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〔摘要〕目前，香港已进入“后政改时期”，政改失败需要检讨原因，也需要提出后政改时期的治港新思路。应当看到，“一国两制”方针、中央坚持以基本法为基础的依法治港方略、香港主流民意支持基本法秩序内的普选改革及聚焦发展经济民生的正当意志等都是香港后政改时期重建自我和重建与中央互信互动关系的可靠资本。有效改进香港管治需正确认识基本法的国家建构智慧，全面准确理解和把握香港的行政主导制，从理论和实践上高度重视和优化中央的适度管治责任与特首责任的协同原理与制度机制。
〔关键词〕
后政改时期；香港；“一国两制”；基本法；行政主导制；边疆治理
〔中图分类号〕D676.58 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）02-0105-09
2015年6月18日，香港立法会就特区政府提交的政改法案投票表决，以8比28遭到否决，绝大部分建制派议员因程序失误没有投票。投票结果意味着香港政改闯关失败，政改“五步曲”在第三步被否决，香港进入“后政改时期”。政改失败需要进行原因检讨，也需要提出针对后政改时期的治港新分析与新思路。
一、从政改失败中寻求治港新思路
政改闯关失败有着复杂的内外原因，就内部而言，政治相互猜疑和社会阶层矛盾是不可回避的现实。为此，后政改时期的中央治港方略应在延续既有管治经验的同时有所创新突破。具体要点如下：
第一，突出基本法的宪制权威及不可动摇性。基本法是香港繁荣稳定的法治基石，也是央港关系互动调适的最权威法律框架，不可轻易修改或轻言修改，要坚决反击香港反对派借助修法议题动摇这一法律秩序的运动。修改基本法在目前政治环境下亦不利于香港繁荣稳定和高度自治。
第二，重申中央支持基本法秩序下的普选目标不动摇，重申重启政改的政治条件和法律基础，合法合情合理说明中央的法治立场和政治利益关切点，使得香港社会对民主化仍然保持价值认同与进取预期，团结凝聚香港大部分人心。
第三，维持对香港各项经济优惠安排，继续以繁荣稳定的事实反击反对派的各种攻击和国际上的猜疑。
第四，在国家“十三五”规划与“一带一路”战略中适度突出香港的优势和角色，鼓励港人信心，以空间换时间，逐步增强香港经济及香港民心对于中国整体的向心力与融合度。
第五，加快研拟“一国两制”与基本法框架下香港青年参军、考公务员、出任外交官及内地体制内各种技术性职位的制度机制，将“行政吸纳政治”的经验复制到中央吸收香港精英并建立其稳定政治认同的框架内，逐步弱化对“一国两制”过度形式化理解与贯彻所带来的香港青年与内地的“政治隔离”状态。
第六，鼓励内地优质国企或民企吸纳香港青年创业和就业，设置专门项目和计划，与特区政府就业保障框架适度对接。
第七，支持特区政府在后政改期间聚集经济民生的实际政策举措，逐步缓和香港阶层矛盾和贫富差距。
“一国两制”下的新香港要告别许多，重建许多，不是一日一时可成。政改闯关失败只是个案性失败，“一国两制”与基本法仍在，政改“五步曲”程序仍在，香港主流民意支持基本法秩序内的普选改革及聚焦发展经济民生的正当意志仍在，中央坚持以基本法为基础的依法治港方略仍在，这些都是香港后政改时期重建自我和重建与中央互信互动关系的可靠资本。勿使政改失败之“一叶”障目而不见了一国两制的“泰山”之壮观气象与宏阔前景。摆脱迷思与任性，找回信心与信任，新香港的意义与优势依然可期。
二、 聚焦经济民生的社会重建意义
否决政改后的香港虽不时仍有“本土派”与爱国爱港力量的冲突，比如2016年春节旺角发生的暴乱事件，〔1〕但总体上表现相对平静，政府高官、智库及一般民众开始就经济民生发展达成基本的公共政策共识。梁振英特首就职时将经济民生诸项指标作为重要施政承诺，但绵延而激烈的政改冲突打乱了这一施政进程，对香港经济调整与民生改善造成一定不利影响。尽管代价相对高昂，但政改冲突是基本法实施与香港社会民主发展不可避免的一个特定阶段，既不必过分苛责，亦不必过分流连。理智而勤勉的香港人需要珍惜经历千难万险获得的聚焦经济民生的新共识。
事实上，聚焦经济民生有助于香港社会重建，逐步修复裂痕与伤痛，凝聚共识与新力量，从而为未来政改之路准备更适当的政治社会条件。
（一）香港经济急需升级
香港经济的“亚洲四小龙”时代已经终结，香港人必须从经济优越性的旧梦中苏醒，面向国家“一带一路”的发展战略，寻求香港经济新的增长点与创新空间。随着香港的GDP相继被内地一线城市超越以及内地创新发展与自贸区体系化的深入，香港经济的区域中心地位岌岌可危。梁振英特首要求立法会加开会议审议通过创科局拨款及主动访京寻求香港参与国家经济战略之重大机遇，代表了特区政府及管治精英的一般性共识，即香港再也等不起了，必须奋起直追，利用剩余优势实现香港经济的再造。
政治的归政治，经济的归经济。香港的经济战略决策与发展模式必须遵循最基本的经济规律，不能沉浸旧梦，孤芳自赏，也不能受政治捆绑。在经济全球化、区域化日益明显的格局下，香港必须在经济体系归属上有新的定位。美国重返亚太的影响主要集中于政治和军事，且遭遇到中国崛起的有力抵制，形成中美亚太力量格局的再平衡。由于经济相对衰落及国内民主“否决机制”等因素，美国主导的TPP很难成为亚洲经济的整合性力量。
从现实来看，中国主导的“一带一路”和亚投行等区域经济新秩序有巨大的投资和发展空间，香港作为中国特别行政区有着巨大的发展参与机会。梁振英特首定位这种机会为“超级联系人”，并非虚言。然而，如果香港因为政治绑架经济，导致再次错失参与这一经济新秩序的机会，则“超级联系人”地位恐被新加坡等经济体甚至内地自贸区所替代。短期内香港仍然具有“超级联系人”的相对优势，内地一线城市的经济成熟度与治理成熟度尚存差距，然而长期来看这一差距在不断弥合，香港当居危思危，抓住机遇，完成经济升级改造。融入，还是排斥，决定的不是内地的经济命运，而是香港的经济命运。 （二）经济民生修复裂痕
占中运动固然有着内外复杂背景和因素，但回归19年来香港经济竞争力下滑和民生状况恶化也是现实。反对派习惯于将一切经济民生问题归结于政治问题，具体而言是普选问题。这多少有点将问题本身简单化了。无疑，在共识基础上推行的普选自然有利于增强政府管治能力和认受性，但也不意味着经济民生问题就能立竿见影解决。政改受挫，特区政府寻求转移社会重心，聚焦经济民生，实际上是对问题本质的一种还原，适度缓解既往将一切发展问题归结为普选问题的社会心理焦虑。因此，通过聚焦经济民生的官民实践，香港社会有可能更加完整而平衡地理解经济与民主、民生的关系。
聚焦经济民生对占中运动与政改挫折带来的社会裂痕的修复作用是明显的。市场经济在本质上是一种自由创造和机遇分享的经济体系，聚焦经济议题带来的香港经济结构升级以及参与国家经济发展必然为香港人的就业和创新带来巨大的机遇和潜力。如果新经济战略制定合理，实施妥当，过往焦虑于地产霸权、金融寡头和贫富分化的社会仇富、仇官心理可能得到适度平复，因为官员和新资本不是在恶化人民处境，而是在提供新的就业机会和发展空间，是一种缔造新的命运共同体与管治合法性的过程。
