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摘 要：20世纪70年代以来，各主要福利国家普遍遭遇到“黄金时代”以来福利制度的困境。越来越多的福利国家开始改革现有的福利制度。据此，选取了撒切尔政府和里根政府对社会福利制度的改革，重点以养老金改革为切入点，比较两国政府的社会福利紧缩政策，并对原因进行简要分析。
关键词：撒切尔；里根；社会福利紧缩；养老金改革
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2015）14-0199-02
20世纪70年代以来，石油危机的爆发给西方资本主义世界带来严重的经济滞胀，各主要福利国家也遭遇到“黄金时代”以来福利制度的困境：一方面，经济的停滞或缓慢增长已不足以承受社会保障支出的扩张，而社会保障支出又必然会挤占政府的其他投资，阻碍经济的复苏和发展；另一方面，人口老龄化、家庭结构的变化、高失业率等来自各方面的压力，又不断地攻击着现有的福利制度。在此情况下，国家财政已然不堪重负。越来越多的福利国家开始反思传统的福利制度，改革福利计划，谋求经济的健康发展。新的风险条件下，复苏保守主义的潮流也应运而生，为政府改革福利计划、缩减福利开支、降低福利水平提供了思想基础。本文选取了撒切尔政府和里根政府在新的风险条件下对社会福利制度的改革，重点以养老金改革为切入点，比较两国政府福利紧缩政策的内容和成效。
1 撒切尔政府的社會保障制度改革
英国是福利制度起步较早的国家之一，但直到1979年养老金私有化改革前夕，才基本形成了覆盖范围较广、待遇较慷慨的养老金体系。这一体系主要包括缴费型的国家养老金和非缴费型的国家养老金。其中缴费型的国家养老金包括国家基本养老金（Basic State Pension，BSP）以及国家收入关联型养老金（State Earning Related Pensions，SERPS）。非缴费型的国家养老金主要指最低养老金保障计划（Minimum Income Guarantee，MIG）。
1979年，以撒切尔为首的英国保守党上台执政，英国进入了20世纪末重要的改革时代。保守党政府改革的基本理论依据是体现出鲜明的新保守主义特点的撒切尔主义。撒切尔主义主张减少国家对经济的干预，强调市场的自我调节，大规模实施私有化。在社会保障制度方面主张降低社会福利支出，减轻政府在社会保障方面的负担和责任，强调个人责任与国家责任的基本平衡，强调社会保障制度要与社会经济的发展相适应。
撒切尔政府在养老金制度的改革主要包括以下几个方面：
首先，将依据收入水平和物价水平确定国家基本养老金（BSP）的津贴水平改为仅仅依据物价水平发放养老金。原先英国的国家基本养老金津贴水平主要依据收入水平和物价水平，取两者较高的作为发放标准。而通常情况下，收入的增长往往快于物价的上涨。依据物价上涨提高养老金水平，意味着不仅养老金领取者仍然分享到了经济增长的好处，同时政府也以低廉的政治代价获得了长期的好处。
其次，大大降低了国家收入关联型养老金（SERPS）的福利，鼓励职工从收入关联型养老金中“协议退出”，促进私人养老金计划的发展。这意味着政府将提供养老金的责任和负担转移给私人部门来支付。其中，职业养老金计划被允许弹性增长，雇员也可以退出职业养老金计划选择建立个人养老金计划。为鼓励私人养老金的发展，政府还表示从1986年开始，在基本折扣的基础上，再为新近加入私人养老金计划的雇员增加额外的相当于收入2%的折扣，有效期至1993年。这种新的制度安排大大增加了私营部门的吸引力，降低了政府在“收入关联型养老金”的地位，将提高退休收入的努力逐步转嫁到私营部门。
2 里根政府的社会保障制度改革
里根总统上台之前，美国面临着半个世纪以来社会保障的扩张所带来的整个社会形势的重大变化：首先，信托基金赤字带来了严重的联邦财政负担。其次，人口结构的老龄化加重了福利负担。再次，尽管社会保障的开支增加，美国的社会贫富差距仍然加大，工资和收入分配两极化，“中产阶级”人口开始衰退，美国成为“新的不平等”的代表。里根总统的福利改革思想则来源于传统的共和主义福利主张和保守主义思想，主张推行新联邦主义政策，改革社会保障制度，缩小联邦政府干预社会福利的规模，克服过度福利带来的种种弊端，强调州、地方政府和社会团体应当更多地担负起社会保障的责任。具体的改革措施如下：
