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摘要:威安政改,一个县级地方政权体制改革的成功实践,在新一轮政府机构改革的历史条件下,以其在既定政治格局中不断解决体制弊端的具体性,见证了中国特色社会主义国家政权体制的改革发展。
关键词:县政改革;国家体制;地方政权;行政管理;政府机构改革
中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1003-854X(2010)01-0120-06
宋亚平著《咸安政改》是在新一轮政府机构改革的历史条件下和现行国家政权体制的政治环境中实现县政改革发展的历史记录。文本解读表明:这部著作在县政改革的具体性上,包括以工具理性的政治智慧推进县政改革政策落实,以合理预期的政治目标调整县政权力配置,扩拓了国家政权体制的认识空间,映证了国家本质的实现过程。
一、在国家政权体制的改革完善中实现县政改革发展
完善社会主义市场经济体制、促进经济社会又好又快发展,迫切要求推进民主政治建设、深化政府机构改革。这新一轮政府自身体制的改革,乃围绕政府现行体制上存在的深层次问题调整政府的权力组织架构,使政府的行政管理、组织设置、运行机制等更适应中国经济社会新的发展。社会普遍关注政府部门利益凌驾于公众利益甚至国家利益之上,从而导致公共政策扭曲、变异的现象。部门利益问题实质是公共权力的有效约束问题,防止公共权力在机构设置、权力运行中的私有化、泛私利化的问题。以政府机构改革带动全方位的行政管理体制改革自然推导的逻辑就是在解决政府权力的组织机构法定化的同时,必须有效制约包括行政事业单位在内的公共部门利益泛化、以私利侵害公众利益的问题,也就是说,在实现政府机构改革“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”,真正建立起“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”①的政权体制和权力结构,实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约这一国家行政管理综合目标的同时,真正从政府行政管理各层级、各部门、各领域解决关乎保增长、保民生、保稳定的问题,从根本上克服与民争利的问题,真正解决公共政策制订中的公平公正问题以及规范政府行为问题。这既是一个社会体制及其生存条件的核心问题,更是一个政治生态的深层次带规律性的问题。实际上这个规律问题指向国家与人民群众的关系,是关乎党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,以体现国家本质的中国特色社会主义政治发展道路②的根本问题。政府机构改革只有在促进社会主义国家体制改革改善的高度上加以认识,才能使改革的每一项措施在国家体制中任一层级政权的每一项具体落实中都能收到推进社会生活和社会治理的政治合理化、合法化的实际效果。新一轮政府机构改革要求:以政府职能转变为核心,按照精简统一效能的原则,理顺职责关系,明确和强化责任,优化政府组织结构,完善体制机制,推进科学执政、依法执政、民主执政,提高行政效能。③政府机构改革现阶段的主要特征,可以归纳为转变政府职能为核心、简政放权为重点、大部制为形式(理顺“条”的职责)、重在广区域性和扁平化管理特征(扩大并明确“块”的权能)。这是通贯国家与基层、统筹中央与地方、联系条条与块块的政府自身管理体制改革,从其整体设计、分步实施的具体政策要求上可以看出,这些改革的新规范、改革实施的新举措,目的在于建设服务型的、民主的、法治的、科学的政府,以体现社会主义国家政权体制的本质。改革的着力点在于:改变政府“重管理、轻服务,重经济、轻社会”的既有行政观念及其相应体制机制,防止政府越位、错位、不到位的行政过错、行政失误重复发生,解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题,以着力宏观调节经济、监管市场,推进社会管理和公共服务,有效体现政府运用公共权力、有效管理资源、合理制定政策法规、正确履行职能的合法性。新一轮政府机构改革为县政改革发展提供了历史条件,使或迟或早开展的县政改革能在国家政权体制的既定政治格局中不断解决体制弊端,形成“更加成熟、更加定型的制度”,并且“在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化”④。
二、以县政改革的具体性映证国家本质实现的过程
《咸安政改》这部著作截取中国改革开放在进入新世纪新的历史阶段这一重要历史时段,对发生在一个县域的国土范围内政治体制改革和县政完整体制内各项改革的政策安排与落实情况进行全景图像的描绘,把握县区社会包括基层干部和农民群众对改革开放和农村政策以及相关体制机制动力因素的理解和反应,相机而行、尽力而为,从而阐明县政改革如何见证国家范围的改革开放大局,阐明县政体制问题如何演映国家政权体制问题,最终在农村基层社会又如何映证为中国问题及其合理解决的动态发展过程。无疑在实践逻辑上,这一亲历历史的对国家体制的政治体验性证明,尤具说服力和感染力。以此映证县政的理论逻辑,格外清晰明了,完整周致;以此彰显社会主义国家政权体制在结构形式上的价值内涵,格外深邃博泛并充溢着作者主持县政的政治历练中流露出的情趣、好尚以及相当鲜明的感情色彩,在其时而汪洋恣肆、排闼直入,时而舒缓缱绻、娓娓道来的笔调起伏中显现的风格神韵,让人呼之欲出、倍感亲切,读是书而想见其为人。
中国是相当典型的执政党主导的发展中国家。党员干部受人民委托从事执政活动的经验是见证中国共产党领导革命、建设和改革开放历史中具体事件、具体行动、具体经历的具体提炼。经验抽象形成的理论著述乃从自身历练的具体再次以实践逻辑演绎出理性阐释框架内中国共产党成熟、健壮、发展的历史过程。中国现实政治实践表明,中国特色社会主义国家本质是以党的领导、人民当家作主和依法治国的统一来体现的。这一国家本质实现于国家政权结构体系及其运行体制。对应于中国共产党的执政宗旨“立党为公、执政为民”,体现国家本质的政权体制原则应该是“人民主权”和“还政于民”。也就是说,国家政权体制及其制度安排,其核心是保证人民主权和还政于民的原则得到制度化、规范化的切实实行。人民主权要求任一公共权力的设置及其执行须经人民授权的法定程序,否则即是违法。人民主权在现实政治上就是人民当家作主、人民主体地位得到确立、公共权力公民授与。还政于民要求以提供公共产品和公共服务来调控经济、整合资源、治理社会,保证公共权力的存在体现为公权服务于人民。还政于民也就是公权惠民,在现实政治上就是全心全意为人民服务,一切从人民群众的根本利益出发,人民的利益高于一切。在这个意义上来说县政改革,改革的目的应是,在国家政权体制和国家宏观政策框架内,为县地民生保障、县区社会稳定、县域经济发展提供更好乃至最好的县政公共权力配置和公共政策供给。
