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[摘 要]文章结合泰国的客运及爱尔兰的出租行业改革，针对北京出租行业存在的问题，进行简要分析与对比，对北京出租行业的体制改革，提出一些具体的法律构想。
[关键词]出租行业；法律规制；比较法；体制改革
随着我国经济的迅猛发展及市场进程的不断加快，我国北京的出租车行业得到了长足发展与进步。然而在出租行业蓬勃发展的同时，也出现了各种各样的法律、政治问题，其情况复杂、关系混乱、相关法律制定模糊，以致成为社会普遍关注的疑难问题。下面，笔者便通过回顾泰国客运业以及爱尔兰出租行业的放松管制，来为北京出租行业存在的法律问题寻找一条可供借鉴的解决方案。
一、北京出租行业存在的法律问题
在分析、比较国外出租行业存在的问题及解决方案之前，笔者认为有必要先将北京出租行业中存在的困境或弊病一一罗列出来，只有这样，才能与国外的出租行业乱象进行有针对性地比较，从而有的放矢地借鉴外国的有益经验，并对该法律设计所可能达到的效果进行大胆的预想与判断。
简而言之，笔者认为，北京的出租车市场至少存在以下几点问题值得深入分析与探讨：
首先，市场运行模式单一。目前政府禁止个体司机通过驾驶私家车进入北京出租市场，唯一合法途径即加入出租公司，向公司支付租金并租赁公司出租车进行运营。这种受到政府高度管制的单一市场运行模式是否为最佳模式颇受争议；
第二，数量限制与限制市场准入。出租公司的设立与数量均受到政策的严格限制，目前出租车市场已基本成为一个受政府制约的封闭市场，数量限制与市场准入限制是否利于出租车市场的发展，值得探讨；
第三，由于出租车市场的市场准入已被基本禁止，在交通高峰时段打车困难已经成为困扰市民多年的问题，通过出租行业的改革能否从根本上解决这一难题，市民的顺利出行究竟应当如何保障值得探讨；
第四，黑车市场盛行。市场的固化与限制造成了一系列的市场自发性反应，如黑车市场的盛行，如何看待黑车市场，如何将其转化成合格的市场运营者，如何处理出租车市场与黑车市场的关系，也已经成为亟待解决的问题。
针对上述问题，笔者将在下文中简要介绍泰国及爱尔兰出租行业曾经存在的问题及从法律角度进行解决问题的尝试，从而为北京出租市场的完善甚至是改革提供一些有益的建议与观点。
二、泰国客运业的僵局及行业监管
20世纪90年代初期，泰国的客运业便牢牢掌控在积弱难返的国有企业手中，政府将这些国企看作提供“福利”服务的单位，把交通费率长期控制在一个无法维持企业运作的低水平，以至于交通业中某些运营商的年亏损额高达上亿美元，只能靠政府的大量补贴度日。这给泰国客运业带来三大经济难题：给政府带来沉重的财政负担、缺乏竞争、无法在经济发展目标和社会发展目标之间实现平衡。①
在监管方面，国有交通企业的管理和监管结构错综复杂，至少有两个部门和三个委员会以复杂的结构组合在一起共同管理客运业，责任界限混乱。此外，官僚政治的影响以及国有交通企业垄断权的行使，均使监管毫无效率和力度。而监管的效率低下与补贴造成的不公平竞争，导致泰国客运业的车辆设备落后，到站不准时，服务质量低下，广大民众对此颇为失望。
为了整治泰国客运业的乱象，皮茨·尼兹默提出，无论是否进行私有化改革都要鼓励竞争，同时建立合理的监管体制。此外，采用“单一监管者”的模式可以解决现有监管网络中“意大利面条”一样混乱的局面，避免现有监管者之间相互“踢皮球”推卸、转移责任，虽然部门众多但无人行使职权履行义务的乱象出现。最后，尼兹默还强调了监管效果评估的重要性，通过对制定政策前后的效果评估，及时披露监管中发现的问题，并对运营商或监管者执行严格的问责制度，才能够使监管体制的改革落到实处并发挥实效。