（1）1983年3月国会通过一揽子改革方案，1983年4月里根签署命令，一揽子社会福利改革计划生效。该计划旨在削减一些社会保障项目，尤其是“随意性”的社会福利开支，用以解决当时出现的联邦政府承担社会福利的过重负担。但其前提是不要彻底改变美国社会保障制度的基本结构和方针。为此：
①提高社会保障税，以使联邦政府的老年、遗嘱、残疾保险信托基金在以后的七年里增加1690亿美元。
②将社会保障金随生活物价指数变动而相应调整的规定冻结半年。
③对因领取社会保障金而收入过多者需征收所得税，所征税额归该项保险基金。
④为防止“婴儿潮”时期的人口在下世纪20年代进入退休期所带来的冲击波，从2009年开始将退休年龄由65岁延至66岁，到2027年再提高到67岁。
⑤从1990年开始，将领取津贴的条件由现在的10年纳社会保障税工龄改为20年。
（2）加强立法，构建新的福利契约。
以格林斯潘为首的全国社会保障改革委员会在1982年提出社会保险改革建议，经国会的修改和补充，在1983年形成统一的社会保险改革方案。通过提高社会保险税率和税基、延长退休年龄以及暂时取消生活成本消费指数调节的方式，暂缓了美国养老保险近期的经费困难。
（3）强调州和地方政府承担起更多的社会保障责任。
里根政府认为实行“新联邦主义”计划将使福利保障事业由联邦中央政府转入州和地方政府。把社会福利的政策制定权和社会服务的开支都交由地方政府掌握，扩大州和地方的自主权，将加强地方政府实施社会福利政策的灵活性和针对性，有利于消除福利项目管理上的官僚主义，实行管理权的分散化和提高社会保障的效率，更好地对选民负责。 （4）促进私人和社区福利事业的发展。
里根强调调动私营保险业的积极性，给予私人养老金计划以更多的税收优惠，并使更多的人参加個人退休储蓄帐户。1980年美国私人养老金计划占了退休金的20%，参加人达3600-4300万人，仅占私营企业劳力的50%，1981年私人养老金支出超过了350亿美元，到80年代末有50万个私人养老金计划，总资产达5000-6000亿美元。1986年总统经济报告提供了有关私人福利金保障的情况，根据1974年雇员退休收入保障法，要求所有公司有明确规定福利金的私人养老金保证公司。1985年10月私人养老金保证公司已覆盖了1200个私人计划包括19万人，累计保险金额达13亿美元。
3 两个政府福利紧缩政策的比较
根据保罗·皮尔逊（Paul Pierson）的分析的紧缩逻辑，要判断里根和撒切尔的改革成功与否，必须从三个维度加以考虑：考虑长期支出削减和短期支出削减；探究项目结构和项目支出；研究制度性紧缩和项目性紧缩。
第一，两国要推行社会福利紧缩政策，必须通过看似微小的调整来降低其可能引起的政治代价，掩盖削减的范围和幅度。指数化规则使1%或2%的减少额在未来形成积聚效应，从而随着时间的推移实现社会福利支出的大幅减少。撒切尔政府的将依据收入水平和物价水平确定国家基本养老金的津贴水平改为依据物价水平发放养老金，和里根政府的提高社会保险税率和税基、延长退休年龄、冻结生活成本消费指数调节半年的政策，都较大地减少了社会福利开支。数据显示，英国社会福利支出的增长率从1979年的5.4%下降到1991年的3%，社会福利支出占国民生产总值的百分比由43%下降到40%。美国社会福利支出的增长率从1980年的15%下降到1984年的5.1%，社会福利开支占联邦预算的百分比由54.3%下降到50.2%。
第二，在支出结构上，根据理查德·蒂提马斯（Richard Titmuss）关于“制度性”福利国家和“剩余性”福利国家的区分，两者的改革都选择了剩余性福利国家，从普遍性原则过渡到选择性原则，倾向于对某些项目某些群体实行重点的福利补贴，而不是对普遍的广泛的项目。在福利国家遭遇困境的时代，两者都一改黄金时代的公平优先，转向了效率优先，缓解了财政负担。
第三，所谓项目性紧缩，是指支出削减或项目结构重新调整的结果。这一点在上述两点中皆有论述。而制度性紧缩，是指政策的变化所带来的政治经济学、福利国家政治学的改变，从而改变未来的支出决策。两国在制度性紧缩上存在着许多政策形式上的差异：
