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摘要： 60年代，肯尼迪政府上台后，美国曾对中国实施过所谓“微开门（keep the door ajar）”的政策。这是一个被史学家忽视的问题。与艾森豪威尔政府的对华政策相比，肯尼迪政府的这一政策是相对中立的。其主要内容有：认可中国的现实存在；主张降低敌对，尝试“接触”；除了“遏制”外，还对中国施加“引导”策略。本文利用美国外交档案文件，对这一政策的形成过程、特点、提出的原因以及实施情况等进行深入系统的研究。
关键词：肯尼迪政府；中国；“微开门”政策中图分类号：D8223文献标识码：A文章编号：1006-723X(2002)05-0092-04
60年代末期，一些美国学者和外交史学家就开始对肯尼迪政府的对华政策进行了研究。这一时期的研究一个特别明显的特点是，对肯尼迪政府的中国政策大多是持“否定”态度的。1969年12月，尼克松政府上任伊始，加利弗尼亚圣·巴巴拉外交学院举办了一次对华政策专题研论会。参加研讨会的学者和专家围绕肯尼迪和约翰逊政府的对华政策开展了争论。几乎所有与会者都认为，肯尼迪政府的对华姿态与其说有政策还不如说“无政策”。这种“无政策”现象表现为刻板和僵化的特点。①70年代末和80年代又陆续出现了一些研究成果。这些成果大多承继了60年代的基本观点，如孔华润（Warren ICohen）在《美国对中国的反应》一书中指出，从肯尼迪政府开始的整个60年代，美国的对华政策都是碌碌无为的，虽然肯尼迪政府在向东欧“搭桥”方面取得了很大成功，但它对中国的唯一姿态是进一步孤立中国，它不是以减轻对华敌视为特点，而是在亚洲大陆进行玩命的冒险，因此，造成中美两国关系长达八年的徘徊局面，华盛顿难辞其咎。另一著名学者迈克尔·沙勒的观点也如出一辙，他认为美国对台湾和越南的政策是中美紧张关系的直接根源。②
然而，这种观点在90年代前期又受到了新的挑战。一个引人注目的现象是，这一时期的大多研究成果与早先学者得出的结论几乎完全不同。这一观点的典型代表是阿瑟·沃德伦（Arther Wardron），他在《从毫不存在到几乎正常化：美中60年代的关系》一书中引经据典，对孔华润的观点进行了驳斥。沃德伦认为肯尼迪政府从一开始就准备改变对华政策，譬如，它打算把中国纳入裁军谈判计划、提倡新闻人士互访、重视华沙会谈等等，沃德伦认为肯尼迪政府的对华政策未能取得突破与美国的对华立场无多大关系，倒是与中国的内部政治联系紧密。他的理由是，肯尼迪上台之时，中国就一心与苏联进行意识形态斗争，加上国内问题缠身，致使中国领导者未能对美国的种种暗示作出反应。他在该书中总结说，在中美关系问题上，肯尼迪政府已作出了自己应有的努力，主要障碍在于中国过于计较国内利益的得失。③
国内也有个别学者涉及过这一主题的研究。他们主要对一些局部问题，如中国联合国代表权和美国对台湾政策等提出过某些观点，同时还粗略地提到了中苏矛盾这一主题。这一观点笼统地指出，“在肯尼迪政府具体酝酿对华政策时，曾有过要进行调整或相对地松动政策的考虑”。④
学界现有的学术成果无疑给我们今天的研究工作提供了不少帮助。但遗憾的是，这些研究成果都没有触及到肯尼迪政府对华政策的实质问题，即它到底对中国实施了何种政策？造成学界对这一主题研究不彻底的主要原因在于，学者在研究中未能重视已经解密的肯尼迪政府时期的美国对外关系档案文件。此前几乎所有的学者都不约而同地认为，由于肯尼迪和约翰逊政府的外交政策具有明显的连续性（1963年肯尼迪遇刺后，继任的约翰逊政府基本上保持了原有的内阁班子），而约翰逊政府时期的档案材料当时还没有解密，因此，单独研究肯尼迪政府这段外交史是不完整的，不能反映60年代美国对华政策的全貌。由于这一原因，学界疏于对该主题的研究是不难理解的。约翰逊政府时期的美国对华政策档案文件于1998年底解密，使这一主题的研究有了比较全面的视角。1999年初，我及时利用这些解密史料开始研究该课题。研究发现，肯尼迪政府对中国实施的是所谓“微开门”的政策。本文主要依据美国对外关系文件对这一政策进行系统的梳理。
一、“微开门”政策的产生经过与主要思想
1960年，肯尼迪在竞选前的一系列演讲中多次指出，美国与中国的关系是“不合理”的，不能反映“现实”。他声称，如果赢得选举，他将实施一种“新指针”，不排除在任内改变对华政策的可能。⑤随后，在11月的总统大选中，肯尼迪以微弱优势击败共和党人尼克松，当选为第三十五届美国总统。肯尼迪能否兑现自己的诺言呢？作为美国的盟国，澳大利亚早就萌发了与中国缓和关系的想法，因此它对民主党竞选时提出的口号和观点非常欣赏。1961年2月22日，肯尼迪就任总统刚过一个月，澳大利亚总理孟席斯匆匆赶赴美国，试图摸清美国新政府的对华政策动向。在会谈中，孟席斯直截了当地问及美国在中国问题上的打算，并声言现有的对华政策越来越困扰着澳大利亚，难以再拖延下去了。针对澳方的态度，肯尼迪承诺，“白宫正在全面审查中国问题，准备出台一套‘温和’政策，取代现有的‘不承认’政策”。2月6日，新上任的国务卿腊斯克还告诉公众，“美国准备把中共纳入裁军谈判”。接着，2月底，肯尼迪又在一次内阁会议上表示，“我非常希望与中共和解，盟国正等待美国带头朝这一方向发展，我们继续束缚它们按照美国的意愿行事已变得非常困难”。⑥
