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摘要：随着我国农村土地制度改革试点进入实施阶段，在积极探索农村集体经营性建设用地入市过程中，如何兼顾公平与效率成为改革的关键和突破口。在梳理典型国家或地区土地制度变革经验的同时，基于公平与效率角度总结提炼我国农村集体建设用地入市的主要模式，并从制度、法律、管理三方面剖析当前农村集体经营性建设用地入市的主要障碍，提出设置土地发展权、调节税收收益等一系列配套改革措施，通过引入电商理念，搭建新型土地交易平台，稳步推进我国农村集体经营性建设用地入市。
关键词：农村集体经营性建设用地入市，公平与效率，土地发展权，电子商务
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）09-0027-37 收稿日期：2015-08-05
1 引言
2014年中央出台“一号文件”，在关于深化农村土地制度改革的内容中提出引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。2015年全国人大常委会拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。当前我国相关法律、各项体制机制、土地管理模式等不尽完善，使得入市在各个环节受阻。在全面深化改革的一系列措施直指中国社会存在的公平正义问题之时，从公平与效率的角度，总结农村集体建设用地入市实践模式，探寻科学合理的农村集体经营性建设用地入市模式十分必要。
目前，国内学者基于土地产权理论（周其仁，2014；党国英，2014）、土地发展权理论（陶然、汪晖，2011；冯长春等，2014）、土地价格理论（蔡继明，2008）、涨价归公理论（黄卓等，2014）、租值消散（韩江波，2012）等理论运用不同的研究方法对农村集体建设用地入市模式进行了积极探讨。在实践层面，对于成都模式（周其仁，2010）、重庆地票模式（沈萍，2010）、天津宅基地换房模式（崔宝敏，2010）等各地实践模式均有评述。纵观已有研究，学者们基于不同视角、不同理论提出了农村集体建设用地入市的大致方向，但未对理论与实践相结合的切实落地的入市机制进行深入探索。因此，从公平与效率角度深入剖析我国农村集体经营性建设用地入市的障碍因素，在借鉴各地农村建设用地入市经验的基础上，探索可复制、具有普适性的农村集体经营性建设用地入市模式，规范入市程序，稳步推进集体经营性建设用地入市，成为目前农村土地改革的重要工作。
2 典型国家或地区土地制度变革经验借鉴
诸多国家或地区在其城市化进程中，对于土地制度的不断改革，积累了经验，这些改革中涉及土地发展权、土地征收和收益分配的内容对于我国农村集体经营性建设用地入市具有借鉴意义。
2.1 开征土地增值税——英国
英国在20世纪40年代政府为加快战后工业与城市重建，在其制定的城乡规划法中提出土地发展权“有偿国有化”战略，即变更土地用途的权利归国家所有，任何土地权利人都只能按土地的原有用途使用土地。自此，英国主要通过是否授予土地发展权来进行土地用途管制。但这一战略弱化了人们开发土地的动力，造成土地市场萎缩，并未实现其预期目标。故1964年英国政府开始通过征税来实现“土地增值的社会返还”这一目标。1965年，财政法案要求政府开征资本利得税，这其中包括对公民出售或者出租土地的增值收入征收税款。1967年，英国又通过土地委员会法案规定政府设立专门的土地委员会负责征收地产增值税，税率从最初的40%涨到45%-50%。1974年政府主张开设税率为80%的土地开发税取代开发利得税，之后又陆续调低其税率。