三、爱尔兰出租车业的放松管制
与泰国相似，根据1961年颁布的《道路交通法》，爱尔兰对出租车业实行市场准入和费率管制。也就是说，在爱尔兰经营出租车，不仅需要获得“公共服务车辆驾驶证”，而且还须向政府申请出租车经营牌照，费率也由政府管控。但政府在相当长的时间内不再发放新牌照，出租车市场已经成为了一个封闭市场。
在之后相当长的一段时间里，深受管制的爱尔兰出租车业远远滞后于经济发展。出租车供给长期不能满足消费需求，乘客的等候时间过长，在交通高峰时段供不应求尤为突出。
令人欣喜的是，爱尔兰出租车业的管制之门是由司法程序打开的。几名司机为了维护自身的合法权益，向爱尔兰共和国、都柏林市政府提起了司法审查之诉。经过审判，法院认为《道路交通法》并未授权地方政府部长对出租车牌照实施数量控制，爱尔兰政府不应对牌照实行数量管制。
自2000年11月21日起，除为保证市场稳定而保留最高费率管制及一些基本资质要求外，爱尔兰出租车市场全面放开。也就是说，只要经营者符合申请牌照的条件，满足市场准入的最低要求，并通过相应的人、车考核，便可以到申请经营牌照，进入出租市场运营。到目前为止，这次出租车行业的改革效果显著。由于出租车数量激增，乘客的等车时间明显缩短，消费者对出租车总体服务质量的满意度增加，同时随着市场自由竞争的存在，并未出现出租车服务品质因数量增加而降低的情况。②
四、对北京出租行业改革的法律思考
（一）关于北京出租行业的数量管制与交通秩序
与爱尔兰的数量管制相似，如今北京的出租市场已从数量管制的市场基本变成了禁止准入的市场。这一现象直接反应在目前出租车市场的供不应求上，尤其是在上下班高峰时段，乘客更是一车难求。等待时间过长已经引起了市民的强烈不满。
对于限制数量的问题，相关部门给出的解释为避免造成城市交通的过分拥堵甚至瘫痪。然而爱尔兰的经验表明，取消数量控制未必导致出租车过度供给、道路拥堵和秩序紊乱等问题。城市交通是一个复杂的系统。交通状况与城市道路及其管理水平和公交系统的发展程度密切相关。出租车只是城市交通的一个辅助环节，看来相关部门过分夸大了它与交通秩序的关联度。③ 此外，另一种解释是担心过多的经营者进入市场会造成恶性竞争，导致服务水平的下降，从而影响整个行业的声誉。然而，影响市场竞争秩序的关键取决于市场监管的完善程度，而非是竞争者的数量。一个设计健全的监管体系，可以保证一个自由竞争的出租市场的有序进行，而即使是在数量限制的市场中，监管能力的低下也会造成市场的无序与混乱。
因此，取消数量管制，不仅能够为消费者提供更多的出行选择，缩短平均候车时间，而且能够为更多的司机提供工作机会和收入。
（二）关于北京出租行业的经营者限制及黑车市场
目前，我国出租汽车行业管理部门已经不再受理以个人身份提出的出租牌照申请，私人如果想从事出租经营，只能加入具有运营资格的出租公司，驾驶公司提供的车辆进行运营，并向公司缴纳高额的租金。
这一政策规定引起的连锁反应至少有两种：其一，司机承担着过重的经营成本与生活压力，而出租公司却凭借着市场垄断攫取了巨大的经济利益，双方分配不公、关系对立；其二，市场的供不应求及免收“份子钱”的巨大优势催生并促进了黑车市场的发展。
虽然与正规出租车相比具有价格优势，但司机的驾驶水平及车辆的安全性能均没有保证，且一般黑车不上保险，发生交通事故后乘客无法通过向出租公司或保险公司进行索赔，这也为人们的出行埋下了安全隐患。