（1）里根政府通过限制财政收入流向未来行政部门的方式，停止资助福利国家，从而达到紧缩效果。正如里根指出，大政府就像一个不受管束的孩子，要规训孩子的“肆无忌惮”就是通过采用“减少零花钱”这样的简单办法就行了。例如，消除税级攀升趋势，可以在不制造政治抗议的同时减少财政收入，断掉社会福利支出的源头。
（2）里根政府还采取了修正政治制度的形式，把制定社会福利政策的权力下放给地方政府。这样一来，各个地方政府必须根据本地区的经济实力制定福利政策，通过成本—效益分析，减少那些成本高效益差的福利开支，并且能够通过公民投票、听证等形式制定福利政策。然而，由于地方政府之间的经济实力差异，这也加剧了社会的不平等。
（3）撒切尔政府采取增加公众对私营项目的偏好削减公共项目的支出。例如，通过鼓励私营社会项目和通过其他私有化议案，让公众增加对私营项目的喜欢程度，将退休金的责任从公共部门转移到私营部门，从而削减公共福利支出。
撒切尔政府在社会福利改革中大刀阔斧，尤其是在养老金改革中，直接将责任转移给私营部门，可谓是激进变革的代表。虽然在改革过程中困难重重，但影响却十分深远。而里根政府只是对原有的政策进行了小修小补，并没有改变原有的制度，一切都在原有的制度上进行边际改革，相较于前者来说可能成效稍小。两国政府在社会福利改革中的方法和成效之所以不同，跟改革前社会福利制度本身有着很大的关系。英国的社会福利制度更为碎片化，不仅种类繁多，而且因公民的年龄、收入、在“与收入有关的国民养老金计划”中的地位不同而不同。因此，在这种较为不成熟的背景下，更有利于撒切尔政府模糊公共领域的紧缩程度、设计出新的制度。而美国有着成熟的社会保险制度和坚实的政治基础、强有力的利益集团，要想进行根本性的改革显然困难重重。
参考文献
[1]李珍.英国养老金私有化改革的历程与评价[J].保险研究，2011，（2）：121-127.
[2]丁建定.论撒切尔政府的社会保障制度改革[J].欧洲，2001，（3）：76-82.
[3][丹麦]戈斯塔·埃斯平-安德森.转型中的福利国家——全球经济中的国家调整[M].北京：商务印书馆，2010：195.
[4]秦莉.论里根时代的福利改革[D].上海：复旦大学，2006：60-74.
[5]黄安年.当代美国的社会保障政策[M].北京：中国社会科学出版社，1998：217-254.
[6][英]保罗·皮尔逊.拆散福利国家——里根、撒切尔和紧缩政治学[M].长春：吉林出版集团有限责任公司，2007：4-9.
关键词：撒切尔；里根；社会福利紧缩；养老金改革
中图分类号：D9 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2015）14-0199-02
20世纪70年代以来，石油危机的爆发给西方资本主义世界带来严重的经济滞胀，各主要福利国家也遭遇到“黄金时代”以来福利制度的困境：一方面，经济的停滞或缓慢增长已不足以承受社会保障支出的扩张，而社会保障支出又必然会挤占政府的其他投资，阻碍经济的复苏和发展；另一方面，人口老龄化、家庭结构的变化、高失业率等来自各方面的压力，又不断地攻击着现有的福利制度。在此情况下，国家财政已然不堪重负。越来越多的福利国家开始反思传统的福利制度，改革福利计划，谋求经济的健康发展。新的风险条件下，复苏保守主义的潮流也应运而生，为政府改革福利计划、缩减福利开支、降低福利水平提供了思想基础。本文选取了撒切尔政府和里根政府在新的风险条件下对社会福利制度的改革，重点以养老金改革为切入点，比较两国政府福利紧缩政策的内容和成效。
1 撒切尔政府的社會保障制度改革
英国是福利制度起步较早的国家之一，但直到1979年养老金私有化改革前夕，才基本形成了覆盖范围较广、待遇较慷慨的养老金体系。这一体系主要包括缴费型的国家养老金和非缴费型的国家养老金。其中缴费型的国家养老金包括国家基本养老金（Basic State Pension，BSP）以及国家收入关联型养老金（State Earning Related Pensions，SERPS）。非缴费型的国家养老金主要指最低养老金保障计划（Minimum Income Guarantee，MIG）。
1979年，以撒切尔为首的英国保守党上台执政，英国进入了20世纪末重要的改革时代。保守党政府改革的基本理论依据是体现出鲜明的新保守主义特点的撒切尔主义。撒切尔主义主张减少国家对经济的干预，强调市场的自我调节，大规模实施私有化。在社会保障制度方面主张降低社会福利支出，减轻政府在社会保障方面的负担和责任，强调个人责任与国家责任的基本平衡，强调社会保障制度要与社会经济的发展相适应。
