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人民监督员制度是我国最高人民检察院根据党的十六大关于推进司法制度改革的精神推行的一项重大改革举措，其出发点是通过引入有组织性的外部监督力量解决检察机关自侦案件长期缺乏有效外部监督的问题。作为一项尚在试验阶段的新生制度不仅需要在理论上找到依托，更应该立足于各地区的实际情况探索出践行该制度的有效途径。
一、人民监督员制度产生的背景
长期以来，对检察体制改革较为关注的人们讨论到一点，即作为监督机关的人民检察院享有了对职务犯罪的侦查权、决定逮捕权、公诉权，可以依法限制和剥夺犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利，那么对于这种侦查权如何进行有效地监督和制约，成为社会公众关注和检察机关自身必须面对和解决的问题。检察机关高层在探索试从内部解决这个问题，尝试了加强内部纪检监察、完善侦查制约机制、开展专项治理活动等办法，但一直不能从根本上解决，职务犯罪案件查办处理的全过程笼上了一层神秘的面纱，人民群众对办案缺乏理解和信任，对反腐败工作的深入开展造成诸多不利因素。因此，必须研究建立必要的机制，接受外部的监督，唯此，才有利于提高办案质量，并解决‘谁来监督监督者’的问题。人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。科学的监督依据应当从权力的本质中发生。权力除了本质上具有阶级属性外，还具有公共属性。权力如何行使，理应由公众来监督。
二、人民监督员监督工作的主要工作内容
人民监督员的主要职责是对检察机关直接受理的案件中以下工作（不含对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的案件作出撤销或不起诉的）实施监督：1、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的：2、拟撤销案件的；3、拟不起诉的。同时人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件存在：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等一些违法情形的，有权提出纠正意见。在参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动中发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见等。《规定》第三十条至三十四条从严格执行监督范围、人民监督员享有独立表决权、监督工作享有经费保障作出了规定，并对妨碍人民监督员履行职责造成犯罪的，依纪依法处理，对人民监督员履行职责中有违法违纪行为的，人民检察院应当建议相关部门对其进行处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
三、实行人民监督员制度的积极意义
人民监督员制度经过七年的实践探索，积累了丰富经验，受到了人民群众广泛赞誉，得到了各级党委、人大、政府、政协和社会各界的充分肯定，成效显著:
1、人民监督员将普通民众的感受和判断带入到评判过程中，使法律裁判能够与社会发展相匹配。与外国的大陪审团制度、检察审查委员会制度相类似的是，这种方式考虑到了民众的感受，与现行趋势下社区发展建设要求较相一致。一方面使广大人民群众参与到检察司法实践，另一方面提高了社会公众的法律意识和社会责任感。保证了检察机关公正执法，防止检察权滥用，在深化“立检为公，执法为民”宗旨意识上起到了较为重要的作用。
2、按照群众路线的内在要求建立完善人民监督员制度，检察机关能跳出“自我监督”和“异体监督”的两难选择。在人民监督员制度试点过程中，人民监督员通过对三类案件的监督和对其他检察工作存在问题的有权监督，增强了对检察机关办案的外部监督力度，保证了检察机关办案工作更为细致，取证工作更为全面，办案人员在适用法律方面更为审慎。由此我们可以得出一个结论，司法权力只有在受到制约和监督时，才能更好地发挥为民众服务的目的。
3、人民监督员制度通过民众参与司法活动，及时协调合法与合情在诉讼过程中出现的价值冲突，起到矫正作用。这一制度的施行，使得一些不服检察机关作出决定的当事人有了救济渠道，他们可以通过这一渠道，获得司法救济。