针对这一问题，相关部门花费大量的人力物力财力，对黑车开展清除、严打等活动，但收效甚微。究其原因，任何一个经济人都是理性人，他们的行为是趋利避害的，正规车数量少、等待长、价格高，人们有理由在较短距离内选择虽有一定风险但更廉价且数量众多的黑车。可以说，黑车市场是市场自发平衡供需的产物。此外，随着目前黑车市场的逐步正规化，乘坐黑车的危险在逐步降低，黑车市场的优势便凸显出来。故抑制和打压黑车市场并非明智之举，通过法定手段“招安”使其正规化，或许更能从根本上解决问题。
（三）关于北京出租行业的行业监管
正如皮茨·尼兹默所言，监管实际是出租车行业改革的关键，笔者认为，我国车辆管理部门及出租市场监管部门至少要在以下几个方面做出改进：
其一，对于取消数量限制，我国相关立法部门应当尽早制定并颁布《出租车管制法》，明确确立放弃数量管制的立场。同时应当强调加强对于出租市场的监管，确保在出租数量和竞争者增加后仍能维持市场的稳定和有序发展。为达到此目的，我们可以借鉴爱尔兰的实践经验，设立统一的“出租车管制委员会”，将各项管制权由其统归行使。如此一来，可以防止出租市场出现“铁路警察，各管一段”的情况，同时也减少了相关主管部门之间互相推诿、互相推卸责任的可能。
其二，允许个人司机进入。只要监管到位，个人经营者与出租公司等机构经营者一样，同样能够依规合法进行运输服务，不会造成出租市场的紊乱。当然，对于个体司机的准入资格，出租车管制委员会应当进行严格的检查，在人、车均满足法定条件后，才可以颁发相应牌照，授予经营资格。
其三，对人、车进行统一管理。例如，为了便于区分，应将运营车辆外部进行统一喷绘并安装出租标识；在车内显著位置张贴司机基本信息，无论个体或机构运营者，均应标明姓名和有效联系方式，以便于乘客监督和投诉。司机在运营过程中，应统一着装，佩戴出租管理部门编制的胸牌，使用经统一认证的计价设备和行业规范用语，确保出租行业的规范性与统一性。
其四，在价格方面，出租车管制委员会应取消现有的固定价格机制，应充分尊重并发挥市场对价格调节作用，由司机与乘客进行协商。当然，为了防止畸高价格或经营者欺压外地外国乘客的情况出现，出租车管制委员会应当制定最高费率和计价标准，并将该费率及标准呈现在计价设备上以供乘客监督，司机可以在最高费率以下向乘客收取费用或提供折扣，但不得按高于最高费率的价格收费。一旦出现超额收费的情况，乘客可及时向出租车管制委员会的价格监管部门反应，并得到超额部分的补偿及相应的举报奖励。
最后，对于经营过程中出现的任何问题，出租车管制委员会均应予以重视并及时做出反应。对于乘客的投诉，委员会应快速联系到相关经营司机，通过了解情况，及时进行警告或处罚，并将处理结果通知给举报人，促进出租行业的高效、有序运行。
五、结语
随着我国民众呼声的高涨以及学理讨论的不断推进，北京出租行业的制度改革已经不仅限于纸上谈兵的阶段。然而，要想从根本上解决目前北京出租行业的问题与困境，还需要更多法律人乃至全社会力量的共同努力。
[注释]
①参见皮茨·尼兹默：《僵局：泰国的客运业监管制度》，载《比较》，第三十辑，第67页。
②参见王军：《爱尔兰出租车业的放松管制》，载《比较》，第三十辑，第85-88页。
③参见②，第93页。
[参考文献]
[1]郝晖.城市出租汽车保有量影响因素分析[J].中小企业管理与科技（上旬刊）， 2010，（11） .
[2]江琳.出租车数量管制的行政法分析——以北京市出租车行业为例[J]. 行政法学研究，2010，（03） .
[3]李作敏，徐英俊.对我国出租汽车经营权问题的思考[J].交通建设与管理， 2010，（04） .
[4]尉艳平.关于我省出租汽车客运行业结构调整的探讨[J].北方交通， 2009，（11） .
[5]王运庆，王峰，曹艳玲.关于出租汽车行业管理模式改革的几点思考[J].交通企业管理， 2010，（12） .
