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【摘 要】本文针对我国土地利用现状及其存在的问题，分析了我国土地粗放式利用的现状,分别从落实土地利用总体规划、加强土地整理以及完善土地收购储备制度等方面，探讨促进土地从粗放型利用向集约型利用转变的对策。
【关键词】节约集约用地 ；建设用地 ；土地利用率
How to achieve economical and intensive land——Some thoughts on how to achieve economical and intensive land
Wang Li-li
(Dunhua City Minzhu Land and Resources Bureau Dunhua Jilin 133700)
【Abstract】This article analyzed land use and problems, such as extensive use of the land status, respectively, from the implementation of land use planning, land consolidation to strengthen and improve the land reserve system, and explore the promotion of land from the extensive type of use change to intensive use of countermeasures.
【Key words】Conservation and intensive land use; Construction land; Land utilization rate
2005年，中国土地管理中最响亮的用词毫无疑问是“节约集约用地”。我国正处在经济快速发展、城镇化水平高速提升、农地非农化明显加快、建设用地需求大量增加的过程当中，而与世界上大部分国家相比，我国的基本国情是人多地少，耕地更少，这就决定了我国只能走土地集约利用的道路。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出实行严而又严的土地政策，也就是要实行最严格的土地管理制度，其中一个亮点是明确提出“实行强化节约和集约用地政策”，从近期和长远看，这是解决我国十分尖锐的人地矛盾的明智之举。
所谓节约集约用地，国土资源部对此的权威解读是，主要包括以下三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
1. 我国土地的利用现状及其存在的问题
1.1 盲目兴建开发区,造成大量土地闲置与撂荒
1992 年下半年以来，全国出现了“开发区热”。截至1996 年，全国设立各级各类开发区多达4210 个，规划面积123.6 万公顷，而实际用地仅为23.2 万公顷，占而未用的闲置土地多达40.7 万公顷。另外，一些地方政府为了吸引投资，竞相压低开发区土地使用价格，形成土地资产大量流失。上海市1997 年清查时有开发区270个，规划用地面积69 平方公里，平均每29 平方公里就有一个开发区。众多开发区争夺有限的投资项目，造成大量土地闲置。湖南岳阳城陵矶等4 个开发区就闲置土地3000 多亩。
1.2 城市化进程中建设用地迅速增长，土地利用率低 。
在建设用地面积急剧扩张的同时，忽略了存量土地的内部挖潜，土地利用率低。目前，城市人均用地高达133 平方米，高出国家标准33%；城市闲置土地占15%；40%属于低效利用。全国城市的平均整体容积率不到0.3，若按专家估算的容积率为0.5是合理水平，现有城市存量土地至少还有40%的容纳能力。城市土地利用效率低下。
1.3 农村建设用地浪费严重，乡镇企业布局分散，用地规模过大 。
在我国广大农村，农民居住比较分散，宅基地闲置、超标现象突出，乡镇企业用地粗放。近年来由于人口增加，以及建房供地以户为单位的政策，使农村户数大大增加，农村居民点进一步分散。农民居住分散又无规划，不仅使宜农旧宅基地得不到复垦耕种，而且无法集中进行基础设施和公益事业建设。目前全国农村人均用地已达182 平方米，远远超过规定的用地标准，且大部分为平房，集约利用程度很低。在有些农村，农民在公路两旁重建新房的现象较为普遍，导致原有房屋的空置。烟台市有180 万农户，拥有住宅210 万处，30 万处长期空置，空置率达16.7%。乡镇企业占地面积大，土地利用率低，土地浪费现象严重。江苏中部某乡有53 个规模不大的乡镇企业，共占地366 亩，厂房等各种建筑物占地面积只占圈地面积的16%。
1.4 城市用地增长速度超过人口增长，建设用地利用结构与布局不合理,土地产出率较低 。
随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。1986～1995年，我国城市数量由321个增加到640个，增长近１倍，城市人口和城市非农业人口分别增长65.1％和51.6％，城市用地面积和建成区面积分别增长42.5％和90.2％，建成区平均每年扩大1015平方公里。城市越小，人均建设用地越多，小城市（20万以下）分别为特大城市（100万人以上）和大城市（50～100万人）的1.91倍和1.62倍。
2. 实现节约集约用地的几条途径
2.1 深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标评价体系。
通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。
2.2 切实实施土地利用总体规划 ，完善城市土地利用规划。
土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。
2.3 完善土地收购储备制度， 挖掘城市存量土地的潜力。
土地收购储备，是指城市政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地，进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。因此，土地收购储备是政府集约利用土地的重要手段。通过土地收购储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于配合企业改制，盘活存量土地资产，对存量土地高效合理配置；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；有利于加快旧城改造；出让后的土地升值，又可增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
2.4 优化土地利用结构，加强建设用地整理，土地整理是土地利用的调整和治理。
针对我国建设用地容积率低，闲置土地多以及低效率浪费性使用土地的现状，通过土地整理走内部挖潜、集约利用的道路有较大的潜力。对城市而言，借助土地整理可以提高建成区内的土地利用率和产出率：将城市中心占地面积大、土地产出率低的工厂搬迁到适合发展的地方，实行“优二兴三”，优化第二产业，引入第三产业到城市黄金地段；盘活开发区的闲置土地，积极引进投资项目，或把开发区土地转入其他用途，如商业用地，住宅用地等；对旧城区进行改造，拆迁低矮平房，加大建筑密度，增加道路建设，缓解旧城区交通压力。
土地整理是一项耗资巨大、复杂的系统工程。整理后的地价升值是解决土地整理经费的重要来源。在土地整理前期，除了政府的投资外，还应通过产业化向社会各方筹资，建立高效、市场化的筹资新机制。此外，还需完善土地管理制度、土地税收制度和土地流转制度，为土地整理提供全面的制度支持。
参考文献
［1］ 李元.中国土地资源.中国大地出版社，2000. 6 .