4、促进了检察机关依法独立行使检察权，维护了法律的统一正确实施。实行人民监督员制度，同时有效地排除办案中的干扰和阻力，增强检察干警依法办案的能力和自觉性，促进检察机关依法独立公正行使检察权。 同时也防止和减少了办案中违法违纪问题的发生。实行人民监督员制度，促使办案人员进一步转变执法作风、规范执法行为，办案中的违法违纪现象逐年减少。
四、人民监督员制度在实施过程中遭遇的困惑
人民监督员制度的设置，在促进案件实体公正和保障诉讼程序公正两方面都具有积极意义，它是在符合宪法和人民检察院组织法规定基础上，汲取国际先进做法和经验，结合本国国情制定而成，这一改革措施对检察机关维护司法公正，实现自侦案件实体正义和程序公正的有机统一具有重要的意义。在以往各项社会制度改革中，可操作性强、实效高已成为制度成功与否的关键。通过实践，我们认为制度还存在几个方面的问题需要得到进一步完善，从细节上保证制度的公正性，便于实际执行。
1、人民监督员的选任、管理存在缺陷
目前人民监督员由检察机关自行选任、自行管理，选任条件比较笼统，随意性大，不能完全破解“被监督者挑选监督者”的难题，其根本原因在于目前人民监督员的选任机制尚没有改变原有的由检察机关选任人民监督员的性质。由检察机关所在地的机关、团体、企事业单位和基层组织来推荐，被推荐的人民监督员大多是机关工作人员或社会团体和企事业单位中的在职领导，具有公务员身份、管理者身份和人大代表、政协委员等多重身份，层次较高而群众性不足，导致人民监督员组成结构不合理，很难充分体现民意。另外，人民监督员的管理由检察机关自行负责，这在一定程度上影响了监督的效力和效果，监督公信力不足。
2、监督过于形式化，操作性不强
人民监督员在监督中直接接触不到案卷材料，案件承办人向监督员介绍案情时往往不一定全面，致使监督在相当程度上流于形式，这也使得人民监督员与检察机关在认识上出现“高度一致”。人民检察院的案件处理绝大多数都得到了人民监督员的支持;另一方面人民监督员在履行职责的过程中不能形成自己独立的看法，出现随帮唱影、人云亦云的做法。 五、应对措施
针对以上两方面的分析，笔者认为：
1、人民监督员保密义务必须完善。人民监督员制度的建立符合宪法和人民检察院组织法的原则规定，但与人民陪审员制度相比，还缺乏上位法的明确具体规定支持。人民监督员的保密义务仅有《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）第十六条规定，“人民监督员参加案件监督工作，应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；不得对其他人民监督员施加不正当影响；不得私自会见案件当事人及其委托的人”。《规定》中对人民监督员的罚则有第三十二条相关规定，但两个条款没有明确相互指引关系。按照法律规定在刑事案件的侦查阶段，有权了解案情的只能是特定人员，人民监督员以其特殊身份介入到案件处理过程当中，按照《办法》第二十八条第三项之规定，享有阅卷、旁听讯问、询问、质询等权利，掌握了案件相关信息，特别是对不服逮捕决定的监督提起正处于侦查阶段，不利于案件侦查保密要求。人民监督员的本体是社会人员，来自于社会的方方面面，如果不采取法律措施加以义务限制，那么无疑会造成新类型的司法腐败。建议应当参照对侦查工作人员的保密要求，在立法上作出完善，建立相应的问责制，以保障对犯罪的有效追究。实践中还可以邀请人民监督员参加检察机关的各种专项清理、检察长接待日及对检察机关的内部管理实行征求意见等活动，带动其自觉进入检察工作角色，以增强工作责任感，树立保密责任意识。
2、人民监督员的履职保障需要进一步完善
一是要完善人民监督员办公场所和经费保障。在很多基层检察院，都没有固定的人民监督员办公室。同时人民监督员参与案件的车辆和经费保障等也大都没有保障。使得人民监督员旅行职责存在诸多困难。二是要保障人民监督员参与监督的时间，完善评议职能，保障监督意见的独立性。只有这样才能使这项好的制度能够不流于形式，真正发挥它的价值。
人民监督员制度的设置，在促进案件实体正义和保障程序正义方面都有其积极意义。正如德国法学家拉德布鲁赫曾言，“司法的公开性不应仅仅为了监督，民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任”。当人民监督员制度真正能够成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的一分子时，其价值可能已不仅仅在于对国家公权力的监督，而更在于其对程序本身正当性之增进，及其对法律公信力本身的提升。在我国，作为将民主监督直接引入国家公权力运作中的一次大胆尝试，人民监督员制度在其完善的过程中，势必会遇到诉讼实践的诸多考验，这些问题都需要在将来的诉讼实践中反复验证，不断完善。