当然，这并不意味着肯尼迪政府会立即急剧地改变对华政策。肯尼迪和腊斯克很快就对这一政策进行“微调”的说法作了修正。3月3日，肯尼迪在与新西兰首相霍利亚克的会谈中表示，“我是从美国的国家利益来考虑中国问题的，我本人对中国政策非常开明，总想与中共发展某种关系。但事实很快证明，如同对待美国往届政府一样，中国共产党人对美国新政府仍然怀有强烈的敌意。这表明，中共根本不希望与我们改善关系，因此，要美国立即承认这一政权非常困难。”⑦显然，肯尼迪一上台就感到中国问题非常棘手。
事实上，肯尼迪政府虽然打算在对华政策方面作出某些尝试，但它并不准备突破对华政策的底线，发展某种新的中美关系。肯尼迪认为，“从总统的权力和选择余地来看，美国对华政策的任何方向性改变，都需要一个包容的国会和体谅的公众”，因为“一项现实的对华政策的潜在利益不值得冒一次严重的政治风险。⑧
肯尼迪的担心不是多余的。他与澳大利亚总理的谈话内容刚一传出，就招来了国会和亲台势力的反对。4月12日，助理国防部长帮办爱德华·兰斯代尔向国会提议，“针对当前中国经济危机的局面，美国应采取更强硬的政策”。他反对向中国尝试改善关系的步骤。主管远东事务的助理国务卿瓦尔特·麦克康纳伊也强烈要求美国“抓往这一千载难逢的机会，处处给中共施加压力”。反对改变对华政策声调最高的莫过于国会共和党。一些亲台势力甚至扬言，如果肯尼迪政府在对华政策上改变立场，他们将不惜代价取消政府的对外援助项目。⑨
面对重重阻力，肯尼迪政府至多只能考虑所谓的“中间”路线了。为了反驳共和党给新政府贴上“无所事事”的标签，肯尼迪政府加快了对华政策的制订。经过一段时间的努力，1962年12月1日，国务院政策研究室提出题为“美国对中国的政策”文件（以下简称12号文件）。根据11月28日罗斯托给政策研究室的备忘录，该文件得到了国务院高层和肯尼迪本人的修改和批准。
12号文件认为，美国对中国总的目标应该是“微开门”政策，“由于中共国内遭受经济危机以及与苏联关系的恶化，其内部存在极大的不稳定性，不可避免地出现对长征老一辈领导人的权力继承问题，因此中共的对外政策方向可能会发生改变”。鉴于这一背景，文件指出，首先，美国必须保持中共政权处于压力政策之下，包括实施领土遏制等多种施压方式；其次，12号文件还提出了几项引人关注的政策。第一，文件指出，“北平政权具有极强的生命力，美国颠覆这一政权的可能性不大”，因此美国对中共施压的目的应该是“促使其真正地改变外交政策方向而不是推翻它”。第二，美国应逐步降低与中共政权的敌对行为。美国“以敌意的姿态回敬中共不是政策本身之目的，而是一种促使中共内部发生变化的手段，以便我们将来与任何中共政权继任者和平相处”。文件没有提“不承认中国”问题，对于这一点，文件列出的原因是：“盟国是美国非常棘手的难题。”此外，12号文件还为美国的对华政策准备了行动纲领：其一，在给中共政权施行压力政策的同时，“应该配合心里战术，对其加以引导，并时刻关注中共外交政策的直接或间接变化”；其二，文件规定了美国改变对华政策的条件，“应以中共领导班子的改变为标准，必须特别重视针对毛泽东主义的运动，如果发生反毛泽东领导层的政变，中共的基本方向出现变化，美国的政策也应随之作出及时改变”。⑩
12号文件并不意味着肯尼迪政府的对华政策已发生了重大改变。在该政策出台之前，肯尼迪政府就多次表示，“美国只想把近期的重心放在与北京有限的接触和解决局部问题上，以便为美国的未来打算，而与中国的暂时妥协或广泛的接触在第一任期内并不现实”。［11］可见，这一政策实际上是一种长远计划。
二、肯尼迪政府提出“微开门”政策的原因
肯尼迪政府提出对中国实施“微开门”政策是有多重原因的。首先，中国影响力不断增加的现实使肯尼迪政府高层感到了前所未有的压力。肯尼迪当选总统之前，他就认识到这一问题的紧迫性。1957年10月，肯尼迪在《外交季刊》上发表题为“一民主党人看外交政策”的文章，批评“美国对世界正在改变的权力关系变得无动于衷”。他还指责艾森豪威尔政府的对华政策“带有军国主义和僵硬的成分”，认为“虽然美国不承认中共政权的理由仍然非常充分，但重审中国政策势在必行”。[12]进入60年代后，美国安全委员会、中央情报局、国务院政策研究室、特别评估小组等众多部门都陆续对中国问题进行了详细评估。1960年2月，参议院授权外交委员会研究出台的《康仑报告》就对中国的发展和国际地位定下了基调。当时，身为参议员的肯尼迪就是该评估小组的成员之一。因此，《康仑报告》提出的“中国现实存在”和“政权稳定”等概念为肯尼迪政府的中国政策提供了重要依据和参考。[13]