［2］ 刘田.规划落定成“红线”.中国土地，2001（4） .
［3］ 许建斌.土地整理如何产业化.中国土地，2002（1）.
［4］ 杨重光著：《城市土地管理与可持续发展》，中国大地出版社，1996.
［5］ 中国自然资源丛书编撰委员会编著，《中国自然资源丛书》，中国环境科学出版社出版，1995.
【关键词】节约集约用地 ；建设用地 ；土地利用率
How to achieve economical and intensive land——Some thoughts on how to achieve economical and intensive land
Wang Li-li
(Dunhua City Minzhu Land and Resources Bureau Dunhua Jilin 133700)
【Abstract】This article analyzed land use and problems, such as extensive use of the land status, respectively, from the implementation of land use planning, land consolidation to strengthen and improve the land reserve system, and explore the promotion of land from the extensive type of use change to intensive use of countermeasures.
【Key words】Conservation and intensive land use; Construction land; Land utilization rate
2005年，中国土地管理中最响亮的用词毫无疑问是“节约集约用地”。我国正处在经济快速发展、城镇化水平高速提升、农地非农化明显加快、建设用地需求大量增加的过程当中，而与世界上大部分国家相比，我国的基本国情是人多地少，耕地更少，这就决定了我国只能走土地集约利用的道路。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出实行严而又严的土地政策，也就是要实行最严格的土地管理制度，其中一个亮点是明确提出“实行强化节约和集约用地政策”，从近期和长远看，这是解决我国十分尖锐的人地矛盾的明智之举。
所谓节约集约用地，国土资源部对此的权威解读是，主要包括以下三层含义：一是节约用地，就是各项建设都要尽量节省用地，千方百计地不占或少占耕地；二是集约用地，每宗建设用地必须提高投入产出的强度，提高土地利用的集约化程度；三是通过整合置换和储备，合理安排土地投放的数量和节奏，改善建设用地结构、布局，挖掘用地潜力，提高土地配置和利用效率。
1. 我国土地的利用现状及其存在的问题
1.1 盲目兴建开发区,造成大量土地闲置与撂荒
1992 年下半年以来，全国出现了“开发区热”。截至1996 年，全国设立各级各类开发区多达4210 个，规划面积123.6 万公顷，而实际用地仅为23.2 万公顷，占而未用的闲置土地多达40.7 万公顷。另外，一些地方政府为了吸引投资，竞相压低开发区土地使用价格，形成土地资产大量流失。上海市1997 年清查时有开发区270个，规划用地面积69 平方公里，平均每29 平方公里就有一个开发区。众多开发区争夺有限的投资项目，造成大量土地闲置。湖南岳阳城陵矶等4 个开发区就闲置土地3000 多亩。
1.2 城市化进程中建设用地迅速增长，土地利用率低 。
在建设用地面积急剧扩张的同时，忽略了存量土地的内部挖潜，土地利用率低。目前，城市人均用地高达133 平方米，高出国家标准33%；城市闲置土地占15%；40%属于低效利用。全国城市的平均整体容积率不到0.3，若按专家估算的容积率为0.5是合理水平，现有城市存量土地至少还有40%的容纳能力。城市土地利用效率低下。
1.3 农村建设用地浪费严重，乡镇企业布局分散，用地规模过大 。
在我国广大农村，农民居住比较分散，宅基地闲置、超标现象突出，乡镇企业用地粗放。近年来由于人口增加，以及建房供地以户为单位的政策，使农村户数大大增加，农村居民点进一步分散。农民居住分散又无规划，不仅使宜农旧宅基地得不到复垦耕种，而且无法集中进行基础设施和公益事业建设。目前全国农村人均用地已达182 平方米，远远超过规定的用地标准，且大部分为平房，集约利用程度很低。在有些农村，农民在公路两旁重建新房的现象较为普遍，导致原有房屋的空置。烟台市有180 万农户，拥有住宅210 万处，30 万处长期空置，空置率达16.7%。乡镇企业占地面积大，土地利用率低，土地浪费现象严重。江苏中部某乡有53 个规模不大的乡镇企业，共占地366 亩，厂房等各种建筑物占地面积只占圈地面积的16%。