（作者通讯地址：大连市旅顺口区人民检察院，辽宁 大连 116000）
一、人民监督员制度产生的背景
长期以来，对检察体制改革较为关注的人们讨论到一点，即作为监督机关的人民检察院享有了对职务犯罪的侦查权、决定逮捕权、公诉权，可以依法限制和剥夺犯罪嫌疑人的人身权利和财产权利，那么对于这种侦查权如何进行有效地监督和制约，成为社会公众关注和检察机关自身必须面对和解决的问题。检察机关高层在探索试从内部解决这个问题，尝试了加强内部纪检监察、完善侦查制约机制、开展专项治理活动等办法，但一直不能从根本上解决，职务犯罪案件查办处理的全过程笼上了一层神秘的面纱，人民群众对办案缺乏理解和信任，对反腐败工作的深入开展造成诸多不利因素。因此，必须研究建立必要的机制，接受外部的监督，唯此，才有利于提高办案质量，并解决‘谁来监督监督者’的问题。人民监督员制度就是在强化对检察工作监督的背景下孕育的，通过规范程序将办理职务犯罪案件的关键环节有效地置于人民群众监督之下，力求通过民众参与检察从制度上保证检察权特别是职务犯罪侦查权的正确行使，防止检察权的滥用。科学的监督依据应当从权力的本质中发生。权力除了本质上具有阶级属性外，还具有公共属性。权力如何行使，理应由公众来监督。
二、人民监督员监督工作的主要工作内容
人民监督员的主要职责是对检察机关直接受理的案件中以下工作（不含对涉及国家秘密或者经特赦令免除刑罚以及犯罪嫌疑人死亡的案件作出撤销或不起诉的）实施监督：1、被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的：2、拟撤销案件的；3、拟不起诉的。同时人民监督员发现人民检察院办理直接受理侦查案件存在：应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，超期羁押的，违法搜查、扣押、冻结的，应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，办案人员徇私舞弊、贪赃枉法等一些违法情形的，有权提出纠正意见。在参加人民检察院直接受理侦查案件的其他执法检查活动中发现有违法违纪情况的，可以提出建议和意见等。《规定》第三十条至三十四条从严格执行监督范围、人民监督员享有独立表决权、监督工作享有经费保障作出了规定，并对妨碍人民监督员履行职责造成犯罪的，依纪依法处理，对人民监督员履行职责中有违法违纪行为的，人民检察院应当建议相关部门对其进行处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。
三、实行人民监督员制度的积极意义
人民监督员制度经过七年的实践探索，积累了丰富经验，受到了人民群众广泛赞誉，得到了各级党委、人大、政府、政协和社会各界的充分肯定，成效显著:
1、人民监督员将普通民众的感受和判断带入到评判过程中，使法律裁判能够与社会发展相匹配。与外国的大陪审团制度、检察审查委员会制度相类似的是，这种方式考虑到了民众的感受，与现行趋势下社区发展建设要求较相一致。一方面使广大人民群众参与到检察司法实践，另一方面提高了社会公众的法律意识和社会责任感。保证了检察机关公正执法，防止检察权滥用，在深化“立检为公，执法为民”宗旨意识上起到了较为重要的作用。
2、按照群众路线的内在要求建立完善人民监督员制度，检察机关能跳出“自我监督”和“异体监督”的两难选择。在人民监督员制度试点过程中，人民监督员通过对三类案件的监督和对其他检察工作存在问题的有权监督，增强了对检察机关办案的外部监督力度，保证了检察机关办案工作更为细致，取证工作更为全面，办案人员在适用法律方面更为审慎。由此我们可以得出一个结论，司法权力只有在受到制约和监督时，才能更好地发挥为民众服务的目的。
3、人民监督员制度通过民众参与司法活动，及时协调合法与合情在诉讼过程中出现的价值冲突，起到矫正作用。这一制度的施行，使得一些不服检察机关作出决定的当事人有了救济渠道，他们可以通过这一渠道，获得司法救济。