1961年1月，肯尼迪执政后，国家安全委员会提供的一系列评估文件令美国决策者感到非常悲观。按照安全委员会的观点，“美国再也不能从容不迫地议论中国问题了，如果不保持较大的策略灵活性，到头来美国必然被拖进这些变化，势必严重损害美国的声誉和威信。因此，美国现行的对华政策拖得越久，麻烦越大”。安全委员会呼吁白宫“采取一条中间路线，从毫无收获的地方脱身”。特别让肯尼迪政府感到不安的事例是，1961年9月21日，联合国大会指导委员会通过表决同意将中国代表权问题列入联大讨论议程，表明自50年代以来美国以“搁置讨论”策略阻扰中国恢复联合国席位的企图已经破产。[14]其次，美国的盟国纷纷改变对中国的观念。肯尼迪政府非常清楚，没有盟国的相助，美国的“遏制并孤立”政策是难有作为的。肯尼迪政府执政后，美国已明显感受到盟国“不合作”态度的挤压。英国作为美国的重要盟友，一直对美国的中国政策感到不解肯尼迪上任之初，英国外交部长霍姆勋爵就不断向美国施加压力。霍姆认为，北京代表整个中国的事实是无可辩驳的，美国搞一个“台湾伙计”并试图为其争夺联合国代表权非常不现实。另外，法国总统戴高乐也表示，法国迟早要与中国理出某种“关系”。戴高乐多次指出，“没有证据证明与中国接触是一件坏事”[15]至于澳大利亚，孟席斯在与肯尼迪的首次会晤中就表明，“由于选民、媒体和工党强烈要求承认中国，因此这一问题已关系到澳大利亚的政治和经济前途”。孟席斯提醒美国方面，惟有与中国缓和紧张关系，才能把澳政府从“无所事事”和“困倦”的指责声中解救出来。[16]美国的最大压力莫过于来自日本的我行我素。从60年代初起，美、日在中国问题上就开始了一段不愉快的外交经历。首先，成千上万的日本民众走向街头，抗议“新安保条约”的续订，反对该条约将日本拖进同中国的对抗之中。肯尼迪执政后，美国曾数次与日本谈判，希望日本支持美国对中国的“遏制”政策。但日本政府始终对美国关于“北京扩张威胁”的观点表示怀疑，并同中国保持频繁的接触和贸易往来。1961年3月，肯尼迪在一次美日经济事务会议上对日本与中国的贸易现状提出了严厉训斥，并威胁说，“除非日本减少与中共的贸易往来，美国将不再进步向日本开放市场”。但日本以“政治与经济分开”为由，极力维护自己的立场。[17]
面对盟国一哄而散、世界舆论有利于中国的局面，肯尼迪政府感到“遏制并孤立”中国的政策正面临着全方位的挑战，作出某种策略调整以适应局势的变化已刻不容缓，因此，肯尼迪政府搞“微开门”政策与其说是主动寻变，还不如说是为美国自身寻求退路。
三、“微开门”政策的特点、实施及障碍
许多研究60年代美国对华政策的外交史学家认为，肯尼迪政府和约翰逊政府的对华政策是50年代美国对华政策的继续，这二十年的美国对华政策一直摇摆在“战争”与“缓和”之间。[18]这种以偏概全的说法是欠妥当的。
无疑，肯尼迪政府的对华政策有些内容继承了杜鲁门和艾森豪威尔的政策：不同意中国进入联合国；承认台湾是代表整个中国的合法政府；加强在印度支那地区的军事姿态，防止中国对这些国家政府的“颠覆”和在东南亚的扩张等。但与50年代前两任政府的对华政策相比，肯尼迪政府提出的“微开门”政策具有一些新的特点。其一，这一政策认可了中国的“现实存在”这一事实，与杜勒斯和艾奇逊把中国视作“暂时现象”的观点截然不同。这是自50年代来，美国政府第一次公开表述这些思想。[19]
另外，肯尼迪政府主张降低“敌对”，提出“接触”也是一项新内容。
这些政策实际上已失去了传统“遏制并孤立”中国政策的某些成分，反映了美国决策者对“孤立”中国已缺乏足够的信心。
在肯尼迪政府任内，最能体现“微开门”政策特点的是它对中国“粮食援助”的试探。
肯尼迪政府上任不久，恰逢中国“大跃进”经济政策导致国内严重的粮食短缺。美国国务院得知这一消息后，决定利用这一机会以“人道主义援助”为由向中国销售粮食。1961年2月，主管远东事务的助理国务卿帕森斯向腊斯克提议，“在华沙会谈中试探中国对美国粮食援助建议的反应”。3月4日，国务院向驻波兰大使比姆发出指示，“一旦王炳南（注：中国驻波兰大使）涉及中国粮食短缺问题，可予以答应”。国务院还提醒比姆要按照肯尼迪1月25日的讲话精神，不能让中国人感到美国这样做是为了某种宣传目的，而要表示从纯人道主义的立场提供帮助。[20]
6月29日，国务院发给华沙电报，要求比姆在当天的会谈中向王炳南试探下列内容：“许多美国公民私自向政府提出请求，要求允许他们向大陆中国人提供粮食包裹，美国政府从人道主义立场考虑，打算批准这一请求，希望中国政府允许接受救济包；这些粮食将由美国公民私人提供和运送”。在随后的会谈中，比姆提出了这一内容，但这一建议遭到了中方会谈代表王炳南的拒绝。王炳南说，“虽然中国遭受了数年的严重自然灾害，但中国人民正以自己的努力或从海外购买粮食等方式克服自己的困难，不需要任何国家的‘救’[21]。
1962年5月初，肯尼迪政府又得到消息，说中国大陆出现大规模饥荒，大批难民涌入香港。美国国务院再次授权新任驻波兰大使卡波特向王炳南转达下列信息：“第一，有关中国大陆普遍饥荒的报道已引起了美国人民的关注，他们对中国人民怀有人道主义情感。第二，我们意识到，大陆的粮食采购似乎已经进入了货源短缺阶段。如果中共向我们提出建议，表示希望获得美国的粮食，那么美国将重新考虑自己的现行政策”。5月中旬，肯尼迪还批准了鲍尔斯的亚洲之行，以便与缅甸总理吴努取得联系，试图说服后者充当中介国，把美国的粮食运往中国。可是，鲍尔斯刚刚酝酿计划，吴努政府即被推翻。5月末，由于台海危机和中印边界冲突事件的影响，肯尼迪政府在“粮援问题”上的态度开始变得内向。粮食援助一事最终只停留在讨论之中。尽管如此，它是美国在对华政策问题上首次投掷探路石。[22]
