是权力的唯一合法泉源”。[2](257)简单地说，权利与权力的关系在于：权力来源于权利，服务于权力，并保障和促进权利的实现：而权利是制约权力的一种重要的法律力量，它的有效而充分的实现，将有助于克服权力凌驾于权利之上而导致的专横、腐败等权力异化现象。
自古以来，许多先哲就对权力的危害性与扩张性有过众多独到而精辟的论述。正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[3](154)英国阿克顿勋爵也指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[4](342)从本质上看，有限政府理论奉行个人自由与权利的至高无上，并认识到政府权力对人类社会的必要和危害，明确主张限制政府权力和保障公民权利。由此看来，有限政府理论具有着普适性价值。为了有效地控制政府——这个掌握公共权力的“必要的恶”，必须通过立宪政府、权力制衡等制度设计来防止权力的腐化和专横。宪政的本质其实就是追求有限政府，它是基于政府权力有限理论而设置控制政府权力的政治体制。宪政体现了法治政府的“权力与权利之治”，即以权利限制权力的思想。现代宪政国家的宪法内容大多集中在公权设定和私权赋予上，宪法主要运用于“官”（政府）而非一般的“民”（人民）。在宪政框架下，公权的设定是为私权服务的，其行使不能超越侵害私权的边界，不仅各种权力之间分工制衡，而且一切权力必须受到权利的有效限制和监督。
（二）着眼公共，把握限度
有限政府是相对于全能政府（或无限政府）而言的。在政治层面，全能政府往往表现为党和国家的一体性、政治中心的一元性、政治权力的无限性、政治执行的高效性、政治动员的广泛性、政治参与的空泛性、意识形态的工具性以及国家对外的封闭性等特点。在政府层面，全能政府包含两个方面：从技术上看，政府作为单中心的全能主义执行机构垄断决策和执行；从目标上看，政府一味追求行政的全能化而独占公共服务的供给。全能政府在政治系统外部表现为党国不分、党政不分、政企不分等，公民不断丧失的自治领域，人的价值随之被淹没在行政权力之中，而由于国家权力的过度扩张引发社会失序，进而由社会失序再度引发国家失序。在政治系统内部，全能政府则充满了机构臃肿、效率低下、人浮于事、腐败滋生、互相扯皮等“官场病”。全能政府的失败可以集中到世界银行在《1997年世界发展报告》所提出的一个关于政府的基本问题：“它的角色是什么?它能或不能做什么?以及它如何能做得更好?”潘恩认为，解决政府问题的办法并不是废除政府，而是在正确的原则上重建政府：“方法很简单，把政府的活动建立在社会原则及人的权利的基础上，所有的困难便迎刃而解”，人们追求自己利益时的安全保证便是“政府的真实意图和目的”。[5](784~785)无论是在一些奉行契约、自愿、自治的社会经济活动领域，还是在纯粹私人事务且公民能够自我管理的领域（诸如家庭生活、人身自由、文化艺术、宗教信仰、伦理道德、个人偏好等），政府都不能随意插手和随意干涉。政府的无端进入必然会导致泛政治化以及权力、职能、规模及行为方式的不受约束。
比较而言，有限政府是一个将自身活动严格控制在公共领域范围内，致力于保护公民合法权利，并实行民主宪政制度的公共权力执行机构。政府作为公共权力的执掌者，应当清楚自己的作用是什么，应当做什么，不能做什么，然后才能做好自己应该而且能够做好的事情。“从洛克开始，自由主义哲学中就包含了一个基本的信条：政府除了保护其成员的利益之外并无其它目的。政府存在的全部合理性以及评价政府的标准是政府为组成社会的个人提供服务。”[6](162)亚当·斯密在其名著《国民财富的性质和原因的研究》一书中也指出，政府应该履行三个方面的公共职能：“保护社会”、“设立严正的司法机关”和“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。按照哈耶克观点，斯密的这些论点既阐明了国家的恰当功能，又说明了国家行动的限度。政府只有着眼公共领域，把握自身作为的限度和欲望，并接受权力的限制和监督，才有可能实现公共权力的合理配置与社会进步的自我管理、自我发展、自我约束的良性态势。为此，政府行动的范围与责任应该被严格地限制在公共领域，那些“不该管、管不了、也管不好”的私人事务，政府应该主动交还给社会、公民处理，而不必大包大揽。
（三）用足市场，慎求政府