英国政府以土地发展权归国家所有为基础，实行灵活多变的土地增值收益政策，一方面以各类相关税来保障国家的土地发展权，另一方面，又将土地增值按一定比例在政府和土地权利人之间进行分割，不由政府全部独占。英国通过土地发展权“有偿国有化”消除了土地权利人利益的“暴利暴损”等不公平现象，又辅以不断调节税率等方式在政府与个人之间合理分配土地增值收益，从而有效处理土地管制中的公平与效率问题，对于我国土地增值收益管理具有借鉴意义。
2.2 土地发展权转移——美国
土地发展权转移（TDR，Transfer Development Rights）概念最早起源于美国，是一种创新性的土地开发控制手段。TDR模式是指将开发某块土地的权利让渡到另一块土地。即一个农民可以将在其农田上进行非农开发的权利卖给开发商，开发商通过购买TDR可选择在城镇的某个地块上突破原有容积率甚至是土地利用用途的限制，进行更高强度的开发，如图1所示。
美国将其土地发展权赋予土地所有者所有，土地所有者不仅可以拥有土地，同时通过政府征购或转让给开发商可得一部分收入，这大大激发了民众的积极性。目前，我国城乡土地“增减挂钩”的做法是通过农村宅基地复垦从而获得额外的城市建设用地指标，这样的过程也可理解为将在农村建房的权利让渡到了城市，其本质即为土地发展权的转移，我国可借鉴美国TDR模式的经验，在土地矛盾尖锐的地方尝试设置土地发展权，进行土地发展权的转移。
2.3 市地重划与区段征收——我国台湾地区
我国台湾市地重划与区段征收是“涨价归公”原理在实践中的成功案例。市地重划与区段征收是取得城市建设用地，进行公共设施建设等，促进城市发展的重要手段，涉及到土地产权性质的转变。
具体而言，市地重划即政府根据当地城市发展计划，把一定范围内的土地全部予以征收，重新加以规划、整理后，将40%-50%的土地返还给土地所有权人，剩余50%-60%的土地由政府取得。政府取得土地中35%-40%用于公共设施建设，15%-20%则被公开标售或出租，所得收入用以支付土地开发成本与公共设施建设费用。区段征收是政府基于新区开发、城市更新等需要，依法征收一定区域内的土地，重新整理规划后投入使用。其中公共设施用地由政府直接支配使用，其余建设用地，部分由原土地所有权人领回作为抵价地，部分供作开发目的机关使用，剩余土地则公开标售等。 市地重划与区段征收在运行方式上虽有不同，但在基本原理上都遵循“涨价归公”，遵照“原土地所有人拥有土地总价值不减少”的原则进行土地增值的分配。实践证明，“涨价归公”的利益分配原则能很好地指导土地公平问题的解决，台湾的成功实践对于大陆征地补偿制度的改革具有一定启示作用。
3 我国农村集体建设用地入市实践模式的公平性与效率性分析
公平包括对经济、政治、社会制度等各方面的评价。集体经营性建设用地入市过程所关注的公平，主要集中在收入分配公平、权利公平、机会公平和制度公平方面。效率是从经济学的角度来考虑的经济效率，主要是指生产效率以及资源的有效配置等。在集体经营性建设用地入市过程中效率的体现，即集体经营性建设用地作为资源进入市场，在多方交易过程中取得有效配置的过程。
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，表明国家对于农村集体建设用地入市明令禁止的局面将会得到改变。此外，我国对于公平与效率的关系定位也相应有所变化，从改革开放之初，为发展生产力而突出效率，到十四届三中全会提出“效率优先，兼顾公平”，再到现阶段经济新常态下“兼顾公平与效率、更加注重公平”的价值取向，这对于在集体经营性建设用地入市中应该如何协调公平与效率的关系提出了内在的要求。因此，针对农村集体建设用地入市实践模式的公平性与效率性分析，对于农村集体经营性建设用地入市有重要的指导作用和借鉴意义。
3.1 浙江的跨区补偿模式
3.1.1 建立土地发展权交易市场，推进集体土地高效入市