肯尼迪政府虽然提出了“微开门”政策并作出了某些尝试，但实际上这一政策要真正得以实施是存在不少障碍的，“粮食援助”计划的失败表明，至少在短期内这一政策不可能收到可观的效果。
首先，“微开门”政策本身存在严重的局限性。这一政策建立在美国所称的“坚定的压力”基础上，它是在继续控制台湾、阻止中国进入联合国、主张在越南战场积极介入、甚至在核武器问题上企图拉拢苏联抑制所谓“中国的威胁”等前提下运作的。[23]由于它规避重大的“原则问题”，只讨论局部问题，因此这一政策不可能引起中国方面的积极响应。
其次，台湾当局、国会亲蒋势力、以及院外援华集团的压力限制了该政策的进一步发展。最大的阻力莫过于来自国会。美国许多官员发现，惟独在对华政策问题上，国会长时间地限制总统的政策选择余地。这种阻力从国会一次反华议案的表决中可以略见一二。1961年6月25日和8月31日，参议院和众议院分别以76比0和395比0的全票通过一项决议，反对美国承认中华人民共和国，不允许中国进入联合国大会。[24]这表明，肯尼迪政府提出的“微开门”政策前途非常黯淡，所以肯尼迪多次表示要把与中国改善关系的议程推至第二任，显然他感到了这一阻力在眼前无法逾越。
最后，肯尼迪本人虽然被西方人称为心胸开阔和具有“灵活性”的总统，但由于受冷战思维定式的限制，他难以克服与中国打交道时采取新政策的阻力，因而其对华政策不可能走得太远。
由以上分析可以得出这样的结论：到肯尼迪政府执政之时，美国的对华政策已陷入了一种“遏制的困境”：一方面，它感到了中国问题的现实压力，试图寻求某种政策变化，另一方面，它又不愿意放弃“敌视”中国的观念，因此肯尼迪政府在中国问题上所做的事并不多。但不可否认，肯尼迪政府提出“微开门”政策这一概念具有较深刻的意义，它为后来约翰逊政府提出“遏制但不孤立”中国政策作了准备。从某种程度上说，这一时期是处于美国50年代“遏制并孤立”中国政策和60年代中后期“遏制但不孤立”政策之间的过度阶段。
注：
①Fred Warner Neal,The Influence of United States China Policy on Sino-Soviet and Soviet-American Relations,Asian Dilemma:Uniteyd States,Japan and China,California,1969,P.23.
②Warren I.Cohen,America‘s Response to China:An Interpretative History of Sino-American Relations,New York,1980,P.230;［美］迈克尔·沙勒：《二十世纪的美国和中国》，王扬子、刘湖译，光明日报出版社，1985，第161页.
③Arther Wardron,“From Nonexistence to Almost Normal:U.S-China Reiations in the 1960”,in Diane Kunz The Diplomacy on the Crucial Decade:American Foreign Relations During the 1960s,New York,1994,P.220,245.
④顾宁在《肯尼迪政府的对华政策》一文中涉及过这些主题，参见《世界历史》1991年第6期.
⑤John F.Kennedy,Speech on Ouemoy and Matsu,Oct.12.1960,James C.Thompson Papers,Box14,Far East 1961-66,Folder:Chinese Communist Letters,Articles,Speeches,Commentary 1960,Boston,Massachusetts,John F.Kennedy Library.
⑥Theodore C.Sorensen,Kennedy,New York:HarperRow,1965,PP.665-666;Record of Prime Minister Menzies Visit-China Discussion,February 22-24,1961,White House Central Files,P.132,JFK Library.
⑦Foreign Relations of the United States(FRUS),1961-1963,V.22 Doc.9,http://www.State.gov/www/about state/.
⑧⑨⑩[11][12]FRUS,1961-1963,V.22,Doc.24、16，25、157、4、37、38[13]James C.Thomson,Peter W.Stanley,John Curtis,Sentimental Imperialists,New York,1981,P.286.