无论是“无政府加巡警”的时代，还是政府仅仅充当“守夜人”角色的时代，也无论是福利国家、法西斯极权主义国家以及全能主义国家的出场，政府治理模式的历史实践已经被证明，“小政府”与“大政府”是不完全成功的。那么，政府在经济发展中究竟应该担当什么角色呢?20世纪90年代以来，在政府（国家）与市场关系上，是选择更多政府干预还是选择更少政府干预的问题，一直是中外学者的广泛而深入争论的焦点话题。然而，在“看得见的手”与“看不见的手”之间，这种争论还将继续下去，但问题的关键不在于需要市场还是政府，而在于如何实现政府合理性干预经济与市场基础性配置资源的平衡。实际上，公共管理疆域的变迁取决于市场能力与公共产品的界定，而公共产品由政府、企业还是第三部门来承担，则完全取决于政府、市场与社会的共同努力。
而在市场发育发展过程中的有限政府，其不可替代的权威性、强制性，主要体现在消除市场阻碍，鼓励自由竞争，保护私人产权，建立和维护市场规则，确保市场活动有序发展。奥尔森认为，政府在市场发展过程中起着至关重要的作用。对私人契约与个人财产权利的可靠保护，取决于政府足够强大，以保证这些权利的实施，同时政府又要受到足够的限制以避免这些权利受到侵蚀。他指出：“没有政府就没有私有财产——个人可以占有物品，正如狗可以占有一块骨头，但只有在社会保卫并且防护对占有物的私人产权以防止其他私人团体以及政府的掠夺时，才会有私人财产。如果社会中有清晰而可靠的个人权利，从事生产、投资和互利性交易的强大动机才能出现，因而也才会有至少是某些经济进步。”[6](152)政府是必要的，并且必须具备一定的能力，使其能够为市场经济发展提供必要的政治条件；政府本身又必须是有限的，它不能强大到可以随时危害市场经济和个人自由。有限政府的职能范围取决于市场失灵的范围，但这不意味着凡是市场失灵的地方都由政府解决。政府的经济职能在于补充市场，而不是代替市场；政府的经济责任在于保证公平，而不是增长至上。换句话说，政府对于发展的最大贡献，无疑在于提供公平竞争的恰当的制度基础，而不是毫无节制地干预市场经济运行。基于此，有限政府应该是能够有效宏观调控、规模适度而又充分且合理利用市场的政府。
三、有限且有效：政府模式的现实诉求
转变政府职能，规范政府行为，加强社会自治，进而实现政府治理模式从全能政府到有限且有效的政府，公共管理疆域从无所不包到量力而行，已经成为新时代世界各国政府的必然选择和发展趋势。从这一点上而言，有限且有效的政府具有普世性的价值。当代中国正处在由传统社会向现代社会的急剧转型之中，并以加入WTO为标志进一步纳入国际体系和参与全球竞争，而在重启现代化进程与推动整个社会转型的过程中，我国政府无疑起着主导性作用，政府的施政品质和运行质量因而也就面临着前所未有的严峻挑战和巨大压力。政府合理的选择不在于大小，而在于能否充分履行社会所赋予的责任和职能，并引导中国真正走向现代化。简而言之，面向未来的中国政府必将建立一种有限且有效的新模式。
（一）“太多”与“太少”的政府选择
“中国政府的角色在过去20多年里发生了巨大的变化，减少了对经济的直接作用，削减了对市民日常生活的干预，缓慢而稍微勉强地接受了发展市民社会制度的要求。然而，如果中国政府要完成转变的话，它仍然有很多工作要做，用世界银行的话来说，就是要从过去的‘划船’过渡到对未来发展的‘掌舵’。”[7]正如美国学者E．S．萨瓦斯所指出的：“‘政府’这个词的词根来自古希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”[8](1)奥斯本与盖布勒等人也认为，政府起到的是“催化作用”，即掌舵而不是划桨。从公共服务提供上看，政策制定者确定全面战略，“并且使用许多不同的划船壮丁来执行战略”。从公共服务选择上看，“购买者”和“提供者”分开，“购买者”能够自由地在公共服务垄断之外寻求更多的服务提供着并作出选择。通过“联合分权”的方式，政府可以集中精力专注掌舵职能，因而政策制定者可以更有效地把握政策和发展方向；随着划桨权力的下放，公共管理者可以拥有一定的权力改进公共服务提供和执行水平。决策与执行分离、掌舵与分离，并不是绝对的、纯粹的，许多划桨组织仍然要进行政策决策的制定。
相比之下，“事实上，我们同时拥有太多的政府和太少的政府”。也就是说，“中国政府过于直接地干预了那些最好留给市场或市民社会的领域，却没有涉足公共品理论主张大力干预的某些关键领域。”[7]对于中国政府而言，“太多”是指政府主导与集权控制社会政治经济文化的发展，并由此出现政府过多的干预和经常性的侵犯；“太少”则是指政府由于片面追求经济增长至上，而忽视了社会全面、协调、可持续发展的政策选择。对此，中国政府亟待解决在不断市场化经济和多元化社会中的角色定位。尽管政府在经济与社会发展中处于中心地位而成为发展的必需，但是，政府并不因此成为增长的直接提供者，特别随着市场化改革的不断深入，市场经济体制的逐渐完善，政府已不再是主导中国发展的惟一活动者，而且在一些经济领域也不再扮演最重要的角色。中国政府必须积极应对这些挑战和变化，有所为有所不为，才能继续扮演推动社会进一步发展的催化剂和合作者，而不至于沦为改革的阻碍者和破坏者。而且需要强调的是，“政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。……‘私人承包商修建一条路，并不意味着这条路是私人的’。”[8]政府只是将部分掌舵职能而不是治理全过程民营化。而政府改变这种“太多”与“太少”，坚持有所为又所不为的做法，上升为更高层次的理论界面，实际是就是“有限”与“有效”的问题。