撒切尔政府在养老金制度的改革主要包括以下几个方面：
首先，将依据收入水平和物价水平确定国家基本养老金（BSP）的津贴水平改为仅仅依据物价水平发放养老金。原先英国的国家基本养老金津贴水平主要依据收入水平和物价水平，取两者较高的作为发放标准。而通常情况下，收入的增长往往快于物价的上涨。依据物价上涨提高养老金水平，意味着不仅养老金领取者仍然分享到了经济增长的好处，同时政府也以低廉的政治代价获得了长期的好处。
其次，大大降低了国家收入关联型养老金（SERPS）的福利，鼓励职工从收入关联型养老金中“协议退出”，促进私人养老金计划的发展。这意味着政府将提供养老金的责任和负担转移给私人部门来支付。其中，职业养老金计划被允许弹性增长，雇员也可以退出职业养老金计划选择建立个人养老金计划。为鼓励私人养老金的发展，政府还表示从1986年开始，在基本折扣的基础上，再为新近加入私人养老金计划的雇员增加额外的相当于收入2%的折扣，有效期至1993年。这种新的制度安排大大增加了私营部门的吸引力，降低了政府在“收入关联型养老金”的地位，将提高退休收入的努力逐步转嫁到私营部门。
2 里根政府的社会保障制度改革
里根总统上台之前，美国面临着半个世纪以来社会保障的扩张所带来的整个社会形势的重大变化：首先，信托基金赤字带来了严重的联邦财政负担。其次，人口结构的老龄化加重了福利负担。再次，尽管社会保障的开支增加，美国的社会贫富差距仍然加大，工资和收入分配两极化，“中产阶级”人口开始衰退，美国成为“新的不平等”的代表。里根总统的福利改革思想则来源于传统的共和主义福利主张和保守主义思想，主张推行新联邦主义政策，改革社会保障制度，缩小联邦政府干预社会福利的规模，克服过度福利带来的种种弊端，强调州、地方政府和社会团体应当更多地担负起社会保障的责任。具体的改革措施如下：
（1）1983年3月国会通过一揽子改革方案，1983年4月里根签署命令，一揽子社会福利改革计划生效。该计划旨在削减一些社会保障项目，尤其是“随意性”的社会福利开支，用以解决当时出现的联邦政府承担社会福利的过重负担。但其前提是不要彻底改变美国社会保障制度的基本结构和方针。为此：
①提高社会保障税，以使联邦政府的老年、遗嘱、残疾保险信托基金在以后的七年里增加1690亿美元。
②将社会保障金随生活物价指数变动而相应调整的规定冻结半年。
③对因领取社会保障金而收入过多者需征收所得税，所征税额归该项保险基金。
④为防止“婴儿潮”时期的人口在下世纪20年代进入退休期所带来的冲击波，从2009年开始将退休年龄由65岁延至66岁，到2027年再提高到67岁。
⑤从1990年开始，将领取津贴的条件由现在的10年纳社会保障税工龄改为20年。
（2）加强立法，构建新的福利契约。
以格林斯潘为首的全国社会保障改革委员会在1982年提出社会保险改革建议，经国会的修改和补充，在1983年形成统一的社会保险改革方案。通过提高社会保险税率和税基、延长退休年龄以及暂时取消生活成本消费指数调节的方式，暂缓了美国养老保险近期的经费困难。
（3）强调州和地方政府承担起更多的社会保障责任。
里根政府认为实行“新联邦主义”计划将使福利保障事业由联邦中央政府转入州和地方政府。把社会福利的政策制定权和社会服务的开支都交由地方政府掌握，扩大州和地方的自主权，将加强地方政府实施社会福利政策的灵活性和针对性，有利于消除福利项目管理上的官僚主义，实行管理权的分散化和提高社会保障的效率，更好地对选民负责。 （4）促进私人和社区福利事业的发展。
里根强调调动私营保险业的积极性，给予私人养老金计划以更多的税收优惠，并使更多的人参加個人退休储蓄帐户。1980年美国私人养老金计划占了退休金的20%，参加人达3600-4300万人，仅占私营企业劳力的50%，1981年私人养老金支出超过了350亿美元，到80年代末有50万个私人养老金计划，总资产达5000-6000亿美元。1986年总统经济报告提供了有关私人福利金保障的情况，根据1974年雇员退休收入保障法，要求所有公司有明确规定福利金的私人养老金保证公司。1985年10月私人养老金保证公司已覆盖了1200个私人计划包括19万人，累计保险金额达13亿美元。