[作者简介]熊宗鹏，北京人，首都经济贸易大学研究生，法学硕士，研究方向：经济法。
[基金项目]本文系首都经济贸易大学研究生科技创新资助项目《北京出租车行业的法律规制制度创新研究》的研究成果之一。该项目拟针对北京出租车行业存在的诸多法律问题，提出切实可行的解决方案，项目主持人为熊宗鹏。
[关键词]出租行业；法律规制；比较法；体制改革
随着我国经济的迅猛发展及市场进程的不断加快，我国北京的出租车行业得到了长足发展与进步。然而在出租行业蓬勃发展的同时，也出现了各种各样的法律、政治问题，其情况复杂、关系混乱、相关法律制定模糊，以致成为社会普遍关注的疑难问题。下面，笔者便通过回顾泰国客运业以及爱尔兰出租行业的放松管制，来为北京出租行业存在的法律问题寻找一条可供借鉴的解决方案。
一、北京出租行业存在的法律问题
在分析、比较国外出租行业存在的问题及解决方案之前，笔者认为有必要先将北京出租行业中存在的困境或弊病一一罗列出来，只有这样，才能与国外的出租行业乱象进行有针对性地比较，从而有的放矢地借鉴外国的有益经验，并对该法律设计所可能达到的效果进行大胆的预想与判断。
简而言之，笔者认为，北京的出租车市场至少存在以下几点问题值得深入分析与探讨：
首先，市场运行模式单一。目前政府禁止个体司机通过驾驶私家车进入北京出租市场，唯一合法途径即加入出租公司，向公司支付租金并租赁公司出租车进行运营。这种受到政府高度管制的单一市场运行模式是否为最佳模式颇受争议；
第二，数量限制与限制市场准入。出租公司的设立与数量均受到政策的严格限制，目前出租车市场已基本成为一个受政府制约的封闭市场，数量限制与市场准入限制是否利于出租车市场的发展，值得探讨；
第三，由于出租车市场的市场准入已被基本禁止，在交通高峰时段打车困难已经成为困扰市民多年的问题，通过出租行业的改革能否从根本上解决这一难题，市民的顺利出行究竟应当如何保障值得探讨；
第四，黑车市场盛行。市场的固化与限制造成了一系列的市场自发性反应，如黑车市场的盛行，如何看待黑车市场，如何将其转化成合格的市场运营者，如何处理出租车市场与黑车市场的关系，也已经成为亟待解决的问题。
针对上述问题，笔者将在下文中简要介绍泰国及爱尔兰出租行业曾经存在的问题及从法律角度进行解决问题的尝试，从而为北京出租市场的完善甚至是改革提供一些有益的建议与观点。
二、泰国客运业的僵局及行业监管
20世纪90年代初期，泰国的客运业便牢牢掌控在积弱难返的国有企业手中，政府将这些国企看作提供“福利”服务的单位，把交通费率长期控制在一个无法维持企业运作的低水平，以至于交通业中某些运营商的年亏损额高达上亿美元，只能靠政府的大量补贴度日。这给泰国客运业带来三大经济难题：给政府带来沉重的财政负担、缺乏竞争、无法在经济发展目标和社会发展目标之间实现平衡。①
在监管方面，国有交通企业的管理和监管结构错综复杂，至少有两个部门和三个委员会以复杂的结构组合在一起共同管理客运业，责任界限混乱。此外，官僚政治的影响以及国有交通企业垄断权的行使，均使监管毫无效率和力度。而监管的效率低下与补贴造成的不公平竞争，导致泰国客运业的车辆设备落后，到站不准时，服务质量低下，广大民众对此颇为失望。
为了整治泰国客运业的乱象，皮茨·尼兹默提出，无论是否进行私有化改革都要鼓励竞争，同时建立合理的监管体制。此外，采用“单一监管者”的模式可以解决现有监管网络中“意大利面条”一样混乱的局面，避免现有监管者之间相互“踢皮球”推卸、转移责任，虽然部门众多但无人行使职权履行义务的乱象出现。最后，尼兹默还强调了监管效果评估的重要性，通过对制定政策前后的效果评估，及时披露监管中发现的问题，并对运营商或监管者执行严格的问责制度，才能够使监管体制的改革落到实处并发挥实效。
三、爱尔兰出租车业的放松管制