（二）有限且有效的政府建构
尽管就政治层面而言，限制政府权力，保障公民权利，依然成为宪政国家毫不放松的要义，但从社会经济层面而言，由于政府职能自20世纪以来不断扩大的趋势，“有限政府”的说法已经引起人们的普遍怀疑甚至日益失却效力，有限且有效的政府开始成为现代社会人们谈论的重要话题和政府施政的主要目标。有限且有效的政府不仅是现代政府执政合法性与权威性的基本保证，而且是保持政治稳定和促进政治发展的重要基石。从历史和现实来看，建构有限且有效的政府模式，已经成为现代政府在风起云涌的行政改革浪潮中施政目标和重要方向。政府对于社会发展与人民福利是不可或缺的，而“有限且有效的政府，以市场为基础的政府，才有可能实现繁荣富强。”[9]
对于我国而言，“我们目前所推动的‘转变政府职能’的改革就是把原来的一个无限的和无效的政府转变为一个有限的和有效的政府。”[10](39)而真正的有限且有效的政府，它必然以人民福利为依托，以国家宪法和相关法律为基础，必然是有限度、回应快、讲参与、透明化、有诚信、高效率、多中心、负责任、懂法治、会学习、重公平、求发展。当然，有限政府是有效政府的必要条件，只有有限政府才有可能真正成为有效政府。“只有有限政府才可能是有效政府，全能政府必然是无能政府。”[1](230)一个无限的政府，即一个无所不管政府，必然压抑企业和个人的活力和经济的生命力。另外，并不是所有有限政府都是有效政府，有限政府不会自动成为有效政府。[10](39)
综合中外各国政府的经验教训，一个有限且有效的政府的形成，必须在政府内部的建构上，通过政治、经济和法律限制三种途径，实现权力配置、职能设定和规模设置上的“有限化”；同时，必须在政府外部的建构，严格限制政府作为的领域，即限定在公共领域。其中，法治与民主成为有限且有效的政府建构的应有之义。首先，强调法治是有限且有效的政府的本质要求。有限且有效的政府要求依法行政，即各级国家行政机关及其工作人员必须根据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的范围内，对国家社会事务依法进行有效管理的活动；同时，通过法律对政府行为进行监督，在政府权力和规模越出其法定疆界时，进行及时而有效的纠正，防止违法行为的发生。实现有限且有效的政府，最重要的是放松管制，即减少法律对社会经济政治以及人的不必要的限制；更要强化对政府自身的限制，即增加限制政府任意权力的法律。其次，推动民主是有限且有效的政府的有力保障。有限且有效的政府是一个与广大民众关系密切、重视民众需求和利益的参与式政府。政府通过倾听民众的呼声，了解民众的需求；通过鼓励民众的参与，改善公共服务的质量；通过接受民众的监督，增强决策的透明度，保证权力行使的正当性。为此，建构有限且有效的政府必然要推动民主政治建设，能够保证公民平等主体的地位，从而促进公平竞争市场的发展。
〔参考文献〕
［１］李强．自由主义[M]．北京：中国社会科学出版社，1998．
［２］[美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊．联邦党人文集[M]．程逢如、在汉、舒逊译．北京：商务印书馆，1980．
［３］[法]孟德斯鸠．论法的精神[M）．张雁深译．北京：商务印书馆，1961．
［４］[英]阿克顿．自由与权力——阿克顿勋爵论说文集[M]．侯健、范亚峰译．北京：商务印书馆，2001．
［５］[美]列奥·施特劳斯、约瑟夫·克罗波西．政治哲学史（下）[M]李天然等译．石家庄：河北人民出版社，1993．
［６］[美]曼瑟·奥尔森．权力与繁荣[M]．苏长和译．上海：上海人民出版社，2005．
［７］[美]托尼·赛奇．中国改革中变化的政府角色[J]．经济社会体制比较，2002（2）．
［８］[美]戴维·奥斯本、特德．盖布勒．改革政府——企业精神如何改革着公营部门[M]. 周敦仁等译．上海：上海译文出版社，1996．
［９］毛寿龙、李梅.有限政府的经济分析[M].序言。上海：上海三联书店.2000.