[14]New York Times,Nov.15.1963.
[15][16][17]Fris.1961-1963,V.22,Doc.4，10、37、85、133、145.
[18][19]FRUS，1961-1963，V.22,Doc.4、45.
〔责任编辑：彭书贵〕
关键词：肯尼迪政府；中国；“微开门”政策中图分类号：D8223文献标识码：A文章编号：1006-723X(2002)05-0092-04
60年代末期，一些美国学者和外交史学家就开始对肯尼迪政府的对华政策进行了研究。这一时期的研究一个特别明显的特点是，对肯尼迪政府的中国政策大多是持“否定”态度的。1969年12月，尼克松政府上任伊始，加利弗尼亚圣·巴巴拉外交学院举办了一次对华政策专题研论会。参加研讨会的学者和专家围绕肯尼迪和约翰逊政府的对华政策开展了争论。几乎所有与会者都认为，肯尼迪政府的对华姿态与其说有政策还不如说“无政策”。这种“无政策”现象表现为刻板和僵化的特点。①70年代末和80年代又陆续出现了一些研究成果。这些成果大多承继了60年代的基本观点，如孔华润（Warren ICohen）在《美国对中国的反应》一书中指出，从肯尼迪政府开始的整个60年代，美国的对华政策都是碌碌无为的，虽然肯尼迪政府在向东欧“搭桥”方面取得了很大成功，但它对中国的唯一姿态是进一步孤立中国，它不是以减轻对华敌视为特点，而是在亚洲大陆进行玩命的冒险，因此，造成中美两国关系长达八年的徘徊局面，华盛顿难辞其咎。另一著名学者迈克尔·沙勒的观点也如出一辙，他认为美国对台湾和越南的政策是中美紧张关系的直接根源。②
然而，这种观点在90年代前期又受到了新的挑战。一个引人注目的现象是，这一时期的大多研究成果与早先学者得出的结论几乎完全不同。这一观点的典型代表是阿瑟·沃德伦（Arther Wardron），他在《从毫不存在到几乎正常化：美中60年代的关系》一书中引经据典，对孔华润的观点进行了驳斥。沃德伦认为肯尼迪政府从一开始就准备改变对华政策，譬如，它打算把中国纳入裁军谈判计划、提倡新闻人士互访、重视华沙会谈等等，沃德伦认为肯尼迪政府的对华政策未能取得突破与美国的对华立场无多大关系，倒是与中国的内部政治联系紧密。他的理由是，肯尼迪上台之时，中国就一心与苏联进行意识形态斗争，加上国内问题缠身，致使中国领导者未能对美国的种种暗示作出反应。他在该书中总结说，在中美关系问题上，肯尼迪政府已作出了自己应有的努力，主要障碍在于中国过于计较国内利益的得失。③
国内也有个别学者涉及过这一主题的研究。他们主要对一些局部问题，如中国联合国代表权和美国对台湾政策等提出过某些观点，同时还粗略地提到了中苏矛盾这一主题。这一观点笼统地指出，“在肯尼迪政府具体酝酿对华政策时，曾有过要进行调整或相对地松动政策的考虑”。④
学界现有的学术成果无疑给我们今天的研究工作提供了不少帮助。但遗憾的是，这些研究成果都没有触及到肯尼迪政府对华政策的实质问题，即它到底对中国实施了何种政策？造成学界对这一主题研究不彻底的主要原因在于，学者在研究中未能重视已经解密的肯尼迪政府时期的美国对外关系档案文件。此前几乎所有的学者都不约而同地认为，由于肯尼迪和约翰逊政府的外交政策具有明显的连续性（1963年肯尼迪遇刺后，继任的约翰逊政府基本上保持了原有的内阁班子），而约翰逊政府时期的档案材料当时还没有解密，因此，单独研究肯尼迪政府这段外交史是不完整的，不能反映60年代美国对华政策的全貌。由于这一原因，学界疏于对该主题的研究是不难理解的。约翰逊政府时期的美国对华政策档案文件于1998年底解密，使这一主题的研究有了比较全面的视角。1999年初，我及时利用这些解密史料开始研究该课题。研究发现，肯尼迪政府对中国实施的是所谓“微开门”的政策。本文主要依据美国对外关系文件对这一政策进行系统的梳理。
一、“微开门”政策的产生经过与主要思想
1960年，肯尼迪在竞选前的一系列演讲中多次指出，美国与中国的关系是“不合理”的，不能反映“现实”。他声称，如果赢得选举，他将实施一种“新指针”，不排除在任内改变对华政策的可能。⑤随后，在11月的总统大选中，肯尼迪以微弱优势击败共和党人尼克松，当选为第三十五届美国总统。肯尼迪能否兑现自己的诺言呢？作为美国的盟国，澳大利亚早就萌发了与中国缓和关系的想法，因此它对民主党竞选时提出的口号和观点非常欣赏。1961年2月22日，肯尼迪就任总统刚过一个月，澳大利亚总理孟席斯匆匆赶赴美国，试图摸清美国新政府的对华政策动向。在会谈中，孟席斯直截了当地问及美国在中国问题上的打算，并声言现有的对华政策越来越困扰着澳大利亚，难以再拖延下去了。针对澳方的态度，肯尼迪承诺，“白宫正在全面审查中国问题，准备出台一套‘温和’政策，取代现有的‘不承认’政策”。2月6日，新上任的国务卿腊斯克还告诉公众，“美国准备把中共纳入裁军谈判”。接着，2月底，肯尼迪又在一次内阁会议上表示，“我非常希望与中共和解，盟国正等待美国带头朝这一方向发展，我们继续束缚它们按照美国的意愿行事已变得非常困难”。⑥