与泰国相似，根据1961年颁布的《道路交通法》，爱尔兰对出租车业实行市场准入和费率管制。也就是说，在爱尔兰经营出租车，不仅需要获得“公共服务车辆驾驶证”，而且还须向政府申请出租车经营牌照，费率也由政府管控。但政府在相当长的时间内不再发放新牌照，出租车市场已经成为了一个封闭市场。
在之后相当长的一段时间里，深受管制的爱尔兰出租车业远远滞后于经济发展。出租车供给长期不能满足消费需求，乘客的等候时间过长，在交通高峰时段供不应求尤为突出。
令人欣喜的是，爱尔兰出租车业的管制之门是由司法程序打开的。几名司机为了维护自身的合法权益，向爱尔兰共和国、都柏林市政府提起了司法审查之诉。经过审判，法院认为《道路交通法》并未授权地方政府部长对出租车牌照实施数量控制，爱尔兰政府不应对牌照实行数量管制。
自2000年11月21日起，除为保证市场稳定而保留最高费率管制及一些基本资质要求外，爱尔兰出租车市场全面放开。也就是说，只要经营者符合申请牌照的条件，满足市场准入的最低要求，并通过相应的人、车考核，便可以到申请经营牌照，进入出租市场运营。到目前为止，这次出租车行业的改革效果显著。由于出租车数量激增，乘客的等车时间明显缩短，消费者对出租车总体服务质量的满意度增加，同时随着市场自由竞争的存在，并未出现出租车服务品质因数量增加而降低的情况。②
四、对北京出租行业改革的法律思考
（一）关于北京出租行业的数量管制与交通秩序
与爱尔兰的数量管制相似，如今北京的出租市场已从数量管制的市场基本变成了禁止准入的市场。这一现象直接反应在目前出租车市场的供不应求上，尤其是在上下班高峰时段，乘客更是一车难求。等待时间过长已经引起了市民的强烈不满。
对于限制数量的问题，相关部门给出的解释为避免造成城市交通的过分拥堵甚至瘫痪。然而爱尔兰的经验表明，取消数量控制未必导致出租车过度供给、道路拥堵和秩序紊乱等问题。城市交通是一个复杂的系统。交通状况与城市道路及其管理水平和公交系统的发展程度密切相关。出租车只是城市交通的一个辅助环节，看来相关部门过分夸大了它与交通秩序的关联度。③ 此外，另一种解释是担心过多的经营者进入市场会造成恶性竞争，导致服务水平的下降，从而影响整个行业的声誉。然而，影响市场竞争秩序的关键取决于市场监管的完善程度，而非是竞争者的数量。一个设计健全的监管体系，可以保证一个自由竞争的出租市场的有序进行，而即使是在数量限制的市场中，监管能力的低下也会造成市场的无序与混乱。
因此，取消数量管制，不仅能够为消费者提供更多的出行选择，缩短平均候车时间，而且能够为更多的司机提供工作机会和收入。
（二）关于北京出租行业的经营者限制及黑车市场
目前，我国出租汽车行业管理部门已经不再受理以个人身份提出的出租牌照申请，私人如果想从事出租经营，只能加入具有运营资格的出租公司，驾驶公司提供的车辆进行运营，并向公司缴纳高额的租金。
这一政策规定引起的连锁反应至少有两种：其一，司机承担着过重的经营成本与生活压力，而出租公司却凭借着市场垄断攫取了巨大的经济利益，双方分配不公、关系对立；其二，市场的供不应求及免收“份子钱”的巨大优势催生并促进了黑车市场的发展。
虽然与正规出租车相比具有价格优势，但司机的驾驶水平及车辆的安全性能均没有保证，且一般黑车不上保险，发生交通事故后乘客无法通过向出租公司或保险公司进行索赔，这也为人们的出行埋下了安全隐患。
针对这一问题，相关部门花费大量的人力物力财力，对黑车开展清除、严打等活动，但收效甚微。究其原因，任何一个经济人都是理性人，他们的行为是趋利避害的，正规车数量少、等待长、价格高，人们有理由在较短距离内选择虽有一定风险但更廉价且数量众多的黑车。可以说，黑车市场是市场自发平衡供需的产物。此外，随着目前黑车市场的逐步正规化，乘坐黑车的危险在逐步降低，黑车市场的优势便凸显出来。故抑制和打压黑车市场并非明智之举，通过法定手段“招安”使其正规化，或许更能从根本上解决问题。