［10］钱颖一.现代经济学与中国经济改革[M].北京：中国人民大学出版社，2003．
（责任编辑：北纬）
〔关键词〕有限政府；自由主义；现实诉求
〔中图分类号〕 D63〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-2689（2007）02-0061-05
有限政府既是一种理念、原则，也是一种治理模式。在具体政治制度安排中表现为政府的规模、职能、权力和行为受到法律的明文限制，公开自愿接受社会的监督与制约；政府的权力和规模在越出其法定边界时能够得到及时有效的纠正。有限政府既不是处于“每一个人对每一个人的战争状态”的无政府，也不是“最弱意义”的弱政府。对于中国而言，政府处于现代化的主导地位，在设计和推动市场经济发育和发展的过程中，要切实转换政府职能，在发挥政府作用的同时又不至于影响市场的发育和发展。这似乎是一个两难选择，其中隐含的前提条件是，政府必须是一个有限政府，它不仅代表市场经济发展方向，而且政府启动市场化进程并不意味着政府权力范围的无限扩张和延伸。鉴于此，本文将初步探讨有限政府的理论渊源，理清有限政府的基本要义，并提出中国政府发展的现实诉求。
一、有限政府的理论溯源与公共管理疆域的变迁
自由主义特别是古典自由主义被公认为是有限政府理论最为直接、最为深厚的理论依据。自由主义与有限政府理论之间有着一种天然的理论渊源，它为解决个人与政府的关系提供了一套精致的政治设计思路和独特的理论分析视角。而从现实发展层面上看，有限政府随着公共管理疆域的实际变化而经历了小政府、国家干预到放松管制等不同时期。可以说，有限政府既渊源于自由主义思想的延伸，同时又表现为公共管理疆域的变迁，二者相互交织、相互联系、相互影响。
从理论渊源上讲，有限政府的理论来源于西方古典自由主义。自由主义是一种在西方社会占主导地位的政治思潮、意识形态和国家学说，也在现实中演化为一种占主导地位的政治制度。有限政府理论随着自由主义的不同时期对政治、经济、社会的关注程度不同，如自然权利理论、功利主义学说、新自由主义个人优先论等，因而有着不同的赖以建立和发展的哲学基础。自洛克在1688年英国光荣革命前后第一次在理论上系统地论证“天赋人权”开始，贡斯当、密尔等早期自由主义者所作出的努力就是反对绝对主义，争取个人权利，建立宪政政府；而从18世纪苏格兰启蒙运动以后，自由主义者逐渐关注政府在经济活动中的角色，特别是亚当·斯密之后的古典自由主义者强调私有财产、市场经济和较少的政府干预；19世纪中后期，以格林为代表的自由主义者主张政府在社会中的应该充当更加积极地角色，后来的凯恩斯主义则试图以国家的全面干预而拯救陷入经济大萧条的西方社会；二战以后，在哈耶克、弗里德曼、布坎南等人的引领下，古典自由主义开始复兴，其包含了对宪政主义、政府与市场关系，以及对极权主义和全能国家的反思，并推动了公共选择理论和新制度主义经济学的兴起。总的来说，从洛克到罗尔斯，自由主义者们都在很大程度上将公民个人的权利与自由视为不可侵犯的、最重要的至上价值，而倾向于把政府当成是“必要的恶”——政府的建立如果不是为了更有效地保障公民个人享有的权利，根本就没有存在的正当性和必要性。
从实践角度来看，有限政府的形成直接源于英国光荣革命、美国制宪会议等历史运动，它反映为个人权利与国家权力相互抗衡、相互妥协的历史，也即从专制主义国家的权力完全集中，发展到民主国家的立法权从行政权中分离，司法权独立，三权分立，以至现代发达国家公民社会的成长。而从政府与市场关系的角度来看，有限政府的发展则更多体现为公共管理疆域的变迁。18世纪后半期到20世纪初期，在亚当·斯密的自由主义经济学主导下，西方国家大多奉行“管得最少的政府就是最好的政府”（Government that governs least governs best）的政府观，并实行自由放任的经济政策。