浙江省在集体建设用地入市方面采取的主要方式是以农地整理折抵建设用地指标。浙江省为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏农地整理激励的问题，开始推行“土地整理新增有效耕地的72%可以折抵为建设用地指标”的政策。与此同时，浙江省允许折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂，这一政策不仅解决了经济发达地区建设用地指标不足问题，对于土地整理资金筹措也起到了作用。此外，浙江省在其土地发展权管理的政策体系中，创造性地引入了“三合一”的整套市场机制，包括土地规划和计划指标、基本农田保护以及占补平衡的全方位跨区域市场化交易，在行之有效的监管机制下，建立起一个运行良好、效率较高的土地发展权交易市场。但由于与现行建设用地管理模式相矛盾，这种创新的模式于2007年被叫停，2009年最终停止。
3.1.2 土地发展权交易主体行政主导，对农民缺乏公平保障
浙江不同区域的土地资源禀赋和经济发展水平差异，导致土地发展权的跨区分配方案中各方面公平都难以得到保障。具体而言，土地发展权转移和交易的主体都还是市、县政府，“折抵和复垦指标”这些具体操作均为行政主导，在此过程中，作为农村集体土地所有者的村集体和实际使用者的农民比较被动。且浙江的土地发展权转移和交易改革并不是作为政策改革主体的地方政府基于某种社会科学理论突破而开展的创新，而是一种地方政府在中央政策与地方发展实践不能完全匹配情况下形成的一种诱致性制度变迁。
3.2 重庆的地票交易
3.2.1 统一建设用地指标交易，促进土地高效集约利用
重庆地票交易模式是在农民、农村集体经济组织及其他土地权利人自愿的前提下，将闲置废弃的农村建设用地复垦为耕地并保障当地农村发展空间后，通过重庆农村土地交易所公开交易，形成的可用于重庆市域范围内的建设用地指标。其交易主要包括复垦、验收、交易和使用地票四个环节，如图2所示。地票的创设有利于增加农民收入、促进农村劳动力转移、增加农业投入资金。地票交易的出现，让现实的用地制度多出一条市场化的渠道，为土地流转、土地集约、高效使用提供了制度平台。
3.2.2 土地复垦补偿标准模糊不清，土地收益分配不公
地票的产生依赖于土地的复垦，故地票的转让成交价应减去复垦的成本。重庆市对于地票转让成交价的具体操作为：第一部分支付复垦成本，第二部分对建设用地上的房屋，比照征地的标准，给予补偿，第三部分针对农民宅基地复垦的要求对其新购房给予补贴。若还有结余，再交由区县政府建立耕地保护基金。因此，地票交易的利益分配机制仍有欠缺，转让地票的收益，对提高农民的生活质量难以产生实质性改变。另外，地票模式在其信息公开环节并无一个统一的平台，使其无法实现更为高效的资源配置。
3.3 深圳集体土地入市
3.3.1 探索土地市场化方式，提高集体土地入市效率
1978年，深圳开创了土地市场化交易的先河，此后又率先探索出“征转分离”的用地模式。2004年，深圳一举将其域内集体土地全部转为国有土地，使深圳成为中国第一个辖区土地全部国有化的城市。2013年12月20日，深圳第一块原农村集体用地——凤凰社区一处原集体建设工业用地成功上市，采用市场化的方式，通过“招拍挂”重新利用闲置土地。深圳推动农村集体土地入市的做法，对全国有示范效应。首先，对于存量土地的处理，深圳选择了相对容易的工业用地。其次，深圳虽然在2004年将集体土地全部转为国有，但是大量的土地仍然掌握在村集体组织手中，这其中包括尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地进入市场和尚未完善征地补偿手续且符合规划的工业用地，深圳采取由原村集体“自征自转”的方式，使这些工业用地较快地进入了交易平台。
3.3.2 多种土地收益分配方式，协调各方利益主体的关系