（三）关于北京出租行业的行业监管
正如皮茨·尼兹默所言，监管实际是出租车行业改革的关键，笔者认为，我国车辆管理部门及出租市场监管部门至少要在以下几个方面做出改进：
其一，对于取消数量限制，我国相关立法部门应当尽早制定并颁布《出租车管制法》，明确确立放弃数量管制的立场。同时应当强调加强对于出租市场的监管，确保在出租数量和竞争者增加后仍能维持市场的稳定和有序发展。为达到此目的，我们可以借鉴爱尔兰的实践经验，设立统一的“出租车管制委员会”，将各项管制权由其统归行使。如此一来，可以防止出租市场出现“铁路警察，各管一段”的情况，同时也减少了相关主管部门之间互相推诿、互相推卸责任的可能。
其二，允许个人司机进入。只要监管到位，个人经营者与出租公司等机构经营者一样，同样能够依规合法进行运输服务，不会造成出租市场的紊乱。当然，对于个体司机的准入资格，出租车管制委员会应当进行严格的检查，在人、车均满足法定条件后，才可以颁发相应牌照，授予经营资格。
其三，对人、车进行统一管理。例如，为了便于区分，应将运营车辆外部进行统一喷绘并安装出租标识；在车内显著位置张贴司机基本信息，无论个体或机构运营者，均应标明姓名和有效联系方式，以便于乘客监督和投诉。司机在运营过程中，应统一着装，佩戴出租管理部门编制的胸牌，使用经统一认证的计价设备和行业规范用语，确保出租行业的规范性与统一性。
其四，在价格方面，出租车管制委员会应取消现有的固定价格机制，应充分尊重并发挥市场对价格调节作用，由司机与乘客进行协商。当然，为了防止畸高价格或经营者欺压外地外国乘客的情况出现，出租车管制委员会应当制定最高费率和计价标准，并将该费率及标准呈现在计价设备上以供乘客监督，司机可以在最高费率以下向乘客收取费用或提供折扣，但不得按高于最高费率的价格收费。一旦出现超额收费的情况，乘客可及时向出租车管制委员会的价格监管部门反应，并得到超额部分的补偿及相应的举报奖励。
最后，对于经营过程中出现的任何问题，出租车管制委员会均应予以重视并及时做出反应。对于乘客的投诉，委员会应快速联系到相关经营司机，通过了解情况，及时进行警告或处罚，并将处理结果通知给举报人，促进出租行业的高效、有序运行。
五、结语
随着我国民众呼声的高涨以及学理讨论的不断推进，北京出租行业的制度改革已经不仅限于纸上谈兵的阶段。然而，要想从根本上解决目前北京出租行业的问题与困境，还需要更多法律人乃至全社会力量的共同努力。
[注释]
①参见皮茨·尼兹默：《僵局：泰国的客运业监管制度》，载《比较》，第三十辑，第67页。
②参见王军：《爱尔兰出租车业的放松管制》，载《比较》，第三十辑，第85-88页。
③参见②，第93页。
[参考文献]
[1]郝晖.城市出租汽车保有量影响因素分析[J].中小企业管理与科技（上旬刊）， 2010，（11） .
[2]江琳.出租车数量管制的行政法分析——以北京市出租车行业为例[J]. 行政法学研究，2010，（03） .
[3]李作敏，徐英俊.对我国出租汽车经营权问题的思考[J].交通建设与管理， 2010，（04） .
[4]尉艳平.关于我省出租汽车客运行业结构调整的探讨[J].北方交通， 2009，（11） .
[5]王运庆，王峰，曹艳玲.关于出租汽车行业管理模式改革的几点思考[J].交通企业管理， 2010，（12） .
[作者简介]熊宗鹏，北京人，首都经济贸易大学研究生，法学硕士，研究方向：经济法。
[基金项目]本文系首都经济贸易大学研究生科技创新资助项目《北京出租车行业的法律规制制度创新研究》的研究成果之一。该项目拟针对北京出租车行业存在的诸多法律问题，提出切实可行的解决方案，项目主持人为熊宗鹏。