民生议题不能成为孤立的福利议题，而是需要与经济发展协调统筹，以发展促民生，以民生助发展。这样，习惯于简单税制和偏低福利的香港就有可能逐步走向中等福利水平。因为香港经济需要通过更积极参与国家经济而获得发展动力，这一聚焦过程还将带来央港关系的修复，这一修复不仅具有积极的经济意义，还具有为重启政改提供优良条件的意义。聚焦经济民生所带来的香港内部生态优化、利益重排和共识凝聚以及央港关系上的互信重建，是后政改调整的战略性目标。
（三）健康心态重启政改
聚焦经济民生固然是后政改时期香港社会主流共识，但政改本身并未完成，从而使得重启政改尽管不具备短期的现实性条件，但从中长期来看仍然是基本法体制内目标和香港社会民主发展的必然方向。2015年6月18日的否决只是个案性否决，表明政改“五步曲”在第三步停滞下来了，而并不表明政改已经终结。从现代社会的普遍发展规律来看，未完成普选的民主始终存在着走向民主的强劲动力，这种动力不仅仅来自于外部世界提供的普遍话语和模式诱导，也来自于高度现代化社会“人人参政”的政治自觉。寻求“一国两制”下香港社会的长治久安，必须在适当时刻重启政改以实现普选。
基本法以及“八·三一”决定〔2〕，是关于香港政改与普选的最权威法律基础，也是中央关于香港循序渐进实现普选的最庄严政治承诺，但前提是香港社会对普选方案有共识，对基本法及中央治港核心原则有理解与支持。否决政改表明香港社会的这一共识尚未达成，对中央治港核心原则尚缺乏正面体认与接受。何谓核心原则呢？就是主权、安全与发展利益。这些可统归入“国家利益”范畴的核心原则根植于基本法承载的“一国” 内涵之中，若香港人不能客观认知和接受这一宪制性前提而仍然将普选作为准独立政治体事项衡量，政改分歧就很难弥合。
在分歧巨大时，双方不妨各自冷静调整。于中央而言，必须坚持基本法之下的香港普选目标，为适当时刻重启政改提供通道与支持，兑现政治承诺。于香港而言，通过梁振英剩余任期的聚焦经济民生发展而营造一个新的香港经济前景、社会共识与央港关系。这一调整周期不宜过长，以便香港普选作为“一国两制”与基本法的重要目标能够早日实现。由此，香港自身在国家发展中的角色也在转型，从相对单调的经济层面转向“治理特区”定位，为国家治理现代化探路。而聚焦经济民生恰恰可以营造香港人的一种与时俱进的健康心态，重建社会共识与央港互信。
三、 超越“行政主导依赖症”
2015年9月12日，香港中联办主任张晓明在纪念香港基本法颁布25周年研讨会上发表演讲，重申了香港政制的行政主导原则，核心观点是：第一，香港政制属于地方性政制，不可能完全比照三权分立；第二，行政长官是政制核心，超然于三权之上，联结中央；第三，行政主导主要体现于行政相对立法的主导权；第四，行政与立法相互制约，相互配合，司法独立。 张主任的这一演讲重新激起了香港社会对“一国两制”与基本法之核心体制原则的聚焦与争论。张主任论述的核心在于行政主导与特首超越地位，这可以从基本法立法原意及条文规定中获得支持。然而，如何准确理解和阐释行政主导的确切含义？如何诊断香港特首弱势及行政主导实际不能的症结？如何发展出保障行政主导的有力制度机制？如何在双普选趋势下重新定位行政主导？中央管治权在香港政制中具有何种构成性意义？这些问题尚需要基本法研究者和特区管治精英深入探讨和回答。
（一）从历史看行政主导
当我们谈论某种现代政治体制模式时，大体可归为两类，即三权分立与议会至上，前者以美国为典型，后者以英国为典型。瑞士的委员会制属于少数。即便是议会至上的英国，其行政自主性与司法独立也得到了相当高度的宪法保障，体现出中等程度的三权分立特征。而美国的三权分立则是极其典型的，是联邦党人之“深思熟虑”与美国人民之“自由选择”相结合的结果。不过，这里谈论的都只是完全的国家体制，而香港属于地方性的特别行政区，在全部治理权力之上存在着中央管治权，而特首处于沟通央港双方的枢纽性位置，其权力属性与地位不能完全从香港政制内部的“水平”方向上理解，还需要从央港关系的“垂直”方向上理解。特首既是香港地方选举制度的产物，是自治性首长，也是中央实质委任的产物，是中央委派官员，其合法性来源与政治责任具有双重性。这种政治身份的双重性决定了香港地方政制的限度。
正是基于香港政制的地方性以及保持香港政制延续与繁荣稳定的实际需要，中央在制定基本法时采行了不同于议会至上和三权分立的行政主导制。行政主导制与现代国家的民主法治原理存在一定的规范性张力，因为现代民主法治要求民主优先和依法行政，要求从民主程序和监督体制上严格剥夺行政权的裁量余地，抑制行政专断。香港的行政主导制沿袭自殖民时代的总督制。总督制下的总督合法性是单一的，基于宗主国的单方委任权。行政主导制下的特首合法性是复合的，基于地方选举和中央委任。作为地方性政制的行政主导制仍有一定的宪制合理性。 当然，基本法立法过程确实出现过香港政制之争，英国方面希望将香港政制由总督制改造为威斯敏斯特的议会至上模式，香港地方政治精英则希望仿效美国实行三权分立，而中央则大体坚持行政主导的方向。但无论何种体制都同意香港的司法独立，只是在行政立法关系上有不同设计：立法优先，则为议会至上；立法与行政平行，则为三权分立；行政优先，则为行政主导。立法博弈的结果是行政主导制的确立，但同时也为这一体制的改革与演化容留了宪制空间：一方面赋予立法会以制约监督权力，部分体现了权力分立的制衡内涵；另一方面设定了特首与立法会双普选目标，从宪制发展愿景上相对限缩了行政主导制的主导特征。香港的行政主导是多方博弈妥协的结果，其原初设计与远期演化之间存在一定张力，占中运动中的管治权争夺就是这种张力的重要释放。
（二）弱势特首的体制现实
香港特首在基本法上的优越地位，一般熟悉基本法的人都不会否认。然而，熟悉香港政治的人都知道回归19年来的“弱势特首”现象，行政主导面临实际不能的体制性尴尬。一方面，香港司法独立，行政完全不可能主导，亦不可能影响到司法政策与解释的走向。另一方面，立法会尽管在提案权上受限，但基于制度惯例而在修正案权力上对政府构成严重制约，所谓的“恶质拉布”现象。〔3〕此外，香港的公务员系统沿袭港英旧制，特首对普通行政权的指挥与掌控一直力不从心。
张主任提及特首相对于香港立法权、行政权与司法权的超然地位，然而如果这种超然不是一种对三权的节制与影响力，而是无法有效调控和引导下的边缘化，则不属于行政主导的实质内涵。对特首而言，超然不是超脱，而是可支配与可影响，至少针对行政立法关系具有主导性优势。然而，特首对公务员系统的指挥不灵与对立法会的影响不力已成体制现实，不容回避。
当然，香港政制由文本上的“行政主导”演变为实践中的“弱势特首”，有着复杂的体制与政治运作原因，既往的检讨往往局限于香港管治体系内部，比如“特首不党”原则导致特首无法依赖执政党及管治联盟，比如公务员问责制不健全，特首无法支配和影响，等等。这些检讨当然非常重要，但更重要的是中央治港长期奉行的“积极不干预”导致中央权威的缺位，进而导致作为央港联系纽带的特首的权威下降。改变这一“弱势特首”现状，需要从香港管治体系内部和中央管治权两个层面同时反思推进。