20世纪30年代，一场由“市场失灵”导致的西方世界经济大萧条让传统政府束手无策，也让人们开始接受主张积极的国家干预的凯恩斯主义，罗斯福新政也由此成为国家干预的源流与典型。二战以后，世界各国政府的职能和规模大肆扩张，“无所不能、无所不包”的大政府或全能政府广泛兴起，以提供“从摇篮到坟墓”的保障为特征的福利国家开始出现，然而，进入20世纪70年代，西方国家先后出现了通货膨胀与经济停滞并存的所谓“滞胀”现象，同时，政府行为也开始异化，如危害民主、财政紧张、机构膨胀、效率低下、滥用权力、缺乏创意等现象层出不穷。对“大政府”和“政府失灵”的反思，最终促成了古典经济自由主义的回归和以新公共管理为标志的政府改革的全球浪潮。
二、有限政府的基本要义
一般来说，有限政府主张政府权力有限、政府职能有限和政府规模有限。从权力上看，在现代民主社会，政府权力来源于宪法和选民的意志，必然要受到立法和司法权力的限制，并公开接受社会公众的监督，而不能肆意行使权力藉以充当任何领域的裁判员。从职能上看，有限政府的职能仅限于一些重要的、基础性的公共事务领域，尽量做到较少从事细节性和具体性公共事务，而绝对不允许政府干涉公民的私人事务。从规模上看，有限政府的自身规模适度、工作高效，既不是一个机构臃肿、人浮于事的“大政府”，也不是一个刻意追求“小而美”的“小政府”。有限政府的基本主张实际已经深入地涉及到从政府作为的限度来看待政府与市场关系、权力与权利关系的问题。其中，有限政府理论在权力与权利关系上的界定，使政府作为的限度成为可能，而政府作为的限度又为合理解决政府与市场关系、权力与权利关系提供保障。
（一）限制权力，保障权利
基于自由主义的有限政府理论，实际上是一种试图通过限制国家对社会生活的干预，来协调公民权利与政府权力之间关系，并在公民个人的适当自由和政府权力的适当范围之间寻求某种平衡的政府理论。这种“平衡”意味着政府权力受到严格限制，而公民权利得到有效而充分保障。权力与权利是公法研究领域中最为常见的一对基本范畴。权力一般指国家权力，即公共权力或政治权力；权利，一般是指公民权利，或是人权。从人类历史的发展过程来看，权力与权利的地位长期处于不平衡的状态。近现代国家的宪法确认“人民主权”的基本原则和“法治”的治国方略之后，“权利至上”、权利相对于权力的优越地位得到强调与肯定，并成为现代国家民主法治发展的重要标志。“不论古典自由主义还是新自由主义，其理论至少有一个共同点：个人必须保留某些基本权利，国家在任何情况下都不得侵越这些权利。”[1](225)有限政府理论认为，社会公众并没有把所有权力都让渡给国家（政府），而是保留了一些国家不得进入、不能干涉的领域，这也就是所谓公共权力的界线所在。国家的行动必须以公民个人的财产权、生命权与自由权等基本权利为底线，而且在任何情况下都不能超越这个边界。公民权利是国家权力的基础，政府权力是由公民权利所派生的。“人民是权力的唯一合法泉源”。[2](257)简单地说，权利与权力的关系在于：权力来源于权利，服务于权力，并保障和促进权利的实现：而权利是制约权力的一种重要的法律力量，它的有效而充分的实现，将有助于克服权力凌驾于权利之上而导致的专横、腐败等权力异化现象。
自古以来，许多先哲就对权力的危害性与扩张性有过众多独到而精辟的论述。正如法国启蒙思想家孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[3](154)英国阿克顿勋爵也指出：“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败。”[4](342)从本质上看，有限政府理论奉行个人自由与权利的至高无上，并认识到政府权力对人类社会的必要和危害，明确主张限制政府权力和保障公民权利。由此看来，有限政府理论具有着普适性价值。为了有效地控制政府——这个掌握公共权力的“必要的恶”，必须通过立宪政府、权力制衡等制度设计来防止权力的腐化和专横。宪政的本质其实就是追求有限政府，它是基于政府权力有限理论而设置控制政府权力的政治体制。宪政体现了法治政府的“权力与权利之治”，即以权利限制权力的思想。现代宪政国家的宪法内容大多集中在公权设定和私权赋予上，宪法主要运用于“官”（政府）而非一般的“民”（人民）。在宪政框架下，公权的设定是为私权服务的，其行使不能超越侵害私权的边界，不仅各种权力之间分工制衡，而且一切权力必须受到权利的有效限制和监督。
