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农业发展银行路径探析
（中国人民银行东宁县支行，黑龙江 牡丹江 157200）
近年来，党中央、国务院对农业政策性银行改革发展非常重视，党的十七届三中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议及中央1号文件都对农业发展银行的改革发展提出了明确要求。从地方经济发展实际来看，农发行在农业农村经济发展过程中发挥了不可替代的作用，但也面临一些不容忽视且无法回避的瓶颈式制约因素。为此，我们结合农发行发展实际，努力寻找问题的症结，进面探索农发行改革的方向。
一、农业发展银行发展过程中面临的困难和问题
（一）关于职能定位问题
农发行自1994年成立以来，经历了多次改革，先后经历了“全方位支农”、“专司收购资金封闭管理”、“按现代银行要求打造农发行”三个发展阶段，职能几经调整，但是职能定位始终没有明确，导致农发行履行职责目标和行为边界不清晰。由于农发行职能定位不清，业务范围不明，信贷投入力度不够，制约了支农功能的发挥，也不利于农发行的长远发展。
（二）关于业务界定问题
目前，农发行的业务初步可界定为政策性业务、准政策性业务和商业性业务。政策性业务是指为支持客户执行国家粮棉油宏观调控任务而发放的，政府给予相应利息、费用、损失等补贴的贷款；准政策性业务是指为履行农业政策性银行职能，支持市场化粮棉油收购，促进产销衔接，维护重要农产品及农业生产资料市场稳定，由农发行自主发放、风险自担的贷款；商业性业务是指农发行在国家允许的业务范围内，由农发行自主决策、自主经营、自担风险、自负盈亏的业务，主要是对涉农的一些龙头企业、加工企业的贷款，目前也包括对农业农村基础设施的贷款。从目前来看，这种业务界定存在诸多问题：一是准政策性业务问题。自2004年粮食市场化改革以来，农发行开始了准政策性业务的探索，准政策性业务一度成为农发行履行政策性职能的重要手段。但是，国家对准政策性业务没有明确政策规定，只把准政策性业务算作商业性业务，使准政策性业务同时具备了政策性业务的刚性和商业性业务的风险。二是商业性业务问题。农业作为基础性产业，其自身利润率较低，风险相对较大，商业性业务“趋利避险”的特质，可能会导致农发行渐渐抽离农村，远离“三农”，这势必会弱化农发行政策性的职能。
（三）关于风险控制问题
近年来，农发行深化内部改革虽然取得了明显效果，但违规经营仍时有发生，部分工作人员违规操作、工作失职导致粮棉油收购贷款资金被骗取或挪用，有的地方分支机构向不符合贷款主体资格或贷款条件的企业发放贷款。这些问题的产生有人为的主观因素，但主要还是制度安排缺陷。目前，农发行没有设立董事会，组织上缺乏专业化的决策和管理机构；不够完善的公司治理结构、不够科学的风险管控手段和相对缺失的激励机制，致使农发行发展之路颇为曲折。
（四）关于政策保障问题
农发行作为服务“三农”的政策性银行，承担着较大的政治责任和业务风险。一是资本相对于贷款规模来说补充不足，资本充足率较低。二是财税政策补偿空白。目前，对农发行没有任何相应的财政补贴和税收减免政策，一定程度上限制了支农作用的发挥。
（五）关于监管问题
政策性银行监管的一般目标是实现政府的政策意图，提高金融资源的总体配置效率和促进经济发展。目前，政策性银行由银监会统一监督管理，尚未建立有别于商业银行的监管制度。但是，银监会并不负责制定、贯彻具体的产业政策，作为监管主体，往往会忽略农发行的政策性性质，而比照商业银行的监管标准进行。
（六）关于法律问题
农发行支持的是弱质行业，面临诸多的风险考验，需要强有力的法律保护。目前，国家对农业政策性银行没有制定专门的法律法规，1994年制定的《中国农业发展银行章程》也没有完全执行。依法合规经营缺少法律依据，不利于监管部门依法合规管理。
二、加快农业发展银行改革的几点建议
（一）坚持农发行农业政策性银行的定位
中央1号文件强调：“加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度”，“大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务”，这应当成为农发行今后一段时期发展的职能定位。建议进一步强化农发行的农业政策性银行属性，将农发行定位为：体现政府支农意图，按照国家的法律、法规和方针政策，以国家信用为基础，以市场为依托，筹集信贷资金，承担农村政策性金融业务，按现代银行体制机制运作，专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行，成为政府支农的有效金融工具，引导社会资金回流农村的主要载体，农村金融骨干和支柱之一。