（三）中央治港需“适度有为”
特首梁振英多次提到香港政府的管治政策要从“积极不干预”转向“适度有为”。这主要针对市场监管领域。美国在这一领域的转变发生于罗斯福新政时期，结果不仅使美国成功度过了经济危机，而且极大释放了美国宪政体制中的政府能动性及制度效能。中央治港也应实现类似的转变。
2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下简称“白皮书”）代表了中央治港战略调整的某种信号，然而“全面管治权”似乎矫枉过正。从“一国两制”与基本法的本质逻辑来看，“适度管治权”的提法与实践更符合立法原意与央港关系实际。不过，从回归以来的19年来看，中央治港基本呈现出一种“积极不干预”的高度节制主义，甚至出现了某种宪制意义上的权力怠惰，即基本法上明确规定的中央权力未能获得有效的制度化和实践操作。这种权力怠惰的大致表现包括：第一，与立法会对接的备案审查权从未启用，也未制度化；第二，与特首任命、监督及指令办事有关的中央权力也未实质化，缺乏最低限度的仪式制度和监督实践；第三，对特区政府的财政预算监督权从未启用；第四，与司法权对接的人大释法权“绝少且谨慎”地使用，主要限于危机管理，而不是积极主动地建构一种官方的基本法法理学。这些明确记载于基本法上的权力长期“睡眠”，而香港立法会与法院则积极作为，香港的公务员系统和执行性的法定机构又自成系统，导致特首四面受压，无所作为。
此外，基本法设计中包含的“双普选”安排仍然构成对特首宪制地位的某种改造与挑战压力。尽管2017特首普选被否决，但基本法和“八·三一”决定是规范性文件，在法律上保障了“重启政改”的程序通道，只是需要香港社会的政改共识进一步凝炼出来而已。在这一普选进程中，无论制度如何精细设计，中央如何严密把控，特首普选都意味着特首权威来源与代表性向地方下沉，而立法会普选则意味着立法会多数派的地方化甚至反对派化。因此，普选本身尽管也会增加特首的地方认受性，但总体上会适度削弱特首对中央的负责以及对立法会的主导影响。
这就要求我们重新看待基本法上的行政主导制以及与之牵连的央港关系。第一，中央治港要继续依赖但不受制于特首这一宪制枢纽，不能将特首作为中央把控管治权的唯一制度抓手，否则在“双普选”冲击下必然加剧央港政治矛盾，此次政改就是显例。第二，中央治港要克服既往的权力怠惰和不敢作为，由“积极不干预”转为“适度有为”，其重点在于回归基本法，善用法定管治权及其日常实践来强化中央管治权威，将基本法上的中央管治权的行使程序与标准制度化和仪式化，整体改善央港关系中的“模糊一国”形象和香港内部管治中的“弱势特首”地位。第三，中央治港切忌矫枉过正损及“两制”活力，“全面管治权”应限定于主权性法理论述而不是直接实施的治港原则，“适度管治权”应作为治港战略调整的总目标。第四，香港的行政主导制需要适应“双普选”的发展与挑战，需要在中央管治加强与地方选民基础扩展之间寻求新的政治与施政平衡点，面向未来，不拘泥于设计之初的原意与结构刚性，更不能退回总督制旧制而抹杀“一国两制”的宪制创新与活力。只有全面准确理解和把握香港的行政主导制，从理论和实践上高度重视和优化中央的适度管治责任与特首责任的协同原理与制度机制，才能有效改进香港管治与基本法实施。
四、 正确认识基本法的国家建构智慧
在新中国立法史上，香港基本法是“一国两制”伟大构想的第一个制度结晶，也是大胆开创一体多元治理宪制的首要法律创举。香港基本法诞生于我国改革开放初期，是邓小平一代领导人将解决台湾统一问题的战略框架运用于香港问题的积极尝试。后政改时期治港在宏观思路上需要回到基本法，活用基本法。 我国近现代立宪史的真实主题在消极方面是救亡图存，在积极方面则表现为现代国家建构。如何在儒家文化传统与西方传统之间寻求国家建构资源？如何分辨与改造西方内部多元传统为我所用？革命与改良如何匹配？中国自身的永久和平（清除军阀割据与武力政治）与宪制构造如何获取结构性方案？这些严峻的国家建构问题一直困扰着寻求富强与文明的一代政治与文化精英，甚至国共两党的核心争端亦在于建国纲领与路线的对峙和分歧。两岸关系之一中各表，花开两朵，所绽放和深化的正是百年中国立宪史的未完成状态。基于对历史和现实负责的政治态度，毛泽东等第一代领导人已开始在非武力解决台湾问题上发展出关于“一国两制”的初步政策框架，但由于两岸谈判始终未能取得突破，该框架的具体法制形式无从谈起。1980年代初，邓小平将“一国两制”框架成功运用于解决香港问题并取得了香港基本法这样的宪制性成就，其所展现的也绝非个别领导人的一时灵感，而是中共治国理政之政治智慧与实践运用的连续性。
（一）制度创新与传统治理
香港基本法有大量的制度创新甚或实验，其中对严格主权权力的“下放”达到了前所未有的程度（如司法终审权），偏离了单一制国家的主权原理，也超越了一般联邦制的分权极限，甚至突破了旧有的“宗主—殖民”二元宪制，笔者尝试称之为“非联邦的二元宪制”。大英帝国当年为有效管理和维系“宗主—殖民”的二元宪制费尽脑筋，长期纠缠困扰于英美关系、英爱关系、英苏（苏格兰）关系等宪制关系，在北美独立、爱尔兰独立、北爱分离运动、苏格兰独立公投等分离事件刺激下，其帝国宪法秩序一步步经由普通自治民主、高度自治的“自治领”而演变为不具有严格国家法内涵亦并非一般联邦制的英联邦体系，名存而实亡。20世纪的美国宪法学家麦基文教授在《美国革命的宪法观》中非常精致地重构了北美独立革命的宪法争议过程及其思想与历史背景。19世纪的英国宪法学家戴雪更是在1885年出版《英宪精义》之后快速推出《英国议会反对爱尔兰自治的理由》一书以反对时任自由派内阁推动的赋予爱尔兰以高度立法自治权的法案，认为有害帝国宪法秩序与整体利益，戴雪对标志着高度自治的“home rule”保持着宪法学家的敏感、警惕与防范。1940年代初，我国政治学者楼邦彦教授为帮助国民政府统筹协调超国家的远东战区事务，写出《不列颠自治领》一书，其中多处揭示了当时的“宗主国—自治领”二元宪制体系的实质性衰落。笔者自2014年3月赴港大访问研究开始，即对英帝国秩序下的“宗主—殖民”二元宪制的负面历史经验很感兴趣，翻译出版了麦基文的专著并阅读戴雪的原著，希望从中寻找对香港基本法整体理解的新颖资源。央港关系虽不具有殖民性质，但也与“宗主—殖民”二元宪制分享着“非联邦的二元宪制”的诸多制度特征，所建构的也是高度非均衡的央地关系，共同面临着宪法关系深度整合与认同建构的艰巨难题。