（二）着眼公共，把握限度
有限政府是相对于全能政府（或无限政府）而言的。在政治层面，全能政府往往表现为党和国家的一体性、政治中心的一元性、政治权力的无限性、政治执行的高效性、政治动员的广泛性、政治参与的空泛性、意识形态的工具性以及国家对外的封闭性等特点。在政府层面，全能政府包含两个方面：从技术上看，政府作为单中心的全能主义执行机构垄断决策和执行；从目标上看，政府一味追求行政的全能化而独占公共服务的供给。全能政府在政治系统外部表现为党国不分、党政不分、政企不分等，公民不断丧失的自治领域，人的价值随之被淹没在行政权力之中，而由于国家权力的过度扩张引发社会失序，进而由社会失序再度引发国家失序。在政治系统内部，全能政府则充满了机构臃肿、效率低下、人浮于事、腐败滋生、互相扯皮等“官场病”。全能政府的失败可以集中到世界银行在《1997年世界发展报告》所提出的一个关于政府的基本问题：“它的角色是什么?它能或不能做什么?以及它如何能做得更好?”潘恩认为，解决政府问题的办法并不是废除政府，而是在正确的原则上重建政府：“方法很简单，把政府的活动建立在社会原则及人的权利的基础上，所有的困难便迎刃而解”，人们追求自己利益时的安全保证便是“政府的真实意图和目的”。[5](784~785)无论是在一些奉行契约、自愿、自治的社会经济活动领域，还是在纯粹私人事务且公民能够自我管理的领域（诸如家庭生活、人身自由、文化艺术、宗教信仰、伦理道德、个人偏好等），政府都不能随意插手和随意干涉。政府的无端进入必然会导致泛政治化以及权力、职能、规模及行为方式的不受约束。
比较而言，有限政府是一个将自身活动严格控制在公共领域范围内，致力于保护公民合法权利，并实行民主宪政制度的公共权力执行机构。政府作为公共权力的执掌者，应当清楚自己的作用是什么，应当做什么，不能做什么，然后才能做好自己应该而且能够做好的事情。“从洛克开始，自由主义哲学中就包含了一个基本的信条：政府除了保护其成员的利益之外并无其它目的。政府存在的全部合理性以及评价政府的标准是政府为组成社会的个人提供服务。”[6](162)亚当·斯密在其名著《国民财富的性质和原因的研究》一书中也指出，政府应该履行三个方面的公共职能：“保护社会”、“设立严正的司法机关”和“建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。按照哈耶克观点，斯密的这些论点既阐明了国家的恰当功能，又说明了国家行动的限度。政府只有着眼公共领域，把握自身作为的限度和欲望，并接受权力的限制和监督，才有可能实现公共权力的合理配置与社会进步的自我管理、自我发展、自我约束的良性态势。为此，政府行动的范围与责任应该被严格地限制在公共领域，那些“不该管、管不了、也管不好”的私人事务，政府应该主动交还给社会、公民处理，而不必大包大揽。
（三）用足市场，慎求政府
无论是“无政府加巡警”的时代，还是政府仅仅充当“守夜人”角色的时代，也无论是福利国家、法西斯极权主义国家以及全能主义国家的出场，政府治理模式的历史实践已经被证明，“小政府”与“大政府”是不完全成功的。那么，政府在经济发展中究竟应该担当什么角色呢?20世纪90年代以来，在政府（国家）与市场关系上，是选择更多政府干预还是选择更少政府干预的问题，一直是中外学者的广泛而深入争论的焦点话题。然而，在“看得见的手”与“看不见的手”之间，这种争论还将继续下去，但问题的关键不在于需要市场还是政府，而在于如何实现政府合理性干预经济与市场基础性配置资源的平衡。实际上，公共管理疆域的变迁取决于市场能力与公共产品的界定，而公共产品由政府、企业还是第三部门来承担，则完全取决于政府、市场与社会的共同努力。