当然，这并不意味着肯尼迪政府会立即急剧地改变对华政策。肯尼迪和腊斯克很快就对这一政策进行“微调”的说法作了修正。3月3日，肯尼迪在与新西兰首相霍利亚克的会谈中表示，“我是从美国的国家利益来考虑中国问题的，我本人对中国政策非常开明，总想与中共发展某种关系。但事实很快证明，如同对待美国往届政府一样，中国共产党人对美国新政府仍然怀有强烈的敌意。这表明，中共根本不希望与我们改善关系，因此，要美国立即承认这一政权非常困难。”⑦显然，肯尼迪一上台就感到中国问题非常棘手。
事实上，肯尼迪政府虽然打算在对华政策方面作出某些尝试，但它并不准备突破对华政策的底线，发展某种新的中美关系。肯尼迪认为，“从总统的权力和选择余地来看，美国对华政策的任何方向性改变，都需要一个包容的国会和体谅的公众”，因为“一项现实的对华政策的潜在利益不值得冒一次严重的政治风险。⑧
肯尼迪的担心不是多余的。他与澳大利亚总理的谈话内容刚一传出，就招来了国会和亲台势力的反对。4月12日，助理国防部长帮办爱德华·兰斯代尔向国会提议，“针对当前中国经济危机的局面，美国应采取更强硬的政策”。他反对向中国尝试改善关系的步骤。主管远东事务的助理国务卿瓦尔特·麦克康纳伊也强烈要求美国“抓往这一千载难逢的机会，处处给中共施加压力”。反对改变对华政策声调最高的莫过于国会共和党。一些亲台势力甚至扬言，如果肯尼迪政府在对华政策上改变立场，他们将不惜代价取消政府的对外援助项目。⑨
面对重重阻力，肯尼迪政府至多只能考虑所谓的“中间”路线了。为了反驳共和党给新政府贴上“无所事事”的标签，肯尼迪政府加快了对华政策的制订。经过一段时间的努力，1962年12月1日，国务院政策研究室提出题为“美国对中国的政策”文件（以下简称12号文件）。根据11月28日罗斯托给政策研究室的备忘录，该文件得到了国务院高层和肯尼迪本人的修改和批准。
12号文件认为，美国对中国总的目标应该是“微开门”政策，“由于中共国内遭受经济危机以及与苏联关系的恶化，其内部存在极大的不稳定性，不可避免地出现对长征老一辈领导人的权力继承问题，因此中共的对外政策方向可能会发生改变”。鉴于这一背景，文件指出，首先，美国必须保持中共政权处于压力政策之下，包括实施领土遏制等多种施压方式；其次，12号文件还提出了几项引人关注的政策。第一，文件指出，“北平政权具有极强的生命力，美国颠覆这一政权的可能性不大”，因此美国对中共施压的目的应该是“促使其真正地改变外交政策方向而不是推翻它”。第二，美国应逐步降低与中共政权的敌对行为。美国“以敌意的姿态回敬中共不是政策本身之目的，而是一种促使中共内部发生变化的手段，以便我们将来与任何中共政权继任者和平相处”。文件没有提“不承认中国”问题，对于这一点，文件列出的原因是：“盟国是美国非常棘手的难题。”此外，12号文件还为美国的对华政策准备了行动纲领：其一，在给中共政权施行压力政策的同时，“应该配合心里战术，对其加以引导，并时刻关注中共外交政策的直接或间接变化”；其二，文件规定了美国改变对华政策的条件，“应以中共领导班子的改变为标准，必须特别重视针对毛泽东主义的运动，如果发生反毛泽东领导层的政变，中共的基本方向出现变化，美国的政策也应随之作出及时改变”。⑩
12号文件并不意味着肯尼迪政府的对华政策已发生了重大改变。在该政策出台之前，肯尼迪政府就多次表示，“美国只想把近期的重心放在与北京有限的接触和解决局部问题上，以便为美国的未来打算，而与中国的暂时妥协或广泛的接触在第一任期内并不现实”。［11］可见，这一政策实际上是一种长远计划。
二、肯尼迪政府提出“微开门”政策的原因
肯尼迪政府提出对中国实施“微开门”政策是有多重原因的。首先，中国影响力不断增加的现实使肯尼迪政府高层感到了前所未有的压力。肯尼迪当选总统之前，他就认识到这一问题的紧迫性。1957年10月，肯尼迪在《外交季刊》上发表题为“一民主党人看外交政策”的文章，批评“美国对世界正在改变的权力关系变得无动于衷”。他还指责艾森豪威尔政府的对华政策“带有军国主义和僵硬的成分”，认为“虽然美国不承认中共政权的理由仍然非常充分，但重审中国政策势在必行”。[12]进入60年代后，美国安全委员会、中央情报局、国务院政策研究室、特别评估小组等众多部门都陆续对中国问题进行了详细评估。1960年2月，参议院授权外交委员会研究出台的《康仑报告》就对中国的发展和国际地位定下了基调。当时，身为参议员的肯尼迪就是该评估小组的成员之一。因此，《康仑报告》提出的“中国现实存在”和“政权稳定”等概念为肯尼迪政府的中国政策提供了重要依据和参考。[13]