果然，香港基本法之制度进程在为平稳过渡及争取人心创造政治条件的同时，也为回归后的深度治港与“两制”融合设定了严格的制度限制，恍如政治隔离带，甚至在危机处理中不得不倒逼中央“合宪地”创制出新的治理权力与实施机制，比如2004年人大解释实现了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展，而2014年的白皮书更是以“全面管治权”及17年回归治理实践为基础重新确立中央权力的宪制边界与内涵。这是中央在治港权力清单上的一个“调整、巩固、充实、提高”的、具有一定的权力回收与再明确效果的宪制构造行为，所要矫正的正是央港关系的宪制性失衡。邓小平所谓的“五十年不变”与该种制度的实验性质相吻合。制度上的实验主义与宪法周期意识深深铭刻于理性务实的邓小平一代领导人的政治心智之中。一代人有一代人的使命，邓小平深信“一国两制”的深层次问题与矛盾可以通过后代人的智慧予以解决，就像他们那一代人创造性地解决香港回归的制度设计难题一样。对未来智慧的信心正是对中华民族“一体多元”之大一统宪制构造能力的信心。
中国在传统上奉行“大一统”政治文化，以郡县制的集权宪制构造有能力的理性国家，其治理模式堪称古代世界一极，“历史终结论”作者福山亦颇称道。但大一统宪制有着处理边疆秩序的高度灵活性，并未将中心秩序模式刚性套用到边疆治理之中。这是古典中华帝国的传统治理智慧。一国两制的深层渊源与此智慧有着隐秘关联，从而也就有着尚不为人充分认识和理解的宪制活力与治理力量。在主体秩序之外同时空存在多种治理秩序，这不是一般联邦制的思维，因为后者在宪制设计上更加趋于平等和均匀。这种大一统宪制以对中心秩序的绝对自信和对边缘秩序的高度尊重为辩证逻辑。当然，这种区别对待、和谐共存关系在政治上之所以可能，是以“文明在中心”的文化事实以及中心秩序的绝对自信与力量为严格前提的。历史地看，中国古代，每逢王朝盛世，则四方来朝，一体多元生动有序，而一旦中心动摇或实力下降，则边缘分离倾向必然加剧，甚至出现边缘颠覆中心的政治逆袭（比如蒙元和满清）。因此，大一统宪制的稳固维系，其首要条件即为中心秩序的文明优越性及建构整体命运共同体和体系性荣誉的政治能力。
（二）认同危机依然严峻
于此衡量，则一方面香港在文明意识上很难作为传统体系之边地，另一方面中央治港又确实存在诸多话语短板和制度能力赤字。香港基本法有着中华帝国边疆治理和殖民地制度的双重来源，我们固然可以借助对传统的追溯来寻求治理智慧，但也要看到基本法秩序的西方属性对中心主体秩序的竞争性与对抗性以及此轮文明冲突的攻守易形。因此，深度研究香港基本法的国家建构之维，要同时超越传统史观和殖民史观，洞悉其文明冲突与互动的复杂性及可对话性。在主权权威充分而实际权力与能力不足的条件下，香港基本法与“一国两制”框架提供了央港关系和谐共生的制度空间，但是在中心秩序通过制度学习与模仿而日益现代化以及香港相对衰落的互动进程中，既往的中央主权谦抑空间就必然会重新被填充。白皮书的“全面管治权”就是一种主权填充就位的宣言。反对派时而宣扬基本法上的高度自治权，时而超出基本法秩序诉诸所谓国际标准，其内心中所忧虑者在于，当“一国两制”之演化不是朝着香港人所理解和期待的“民主化”及港方优势方向发展，而是朝着内地体制与主权一方移动时，香港人的价值观与生活方式如何维系？这是香港人的政治身份焦虑与深层精神忧伤。而此种共享性身份焦虑正是占中运动之广场力量高度爆发的深层原因。 香港基本法作为“一国两制”模式的典型体现，经历了制定过程的繁复博弈与回归后的实际政治考验，在巩固回归政治成果、保持香港繁荣稳定方面起到了基本的宪制作用，但在2014年的“占中运动”冲击之下，也暴露出了种种弊端与问题，尤其是对国家建构层面的规划与设计不足，整体影响了香港人对国家与民族的价值认同和制度认同。认同的危机是一切央港冲突与危机的精神根源，从而刺激中央提出“基本法再教育”的命题。香港基本法秩序下的国家认同建构，有着文明冲突的背景和意义。香港不是一个在传统中华帝国秩序下的文明边地，而是承载着西方殖民地文明的代理性单位，且是西方殖民体系中治理与发展相对成功和精英高度认同宗主国的殖民领地。1997年实现的不过是政治主权的回归，是客观回归，而国家建构之认同维度聚焦的是严格的心理回归，是主观回归。只有主客观统一协调，回归才真正完成。这里缠绕着殖民史观与回归史观、普通法自由主义与国家主义的多重精神对峙与法理竞争。
我们理解，香港基本法创设的“一国两制”模式是建构“一体多元”治理体系的重大宪法创制，在“分”的意义上高度保障了地方多样性和自治性，但在“合”的意义上则缺乏有意识且有效的制度设计与具体保障机制。香港青年存在严重的国民意识危机，香港回归19年来未能改造其过分西方化和本土化的教育体系，未能在最低限度意义上提供对中国历史与政治的客观认知与认同建构。
（三）基本法研究未有竟时
基本法背景下的占中运动及央港双方各自互动策略至少暴露出如下与国家建构深度相关的问题：一是如何看待英国殖民香港的正负遗产，尤其是具有一定负面性的殖民史观和激进民主遗产？二是如何认知和检讨自回归过渡期以来三十余年的香港“回归史观”建构？如何在体制机制上予以有效弥补？三是白皮书与“八·三一”决定代表的国家主义逻辑是否构成基本法模式下香港特区强化国家建构的最优选择？有何负面影响？如何调整？四是法治是香港社会第一核心价值，在反击占中过程中起到基础性作用，如何看待香港法治成就及其对内地法治进程的可能借鉴？如何看待法治对国家建构的作用？五是如何理解占中运动一方面以公民抗命形式争取体制内普选，一方面宣扬港独论述和国际干预依赖症？六是公民抗命与国家建构之间存在怎样的关系？在内地民主化过程中如何认识和定位这一民主运动传统？七是基本法根植于香港普通法自由主义传统和西方权利文化，对义务规定极其薄弱，甚至条文中并无“公民”，只有“居民”，如何理解作为“中国公民”的香港居民的公民身份及其建构路径？八是爱国爱港是一个统战概念和政策用语，切中了香港基本法中的国家建构软肋，但遭到香港社会排斥，如何使这一概念更加具有公民内涵和共和属性？如何发展出爱国的生动实践机制与扩展网络？占中运动同时造成了香港社会的过度政治化和两极化，如何在后占中时代开展社会重建？传统文化及其社会实践形式可否成为整合香港与内地政治文化差异的可选路径？区域一体化与经济整合可否提升香港融入国家建构进程的程度和质量？在香港政改闯关失败的背景下如何考虑重启政改的法律与政治条件以及如何评估香港普选前景？
我们深信，对上述问题的法政与文化层面的双重研判，将有利于中央治港方略的积极调整，也有利于“一国两制”与基本法之宪制活力的继续释放。同时，这些问题构成 “后政改”时期“一国两制”与基本法研究的基本题域。
只有充分认识到香港基本法研究的国家建构与宪制实验意义，有关讨论才能具有真正的国家法与宪法内涵。“6·18”投票只是一次暂时性的政治挫折，不可能终结“一国两制”与基本法探索国家建构新路的伟大历史进程。中央一再重申香港之于内地的“特殊作用”，这在经济改革初期与十八大以来的新改革时期当有不同的内涵与侧重。新香港治理乃至于国家治理现代化，都要借重于对香港基本法及其制度实验空间、意义和经验的更虔诚敬意和更深刻学理探究。希望本文能为“一国两制”与基本法在国家建构上的“别开生面”贡献建设性智识一二。对此，我怀有确信。
〔参考文献〕
〔1〕旺角暴乱事件香港警方已拘捕61人〔EB/OL〕.新华网，2016-02-10.