县政改革中具体性制度设计和政策安排的效能发挥有赖于改革政策目标的清晰性和连续性。目标设置上的前后差异、相互矛盾造成改革目标要求模糊不清、政策安排冲突不一致,这就势必消耗制度所拥有的人力、物力和财力等各种资源,削弱体制效能。这里所说的制度效能,乃是政府运用体制和制度来治理社会、调控经济、实施政治的有效能力。在经济波动、政治冲突、社会不稳定的变革变迁过程中,发生种种动荡和危机的原因往往出自于制度变迁形成的挑战或冲击。适应社会变迁、正确应对危机同样体现为一种体制效能。应对因清晰性和连续性缺失造成的危机,迫切要求以改革和发展来解决问题,这就是创新体制、创建制度、革新政策。实现这种体制创新的前提是体制定位。这里的体制定位乃是指对国家体制框架内政策性习惯行为的掌握能力,也就是既能把握政策原则又能灵活选择政策工具的能力。在县政改革中,体制定位具体表现在正确处理规定行动和非规定行动的矛盾关系中。规定行动就是依法行政,落实政策,按规律办事,依照程序办事,要求准确把握政策的原则性;非规定行动就是正确处理各种权力关系,联系实际把握政策实行的有效空间,以灵活性体现原则性。在具体实施县政改革的政治行动选择中,非规定行动由于主客观因素往往容易导致违法违规而使体制效能不能正常发挥,规定行动也会因脱离实际、呆板僵化地硬抠原则条文而削弱体制效能,因此必须紧密联系实际、紧密联系群众,使改革举措在获得普遍共识的基础上顺利开展。这个共识问题既是县政改革中制度供给的合法性问题,也是体现政策的连续性问题。这里的连续性同样表现为国家政权体制和宏观政策规范框架中人们遵从具体政策指令的意愿。改革的政策安排和具体举措必须得到改革所涉层面干部群众的普遍认同,才能严格执行、严格贯彻并取得实际成效。县政改革还有一个协调好短期的技术性措施和长期的基础性安排两方面因素的问题,防止因任一方超前或滞后对改革整体局面带来负面影响,这也就是做好“打基础管长远”的工作。县政改革要求强县扩权,强、扩的意义并不是突破国家政权体制的框架,赋予县级政权超越法定责任和权力边界的种种特权,而是强化国家政权体制在县级地方层面的落实,清晰县级政权组织的权力界限,转换县级政府职能,提升县级财政对公共产品和公共服务的支付供给能力,提高县级政权在社会建设、社会治理包括维稳和社会治安方面具体政策供给条件和财力保障的能力,同时减少行政开支、减少用于养人的经费支出,提高县政体制效能。
万事关乎政,百学归于史。《咸安政改》有附题曰:那场轰动全国备受争议的改革自述。自述,即个人生活经历的历史书写。严格说来,《咸安政改》这部自述改革史,乃是县级政权的执事者对其推行党的治国理政政策,敢为人先地创造县政改革先行先试的“特区”,实行县政改革,发展县域经济,治理县区社会所有政治经历的历史记录。在这部著作中,作者以自己的识见、体验和思考,丰富了国家体制、政治行动、行政运行在改革开放中的具体内容,实在可以说是一部政治行政学的专门著作;以成功的改革实践和可供探索的政务空间理性提升并明确展示了执政方式、领导方式、执政行为在县政范围中的具体性,从而显示市政、省政和国政在不断改革,不断改善、改进中推动社会经济发展进步的现实过程,实在可以说是映证国家本质实现的理论成果。
三、以工具理性的政治智慧推进县政改革政策落实
以《咸安政改》的文本解读为中心来论述见证国家政权体制的县政改革,有许多体现改革实践逻辑的环节足资证明。试举书中的部分叙述予以说明。
现在的咸宁市下辖六个县级行政区,每个地方都是一处毫不相干的语言天地。咸安区离我的家乡赤壁市仅40公里,半小时车程,在语言上却是完全不同的两个世界。赤壁人听不懂咸安话,而绝大多数咸安人也听不懂赤壁话。开始的一个月,本地干部向我介绍情况时我简直就是在听“天书”。于是,我要求“四大家”领导作表率,县乡两级干部在工作中必须逐步学会和使用普通话。我认为,这不纯粹是一个语言的问题,也不是简单地为了工作方便的问题,而是反映一个地方改革的态度与开放的程度问题。⑤
这段叙述当然不简单只是讲一个语言工具的问题,学会和使用普通话关系到政令通行和民意畅达的问题,因此“是反映一个地方改革的态度与开放的程度问题”。我们知道,在现代概念中,国家主权在一个法定疆域内每一寸土地上及生活于此的每一公民身上所发生的效力,应该是完全、平等并且均匀的。古人云:“溥天之下,莫非王土。率土之滨,莫非王臣。”⑥这无非也是说国家权力的效力范围,不过那是指古代的王政。主权施行的政策要求决定了国家体制的建构。这个建构的要件需要着重考虑时间和空间在国家主权施行中发生效能作用的问题。在经济活动中,物资的充分流动方可以保证国家疆域范围内社会物质生活的有效供给,这需要畅达的交通物流。同样,在政治性社会活动中,政令广泛而及时的传布和民意准确而迅速的通达方可以保证政区范围内相关政策的有效落实以维护社会生活的整饬有序,这需要畅达的政令民情信息沟通网络。物流交通和信息流通都有一个通达及时的问题,如果空间距离远,时间消耗就多,必须以排除阻碍、缩短距离的方法以求符合于迅速畅通的要求,这就是以空间换时间,以速度拉近距离。说普通话的要求,表现为统一政令的一种形式,领导干部说话办事强调工具理性的一种办法。符合这一要求,官民之间、上下级之间、同级之间消除了语言交流的技术性障碍,有利于为政者倾听民意、倾听下级意见、倾听不同意见,有利于各类信息在传递中相互对称、政事与民意相互统一、上情与下情相互贯通、整体与局部相互啮合、主观与客观相互对映。显然这里说普通话的政令要求,绝非古代王政所谓的“车同轨、书同文”,而是现代政治行政信息对称的规范要求。另则,“语言天地”还形象地喻意了路径依赖在现实社会生活中对改革造成的障碍。