在收益分配方式上，深圳规定了两种方式：第一种是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；第二种是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。原先集体建设用地只能集体使用，深圳明确这些土地可以挂牌对外招商，使得集体建设用地进入市场，产生多个权利主体，相应地制定多种情况下的收益分配方式。对于集体土地产权所有人与政府之间的利益分配、农民补偿等这些突出问题，深圳的分配方案具有样本意义。 但是，深圳市在大量资金和人口涌入的背景下，没有计划地鼓励所有力量参与到经济开发中，形成了各种不同主体、不同权属及不同集约程度的土地利用现状，导致土地权属复杂，地块零碎，使深圳面临着因为土地利益格局现状难以改变而继续改进的可能，也因此造成大量的违法用地。
4 基于公平与效率的农村集体经营性建设用地入市的障碍因素剖析
考察我国多年来农村集体建设用地入市现状，严格意义上的集体经营性建设用地入市并不多，依法流转的情形也较少，虽然获得了些许成功经验，但从公平与效率角度考虑，两者往往难以达到平衡，在考虑各种公平关系的情况下易导致效率的缺失，相反过分强调市场化的做法，又造成收益分配等方面的不公平。一定程度上能有效处理公平与效率的入市模式却面临着制度约束以及法律限制等问题。不难看出，农村集体经营性建设用地入市存在着巨大的障碍因素。
农村集体经营性建设用地入市的过程，实则是政府与市场寻求平衡稳定的过程，是公平与效率不断博弈的过程。经济学家从经济学的角度定义公平，指收入分配的相对平等。首先要保证前提条件的公平，即政策制定上的起点公平。其次是执行过程中的公平。即在依据帕累托最优原则的基础上，充分遵循市场规律。显然在保证经济效率的起点公平和制度公平的前提下，才能获得结果公平。因此，从公平与效率的角度，对于入市过程中出现的制度、法律、管理等突出障碍的探讨十分必要。
4.1 起点不公平：产权制度体系不完善
在农村集体经营性建设用地入市的诸多障碍中，最根本的还是各类制度障碍。这其中典型的就是我国产权制度的建立。将产权制度的不公平理解为一种起点不公平，即土地产权不明晰从集体经营性建设用地入市之初便造成隐患。农村集体所有土地与国有建设用地权属分类不相同，两者在权利上不平等，农村集体建设用地使用权制度的空白无法提供真正可交易的使用权，其次“集体所有”在现有法律框架下无法形成独立自主的产权交易主体，所有权主体的不明确弱化了农民主体地位，无法保护农民的利益，更不利于土地的节约集约利用。同时产权、市场对于经济绩效的影响，说明在市场机制完善的环境中，由于产权的制约，竞争得不到完全充分的发挥，就会减缓入市的效率。
4.2 过程不公平：相关配套法律不健全
目前我国关于集体经营性建设用地入市的法律保障不尽完善。在相关立法上未有明确的法律规定，缺少有效监管措施和办法，致使入市过程存在巨大的法律风险，一旦发生纠纷，集体建设用地所属集体的权益难以得到有效保护。现行的土地管理制度中，国有建设用地市场体系较为完备，但农村集体经营性建设用地入市的法律体系缺失，对入市形成难以逾越的法律障碍。2015年全国33个试点县级行政区域，拟暂时停止《土地管理法》等关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地入市，这种“允许地方依法试点”的做法有所进步，但是从“试点到立法”的改革模式有待进一步完善，国家需要在立法上跟进市场的发展。
4.3 结果不公平：土地收益分配不均匀