1961年1月，肯尼迪执政后，国家安全委员会提供的一系列评估文件令美国决策者感到非常悲观。按照安全委员会的观点，“美国再也不能从容不迫地议论中国问题了，如果不保持较大的策略灵活性，到头来美国必然被拖进这些变化，势必严重损害美国的声誉和威信。因此，美国现行的对华政策拖得越久，麻烦越大”。安全委员会呼吁白宫“采取一条中间路线，从毫无收获的地方脱身”。特别让肯尼迪政府感到不安的事例是，1961年9月21日，联合国大会指导委员会通过表决同意将中国代表权问题列入联大讨论议程，表明自50年代以来美国以“搁置讨论”策略阻扰中国恢复联合国席位的企图已经破产。[14]其次，美国的盟国纷纷改变对中国的观念。肯尼迪政府非常清楚，没有盟国的相助，美国的“遏制并孤立”政策是难有作为的。肯尼迪政府执政后，美国已明显感受到盟国“不合作”态度的挤压。英国作为美国的重要盟友，一直对美国的中国政策感到不解肯尼迪上任之初，英国外交部长霍姆勋爵就不断向美国施加压力。霍姆认为，北京代表整个中国的事实是无可辩驳的，美国搞一个“台湾伙计”并试图为其争夺联合国代表权非常不现实。另外，法国总统戴高乐也表示，法国迟早要与中国理出某种“关系”。戴高乐多次指出，“没有证据证明与中国接触是一件坏事”[15]至于澳大利亚，孟席斯在与肯尼迪的首次会晤中就表明，“由于选民、媒体和工党强烈要求承认中国，因此这一问题已关系到澳大利亚的政治和经济前途”。孟席斯提醒美国方面，惟有与中国缓和紧张关系，才能把澳政府从“无所事事”和“困倦”的指责声中解救出来。[16]美国的最大压力莫过于来自日本的我行我素。从60年代初起，美、日在中国问题上就开始了一段不愉快的外交经历。首先，成千上万的日本民众走向街头，抗议“新安保条约”的续订，反对该条约将日本拖进同中国的对抗之中。肯尼迪执政后，美国曾数次与日本谈判，希望日本支持美国对中国的“遏制”政策。但日本政府始终对美国关于“北京扩张威胁”的观点表示怀疑，并同中国保持频繁的接触和贸易往来。1961年3月，肯尼迪在一次美日经济事务会议上对日本与中国的贸易现状提出了严厉训斥，并威胁说，“除非日本减少与中共的贸易往来，美国将不再进步向日本开放市场”。但日本以“政治与经济分开”为由，极力维护自己的立场。[17]
面对盟国一哄而散、世界舆论有利于中国的局面，肯尼迪政府感到“遏制并孤立”中国的政策正面临着全方位的挑战，作出某种策略调整以适应局势的变化已刻不容缓，因此，肯尼迪政府搞“微开门”政策与其说是主动寻变，还不如说是为美国自身寻求退路。
三、“微开门”政策的特点、实施及障碍
许多研究60年代美国对华政策的外交史学家认为，肯尼迪政府和约翰逊政府的对华政策是50年代美国对华政策的继续，这二十年的美国对华政策一直摇摆在“战争”与“缓和”之间。[18]这种以偏概全的说法是欠妥当的。
无疑，肯尼迪政府的对华政策有些内容继承了杜鲁门和艾森豪威尔的政策：不同意中国进入联合国；承认台湾是代表整个中国的合法政府；加强在印度支那地区的军事姿态，防止中国对这些国家政府的“颠覆”和在东南亚的扩张等。但与50年代前两任政府的对华政策相比，肯尼迪政府提出的“微开门”政策具有一些新的特点。其一，这一政策认可了中国的“现实存在”这一事实，与杜勒斯和艾奇逊把中国视作“暂时现象”的观点截然不同。这是自50年代来，美国政府第一次公开表述这些思想。[19]
另外，肯尼迪政府主张降低“敌对”，提出“接触”也是一项新内容。
这些政策实际上已失去了传统“遏制并孤立”中国政策的某些成分，反映了美国决策者对“孤立”中国已缺乏足够的信心。
在肯尼迪政府任内，最能体现“微开门”政策特点的是它对中国“粮食援助”的试探。
肯尼迪政府上任不久，恰逢中国“大跃进”经济政策导致国内严重的粮食短缺。美国国务院得知这一消息后，决定利用这一机会以“人道主义援助”为由向中国销售粮食。1961年2月，主管远东事务的助理国务卿帕森斯向腊斯克提议，“在华沙会谈中试探中国对美国粮食援助建议的反应”。3月4日，国务院向驻波兰大使比姆发出指示，“一旦王炳南（注：中国驻波兰大使）涉及中国粮食短缺问题，可予以答应”。国务院还提醒比姆要按照肯尼迪1月25日的讲话精神，不能让中国人感到美国这样做是为了某种宣传目的，而要表示从纯人道主义的立场提供帮助。[20]
6月29日，国务院发给华沙电报，要求比姆在当天的会谈中向王炳南试探下列内容：“许多美国公民私自向政府提出请求，要求允许他们向大陆中国人提供粮食包裹，美国政府从人道主义立场考虑，打算批准这一请求，希望中国政府允许接受救济包；这些粮食将由美国公民私人提供和运送”。在随后的会谈中，比姆提出了这一内容，但这一建议遭到了中方会谈代表王炳南的拒绝。王炳南说，“虽然中国遭受了数年的严重自然灾害，但中国人民正以自己的努力或从海外购买粮食等方式克服自己的困难，不需要任何国家的‘救’[21]。
1962年5月初，肯尼迪政府又得到消息，说中国大陆出现大规模饥荒，大批难民涌入香港。美国国务院再次授权新任驻波兰大使卡波特向王炳南转达下列信息：“第一，有关中国大陆普遍饥荒的报道已引起了美国人民的关注，他们对中国人民怀有人道主义情感。第二，我们意识到，大陆的粮食采购似乎已经进入了货源短缺阶段。如果中共向我们提出建议，表示希望获得美国的粮食，那么美国将重新考虑自己的现行政策”。5月中旬，肯尼迪还批准了鲍尔斯的亚洲之行，以便与缅甸总理吴努取得联系，试图说服后者充当中介国，把美国的粮食运往中国。可是，鲍尔斯刚刚酝酿计划，吴努政府即被推翻。5月末，由于台海危机和中印边界冲突事件的影响，肯尼迪政府在“粮援问题”上的态度开始变得内向。粮食援助一事最终只停留在讨论之中。尽管如此，它是美国在对华政策问题上首次投掷探路石。[22]
肯尼迪政府虽然提出了“微开门”政策并作出了某些尝试，但实际上这一政策要真正得以实施是存在不少障碍的，“粮食援助”计划的失败表明，至少在短期内这一政策不可能收到可观的效果。