路径依赖是西方理论经济学中的历史学派和新制度主义经济学所特别强调并得到广泛使用的一个概念。路径依赖告诉我们,经济政治的社会发展与社会历史紧密相联,任何现实的制度选择,只要是有利于社会发展、符合于社会变迁的规律,都不是割断历史、任意而为的,而是寻求到历史与现实的平衡点,是已有历史的自然延伸,是历史积累的成果。历史是人为活动所创造的。制度和体制是人为的规范体系,既有以法律和规约为主的各种各类必须强制执行的规则以范导人们的社会活动、社会行为,也有以习俗、惯例为主的体现在文化和传统的生活方式中的非正式规则。在这一规范体系中,法律和规约会因社会变迁和社会发展而不断变更、变化,体现在立法上有一个法制建设完善的自然过程。而非正式规则大抵属于文化传统的精神作用层面,并非现实人为的力量就可以轻易变更,其生命力特别顽强,有相当牢固的稳定性,变化的过程因而相当缓慢。易言之,非正式规则以其稳定性、对传统的依赖性在不自觉中影响甚至支配人们的行为,影响甚至支配人们对社会经济政治制度和体制进行选择时的判断、设想和决定,往往对制度和体制的改革路径选择起到深层次的作用和影响。其负面的影响作用就是因循守旧,阻碍变革。
国家制度和体制选择的基础是历史因素的集成,任何现实选择只能是已有历史选择的延续,在各种改革体制、改善政策的备选方案中,只有能与传统相衔接的方案才是优选的,因而也才会是有利于社会发展的。制度和体制的优选也并非是绝对的,只要符合于历史和现实的实际,科学准确地作出对未来发展的预期,就是优化的。优化的要义在于科学把握改革制度设计和政策安排的清晰性和连续性。普通话政令要求的深刻性、具体性正在这里。从社会语境而言,普通话以其清晰性、连续性突破了方言的地域特殊性和空间断裂性,达到了交流无障碍、交流主体间的公平平等;从社会语义而言,清晰性、连续性的改革政策在施行和完善中不至于因信息失真发生意义扭曲、操作异化,甚至产生新的路径依赖而使改革功亏一篑。普通话政令要求还告诉我们,在政治发展过程中,政治信息在上下传递中可能产生的失真乃是政令失效、民情堵塞的重要原因,因此对改革政策的宣传务求家喻户晓,对群众各种表达诉求务求在态度上诚恳虚心、在处理上综合施治,不能求全责备,也不能单纯就事论事,推诿扯皮以至于拖延办理、失去处理的最佳时机。马克思主义执政党在政治上有特别的优势,那就是要求坚持群众路线,紧密联系群众。现代政治发展理念和社会治理理论认为,政府与群众在施政过程中处于一种合作关系,善治追求的境界是达到政府与人民群众在政策举措上的共谋。要求群众守法依规的前提是知法,要求群众服从配合的条件是知情。政府实行政务公开,政务公开首要的是信息公开、信息完全,因为公开的目的是实现群众的知法、知情。这就是信息的完全对称,其核心在于真确体现人民当家作主的社会主义国家本质和政府为人民服务、还政于民的基本公共职能。执事者忽视对人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的维护和保障,对信息公开就不会积极。而普通话政令要求实际地表明这位受争议的改革者对待改革态度上的积极、主动。其在以工具理性的政治智慧积极推进县政改革政策落实这一点上无疑是无可争议的。
四、以合理预期的政治目标调整县政权力配置
《咸安政改》中有这样一段对改革举措的看法:
在推行弱“条”强“块”的措施方面,我认为,“条”与“块”的矛盾,核心在于资源配置权力的纵向化与社会管理责任的横向化所导致的“二元”治理结构上的不平衡。要彻底摘除这个病灶,仅仅依靠本级政府各部门之间的横向性撤并是肯定不够的,还必须得靠各级层政府纵向性职责异构的制度建设。因此,一个重要的途径选择就是通过全面清理和大幅减少行政性审批,来弱化传统的由“条条”部门配置资源的权力,减少因“条块分割”导致的职权冲突,增强地方政府从事社会管理的能力和责任。一句话,“块”的重心在执行,“条”的重心在监督。因此,我们主张过去已经垂直到省里的诸如国税、地税、国土、工商、技术监督、药品监督等职能部门应该重新归制给县市一级政府,由其根据当地的实际并紧密围绕本级政府的建设方案,相对独立地进行科学整合。同时,将现行的纪律检查、行政监察、审计、统计等部门进行垂直管理,加大上级党委政府依法监督的力度,防止下级政府可能出现滥用职权的局面。⑦
这是一段以合理预期的政治目标调整县政权力结构的理论阐明,以其超前的政治敏锐性符合于新一轮政府机构改革的国家政改策略,由此也见证了县政在国家政权体制中的重要性。在社会整体体制和制度的改革完善中,政府机构改革是党执政进行改革开放、实现治国理政管理社会在政治上合理化的重要环节,是关系到现代民主政治建设和现代政治发展的政治体制改革的重要内容。体制是体现国家本质和国家结构形式的重要方面。所谓动体制,说的就不是小改小革, 而是牵一发动全身,关系到体制内外的方方面面。现代政治学表明,国家本质体现于国家体制和政府制度。体制所在的国家结构形式是动态性体现政治发展的。“现代政治的使命就是对国家的权力施加制约,把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上,并把权力的行使置于法治原则之下。”⑧坚持中国特色社会主义政治发展道路,乃是指按照宪法的根本原则推行民主政治的国家体制建设和政治文明建设,在国家本质内容和国家结构形式上深切体现执政党意志与人民意志的高度统一。
反映为中国国家体制不断趋近完善、改进、优化的中国民主政治建设,有赖于中国政治体制改革的不断深化,有赖于中国相关政权建设和行政体制的国政、省政、市政、县政和乡政建设的协调发展、可持续发展综合形成的科学发展。1956年,毛泽东专门谈到“中央与地方”的关系问题,说的就是事关政权实施、行政运行的体制建设问题,同样是有效实现“党的领导”的问题,其基本的思路是,从中央到地方各级政权机构的积极性,都要发挥出来。⑨这里的积极性,既指政治态度上的积极,也指的是针对发展地方各级政权政治能力和体制性活力的积极。邓小平在改革开放初期分析中国的政治体制后指出,党和国家的领导制度存在着不少弊端,其主要表现为:官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象,形形色色的特权现象,等。他说:“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望。”