而在市场发育发展过程中的有限政府，其不可替代的权威性、强制性，主要体现在消除市场阻碍，鼓励自由竞争，保护私人产权，建立和维护市场规则，确保市场活动有序发展。奥尔森认为，政府在市场发展过程中起着至关重要的作用。对私人契约与个人财产权利的可靠保护，取决于政府足够强大，以保证这些权利的实施，同时政府又要受到足够的限制以避免这些权利受到侵蚀。他指出：“没有政府就没有私有财产——个人可以占有物品，正如狗可以占有一块骨头，但只有在社会保卫并且防护对占有物的私人产权以防止其他私人团体以及政府的掠夺时，才会有私人财产。如果社会中有清晰而可靠的个人权利，从事生产、投资和互利性交易的强大动机才能出现，因而也才会有至少是某些经济进步。”[6](152)政府是必要的，并且必须具备一定的能力，使其能够为市场经济发展提供必要的政治条件；政府本身又必须是有限的，它不能强大到可以随时危害市场经济和个人自由。有限政府的职能范围取决于市场失灵的范围，但这不意味着凡是市场失灵的地方都由政府解决。政府的经济职能在于补充市场，而不是代替市场；政府的经济责任在于保证公平，而不是增长至上。换句话说，政府对于发展的最大贡献，无疑在于提供公平竞争的恰当的制度基础，而不是毫无节制地干预市场经济运行。基于此，有限政府应该是能够有效宏观调控、规模适度而又充分且合理利用市场的政府。
三、有限且有效：政府模式的现实诉求
转变政府职能，规范政府行为，加强社会自治，进而实现政府治理模式从全能政府到有限且有效的政府，公共管理疆域从无所不包到量力而行，已经成为新时代世界各国政府的必然选择和发展趋势。从这一点上而言，有限且有效的政府具有普世性的价值。当代中国正处在由传统社会向现代社会的急剧转型之中，并以加入WTO为标志进一步纳入国际体系和参与全球竞争，而在重启现代化进程与推动整个社会转型的过程中，我国政府无疑起着主导性作用，政府的施政品质和运行质量因而也就面临着前所未有的严峻挑战和巨大压力。政府合理的选择不在于大小，而在于能否充分履行社会所赋予的责任和职能，并引导中国真正走向现代化。简而言之，面向未来的中国政府必将建立一种有限且有效的新模式。
（一）“太多”与“太少”的政府选择
“中国政府的角色在过去20多年里发生了巨大的变化，减少了对经济的直接作用，削减了对市民日常生活的干预，缓慢而稍微勉强地接受了发展市民社会制度的要求。然而，如果中国政府要完成转变的话，它仍然有很多工作要做，用世界银行的话来说，就是要从过去的‘划船’过渡到对未来发展的‘掌舵’。”[7]正如美国学者E．S．萨瓦斯所指出的：“‘政府’这个词的词根来自古希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。”[8](1)奥斯本与盖布勒等人也认为，政府起到的是“催化作用”，即掌舵而不是划桨。从公共服务提供上看，政策制定者确定全面战略，“并且使用许多不同的划船壮丁来执行战略”。从公共服务选择上看，“购买者”和“提供者”分开，“购买者”能够自由地在公共服务垄断之外寻求更多的服务提供着并作出选择。通过“联合分权”的方式，政府可以集中精力专注掌舵职能，因而政策制定者可以更有效地把握政策和发展方向；随着划桨权力的下放，公共管理者可以拥有一定的权力改进公共服务提供和执行水平。决策与执行分离、掌舵与分离，并不是绝对的、纯粹的，许多划桨组织仍然要进行政策决策的制定。