4、促进了检察机关依法独立行使检察权，维护了法律的统一正确实施。实行人民监督员制度，同时有效地排除办案中的干扰和阻力，增强检察干警依法办案的能力和自觉性，促进检察机关依法独立公正行使检察权。 同时也防止和减少了办案中违法违纪问题的发生。实行人民监督员制度，促使办案人员进一步转变执法作风、规范执法行为，办案中的违法违纪现象逐年减少。
四、人民监督员制度在实施过程中遭遇的困惑
人民监督员制度的设置，在促进案件实体公正和保障诉讼程序公正两方面都具有积极意义，它是在符合宪法和人民检察院组织法规定基础上，汲取国际先进做法和经验，结合本国国情制定而成，这一改革措施对检察机关维护司法公正，实现自侦案件实体正义和程序公正的有机统一具有重要的意义。在以往各项社会制度改革中，可操作性强、实效高已成为制度成功与否的关键。通过实践，我们认为制度还存在几个方面的问题需要得到进一步完善，从细节上保证制度的公正性，便于实际执行。
1、人民监督员的选任、管理存在缺陷
目前人民监督员由检察机关自行选任、自行管理，选任条件比较笼统，随意性大，不能完全破解“被监督者挑选监督者”的难题，其根本原因在于目前人民监督员的选任机制尚没有改变原有的由检察机关选任人民监督员的性质。由检察机关所在地的机关、团体、企事业单位和基层组织来推荐，被推荐的人民监督员大多是机关工作人员或社会团体和企事业单位中的在职领导，具有公务员身份、管理者身份和人大代表、政协委员等多重身份，层次较高而群众性不足，导致人民监督员组成结构不合理，很难充分体现民意。另外，人民监督员的管理由检察机关自行负责，这在一定程度上影响了监督的效力和效果，监督公信力不足。
2、监督过于形式化，操作性不强
人民监督员在监督中直接接触不到案卷材料，案件承办人向监督员介绍案情时往往不一定全面，致使监督在相当程度上流于形式，这也使得人民监督员与检察机关在认识上出现“高度一致”。人民检察院的案件处理绝大多数都得到了人民监督员的支持;另一方面人民监督员在履行职责的过程中不能形成自己独立的看法，出现随帮唱影、人云亦云的做法。 五、应对措施
针对以上两方面的分析，笔者认为：
1、人民监督员保密义务必须完善。人民监督员制度的建立符合宪法和人民检察院组织法的原则规定，但与人民陪审员制度相比，还缺乏上位法的明确具体规定支持。人民监督员的保密义务仅有《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》（以下简称《规定》）第十六条规定，“人民监督员参加案件监督工作，应当保守秘密，不得泄露评议表决情况；不得对其他人民监督员施加不正当影响；不得私自会见案件当事人及其委托的人”。《规定》中对人民监督员的罚则有第三十二条相关规定，但两个条款没有明确相互指引关系。按照法律规定在刑事案件的侦查阶段，有权了解案情的只能是特定人员，人民监督员以其特殊身份介入到案件处理过程当中，按照《办法》第二十八条第三项之规定，享有阅卷、旁听讯问、询问、质询等权利，掌握了案件相关信息，特别是对不服逮捕决定的监督提起正处于侦查阶段，不利于案件侦查保密要求。人民监督员的本体是社会人员，来自于社会的方方面面，如果不采取法律措施加以义务限制，那么无疑会造成新类型的司法腐败。建议应当参照对侦查工作人员的保密要求，在立法上作出完善，建立相应的问责制，以保障对犯罪的有效追究。实践中还可以邀请人民监督员参加检察机关的各种专项清理、检察长接待日及对检察机关的内部管理实行征求意见等活动，带动其自觉进入检察工作角色，以增强工作责任感，树立保密责任意识。
2、人民监督员的履职保障需要进一步完善
一是要完善人民监督员办公场所和经费保障。在很多基层检察院，都没有固定的人民监督员办公室。同时人民监督员参与案件的车辆和经费保障等也大都没有保障。使得人民监督员旅行职责存在诸多困难。二是要保障人民监督员参与监督的时间，完善评议职能，保障监督意见的独立性。只有这样才能使这项好的制度能够不流于形式，真正发挥它的价值。
人民监督员制度的设置，在促进案件实体正义和保障程序正义方面都有其积极意义。正如德国法学家拉德布鲁赫曾言，“司法的公开性不应仅仅为了监督，民众对法律生活的积极参与会产生对法律的信任”。当人民监督员制度真正能够成为我国刑事司法程序中独具特色而又行之有效的一分子时，其价值可能已不仅仅在于对国家公权力的监督，而更在于其对程序本身正当性之增进，及其对法律公信力本身的提升。在我国，作为将民主监督直接引入国家公权力运作中的一次大胆尝试，人民监督员制度在其完善的过程中，势必会遇到诉讼实践的诸多考验，这些问题都需要在将来的诉讼实践中反复验证，不断完善。
（作者通讯地址：大连市旅顺口区人民检察院，辽宁 大连 116000）