我国始终未能建立一套完整、合理、科学的集体建设用地收益分配体系。如何在相关的各级政府、集体经济组织和农民几个利益主体之间进行合理的收益分配，是一个尚未明确的问题，现有的分配办法各地不尽相同，甚至同一地方也因不同情况而有所区别。在芜湖、成都以及广东省的实践过程中，农村集体建设用地入市时，农民保有了土地所有权。在这种情况下，农民因为拥有土地所有权，即便在外部情况发生变化的情况下，其利益也能够得到较好地保障。但是在重庆、浙江等地的实践过程中，农村集体建设用地在指标交易中，土地的级差地租并不保留在农民手中。且农村集体建设用地入市过程中政府、农村基层组织很可能利用行政手段强硬推行，将农村集体经营性建设用地入市变成了征地的翻版。行政力量以及农村基层组织力量的介入，使得农民的意愿可能得不到有效的尊重，政府、集体经济组织、农民各方利益主体在收益分配过程中也难以取得协调。
4.4 入市效率缺失：土地管理行政性垄断
我国行政化的土地管理模式，致使建设用地指标的管理偏于集权化，政府的行政性垄断明显。用地指标按计划模式从中央层层分解下达，指标分配主要基于区域间的政治平衡，并非土地高效利用，从而减缓入市效率。我国一直以来的改革当中，政府的土地管理部门同时具有土地所有者和管理者的双重身份，将经营土地的收入用于地方建设。故如果允许集体建设用地进入市场，政府可卖的土地将变少，政府收益随之减少。并且建设用地指标跨区交易会弱化政府对于用地指标的配置权，损害相关部门的部门利益。在现行财税体制下，不转变政府管理土地的职能，创新政府管理模式，集体经营性建设用地入市就很难落实。
5 公平与效率层面推进农村集体经营性建设用地入市的建议
基于以上分析，在深化农村土地制度改革，推进农村集体经营性建设用地入市的过程中，实现公平与效率的兼顾，就要在制度、法律、管理等方面合理设计。在“新常态”的大背景之下，实现公平才能确保农村稳定，发挥效率才能促进经济社会的发展。在新一轮深化改革要求下，在完善相关法律的前提下，通过增设土地发展权，建立土地发展权区内转移和跨区交易的市场机制、完善土地征收制度、健全土地增值收益分配机制等配套体制改革，建立服务监管制度，健全市场交易规则，构建农村集体经营性建设用地制度体系，完善入市各个环节。此外，搭建新型土地交易平台，引入电商，构建类似“O2O”的交易模式，创新集体经营性建设用地入市，从效率与公平两方面统筹，建立具有特色的农村集体经营性建设用地市场化运行机制，如图3所示。
5.1 构建新型土地交易机构、明确土地入市管理主体
在新一轮深化改革要求下，以土地交易所、土地银行为载体构建新型土地交易机构，加快农村集体经营性建设用地市场化的变革路径。具体而言是将集体经营性建设用地的使用权在一定期限内向金融机构抵押担保的方式实现其入市。在集体无法按期偿还银行贷款的情况下，被抵押的土地使用权即从承包户转移至银行机构；银行为了盘活大量的被抵押资产，将一定期限的土地经营权在公开市场上予以转让，客观上会起到促进集体经营性建设用地入市的作用。对集体来说，大量土地撂荒毫无收益，不如将其一定期限的使用权抵押给银行获取资金。对银行来说，零星的土地使用权抵押担保业务并不具有吸引力，但众多零星的使用权抵押形成规模，其收益仍然相当可观。对于被转让的客体来说，从银行机构购买土地使用权如同向银行申请贷款一样，节省了与各集体谈判的交易成本，同时规避了传统土地入市模式中的不确定性风险。 通过形成土地银行、农村土地整理机构和土地交易所三者有机组合的农村土地银行运作平台，将零散集体经营性建设用地集聚，推进规模经营，促进其市场化交易，提高土地产出率和资源利用率。
5.2 引入电商服务平台，完善土地市场交易体系