〔2〕人大全票通过香港特首普选办法〔N〕.京华时报，2014-09-01.
〔3〕田飞龙.香港立法会的恶质“拉布”及其治理〔J〕.当代港澳研究，2014，（3）.
【责任编辑：刘彦武】
〔关键词〕
后政改时期；香港；“一国两制”；基本法；行政主导制；边疆治理
〔中图分类号〕D676.58 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕2095-8048-（2016）02-0105-09
2015年6月18日，香港立法会就特区政府提交的政改法案投票表决，以8比28遭到否决，绝大部分建制派议员因程序失误没有投票。投票结果意味着香港政改闯关失败，政改“五步曲”在第三步被否决，香港进入“后政改时期”。政改失败需要进行原因检讨，也需要提出针对后政改时期的治港新分析与新思路。
一、从政改失败中寻求治港新思路
政改闯关失败有着复杂的内外原因，就内部而言，政治相互猜疑和社会阶层矛盾是不可回避的现实。为此，后政改时期的中央治港方略应在延续既有管治经验的同时有所创新突破。具体要点如下：
第一，突出基本法的宪制权威及不可动摇性。基本法是香港繁荣稳定的法治基石，也是央港关系互动调适的最权威法律框架，不可轻易修改或轻言修改，要坚决反击香港反对派借助修法议题动摇这一法律秩序的运动。修改基本法在目前政治环境下亦不利于香港繁荣稳定和高度自治。
第二，重申中央支持基本法秩序下的普选目标不动摇，重申重启政改的政治条件和法律基础，合法合情合理说明中央的法治立场和政治利益关切点，使得香港社会对民主化仍然保持价值认同与进取预期，团结凝聚香港大部分人心。
第三，维持对香港各项经济优惠安排，继续以繁荣稳定的事实反击反对派的各种攻击和国际上的猜疑。
第四，在国家“十三五”规划与“一带一路”战略中适度突出香港的优势和角色，鼓励港人信心，以空间换时间，逐步增强香港经济及香港民心对于中国整体的向心力与融合度。
第五，加快研拟“一国两制”与基本法框架下香港青年参军、考公务员、出任外交官及内地体制内各种技术性职位的制度机制，将“行政吸纳政治”的经验复制到中央吸收香港精英并建立其稳定政治认同的框架内，逐步弱化对“一国两制”过度形式化理解与贯彻所带来的香港青年与内地的“政治隔离”状态。
第六，鼓励内地优质国企或民企吸纳香港青年创业和就业，设置专门项目和计划，与特区政府就业保障框架适度对接。
第七，支持特区政府在后政改期间聚集经济民生的实际政策举措，逐步缓和香港阶层矛盾和贫富差距。
“一国两制”下的新香港要告别许多，重建许多，不是一日一时可成。政改闯关失败只是个案性失败，“一国两制”与基本法仍在，政改“五步曲”程序仍在，香港主流民意支持基本法秩序内的普选改革及聚焦发展经济民生的正当意志仍在，中央坚持以基本法为基础的依法治港方略仍在，这些都是香港后政改时期重建自我和重建与中央互信互动关系的可靠资本。勿使政改失败之“一叶”障目而不见了一国两制的“泰山”之壮观气象与宏阔前景。摆脱迷思与任性，找回信心与信任，新香港的意义与优势依然可期。
二、 聚焦经济民生的社会重建意义
否决政改后的香港虽不时仍有“本土派”与爱国爱港力量的冲突，比如2016年春节旺角发生的暴乱事件，〔1〕但总体上表现相对平静，政府高官、智库及一般民众开始就经济民生发展达成基本的公共政策共识。梁振英特首就职时将经济民生诸项指标作为重要施政承诺，但绵延而激烈的政改冲突打乱了这一施政进程，对香港经济调整与民生改善造成一定不利影响。尽管代价相对高昂，但政改冲突是基本法实施与香港社会民主发展不可避免的一个特定阶段，既不必过分苛责，亦不必过分流连。理智而勤勉的香港人需要珍惜经历千难万险获得的聚焦经济民生的新共识。
事实上，聚焦经济民生有助于香港社会重建，逐步修复裂痕与伤痛，凝聚共识与新力量，从而为未来政改之路准备更适当的政治社会条件。
（一）香港经济急需升级
香港经济的“亚洲四小龙”时代已经终结，香港人必须从经济优越性的旧梦中苏醒，面向国家“一带一路”的发展战略，寻求香港经济新的增长点与创新空间。随着香港的GDP相继被内地一线城市超越以及内地创新发展与自贸区体系化的深入，香港经济的区域中心地位岌岌可危。梁振英特首要求立法会加开会议审议通过创科局拨款及主动访京寻求香港参与国家经济战略之重大机遇，代表了特区政府及管治精英的一般性共识，即香港再也等不起了，必须奋起直追，利用剩余优势实现香港经济的再造。
政治的归政治，经济的归经济。香港的经济战略决策与发展模式必须遵循最基本的经济规律，不能沉浸旧梦，孤芳自赏，也不能受政治捆绑。在经济全球化、区域化日益明显的格局下，香港必须在经济体系归属上有新的定位。美国重返亚太的影响主要集中于政治和军事，且遭遇到中国崛起的有力抵制，形成中美亚太力量格局的再平衡。由于经济相对衰落及国内民主“否决机制”等因素，美国主导的TPP很难成为亚洲经济的整合性力量。
从现实来看，中国主导的“一带一路”和亚投行等区域经济新秩序有巨大的投资和发展空间，香港作为中国特别行政区有着巨大的发展参与机会。梁振英特首定位这种机会为“超级联系人”，并非虚言。然而，如果香港因为政治绑架经济，导致再次错失参与这一经济新秩序的机会，则“超级联系人”地位恐被新加坡等经济体甚至内地自贸区所替代。短期内香港仍然具有“超级联系人”的相对优势，内地一线城市的经济成熟度与治理成熟度尚存差距，然而长期来看这一差距在不断弥合，香港当居危思危，抓住机遇，完成经济升级改造。融入，还是排斥，决定的不是内地的经济命运，而是香港的经济命运。 （二）经济民生修复裂痕
占中运动固然有着内外复杂背景和因素，但回归19年来香港经济竞争力下滑和民生状况恶化也是现实。反对派习惯于将一切经济民生问题归结于政治问题，具体而言是普选问题。这多少有点将问题本身简单化了。无疑，在共识基础上推行的普选自然有利于增强政府管治能力和认受性，但也不意味着经济民生问题就能立竿见影解决。政改受挫，特区政府寻求转移社会重心，聚焦经济民生，实际上是对问题本质的一种还原，适度缓解既往将一切发展问题归结为普选问题的社会心理焦虑。因此，通过聚焦经济民生的官民实践，香港社会有可能更加完整而平衡地理解经济与民主、民生的关系。
聚焦经济民生对占中运动与政改挫折带来的社会裂痕的修复作用是明显的。市场经济在本质上是一种自由创造和机遇分享的经济体系，聚焦经济议题带来的香港经济结构升级以及参与国家经济发展必然为香港人的就业和创新带来巨大的机遇和潜力。如果新经济战略制定合理，实施妥当，过往焦虑于地产霸权、金融寡头和贫富分化的社会仇富、仇官心理可能得到适度平复，因为官员和新资本不是在恶化人民处境，而是在提供新的就业机会和发展空间，是一种缔造新的命运共同体与管治合法性的过程。