⑩这里的制度弊端,乃肇源于体制建设所持指导思想观念中的陈旧意识、不合时宜的观念以及脱离实际的主观臆断,例如封建主义残余导致的家长制。因此改革的导向在于一方面发挥制度体制的优越性,产生体制活力、制度积极性;一方面要解放思想,破除除腐观念、错误观念的思想束缚,以民主取代过分集中的权力,以社会主义公共权力的合理配置取代过滥、过泛、任意且不受约束的特权,革除体制弊端。地方各级政权机构之间,既有上下层级之间、上下层级部门之间错综复杂的“条”、“块”问题,事关权力与责任的界分问题,又有基层政权在治理社会的行政能力、政治能力方面存在的问题,解决这些问题显得尤为迫切和突出。在当代中国,县级政权以其机构总量最大、内设机构众多、内部分工细致,相对而言直接管理着社会生活各个领域的公共事务,还可以直接动用警察、监狱之类的国家暴力机器,乃属政治行为能力完备完整的一级政权。在现行中央与地方“分灶吃饭”的财税体制下,县、乡两级的财政状况普遍财力紧缺,而这两级政权机构直接面对群众,涉事程度更深,直接面对基层,涉事范围更大,相应承担的公共责任既具全面性、整体性,更是具体的、现实的。例如义务教育、公共医疗、交通水利、社会保障、司法治安等等方面,无不存在着大量的财政支出。在财政支付能力上,这两级政权又无不存在着短缺或不足。经济基础薄弱,税收提存偏低,财政供给短缺,财力与事权不相匹配,公共产品和公共服务供给能力普遍不适应现实社会改革、社会治理的需要。财力短缺与社会生态恶化所具的相关性归导出这样一个结论,财政问题并不单纯是财政所涉及的政府部门问题、局部问题,而是体制问题。关系到体制问题,就需要从政治体制改革和国家体制的高度来进行整体性、全局性、结构性的改进与优化,重点在于符合实际地划分中央与地方之间的权力与责任,划分省政、市政、县政、乡政地方政权机构之间的权力与责任。在现实社会发展条件下,尤其要注重从制度上提升乡政、县政的治理能力和政治责任意识,使以县政为基础上下各级政权机构能够积极主动地践行科学执政、依法执政、民主执政的观念,有效落实根本宗旨“立党为公、执政为民”,使财力与事权相匹配,人事权与财权、事权相适应,增进并扩大县政的行为能力,从而保障各级政权之间相互协调的积极性、相互支持的积极性,并以这种积极性迸发的体制综合性合力推进社会主义民主政治建设,深切体现社会主义国家本质、体现精简统一效能的国家权力结构形式特征。
五、以县政改革的具体性扩拓国家政权体制的认识空间
《咸安政改》以改革实践经验扩拓了国家政权体制的认识空间,具有充分的理论解释力。司马迁有谓孔子述删《春秋》之志云:“我欲载之空言,不如见之于行事之深切著明也。”{11}意即以历史事实作依据阐明事理人情远胜于徒托空言。我们有幸生活在中国改革开放的大时代,我们的学术生涯、学术生命有幸受赐于这个大时代历史条件的福分。改革开放历史赋予的经济转轨、社会转型以及变革转型所衍生的现实问题、所激活的历史问题,既能检验我们积累的理论知识和学术素养,又扩拓了我们赖以安身立命的理论研究、学术追求的发展空间。《咸安政改》对社会科学学术的贡献,乃在于以县政改革的具体事例、具体举措、具体操作过程及其经验和理论思考为国家体制权力结构和中央政策走向在基层政权组织和现实农村社会贯彻落实所要求的原则性、灵活性的规定限度提供了现实证明。无论是“三农”突围、教育脱困、工业“试水”、“五保合一”,还是“减肥瘦身”、“干部打工”、整肃规费、税费改革等等,都是在一般体制和政策框架范围内,深入结合国情、省情、市情和县情实际,确立充分尊重民意、珍惜民力、重在民生的地方民主政治建设善治导向,灵活使用替代工具、及时调整施政策略,始终坚持保障农民利益、提高农民收入、改善农村生活的人民利益优先的政治立场以促进县域经济发展、提高县级财政收入、强化农村公益事业建设。事非经过不知难,这些实践逻辑为社会科学理论提供的依据和证明,是值得尊重、珍视的。我读是书,深感思辨之当然乃出于事情物理之必然。《咸安政改》的书写并不采用逻辑演绎、构建体系的形式,乃以理论观念为统率,以改革的具体史实为根据,不放过县政政务任何一个细节,又时时处处通过条分缕析的细节来映现县政具体政务、具体改革、具体运行的统一性;以大量县政改革的事实事例,揭示一般与差别、规律性与特殊性的辩证关系,在相互映现中表现共性,于旧的解决方式中开辟改革改善改进的新途径;以实践理性证明了人民群众在不断焕发促进经济和政治发展两个积极性的基础上更加有效地实现民主决策、民主管理、民主监督经常化、制度化的国家政权体制建设;以在努力抓好经济调节、市场监管,着力培育市场主体和优化发展环境的同时,加强和改善社会管理和公共服务,强化农村公益事业建设和农村社会管理的县政改革取向,证明了国家政府机关合理分工、协调一致地高速运转表现为政治运行体制机制与权力结构不断调整改革完善的政治体制改革大局的同一过程。这一县政改革实践所体现的中国特色社会主义政治文明建设和国家本质内涵,其观念意识在社会基层得到了深入,其组织方式在农村社会范围得到了保证,其职能作用在社会生产生活的日常状态中得到了发挥,其政治权力在人民民主的根本上得到了保障,实在是惠我良多。如同两年前我读覃道明的《乡改四题》{12}一文,甚慰吾心,是精神上的享受。
注释:
①②③ 《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第31、27、31-32页。
④ 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第372页。
⑤⑦ 宋亚平:《咸安政改》,湖北人民出版社2009年版,第16、67页。
⑥ 《诗经·小雅·北山》。
⑧ [美]弗朗西斯·福山:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,黄胜强、许铭原译,中国社会科学出版社2007年版,第1-2页。
⑨ 《毛泽东著作选读》下册,人民出版社1986年版,第729-731页。
⑩ 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第333页。
{11} 《汉书》卷六十二《司马迁传》,中华书局1980年版,第2717页。
{12} 覃道明:《乡改四题》,《江汉论坛》2007年第3期。