3 两个政府福利紧缩政策的比较
根据保罗·皮尔逊（Paul Pierson）的分析的紧缩逻辑，要判断里根和撒切尔的改革成功与否，必须从三个维度加以考虑：考虑长期支出削减和短期支出削减；探究项目结构和项目支出；研究制度性紧缩和项目性紧缩。
第一，两国要推行社会福利紧缩政策，必须通过看似微小的调整来降低其可能引起的政治代价，掩盖削减的范围和幅度。指数化规则使1%或2%的减少额在未来形成积聚效应，从而随着时间的推移实现社会福利支出的大幅减少。撒切尔政府的将依据收入水平和物价水平确定国家基本养老金的津贴水平改为依据物价水平发放养老金，和里根政府的提高社会保险税率和税基、延长退休年龄、冻结生活成本消费指数调节半年的政策，都较大地减少了社会福利开支。数据显示，英国社会福利支出的增长率从1979年的5.4%下降到1991年的3%，社会福利支出占国民生产总值的百分比由43%下降到40%。美国社会福利支出的增长率从1980年的15%下降到1984年的5.1%，社会福利开支占联邦预算的百分比由54.3%下降到50.2%。
第二，在支出结构上，根据理查德·蒂提马斯（Richard Titmuss）关于“制度性”福利国家和“剩余性”福利国家的区分，两者的改革都选择了剩余性福利国家，从普遍性原则过渡到选择性原则，倾向于对某些项目某些群体实行重点的福利补贴，而不是对普遍的广泛的项目。在福利国家遭遇困境的时代，两者都一改黄金时代的公平优先，转向了效率优先，缓解了财政负担。
第三，所谓项目性紧缩，是指支出削减或项目结构重新调整的结果。这一点在上述两点中皆有论述。而制度性紧缩，是指政策的变化所带来的政治经济学、福利国家政治学的改变，从而改变未来的支出决策。两国在制度性紧缩上存在着许多政策形式上的差异：
（1）里根政府通过限制财政收入流向未来行政部门的方式，停止资助福利国家，从而达到紧缩效果。正如里根指出，大政府就像一个不受管束的孩子，要规训孩子的“肆无忌惮”就是通过采用“减少零花钱”这样的简单办法就行了。例如，消除税级攀升趋势，可以在不制造政治抗议的同时减少财政收入，断掉社会福利支出的源头。
（2）里根政府还采取了修正政治制度的形式，把制定社会福利政策的权力下放给地方政府。这样一来，各个地方政府必须根据本地区的经济实力制定福利政策，通过成本—效益分析，减少那些成本高效益差的福利开支，并且能够通过公民投票、听证等形式制定福利政策。然而，由于地方政府之间的经济实力差异，这也加剧了社会的不平等。
（3）撒切尔政府采取增加公众对私营项目的偏好削减公共项目的支出。例如，通过鼓励私营社会项目和通过其他私有化议案，让公众增加对私营项目的喜欢程度，将退休金的责任从公共部门转移到私营部门，从而削减公共福利支出。
撒切尔政府在社会福利改革中大刀阔斧，尤其是在养老金改革中，直接将责任转移给私营部门，可谓是激进变革的代表。虽然在改革过程中困难重重，但影响却十分深远。而里根政府只是对原有的政策进行了小修小补，并没有改变原有的制度，一切都在原有的制度上进行边际改革，相较于前者来说可能成效稍小。两国政府在社会福利改革中的方法和成效之所以不同，跟改革前社会福利制度本身有着很大的关系。英国的社会福利制度更为碎片化，不仅种类繁多，而且因公民的年龄、收入、在“与收入有关的国民养老金计划”中的地位不同而不同。因此，在这种较为不成熟的背景下，更有利于撒切尔政府模糊公共领域的紧缩程度、设计出新的制度。而美国有着成熟的社会保险制度和坚实的政治基础、强有力的利益集团，要想进行根本性的改革显然困难重重。
参考文献
[1]李珍.英国养老金私有化改革的历程与评价[J].保险研究，2011，（2）：121-127.
[2]丁建定.论撒切尔政府的社会保障制度改革[J].欧洲，2001，（3）：76-82.
[3][丹麦]戈斯塔·埃斯平-安德森.转型中的福利国家——全球经济中的国家调整[M].北京：商务印书馆，2010：195.
[4]秦莉.论里根时代的福利改革[D].上海：复旦大学，2006：60-74.
[5]黄安年.当代美国的社会保障政策[M].北京：中国社会科学出版社，1998：217-254.
[6][英]保罗·皮尔逊.拆散福利国家——里根、撒切尔和紧缩政治学[M].长春：吉林出版集团有限责任公司，2007：4-9.