民生议题不能成为孤立的福利议题，而是需要与经济发展协调统筹，以发展促民生，以民生助发展。这样，习惯于简单税制和偏低福利的香港就有可能逐步走向中等福利水平。因为香港经济需要通过更积极参与国家经济而获得发展动力，这一聚焦过程还将带来央港关系的修复，这一修复不仅具有积极的经济意义，还具有为重启政改提供优良条件的意义。聚焦经济民生所带来的香港内部生态优化、利益重排和共识凝聚以及央港关系上的互信重建，是后政改调整的战略性目标。
（三）健康心态重启政改
聚焦经济民生固然是后政改时期香港社会主流共识，但政改本身并未完成，从而使得重启政改尽管不具备短期的现实性条件，但从中长期来看仍然是基本法体制内目标和香港社会民主发展的必然方向。2015年6月18日的否决只是个案性否决，表明政改“五步曲”在第三步停滞下来了，而并不表明政改已经终结。从现代社会的普遍发展规律来看，未完成普选的民主始终存在着走向民主的强劲动力，这种动力不仅仅来自于外部世界提供的普遍话语和模式诱导，也来自于高度现代化社会“人人参政”的政治自觉。寻求“一国两制”下香港社会的长治久安，必须在适当时刻重启政改以实现普选。
基本法以及“八·三一”决定〔2〕，是关于香港政改与普选的最权威法律基础，也是中央关于香港循序渐进实现普选的最庄严政治承诺，但前提是香港社会对普选方案有共识，对基本法及中央治港核心原则有理解与支持。否决政改表明香港社会的这一共识尚未达成，对中央治港核心原则尚缺乏正面体认与接受。何谓核心原则呢？就是主权、安全与发展利益。这些可统归入“国家利益”范畴的核心原则根植于基本法承载的“一国” 内涵之中，若香港人不能客观认知和接受这一宪制性前提而仍然将普选作为准独立政治体事项衡量，政改分歧就很难弥合。
在分歧巨大时，双方不妨各自冷静调整。于中央而言，必须坚持基本法之下的香港普选目标，为适当时刻重启政改提供通道与支持，兑现政治承诺。于香港而言，通过梁振英剩余任期的聚焦经济民生发展而营造一个新的香港经济前景、社会共识与央港关系。这一调整周期不宜过长，以便香港普选作为“一国两制”与基本法的重要目标能够早日实现。由此，香港自身在国家发展中的角色也在转型，从相对单调的经济层面转向“治理特区”定位，为国家治理现代化探路。而聚焦经济民生恰恰可以营造香港人的一种与时俱进的健康心态，重建社会共识与央港互信。
三、 超越“行政主导依赖症”
2015年9月12日，香港中联办主任张晓明在纪念香港基本法颁布25周年研讨会上发表演讲，重申了香港政制的行政主导原则，核心观点是：第一，香港政制属于地方性政制，不可能完全比照三权分立；第二，行政长官是政制核心，超然于三权之上，联结中央；第三，行政主导主要体现于行政相对立法的主导权；第四，行政与立法相互制约，相互配合，司法独立。 张主任的这一演讲重新激起了香港社会对“一国两制”与基本法之核心体制原则的聚焦与争论。张主任论述的核心在于行政主导与特首超越地位，这可以从基本法立法原意及条文规定中获得支持。然而，如何准确理解和阐释行政主导的确切含义？如何诊断香港特首弱势及行政主导实际不能的症结？如何发展出保障行政主导的有力制度机制？如何在双普选趋势下重新定位行政主导？中央管治权在香港政制中具有何种构成性意义？这些问题尚需要基本法研究者和特区管治精英深入探讨和回答。
（一）从历史看行政主导
当我们谈论某种现代政治体制模式时，大体可归为两类，即三权分立与议会至上，前者以美国为典型，后者以英国为典型。瑞士的委员会制属于少数。即便是议会至上的英国，其行政自主性与司法独立也得到了相当高度的宪法保障，体现出中等程度的三权分立特征。而美国的三权分立则是极其典型的，是联邦党人之“深思熟虑”与美国人民之“自由选择”相结合的结果。不过，这里谈论的都只是完全的国家体制，而香港属于地方性的特别行政区，在全部治理权力之上存在着中央管治权，而特首处于沟通央港双方的枢纽性位置，其权力属性与地位不能完全从香港政制内部的“水平”方向上理解，还需要从央港关系的“垂直”方向上理解。特首既是香港地方选举制度的产物，是自治性首长，也是中央实质委任的产物，是中央委派官员，其合法性来源与政治责任具有双重性。这种政治身份的双重性决定了香港地方政制的限度。
正是基于香港政制的地方性以及保持香港政制延续与繁荣稳定的实际需要，中央在制定基本法时采行了不同于议会至上和三权分立的行政主导制。行政主导制与现代国家的民主法治原理存在一定的规范性张力，因为现代民主法治要求民主优先和依法行政，要求从民主程序和监督体制上严格剥夺行政权的裁量余地，抑制行政专断。香港的行政主导制沿袭自殖民时代的总督制。总督制下的总督合法性是单一的，基于宗主国的单方委任权。行政主导制下的特首合法性是复合的，基于地方选举和中央委任。作为地方性政制的行政主导制仍有一定的宪制合理性。 当然，基本法立法过程确实出现过香港政制之争，英国方面希望将香港政制由总督制改造为威斯敏斯特的议会至上模式，香港地方政治精英则希望仿效美国实行三权分立，而中央则大体坚持行政主导的方向。但无论何种体制都同意香港的司法独立，只是在行政立法关系上有不同设计：立法优先，则为议会至上；立法与行政平行，则为三权分立；行政优先，则为行政主导。立法博弈的结果是行政主导制的确立，但同时也为这一体制的改革与演化容留了宪制空间：一方面赋予立法会以制约监督权力，部分体现了权力分立的制衡内涵；另一方面设定了特首与立法会双普选目标，从宪制发展愿景上相对限缩了行政主导制的主导特征。香港的行政主导是多方博弈妥协的结果，其原初设计与远期演化之间存在一定张力，占中运动中的管治权争夺就是这种张力的重要释放。
（二）弱势特首的体制现实
香港特首在基本法上的优越地位，一般熟悉基本法的人都不会否认。然而，熟悉香港政治的人都知道回归19年来的“弱势特首”现象，行政主导面临实际不能的体制性尴尬。一方面，香港司法独立，行政完全不可能主导，亦不可能影响到司法政策与解释的走向。另一方面，立法会尽管在提案权上受限，但基于制度惯例而在修正案权力上对政府构成严重制约，所谓的“恶质拉布”现象。〔3〕此外，香港的公务员系统沿袭港英旧制，特首对普通行政权的指挥与掌控一直力不从心。
张主任提及特首相对于香港立法权、行政权与司法权的超然地位，然而如果这种超然不是一种对三权的节制与影响力，而是无法有效调控和引导下的边缘化，则不属于行政主导的实质内涵。对特首而言，超然不是超脱，而是可支配与可影响，至少针对行政立法关系具有主导性优势。然而，特首对公务员系统的指挥不灵与对立法会的影响不力已成体制现实，不容回避。
当然，香港政制由文本上的“行政主导”演变为实践中的“弱势特首”，有着复杂的体制与政治运作原因，既往的检讨往往局限于香港管治体系内部，比如“特首不党”原则导致特首无法依赖执政党及管治联盟，比如公务员问责制不健全，特首无法支配和影响，等等。这些检讨当然非常重要，但更重要的是中央治港长期奉行的“积极不干预”导致中央权威的缺位，进而导致作为央港联系纽带的特首的权威下降。改变这一“弱势特首”现状，需要从香港管治体系内部和中央管治权两个层面同时反思推进。
（三）中央治港需“适度有为”