作者简介:金德万,男,1950年生,湖北武汉人,湖北省社会科学院研究员,湖北武汉,430077。
(责任编辑 刘龙伏)
关键词:县政改革;国家体制;地方政权;行政管理;政府机构改革
中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1003-854X(2010)01-0120-06
宋亚平著《咸安政改》是在新一轮政府机构改革的历史条件下和现行国家政权体制的政治环境中实现县政改革发展的历史记录。文本解读表明:这部著作在县政改革的具体性上,包括以工具理性的政治智慧推进县政改革政策落实,以合理预期的政治目标调整县政权力配置,扩拓了国家政权体制的认识空间,映证了国家本质的实现过程。
一、在国家政权体制的改革完善中实现县政改革发展
完善社会主义市场经济体制、促进经济社会又好又快发展,迫切要求推进民主政治建设、深化政府机构改革。这新一轮政府自身体制的改革,乃围绕政府现行体制上存在的深层次问题调整政府的权力组织架构,使政府的行政管理、组织设置、运行机制等更适应中国经济社会新的发展。社会普遍关注政府部门利益凌驾于公众利益甚至国家利益之上,从而导致公共政策扭曲、变异的现象。部门利益问题实质是公共权力的有效约束问题,防止公共权力在机构设置、权力运行中的私有化、泛私利化的问题。以政府机构改革带动全方位的行政管理体制改革自然推导的逻辑就是在解决政府权力的组织机构法定化的同时,必须有效制约包括行政事业单位在内的公共部门利益泛化、以私利侵害公众利益的问题,也就是说,在实现政府机构改革“转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能”,真正建立起“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”①的政权体制和权力结构,实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约这一国家行政管理综合目标的同时,真正从政府行政管理各层级、各部门、各领域解决关乎保增长、保民生、保稳定的问题,从根本上克服与民争利的问题,真正解决公共政策制订中的公平公正问题以及规范政府行为问题。这既是一个社会体制及其生存条件的核心问题,更是一个政治生态的深层次带规律性的问题。实际上这个规律问题指向国家与人民群众的关系,是关乎党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一,以体现国家本质的中国特色社会主义政治发展道路②的根本问题。政府机构改革只有在促进社会主义国家体制改革改善的高度上加以认识,才能使改革的每一项措施在国家体制中任一层级政权的每一项具体落实中都能收到推进社会生活和社会治理的政治合理化、合法化的实际效果。新一轮政府机构改革要求:以政府职能转变为核心,按照精简统一效能的原则,理顺职责关系,明确和强化责任,优化政府组织结构,完善体制机制,推进科学执政、依法执政、民主执政,提高行政效能。③政府机构改革现阶段的主要特征,可以归纳为转变政府职能为核心、简政放权为重点、大部制为形式(理顺“条”的职责)、重在广区域性和扁平化管理特征(扩大并明确“块”的权能)。这是通贯国家与基层、统筹中央与地方、联系条条与块块的政府自身管理体制改革,从其整体设计、分步实施的具体政策要求上可以看出,这些改革的新规范、改革实施的新举措,目的在于建设服务型的、民主的、法治的、科学的政府,以体现社会主义国家政权体制的本质。改革的着力点在于:改变政府“重管理、轻服务,重经济、轻社会”的既有行政观念及其相应体制机制,防止政府越位、错位、不到位的行政过错、行政失误重复发生,解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题,以着力宏观调节经济、监管市场,推进社会管理和公共服务,有效体现政府运用公共权力、有效管理资源、合理制定政策法规、正确履行职能的合法性。新一轮政府机构改革为县政改革发展提供了历史条件,使或迟或早开展的县政改革能在国家政权体制的既定政治格局中不断解决体制弊端,形成“更加成熟、更加定型的制度”,并且“在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化”④。
二、以县政改革的具体性映证国家本质实现的过程
《咸安政改》这部著作截取中国改革开放在进入新世纪新的历史阶段这一重要历史时段,对发生在一个县域的国土范围内政治体制改革和县政完整体制内各项改革的政策安排与落实情况进行全景图像的描绘,把握县区社会包括基层干部和农民群众对改革开放和农村政策以及相关体制机制动力因素的理解和反应,相机而行、尽力而为,从而阐明县政改革如何见证国家范围的改革开放大局,阐明县政体制问题如何演映国家政权体制问题,最终在农村基层社会又如何映证为中国问题及其合理解决的动态发展过程。无疑在实践逻辑上,这一亲历历史的对国家体制的政治体验性证明,尤具说服力和感染力。以此映证县政的理论逻辑,格外清晰明了,完整周致;以此彰显社会主义国家政权体制在结构形式上的价值内涵,格外深邃博泛并充溢着作者主持县政的政治历练中流露出的情趣、好尚以及相当鲜明的感情色彩,在其时而汪洋恣肆、排闼直入,时而舒缓缱绻、娓娓道来的笔调起伏中显现的风格神韵,让人呼之欲出、倍感亲切,读是书而想见其为人。
中国是相当典型的执政党主导的发展中国家。党员干部受人民委托从事执政活动的经验是见证中国共产党领导革命、建设和改革开放历史中具体事件、具体行动、具体经历的具体提炼。经验抽象形成的理论著述乃从自身历练的具体再次以实践逻辑演绎出理性阐释框架内中国共产党成熟、健壮、发展的历史过程。中国现实政治实践表明,中国特色社会主义国家本质是以党的领导、人民当家作主和依法治国的统一来体现的。这一国家本质实现于国家政权结构体系及其运行体制。对应于中国共产党的执政宗旨“立党为公、执政为民”,体现国家本质的政权体制原则应该是“人民主权”和“还政于民”。也就是说,国家政权体制及其制度安排,其核心是保证人民主权和还政于民的原则得到制度化、规范化的切实实行。人民主权要求任一公共权力的设置及其执行须经人民授权的法定程序,否则即是违法。人民主权在现实政治上就是人民当家作主、人民主体地位得到确立、公共权力公民授与。还政于民要求以提供公共产品和公共服务来调控经济、整合资源、治理社会,保证公共权力的存在体现为公权服务于人民。还政于民也就是公权惠民,在现实政治上就是全心全意为人民服务,一切从人民群众的根本利益出发,人民的利益高于一切。在这个意义上来说县政改革,改革的目的应是,在国家政权体制和国家宏观政策框架内,为县地民生保障、县区社会稳定、县域经济发展提供更好乃至最好的县政公共权力配置和公共政策供给。