首先，“微开门”政策本身存在严重的局限性。这一政策建立在美国所称的“坚定的压力”基础上，它是在继续控制台湾、阻止中国进入联合国、主张在越南战场积极介入、甚至在核武器问题上企图拉拢苏联抑制所谓“中国的威胁”等前提下运作的。[23]由于它规避重大的“原则问题”，只讨论局部问题，因此这一政策不可能引起中国方面的积极响应。
其次，台湾当局、国会亲蒋势力、以及院外援华集团的压力限制了该政策的进一步发展。最大的阻力莫过于来自国会。美国许多官员发现，惟独在对华政策问题上，国会长时间地限制总统的政策选择余地。这种阻力从国会一次反华议案的表决中可以略见一二。1961年6月25日和8月31日，参议院和众议院分别以76比0和395比0的全票通过一项决议，反对美国承认中华人民共和国，不允许中国进入联合国大会。[24]这表明，肯尼迪政府提出的“微开门”政策前途非常黯淡，所以肯尼迪多次表示要把与中国改善关系的议程推至第二任，显然他感到了这一阻力在眼前无法逾越。
最后，肯尼迪本人虽然被西方人称为心胸开阔和具有“灵活性”的总统，但由于受冷战思维定式的限制，他难以克服与中国打交道时采取新政策的阻力，因而其对华政策不可能走得太远。
由以上分析可以得出这样的结论：到肯尼迪政府执政之时，美国的对华政策已陷入了一种“遏制的困境”：一方面，它感到了中国问题的现实压力，试图寻求某种政策变化，另一方面，它又不愿意放弃“敌视”中国的观念，因此肯尼迪政府在中国问题上所做的事并不多。但不可否认，肯尼迪政府提出“微开门”政策这一概念具有较深刻的意义，它为后来约翰逊政府提出“遏制但不孤立”中国政策作了准备。从某种程度上说，这一时期是处于美国50年代“遏制并孤立”中国政策和60年代中后期“遏制但不孤立”政策之间的过度阶段。
注：
①Fred Warner Neal,The Influence of United States China Policy on Sino-Soviet and Soviet-American Relations,Asian Dilemma:Uniteyd States,Japan and China,California,1969,P.23.
②Warren I.Cohen,America‘s Response to China:An Interpretative History of Sino-American Relations,New York,1980,P.230;［美］迈克尔·沙勒：《二十世纪的美国和中国》，王扬子、刘湖译，光明日报出版社，1985，第161页.
③Arther Wardron,“From Nonexistence to Almost Normal:U.S-China Reiations in the 1960”,in Diane Kunz The Diplomacy on the Crucial Decade:American Foreign Relations During the 1960s,New York,1994,P.220,245.
④顾宁在《肯尼迪政府的对华政策》一文中涉及过这些主题，参见《世界历史》1991年第6期.
⑤John F.Kennedy,Speech on Ouemoy and Matsu,Oct.12.1960,James C.Thompson Papers,Box14,Far East 1961-66,Folder:Chinese Communist Letters,Articles,Speeches,Commentary 1960,Boston,Massachusetts,John F.Kennedy Library.
⑥Theodore C.Sorensen,Kennedy,New York:HarperRow,1965,PP.665-666;Record of Prime Minister Menzies Visit-China Discussion,February 22-24,1961,White House Central Files,P.132,JFK Library.
⑦Foreign Relations of the United States(FRUS),1961-1963,V.22 Doc.9,http://www.State.gov/www/about state/.
⑧⑨⑩[11][12]FRUS,1961-1963,V.22,Doc.24、16，25、157、4、37、38[13]James C.Thomson,Peter W.Stanley,John Curtis,Sentimental Imperialists,New York,1981,P.286.
[14]New York Times,Nov.15.1963.
[15][16][17]Fris.1961-1963,V.22,Doc.4，10、37、85、133、145.
[18][19]FRUS，1961-1963，V.22,Doc.4、45.
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