特首梁振英多次提到香港政府的管治政策要从“积极不干预”转向“适度有为”。这主要针对市场监管领域。美国在这一领域的转变发生于罗斯福新政时期，结果不仅使美国成功度过了经济危机，而且极大释放了美国宪政体制中的政府能动性及制度效能。中央治港也应实现类似的转变。
2014年《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书（以下简称“白皮书”）代表了中央治港战略调整的某种信号，然而“全面管治权”似乎矫枉过正。从“一国两制”与基本法的本质逻辑来看，“适度管治权”的提法与实践更符合立法原意与央港关系实际。不过，从回归以来的19年来看，中央治港基本呈现出一种“积极不干预”的高度节制主义，甚至出现了某种宪制意义上的权力怠惰，即基本法上明确规定的中央权力未能获得有效的制度化和实践操作。这种权力怠惰的大致表现包括：第一，与立法会对接的备案审查权从未启用，也未制度化；第二，与特首任命、监督及指令办事有关的中央权力也未实质化，缺乏最低限度的仪式制度和监督实践；第三，对特区政府的财政预算监督权从未启用；第四，与司法权对接的人大释法权“绝少且谨慎”地使用，主要限于危机管理，而不是积极主动地建构一种官方的基本法法理学。这些明确记载于基本法上的权力长期“睡眠”，而香港立法会与法院则积极作为，香港的公务员系统和执行性的法定机构又自成系统，导致特首四面受压，无所作为。
此外，基本法设计中包含的“双普选”安排仍然构成对特首宪制地位的某种改造与挑战压力。尽管2017特首普选被否决，但基本法和“八·三一”决定是规范性文件，在法律上保障了“重启政改”的程序通道，只是需要香港社会的政改共识进一步凝炼出来而已。在这一普选进程中，无论制度如何精细设计，中央如何严密把控，特首普选都意味着特首权威来源与代表性向地方下沉，而立法会普选则意味着立法会多数派的地方化甚至反对派化。因此，普选本身尽管也会增加特首的地方认受性，但总体上会适度削弱特首对中央的负责以及对立法会的主导影响。
这就要求我们重新看待基本法上的行政主导制以及与之牵连的央港关系。第一，中央治港要继续依赖但不受制于特首这一宪制枢纽，不能将特首作为中央把控管治权的唯一制度抓手，否则在“双普选”冲击下必然加剧央港政治矛盾，此次政改就是显例。第二，中央治港要克服既往的权力怠惰和不敢作为，由“积极不干预”转为“适度有为”，其重点在于回归基本法，善用法定管治权及其日常实践来强化中央管治权威，将基本法上的中央管治权的行使程序与标准制度化和仪式化，整体改善央港关系中的“模糊一国”形象和香港内部管治中的“弱势特首”地位。第三，中央治港切忌矫枉过正损及“两制”活力，“全面管治权”应限定于主权性法理论述而不是直接实施的治港原则，“适度管治权”应作为治港战略调整的总目标。第四，香港的行政主导制需要适应“双普选”的发展与挑战，需要在中央管治加强与地方选民基础扩展之间寻求新的政治与施政平衡点，面向未来，不拘泥于设计之初的原意与结构刚性，更不能退回总督制旧制而抹杀“一国两制”的宪制创新与活力。只有全面准确理解和把握香港的行政主导制，从理论和实践上高度重视和优化中央的适度管治责任与特首责任的协同原理与制度机制，才能有效改进香港管治与基本法实施。
四、 正确认识基本法的国家建构智慧
在新中国立法史上，香港基本法是“一国两制”伟大构想的第一个制度结晶，也是大胆开创一体多元治理宪制的首要法律创举。香港基本法诞生于我国改革开放初期，是邓小平一代领导人将解决台湾统一问题的战略框架运用于香港问题的积极尝试。后政改时期治港在宏观思路上需要回到基本法，活用基本法。 我国近现代立宪史的真实主题在消极方面是救亡图存，在积极方面则表现为现代国家建构。如何在儒家文化传统与西方传统之间寻求国家建构资源？如何分辨与改造西方内部多元传统为我所用？革命与改良如何匹配？中国自身的永久和平（清除军阀割据与武力政治）与宪制构造如何获取结构性方案？这些严峻的国家建构问题一直困扰着寻求富强与文明的一代政治与文化精英，甚至国共两党的核心争端亦在于建国纲领与路线的对峙和分歧。两岸关系之一中各表，花开两朵，所绽放和深化的正是百年中国立宪史的未完成状态。基于对历史和现实负责的政治态度，毛泽东等第一代领导人已开始在非武力解决台湾问题上发展出关于“一国两制”的初步政策框架，但由于两岸谈判始终未能取得突破，该框架的具体法制形式无从谈起。1980年代初，邓小平将“一国两制”框架成功运用于解决香港问题并取得了香港基本法这样的宪制性成就，其所展现的也绝非个别领导人的一时灵感，而是中共治国理政之政治智慧与实践运用的连续性。
（一）制度创新与传统治理
香港基本法有大量的制度创新甚或实验，其中对严格主权权力的“下放”达到了前所未有的程度（如司法终审权），偏离了单一制国家的主权原理，也超越了一般联邦制的分权极限，甚至突破了旧有的“宗主—殖民”二元宪制，笔者尝试称之为“非联邦的二元宪制”。大英帝国当年为有效管理和维系“宗主—殖民”的二元宪制费尽脑筋，长期纠缠困扰于英美关系、英爱关系、英苏（苏格兰）关系等宪制关系，在北美独立、爱尔兰独立、北爱分离运动、苏格兰独立公投等分离事件刺激下，其帝国宪法秩序一步步经由普通自治民主、高度自治的“自治领”而演变为不具有严格国家法内涵亦并非一般联邦制的英联邦体系，名存而实亡。20世纪的美国宪法学家麦基文教授在《美国革命的宪法观》中非常精致地重构了北美独立革命的宪法争议过程及其思想与历史背景。19世纪的英国宪法学家戴雪更是在1885年出版《英宪精义》之后快速推出《英国议会反对爱尔兰自治的理由》一书以反对时任自由派内阁推动的赋予爱尔兰以高度立法自治权的法案，认为有害帝国宪法秩序与整体利益，戴雪对标志着高度自治的“home rule”保持着宪法学家的敏感、警惕与防范。1940年代初，我国政治学者楼邦彦教授为帮助国民政府统筹协调超国家的远东战区事务，写出《不列颠自治领》一书，其中多处揭示了当时的“宗主国—自治领”二元宪制体系的实质性衰落。笔者自2014年3月赴港大访问研究开始，即对英帝国秩序下的“宗主—殖民”二元宪制的负面历史经验很感兴趣，翻译出版了麦基文的专著并阅读戴雪的原著，希望从中寻找对香港基本法整体理解的新颖资源。央港关系虽不具有殖民性质，但也与“宗主—殖民”二元宪制分享着“非联邦的二元宪制”的诸多制度特征，所建构的也是高度非均衡的央地关系，共同面临着宪法关系深度整合与认同建构的艰巨难题。
果然，香港基本法之制度进程在为平稳过渡及争取人心创造政治条件的同时，也为回归后的深度治港与“两制”融合设定了严格的制度限制，恍如政治隔离带，甚至在危机处理中不得不倒逼中央“合宪地”创制出新的治理权力与实施机制，比如2004年人大解释实现了政改“三步曲”向“五步曲”的拓展，而2014年的白皮书更是以“全面管治权”及17年回归治理实践为基础重新确立中央权力的宪制边界与内涵。这是中央在治港权力清单上的一个“调整、巩固、充实、提高”的、具有一定的权力回收与再明确效果的宪制构造行为，所要矫正的正是央港关系的宪制性失衡。邓小平所谓的“五十年不变”与该种制度的实验性质相吻合。制度上的实验主义与宪法周期意识深深铭刻于理性务实的邓小平一代领导人的政治心智之中。一代人有一代人的使命，邓小平深信“一国两制”的深层次问题与矛盾可以通过后代人的智慧予以解决，就像他们那一代人创造性地解决香港回归的制度设计难题一样。对未来智慧的信心正是对中华民族“一体多元”之大一统宪制构造能力的信心。