县政改革中具体性制度设计和政策安排的效能发挥有赖于改革政策目标的清晰性和连续性。目标设置上的前后差异、相互矛盾造成改革目标要求模糊不清、政策安排冲突不一致,这就势必消耗制度所拥有的人力、物力和财力等各种资源,削弱体制效能。这里所说的制度效能,乃是政府运用体制和制度来治理社会、调控经济、实施政治的有效能力。在经济波动、政治冲突、社会不稳定的变革变迁过程中,发生种种动荡和危机的原因往往出自于制度变迁形成的挑战或冲击。适应社会变迁、正确应对危机同样体现为一种体制效能。应对因清晰性和连续性缺失造成的危机,迫切要求以改革和发展来解决问题,这就是创新体制、创建制度、革新政策。实现这种体制创新的前提是体制定位。这里的体制定位乃是指对国家体制框架内政策性习惯行为的掌握能力,也就是既能把握政策原则又能灵活选择政策工具的能力。在县政改革中,体制定位具体表现在正确处理规定行动和非规定行动的矛盾关系中。规定行动就是依法行政,落实政策,按规律办事,依照程序办事,要求准确把握政策的原则性;非规定行动就是正确处理各种权力关系,联系实际把握政策实行的有效空间,以灵活性体现原则性。在具体实施县政改革的政治行动选择中,非规定行动由于主客观因素往往容易导致违法违规而使体制效能不能正常发挥,规定行动也会因脱离实际、呆板僵化地硬抠原则条文而削弱体制效能,因此必须紧密联系实际、紧密联系群众,使改革举措在获得普遍共识的基础上顺利开展。这个共识问题既是县政改革中制度供给的合法性问题,也是体现政策的连续性问题。这里的连续性同样表现为国家政权体制和宏观政策规范框架中人们遵从具体政策指令的意愿。改革的政策安排和具体举措必须得到改革所涉层面干部群众的普遍认同,才能严格执行、严格贯彻并取得实际成效。县政改革还有一个协调好短期的技术性措施和长期的基础性安排两方面因素的问题,防止因任一方超前或滞后对改革整体局面带来负面影响,这也就是做好“打基础管长远”的工作。县政改革要求强县扩权,强、扩的意义并不是突破国家政权体制的框架,赋予县级政权超越法定责任和权力边界的种种特权,而是强化国家政权体制在县级地方层面的落实,清晰县级政权组织的权力界限,转换县级政府职能,提升县级财政对公共产品和公共服务的支付供给能力,提高县级政权在社会建设、社会治理包括维稳和社会治安方面具体政策供给条件和财力保障的能力,同时减少行政开支、减少用于养人的经费支出,提高县政体制效能。
万事关乎政,百学归于史。《咸安政改》有附题曰:那场轰动全国备受争议的改革自述。自述,即个人生活经历的历史书写。严格说来,《咸安政改》这部自述改革史,乃是县级政权的执事者对其推行党的治国理政政策,敢为人先地创造县政改革先行先试的“特区”,实行县政改革,发展县域经济,治理县区社会所有政治经历的历史记录。在这部著作中,作者以自己的识见、体验和思考,丰富了国家体制、政治行动、行政运行在改革开放中的具体内容,实在可以说是一部政治行政学的专门著作;以成功的改革实践和可供探索的政务空间理性提升并明确展示了执政方式、领导方式、执政行为在县政范围中的具体性,从而显示市政、省政和国政在不断改革,不断改善、改进中推动社会经济发展进步的现实过程,实在可以说是映证国家本质实现的理论成果。
三、以工具理性的政治智慧推进县政改革政策落实
以《咸安政改》的文本解读为中心来论述见证国家政权体制的县政改革,有许多体现改革实践逻辑的环节足资证明。试举书中的部分叙述予以说明。
现在的咸宁市下辖六个县级行政区,每个地方都是一处毫不相干的语言天地。咸安区离我的家乡赤壁市仅40公里,半小时车程,在语言上却是完全不同的两个世界。赤壁人听不懂咸安话,而绝大多数咸安人也听不懂赤壁话。开始的一个月,本地干部向我介绍情况时我简直就是在听“天书”。于是,我要求“四大家”领导作表率,县乡两级干部在工作中必须逐步学会和使用普通话。我认为,这不纯粹是一个语言的问题,也不是简单地为了工作方便的问题,而是反映一个地方改革的态度与开放的程度问题。⑤
这段叙述当然不简单只是讲一个语言工具的问题,学会和使用普通话关系到政令通行和民意畅达的问题,因此“是反映一个地方改革的态度与开放的程度问题”。我们知道,在现代概念中,国家主权在一个法定疆域内每一寸土地上及生活于此的每一公民身上所发生的效力,应该是完全、平等并且均匀的。古人云:“溥天之下,莫非王土。率土之滨,莫非王臣。”⑥这无非也是说国家权力的效力范围,不过那是指古代的王政。主权施行的政策要求决定了国家体制的建构。这个建构的要件需要着重考虑时间和空间在国家主权施行中发生效能作用的问题。在经济活动中,物资的充分流动方可以保证国家疆域范围内社会物质生活的有效供给,这需要畅达的交通物流。同样,在政治性社会活动中,政令广泛而及时的传布和民意准确而迅速的通达方可以保证政区范围内相关政策的有效落实以维护社会生活的整饬有序,这需要畅达的政令民情信息沟通网络。物流交通和信息流通都有一个通达及时的问题,如果空间距离远,时间消耗就多,必须以排除阻碍、缩短距离的方法以求符合于迅速畅通的要求,这就是以空间换时间,以速度拉近距离。说普通话的要求,表现为统一政令的一种形式,领导干部说话办事强调工具理性的一种办法。符合这一要求,官民之间、上下级之间、同级之间消除了语言交流的技术性障碍,有利于为政者倾听民意、倾听下级意见、倾听不同意见,有利于各类信息在传递中相互对称、政事与民意相互统一、上情与下情相互贯通、整体与局部相互啮合、主观与客观相互对映。显然这里说普通话的政令要求,绝非古代王政所谓的“车同轨、书同文”,而是现代政治行政信息对称的规范要求。另则,“语言天地”还形象地喻意了路径依赖在现实社会生活中对改革造成的障碍。路径依赖是西方理论经济学中的历史学派和新制度主义经济学所特别强调并得到广泛使用的一个概念。