相比之下，“事实上，我们同时拥有太多的政府和太少的政府”。也就是说，“中国政府过于直接地干预了那些最好留给市场或市民社会的领域，却没有涉足公共品理论主张大力干预的某些关键领域。”[7]对于中国政府而言，“太多”是指政府主导与集权控制社会政治经济文化的发展，并由此出现政府过多的干预和经常性的侵犯；“太少”则是指政府由于片面追求经济增长至上，而忽视了社会全面、协调、可持续发展的政策选择。对此，中国政府亟待解决在不断市场化经济和多元化社会中的角色定位。尽管政府在经济与社会发展中处于中心地位而成为发展的必需，但是，政府并不因此成为增长的直接提供者，特别随着市场化改革的不断深入，市场经济体制的逐渐完善，政府已不再是主导中国发展的惟一活动者，而且在一些经济领域也不再扮演最重要的角色。中国政府必须积极应对这些挑战和变化，有所为有所不为，才能继续扮演推动社会进一步发展的催化剂和合作者，而不至于沦为改革的阻碍者和破坏者。而且需要强调的是，“政府移交的是服务项目的提供，而不是服务责任的移交。……‘私人承包商修建一条路，并不意味着这条路是私人的’。”[8]政府只是将部分掌舵职能而不是治理全过程民营化。而政府改变这种“太多”与“太少”，坚持有所为又所不为的做法，上升为更高层次的理论界面，实际是就是“有限”与“有效”的问题。
（二）有限且有效的政府建构
尽管就政治层面而言，限制政府权力，保障公民权利，依然成为宪政国家毫不放松的要义，但从社会经济层面而言，由于政府职能自20世纪以来不断扩大的趋势，“有限政府”的说法已经引起人们的普遍怀疑甚至日益失却效力，有限且有效的政府开始成为现代社会人们谈论的重要话题和政府施政的主要目标。有限且有效的政府不仅是现代政府执政合法性与权威性的基本保证，而且是保持政治稳定和促进政治发展的重要基石。从历史和现实来看，建构有限且有效的政府模式，已经成为现代政府在风起云涌的行政改革浪潮中施政目标和重要方向。政府对于社会发展与人民福利是不可或缺的，而“有限且有效的政府，以市场为基础的政府，才有可能实现繁荣富强。”[9]
对于我国而言，“我们目前所推动的‘转变政府职能’的改革就是把原来的一个无限的和无效的政府转变为一个有限的和有效的政府。”[10](39)而真正的有限且有效的政府，它必然以人民福利为依托，以国家宪法和相关法律为基础，必然是有限度、回应快、讲参与、透明化、有诚信、高效率、多中心、负责任、懂法治、会学习、重公平、求发展。当然，有限政府是有效政府的必要条件，只有有限政府才有可能真正成为有效政府。“只有有限政府才可能是有效政府，全能政府必然是无能政府。”[1](230)一个无限的政府，即一个无所不管政府，必然压抑企业和个人的活力和经济的生命力。另外，并不是所有有限政府都是有效政府，有限政府不会自动成为有效政府。[10](39)
综合中外各国政府的经验教训，一个有限且有效的政府的形成，必须在政府内部的建构上，通过政治、经济和法律限制三种途径，实现权力配置、职能设定和规模设置上的“有限化”；同时，必须在政府外部的建构，严格限制政府作为的领域，即限定在公共领域。其中，法治与民主成为有限且有效的政府建构的应有之义。首先，强调法治是有限且有效的政府的本质要求。有限且有效的政府要求依法行政，即各级国家行政机关及其工作人员必须根据宪法和法律所赋予的职责权限，在法律许可的范围内，对国家社会事务依法进行有效管理的活动；同时，通过法律对政府行为进行监督，在政府权力和规模越出其法定疆界时，进行及时而有效的纠正，防止违法行为的发生。实现有限且有效的政府，最重要的是放松管制，即减少法律对社会经济政治以及人的不必要的限制；更要强化对政府自身的限制，即增加限制政府任意权力的法律。其次，推动民主是有限且有效的政府的有力保障。有限且有效的政府是一个与广大民众关系密切、重视民众需求和利益的参与式政府。政府通过倾听民众的呼声，了解民众的需求；通过鼓励民众的参与，改善公共服务的质量；通过接受民众的监督，增强决策的透明度，保证权力行使的正当性。为此，建构有限且有效的政府必然要推动民主政治建设，能够保证公民平等主体的地位，从而促进公平竞争市场的发展。
〔参考文献〕
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（责任编辑：北纬）