（二）明确农发行的政策性业务范围
“三农”是国民经济发展的瓶颈，投入不足是“短板”，农发行作为我国唯一的农业政策性银行，应专司政策性业务。可以由财政部、发改委、人民银行、银监局等部门共同成立农业政策性信贷委员会，建立集团决策体系，定期对政策性业务范围进行规范、调整。政策性业务范围的调整可以依据以下标准：一是主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标；二是界定为对商业性金融机构业务的补充；三是堅持银行管理的基本原则，必须考虑盈亏，力争保本微利；四是按国家产业政策要求分类界定农发行的业务范围。
（三）完善公司治理结构
农发行既有政策性属性，同时具有银行和企业属性，是区别于财政性的或行政性的一般属性。这要求农发行在发挥国家赋予的政策性银行职能作用的前提下，必须适用和遵守市场经济条件下银行生存和发展的一般规律。一是健全法人治理结构，完善董事会、监事会框架，形成董事会、管理层、执行者、监督者之间的相互制衡机制，高效率地完成政策性目的。二是继续深化内部改革，增强风险管控手段，提升风险识别、监测和控制能力，最终形成统一有效的内控管理体系。三是建立有效的激励机制。明确科学的业绩考核与评价体系，准确衡量决策机制、管理人员及员工个人对于银行所做的贡献，科学设计收分配机制，调动农发行工作积极性。
（四）建立政策性银行保障机制
一是建立农发行资本金补充机制。通过国家注资，补充农发行的资本金，同时明确农发行的资本补充渠道，建立持续的资本金补充机制。二是在税收政策上，建议制定政策性银行税收优惠政策，减免的税收等可用于充实资本金。
（五）建立政策性银行监管体系
建议结合我国实际情况，调整我国政策性银行的监管体制，由财政部监管为主，或者成立由多部门组成的政策性银行监管委员会，根据国家发展战略或年度经济计划，统一考虑政策性银行的资本金来源、融资规模等问题。如果不能改变现有的监管体系，则应在监管标准中增加政策性银行是否及时贯彻国家宏观经济政策和产业政策、贷款投向是否合理等内容，研究制定适合政策性银行的监管考核办法和指标体系。
（六）加大法律保障力度
应尽快制定《农业政策性银行法》，通过法律、法规形式明确农业政策性银行的职能定位、业务范围、体制机制、经营模式、监督管理等，确保农发行依法合规经营。
（中国人民银行东宁县支行，黑龙江 牡丹江 157200）
近年来，党中央、国务院对农业政策性银行改革发展非常重视，党的十七届三中全会和中央经济工作会议、中央农村工作会议及中央1号文件都对农业发展银行的改革发展提出了明确要求。从地方经济发展实际来看，农发行在农业农村经济发展过程中发挥了不可替代的作用，但也面临一些不容忽视且无法回避的瓶颈式制约因素。为此，我们结合农发行发展实际，努力寻找问题的症结，进面探索农发行改革的方向。
一、农业发展银行发展过程中面临的困难和问题
（一）关于职能定位问题
农发行自1994年成立以来，经历了多次改革，先后经历了“全方位支农”、“专司收购资金封闭管理”、“按现代银行要求打造农发行”三个发展阶段，职能几经调整，但是职能定位始终没有明确，导致农发行履行职责目标和行为边界不清晰。由于农发行职能定位不清，业务范围不明，信贷投入力度不够，制约了支农功能的发挥，也不利于农发行的长远发展。
（二）关于业务界定问题
目前，农发行的业务初步可界定为政策性业务、准政策性业务和商业性业务。政策性业务是指为支持客户执行国家粮棉油宏观调控任务而发放的，政府给予相应利息、费用、损失等补贴的贷款；准政策性业务是指为履行农业政策性银行职能，支持市场化粮棉油收购，促进产销衔接，维护重要农产品及农业生产资料市场稳定，由农发行自主发放、风险自担的贷款；商业性业务是指农发行在国家允许的业务范围内，由农发行自主决策、自主经营、自担风险、自负盈亏的业务，主要是对涉农的一些龙头企业、加工企业的贷款，目前也包括对农业农村基础设施的贷款。从目前来看，这种业务界定存在诸多问题：一是准政策性业务问题。自2004年粮食市场化改革以来，农发行开始了准政策性业务的探索，准政策性业务一度成为农发行履行政策性职能的重要手段。但是，国家对准政策性业务没有明确政策规定，只把准政策性业务算作商业性业务，使准政策性业务同时具备了政策性业务的刚性和商业性业务的风险。二是商业性业务问题。农业作为基础性产业，其自身利润率较低，风险相对较大，商业性业务“趋利避险”的特质，可能会导致农发行渐渐抽离农村，远离“三农”，这势必会弱化农发行政策性的职能。