路径依赖告诉我们,经济政治的社会发展与社会历史紧密相联,任何现实的制度选择,只要是有利于社会发展、符合于社会变迁的规律,都不是割断历史、任意而为的,而是寻求到历史与现实的平衡点,是已有历史的自然延伸,是历史积累的成果。历史是人为活动所创造的。制度和体制是人为的规范体系,既有以法律和规约为主的各种各类必须强制执行的规则以范导人们的社会活动、社会行为,也有以习俗、惯例为主的体现在文化和传统的生活方式中的非正式规则。在这一规范体系中,法律和规约会因社会变迁和社会发展而不断变更、变化,体现在立法上有一个法制建设完善的自然过程。而非正式规则大抵属于文化传统的精神作用层面,并非现实人为的力量就可以轻易变更,其生命力特别顽强,有相当牢固的稳定性,变化的过程因而相当缓慢。易言之,非正式规则以其稳定性、对传统的依赖性在不自觉中影响甚至支配人们的行为,影响甚至支配人们对社会经济政治制度和体制进行选择时的判断、设想和决定,往往对制度和体制的改革路径选择起到深层次的作用和影响。其负面的影响作用就是因循守旧,阻碍变革。
国家制度和体制选择的基础是历史因素的集成,任何现实选择只能是已有历史选择的延续,在各种改革体制、改善政策的备选方案中,只有能与传统相衔接的方案才是优选的,因而也才会是有利于社会发展的。制度和体制的优选也并非是绝对的,只要符合于历史和现实的实际,科学准确地作出对未来发展的预期,就是优化的。优化的要义在于科学把握改革制度设计和政策安排的清晰性和连续性。普通话政令要求的深刻性、具体性正在这里。从社会语境而言,普通话以其清晰性、连续性突破了方言的地域特殊性和空间断裂性,达到了交流无障碍、交流主体间的公平平等;从社会语义而言,清晰性、连续性的改革政策在施行和完善中不至于因信息失真发生意义扭曲、操作异化,甚至产生新的路径依赖而使改革功亏一篑。普通话政令要求还告诉我们,在政治发展过程中,政治信息在上下传递中可能产生的失真乃是政令失效、民情堵塞的重要原因,因此对改革政策的宣传务求家喻户晓,对群众各种表达诉求务求在态度上诚恳虚心、在处理上综合施治,不能求全责备,也不能单纯就事论事,推诿扯皮以至于拖延办理、失去处理的最佳时机。马克思主义执政党在政治上有特别的优势,那就是要求坚持群众路线,紧密联系群众。现代政治发展理念和社会治理理论认为,政府与群众在施政过程中处于一种合作关系,善治追求的境界是达到政府与人民群众在政策举措上的共谋。要求群众守法依规的前提是知法,要求群众服从配合的条件是知情。政府实行政务公开,政务公开首要的是信息公开、信息完全,因为公开的目的是实现群众的知法、知情。这就是信息的完全对称,其核心在于真确体现人民当家作主的社会主义国家本质和政府为人民服务、还政于民的基本公共职能。执事者忽视对人民群众知情权、参与权、表达权、监督权的维护和保障,对信息公开就不会积极。而普通话政令要求实际地表明这位受争议的改革者对待改革态度上的积极、主动。其在以工具理性的政治智慧积极推进县政改革政策落实这一点上无疑是无可争议的。
四、以合理预期的政治目标调整县政权力配置
《咸安政改》中有这样一段对改革举措的看法:
在推行弱“条”强“块”的措施方面,我认为,“条”与“块”的矛盾,核心在于资源配置权力的纵向化与社会管理责任的横向化所导致的“二元”治理结构上的不平衡。要彻底摘除这个病灶,仅仅依靠本级政府各部门之间的横向性撤并是肯定不够的,还必须得靠各级层政府纵向性职责异构的制度建设。因此,一个重要的途径选择就是通过全面清理和大幅减少行政性审批,来弱化传统的由“条条”部门配置资源的权力,减少因“条块分割”导致的职权冲突,增强地方政府从事社会管理的能力和责任。一句话,“块”的重心在执行,“条”的重心在监督。因此,我们主张过去已经垂直到省里的诸如国税、地税、国土、工商、技术监督、药品监督等职能部门应该重新归制给县市一级政府,由其根据当地的实际并紧密围绕本级政府的建设方案,相对独立地进行科学整合。同时,将现行的纪律检查、行政监察、审计、统计等部门进行垂直管理,加大上级党委政府依法监督的力度,防止下级政府可能出现滥用职权的局面。⑦
这是一段以合理预期的政治目标调整县政权力结构的理论阐明,以其超前的政治敏锐性符合于新一轮政府机构改革的国家政改策略,由此也见证了县政在国家政权体制中的重要性。在社会整体体制和制度的改革完善中,政府机构改革是党执政进行改革开放、实现治国理政管理社会在政治上合理化的重要环节,是关系到现代民主政治建设和现代政治发展的政治体制改革的重要内容。体制是体现国家本质和国家结构形式的重要方面。所谓动体制,说的就不是小改小革, 而是牵一发动全身,关系到体制内外的方方面面。现代政治学表明,国家本质体现于国家体制和政府制度。体制所在的国家结构形式是动态性体现政治发展的。“现代政治的使命就是对国家的权力施加制约,把国家的活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上,并把权力的行使置于法治原则之下。”⑧坚持中国特色社会主义政治发展道路,乃是指按照宪法的根本原则推行民主政治的国家体制建设和政治文明建设,在国家本质内容和国家结构形式上深切体现执政党意志与人民意志的高度统一。
反映为中国国家体制不断趋近完善、改进、优化的中国民主政治建设,有赖于中国政治体制改革的不断深化,有赖于中国相关政权建设和行政体制的国政、省政、市政、县政和乡政建设的协调发展、可持续发展综合形成的科学发展。1956年,毛泽东专门谈到“中央与地方”的关系问题,说的就是事关政权实施、行政运行的体制建设问题,同样是有效实现“党的领导”的问题,其基本的思路是,从中央到地方各级政权机构的积极性,都要发挥出来。⑨这里的积极性,既指政治态度上的积极,也指的是针对发展地方各级政权政治能力和体制性活力的积极。邓小平在改革开放初期分析中国的政治体制后指出,党和国家的领导制度存在着不少弊端,其主要表现为:官僚主义现象,权力过分集中的现象,家长制现象,干部领导职务终身制现象,形形色色的特权现象,等。他说:“如果不坚决改革现行制度中的弊端,过去出现过的一些严重问题今后就有可能重新出现。只有对这些弊端进行有计划、有步骤而又坚决彻底的改革,人民才会信任我们的领导,才会信任党和社会主义,我们的事业才有无限的希望。”⑩这里的制度弊端,乃肇源于体制建设所持指导思想观念中的陈旧意识、不合时宜的观念以及脱离实际的主观臆断,例如封建主义残余导致的家长制。