1.4 城市用地增长速度超过人口增长，建设用地利用结构与布局不合理,土地产出率较低 。
随着我国城市化水平的不断提高，城市人口增长需要相应的土地供应，从而占用部分耕地，这是符合经济发展规律的。但是，在符合客观规律的前提下，盲目扩大占地规模，把城市的合理发展不适当地变成乱占耕地，应予以纠正。1986～1995年，我国城市数量由321个增加到640个，增长近１倍，城市人口和城市非农业人口分别增长65.1％和51.6％，城市用地面积和建成区面积分别增长42.5％和90.2％，建成区平均每年扩大1015平方公里。城市越小，人均建设用地越多，小城市（20万以下）分别为特大城市（100万人以上）和大城市（50～100万人）的1.91倍和1.62倍。
2. 实现节约集约用地的几条途径
2.1 深化土地使用制度改革，建立土地集约化利用指标评价体系。
通过供地机制的变革与创新，从根本上解决乱占滥用耕地的问题，进而推动建设用地内涵挖潜和集约利用。通过调查研究，尽快建立适合我国国情的土地集约化利用指标体系，在指标体系中体现城市人均用地标准、城市容积率、城市土地产出效益等。使所建指标体系，既有利于城市化建设，又有利于集约利用土地，既达到发展建设的目的，又起到最大限度地节约用地的作用，缓解建设用地和保护耕地的矛盾，变矛盾为协调和统一。
2.2 切实实施土地利用总体规划 ，完善城市土地利用规划。
土地利用总体规划是国家调控土地的基本手段，通过分析土地利用现状和土地潜力，科学地预测未来土地需求，调整各类用地结构和数量，从而综合平衡土地供需形势，达到宏观调控土地的目的。城市规划是根据城市经济、社会发展的需求，在研究城市密度的前提下，对城市空间布局和城市形态的总体设计，并通过城市土地利用规划来落实。必须将城市规划与土地利用总体规划衔接起来，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，坚持“一要吃饭、二要建设”的基本方针，实现可持续发展战略。
2.3 完善土地收购储备制度， 挖掘城市存量土地的潜力。
土地收购储备，是指城市政府依照法律程序，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市规划，对通过收回、收购、置换、征用等方式取得土地，进行前期开发、整理，并予以储存，以供应和调控城市各类建设用地的需求，确保政府切实垄断土地一级市场的一种管理制度。因此，土地收购储备是政府集约利用土地的重要手段。通过土地收购储备制度，可以确保政府垄断土地一级市场，有效控制土地供给，防止多头供地；有利于配合企业改制，盘活存量土地资产，对存量土地高效合理配置；土地收购后，进行开发和整理，使一些规划不合理，环境较差的土地得以再开发和再利用；有利于加快旧城改造；出让后的土地升值，又可增加政府土地收益，保证国有土地资产的增值。
2.4 优化土地利用结构，加强建设用地整理，土地整理是土地利用的调整和治理。
针对我国建设用地容积率低，闲置土地多以及低效率浪费性使用土地的现状，通过土地整理走内部挖潜、集约利用的道路有较大的潜力。对城市而言，借助土地整理可以提高建成区内的土地利用率和产出率：将城市中心占地面积大、土地产出率低的工厂搬迁到适合发展的地方，实行“优二兴三”，优化第二产业，引入第三产业到城市黄金地段；盘活开发区的闲置土地，积极引进投资项目，或把开发区土地转入其他用途，如商业用地，住宅用地等；对旧城区进行改造，拆迁低矮平房，加大建筑密度，增加道路建设，缓解旧城区交通压力。
土地整理是一项耗资巨大、复杂的系统工程。整理后的地价升值是解决土地整理经费的重要来源。在土地整理前期，除了政府的投资外，还应通过产业化向社会各方筹资，建立高效、市场化的筹资新机制。此外，还需完善土地管理制度、土地税收制度和土地流转制度，为土地整理提供全面的制度支持。
参考文献
［1］ 李元.中国土地资源.中国大地出版社，2000. 6 .
［2］ 刘田.规划落定成“红线”.中国土地，2001（4） .
［3］ 许建斌.土地整理如何产业化.中国土地，2002（1）.
［4］ 杨重光著：《城市土地管理与可持续发展》，中国大地出版社，1996.
［5］ 中国自然资源丛书编撰委员会编著，《中国自然资源丛书》，中国环境科学出版社出版，1995.