（三）关于风险控制问题
近年来，农发行深化内部改革虽然取得了明显效果，但违规经营仍时有发生，部分工作人员违规操作、工作失职导致粮棉油收购贷款资金被骗取或挪用，有的地方分支机构向不符合贷款主体资格或贷款条件的企业发放贷款。这些问题的产生有人为的主观因素，但主要还是制度安排缺陷。目前，农发行没有设立董事会，组织上缺乏专业化的决策和管理机构；不够完善的公司治理结构、不够科学的风险管控手段和相对缺失的激励机制，致使农发行发展之路颇为曲折。
（四）关于政策保障问题
农发行作为服务“三农”的政策性银行，承担着较大的政治责任和业务风险。一是资本相对于贷款规模来说补充不足，资本充足率较低。二是财税政策补偿空白。目前，对农发行没有任何相应的财政补贴和税收减免政策，一定程度上限制了支农作用的发挥。
（五）关于监管问题
政策性银行监管的一般目标是实现政府的政策意图，提高金融资源的总体配置效率和促进经济发展。目前，政策性银行由银监会统一监督管理，尚未建立有别于商业银行的监管制度。但是，银监会并不负责制定、贯彻具体的产业政策，作为监管主体，往往会忽略农发行的政策性性质，而比照商业银行的监管标准进行。
（六）关于法律问题
农发行支持的是弱质行业，面临诸多的风险考验，需要强有力的法律保护。目前，国家对农业政策性银行没有制定专门的法律法规，1994年制定的《中国农业发展银行章程》也没有完全执行。依法合规经营缺少法律依据，不利于监管部门依法合规管理。
二、加快农业发展银行改革的几点建议
（一）坚持农发行农业政策性银行的定位
中央1号文件强调：“加大政策性金融对农村改革发展重点领域和薄弱环节的支持力度”，“大力开展农业开发和农村基础设施建设中长期政策性信贷业务”，这应当成为农发行今后一段时期发展的职能定位。建议进一步强化农发行的农业政策性银行属性，将农发行定位为：体现政府支农意图，按照国家的法律、法规和方针政策，以国家信用为基础，以市场为依托，筹集信贷资金，承担农村政策性金融业务，按现代银行体制机制运作，专门为“三农”提供综合金融服务的农业政策性银行，成为政府支农的有效金融工具，引导社会资金回流农村的主要载体，农村金融骨干和支柱之一。
（二）明确农发行的政策性业务范围
“三农”是国民经济发展的瓶颈，投入不足是“短板”，农发行作为我国唯一的农业政策性银行，应专司政策性业务。可以由财政部、发改委、人民银行、银监局等部门共同成立农业政策性信贷委员会，建立集团决策体系，定期对政策性业务范围进行规范、调整。政策性业务范围的调整可以依据以下标准：一是主要考虑国家的整体利益、社会效益，不以盈利为目标；二是界定为对商业性金融机构业务的补充；三是堅持银行管理的基本原则，必须考虑盈亏，力争保本微利；四是按国家产业政策要求分类界定农发行的业务范围。
（三）完善公司治理结构
农发行既有政策性属性，同时具有银行和企业属性，是区别于财政性的或行政性的一般属性。这要求农发行在发挥国家赋予的政策性银行职能作用的前提下，必须适用和遵守市场经济条件下银行生存和发展的一般规律。一是健全法人治理结构，完善董事会、监事会框架，形成董事会、管理层、执行者、监督者之间的相互制衡机制，高效率地完成政策性目的。二是继续深化内部改革，增强风险管控手段，提升风险识别、监测和控制能力，最终形成统一有效的内控管理体系。三是建立有效的激励机制。明确科学的业绩考核与评价体系，准确衡量决策机制、管理人员及员工个人对于银行所做的贡献，科学设计收分配机制，调动农发行工作积极性。
（四）建立政策性银行保障机制
一是建立农发行资本金补充机制。通过国家注资，补充农发行的资本金，同时明确农发行的资本补充渠道，建立持续的资本金补充机制。二是在税收政策上，建议制定政策性银行税收优惠政策，减免的税收等可用于充实资本金。
（五）建立政策性银行监管体系
建议结合我国实际情况，调整我国政策性银行的监管体制，由财政部监管为主，或者成立由多部门组成的政策性银行监管委员会，根据国家发展战略或年度经济计划，统一考虑政策性银行的资本金来源、融资规模等问题。如果不能改变现有的监管体系，则应在监管标准中增加政策性银行是否及时贯彻国家宏观经济政策和产业政策、贷款投向是否合理等内容，研究制定适合政策性银行的监管考核办法和指标体系。
（六）加大法律保障力度
应尽快制定《农业政策性银行法》，通过法律、法规形式明确农业政策性银行的职能定位、业务范围、体制机制、经营模式、监督管理等，确保农发行依法合规经营。