因此改革的导向在于一方面发挥制度体制的优越性,产生体制活力、制度积极性;一方面要解放思想,破除除腐观念、错误观念的思想束缚,以民主取代过分集中的权力,以社会主义公共权力的合理配置取代过滥、过泛、任意且不受约束的特权,革除体制弊端。地方各级政权机构之间,既有上下层级之间、上下层级部门之间错综复杂的“条”、“块”问题,事关权力与责任的界分问题,又有基层政权在治理社会的行政能力、政治能力方面存在的问题,解决这些问题显得尤为迫切和突出。在当代中国,县级政权以其机构总量最大、内设机构众多、内部分工细致,相对而言直接管理着社会生活各个领域的公共事务,还可以直接动用警察、监狱之类的国家暴力机器,乃属政治行为能力完备完整的一级政权。在现行中央与地方“分灶吃饭”的财税体制下,县、乡两级的财政状况普遍财力紧缺,而这两级政权机构直接面对群众,涉事程度更深,直接面对基层,涉事范围更大,相应承担的公共责任既具全面性、整体性,更是具体的、现实的。例如义务教育、公共医疗、交通水利、社会保障、司法治安等等方面,无不存在着大量的财政支出。在财政支付能力上,这两级政权又无不存在着短缺或不足。经济基础薄弱,税收提存偏低,财政供给短缺,财力与事权不相匹配,公共产品和公共服务供给能力普遍不适应现实社会改革、社会治理的需要。财力短缺与社会生态恶化所具的相关性归导出这样一个结论,财政问题并不单纯是财政所涉及的政府部门问题、局部问题,而是体制问题。关系到体制问题,就需要从政治体制改革和国家体制的高度来进行整体性、全局性、结构性的改进与优化,重点在于符合实际地划分中央与地方之间的权力与责任,划分省政、市政、县政、乡政地方政权机构之间的权力与责任。在现实社会发展条件下,尤其要注重从制度上提升乡政、县政的治理能力和政治责任意识,使以县政为基础上下各级政权机构能够积极主动地践行科学执政、依法执政、民主执政的观念,有效落实根本宗旨“立党为公、执政为民”,使财力与事权相匹配,人事权与财权、事权相适应,增进并扩大县政的行为能力,从而保障各级政权之间相互协调的积极性、相互支持的积极性,并以这种积极性迸发的体制综合性合力推进社会主义民主政治建设,深切体现社会主义国家本质、体现精简统一效能的国家权力结构形式特征。
五、以县政改革的具体性扩拓国家政权体制的认识空间
《咸安政改》以改革实践经验扩拓了国家政权体制的认识空间,具有充分的理论解释力。司马迁有谓孔子述删《春秋》之志云:“我欲载之空言,不如见之于行事之深切著明也。”{11}意即以历史事实作依据阐明事理人情远胜于徒托空言。我们有幸生活在中国改革开放的大时代,我们的学术生涯、学术生命有幸受赐于这个大时代历史条件的福分。改革开放历史赋予的经济转轨、社会转型以及变革转型所衍生的现实问题、所激活的历史问题,既能检验我们积累的理论知识和学术素养,又扩拓了我们赖以安身立命的理论研究、学术追求的发展空间。《咸安政改》对社会科学学术的贡献,乃在于以县政改革的具体事例、具体举措、具体操作过程及其经验和理论思考为国家体制权力结构和中央政策走向在基层政权组织和现实农村社会贯彻落实所要求的原则性、灵活性的规定限度提供了现实证明。无论是“三农”突围、教育脱困、工业“试水”、“五保合一”,还是“减肥瘦身”、“干部打工”、整肃规费、税费改革等等,都是在一般体制和政策框架范围内,深入结合国情、省情、市情和县情实际,确立充分尊重民意、珍惜民力、重在民生的地方民主政治建设善治导向,灵活使用替代工具、及时调整施政策略,始终坚持保障农民利益、提高农民收入、改善农村生活的人民利益优先的政治立场以促进县域经济发展、提高县级财政收入、强化农村公益事业建设。事非经过不知难,这些实践逻辑为社会科学理论提供的依据和证明,是值得尊重、珍视的。我读是书,深感思辨之当然乃出于事情物理之必然。《咸安政改》的书写并不采用逻辑演绎、构建体系的形式,乃以理论观念为统率,以改革的具体史实为根据,不放过县政政务任何一个细节,又时时处处通过条分缕析的细节来映现县政具体政务、具体改革、具体运行的统一性;以大量县政改革的事实事例,揭示一般与差别、规律性与特殊性的辩证关系,在相互映现中表现共性,于旧的解决方式中开辟改革改善改进的新途径;以实践理性证明了人民群众在不断焕发促进经济和政治发展两个积极性的基础上更加有效地实现民主决策、民主管理、民主监督经常化、制度化的国家政权体制建设;以在努力抓好经济调节、市场监管,着力培育市场主体和优化发展环境的同时,加强和改善社会管理和公共服务,强化农村公益事业建设和农村社会管理的县政改革取向,证明了国家政府机关合理分工、协调一致地高速运转表现为政治运行体制机制与权力结构不断调整改革完善的政治体制改革大局的同一过程。这一县政改革实践所体现的中国特色社会主义政治文明建设和国家本质内涵,其观念意识在社会基层得到了深入,其组织方式在农村社会范围得到了保证,其职能作用在社会生产生活的日常状态中得到了发挥,其政治权力在人民民主的根本上得到了保障,实在是惠我良多。如同两年前我读覃道明的《乡改四题》{12}一文,甚慰吾心,是精神上的享受。
注释:
①②③ 《中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编》,人民出版社2007年版,第31、27、31-32页。
④ 《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第372页。
⑤⑦ 宋亚平:《咸安政改》,湖北人民出版社2009年版,第16、67页。
⑥ 《诗经·小雅·北山》。
⑧ [美]弗朗西斯·福山:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,黄胜强、许铭原译,中国社会科学出版社2007年版,第1-2页。
⑨ 《毛泽东著作选读》下册,人民出版社1986年版,第729-731页。
⑩ 《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第333页。
{11} 《汉书》卷六十二《司马迁传》,中华书局1980年版,第2717页。
{12} 覃道明:《乡改四题》,《江汉论坛》2007年第3期。
作者简介:金德万,男,1950年生,湖北武汉人,湖北省社会科学院研究员,湖北武汉,430077。
(责任编辑 刘龙伏)