中国在传统上奉行“大一统”政治文化，以郡县制的集权宪制构造有能力的理性国家，其治理模式堪称古代世界一极，“历史终结论”作者福山亦颇称道。但大一统宪制有着处理边疆秩序的高度灵活性，并未将中心秩序模式刚性套用到边疆治理之中。这是古典中华帝国的传统治理智慧。一国两制的深层渊源与此智慧有着隐秘关联，从而也就有着尚不为人充分认识和理解的宪制活力与治理力量。在主体秩序之外同时空存在多种治理秩序，这不是一般联邦制的思维，因为后者在宪制设计上更加趋于平等和均匀。这种大一统宪制以对中心秩序的绝对自信和对边缘秩序的高度尊重为辩证逻辑。当然，这种区别对待、和谐共存关系在政治上之所以可能，是以“文明在中心”的文化事实以及中心秩序的绝对自信与力量为严格前提的。历史地看，中国古代，每逢王朝盛世，则四方来朝，一体多元生动有序，而一旦中心动摇或实力下降，则边缘分离倾向必然加剧，甚至出现边缘颠覆中心的政治逆袭（比如蒙元和满清）。因此，大一统宪制的稳固维系，其首要条件即为中心秩序的文明优越性及建构整体命运共同体和体系性荣誉的政治能力。
（二）认同危机依然严峻
于此衡量，则一方面香港在文明意识上很难作为传统体系之边地，另一方面中央治港又确实存在诸多话语短板和制度能力赤字。香港基本法有着中华帝国边疆治理和殖民地制度的双重来源，我们固然可以借助对传统的追溯来寻求治理智慧，但也要看到基本法秩序的西方属性对中心主体秩序的竞争性与对抗性以及此轮文明冲突的攻守易形。因此，深度研究香港基本法的国家建构之维，要同时超越传统史观和殖民史观，洞悉其文明冲突与互动的复杂性及可对话性。在主权权威充分而实际权力与能力不足的条件下，香港基本法与“一国两制”框架提供了央港关系和谐共生的制度空间，但是在中心秩序通过制度学习与模仿而日益现代化以及香港相对衰落的互动进程中，既往的中央主权谦抑空间就必然会重新被填充。白皮书的“全面管治权”就是一种主权填充就位的宣言。反对派时而宣扬基本法上的高度自治权，时而超出基本法秩序诉诸所谓国际标准，其内心中所忧虑者在于，当“一国两制”之演化不是朝着香港人所理解和期待的“民主化”及港方优势方向发展，而是朝着内地体制与主权一方移动时，香港人的价值观与生活方式如何维系？这是香港人的政治身份焦虑与深层精神忧伤。而此种共享性身份焦虑正是占中运动之广场力量高度爆发的深层原因。 香港基本法作为“一国两制”模式的典型体现，经历了制定过程的繁复博弈与回归后的实际政治考验，在巩固回归政治成果、保持香港繁荣稳定方面起到了基本的宪制作用，但在2014年的“占中运动”冲击之下，也暴露出了种种弊端与问题，尤其是对国家建构层面的规划与设计不足，整体影响了香港人对国家与民族的价值认同和制度认同。认同的危机是一切央港冲突与危机的精神根源，从而刺激中央提出“基本法再教育”的命题。香港基本法秩序下的国家认同建构，有着文明冲突的背景和意义。香港不是一个在传统中华帝国秩序下的文明边地，而是承载着西方殖民地文明的代理性单位，且是西方殖民体系中治理与发展相对成功和精英高度认同宗主国的殖民领地。1997年实现的不过是政治主权的回归，是客观回归，而国家建构之认同维度聚焦的是严格的心理回归，是主观回归。只有主客观统一协调，回归才真正完成。这里缠绕着殖民史观与回归史观、普通法自由主义与国家主义的多重精神对峙与法理竞争。
我们理解，香港基本法创设的“一国两制”模式是建构“一体多元”治理体系的重大宪法创制，在“分”的意义上高度保障了地方多样性和自治性，但在“合”的意义上则缺乏有意识且有效的制度设计与具体保障机制。香港青年存在严重的国民意识危机，香港回归19年来未能改造其过分西方化和本土化的教育体系，未能在最低限度意义上提供对中国历史与政治的客观认知与认同建构。
（三）基本法研究未有竟时
基本法背景下的占中运动及央港双方各自互动策略至少暴露出如下与国家建构深度相关的问题：一是如何看待英国殖民香港的正负遗产，尤其是具有一定负面性的殖民史观和激进民主遗产？二是如何认知和检讨自回归过渡期以来三十余年的香港“回归史观”建构？如何在体制机制上予以有效弥补？三是白皮书与“八·三一”决定代表的国家主义逻辑是否构成基本法模式下香港特区强化国家建构的最优选择？有何负面影响？如何调整？四是法治是香港社会第一核心价值，在反击占中过程中起到基础性作用，如何看待香港法治成就及其对内地法治进程的可能借鉴？如何看待法治对国家建构的作用？五是如何理解占中运动一方面以公民抗命形式争取体制内普选，一方面宣扬港独论述和国际干预依赖症？六是公民抗命与国家建构之间存在怎样的关系？在内地民主化过程中如何认识和定位这一民主运动传统？七是基本法根植于香港普通法自由主义传统和西方权利文化，对义务规定极其薄弱，甚至条文中并无“公民”，只有“居民”，如何理解作为“中国公民”的香港居民的公民身份及其建构路径？八是爱国爱港是一个统战概念和政策用语，切中了香港基本法中的国家建构软肋，但遭到香港社会排斥，如何使这一概念更加具有公民内涵和共和属性？如何发展出爱国的生动实践机制与扩展网络？占中运动同时造成了香港社会的过度政治化和两极化，如何在后占中时代开展社会重建？传统文化及其社会实践形式可否成为整合香港与内地政治文化差异的可选路径？区域一体化与经济整合可否提升香港融入国家建构进程的程度和质量？在香港政改闯关失败的背景下如何考虑重启政改的法律与政治条件以及如何评估香港普选前景？
我们深信，对上述问题的法政与文化层面的双重研判，将有利于中央治港方略的积极调整，也有利于“一国两制”与基本法之宪制活力的继续释放。同时，这些问题构成 “后政改”时期“一国两制”与基本法研究的基本题域。
只有充分认识到香港基本法研究的国家建构与宪制实验意义，有关讨论才能具有真正的国家法与宪法内涵。“6·18”投票只是一次暂时性的政治挫折，不可能终结“一国两制”与基本法探索国家建构新路的伟大历史进程。中央一再重申香港之于内地的“特殊作用”，这在经济改革初期与十八大以来的新改革时期当有不同的内涵与侧重。新香港治理乃至于国家治理现代化，都要借重于对香港基本法及其制度实验空间、意义和经验的更虔诚敬意和更深刻学理探究。希望本文能为“一国两制”与基本法在国家建构上的“别开生面”贡献建设性智识一二。对此，我怀有确信。
〔参考文献〕
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〔3〕田飞龙.香港立法会的恶质“拉布”及其治理〔J〕.当代港澳研究，2014，（3）.
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