农村集体经营性建设用地入市引入电商理念，建立一个集中统一、公开透明的交易平台，加快入市的市场化、规模化与信息化。具体而言，引入电商模式的农村集体经营性建设用地入市可通过农村集体组织、电商平台，政府部门和金融部门几大交易主体进行，如图4所示。“电商”服务平台，将供给方发布的土地信息进行汇总整理，成立类似的土地入市交易中心，在政府部门的政策支持和监督指导下，为入市提供信息传递、中介服务和监督管理等服务交易平台。金融部门为土地入市提供融资渠道，对于交易进行价值评估等。此种互联网平台，可为交易信息的汇集和发布提供一个有效载体，为入市提供一个公开透明的市场平台，既可以结束无序、违法的隐形交易，又可以有效防止政府行政权力的不当干预，在保障信息对称等公平交易条件的同时，提高其入市效率。并在相关政策约束下，实现多方利益主体的公平交易。
5.3 拓宽土地领域融资渠道、优化调整现有财税体制
利用征收土地增值税的方式使入市融资渠道多元化。在集体建设用地上展开的城市更新和产业升级，蕴藏着大量的投融资机会，可以借此拓宽原有的单一融资渠道。国家需要辅以通过税收进行收益调节的方式，对规划为建设用地的所有权人增收土地增值税。在土地增值收益管理时，对农村集体经营性建设用地的补偿原则是至少不能使被征地农民的福利水平比征地前下降，从而补偿农民的土地权益。收益分配涉及政府、集体经济组织和农民个人三方之间的利益协调，在保护农民利益的同时，政府、集体的利益也应受到保障。
土地制度改革属于综合性改革，必须整体把握、协同推进。我国新一轮的财税体制改革将对财政体制进行优化调整。政府的相关部门不再经营土地，意味着政府没有土地出让收入，故地方建设所需资金可通过深化配套的财税体制改革和投融资体制改革加以解决。通过征收相关土地开发税收，以及土地市场化交易所带来的财政收入，使地方政府在短期内获得收入弥补其财政损失。
5.4 实施政府市场分权监管、加强相关法制法规保障
实践证明，市场化的建设指标交易体系能更有效地配置土地这种稀缺的资源。打破垄断性的土地管理，需要政府职能的转变，将政府与市场的职能分权，即进一步入市过程中应实施把土地所有者与管理者分开的改革。政府的相关部门需要权力下放，不再经营土地，而是集中精力进行总体管控。同时在相关行政权力的监督下，构建新的政府部门参与市场其中，与其他市场主体平等竞争。
此外，农村集体经营性建设用地入市必须坚持依法改革。要推动农村集体经营性建设用地入市，必须突破现行法律的规定，并制定相关的法律或者行政法规，例如《集体建设用地管理条例》《集体建设用地有偿收益管理办法》等法规，以法律规范的形式明确集体经营性建设用地土地产权，进入市场流转的条件、范围、合法形式以及程序，将入市逐步引向科学化、规范化、法制化轨道，形成完整的管理和调控体系。
5.5 改进入市基础制度，实现综合配套体制改革
农村集体经营性建设用地入市受到基础制度的制约，进一步推行试点改革的同时，需要对土地产权以及土地征收制度等加以改进。具体而言即设置土地发展权跨区交易市场机制，以及通过土地重划来完善土地征收制度。通过赋予农民土地发展权，并在土地发展权转移过程中进一步推广市场化交易，优化我国农村土地产权结构。国家不经营土地发展权，但可以建立土地发展权区内转移和跨区交易的市场机制，可以通过申请规划许可来实现土地发展权在土地分区管制的基础上进行转移。实现区内转移和跨区交易，既可保证农民获取土地发展权的可能性，又保障了国家对于土地发展权的宏观调控作用。
另外，需要完善我国现行征地制度。尊重市场规律，确定合理的征地补偿标准，合理确定征地区内土地价值，维护被征地农民的合法权益；提高土地征用透明度，增加群众的知情权和参与权；严格界定“公共利益”范围，组织编写“征地目录大纲”，设立审核机构，更多地体现价值补偿思路。
参考文献：
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作者简介：
郑丹，天津城建大学经济与管理学院研究生，主要研究方向为土地与房地产经济。
张颖，天津城建大学经济与管理学院研究生，主要研究方向为城市与区域经济。
王振坡，天津城建大学经济与管理学院教授、副院长，经济学博士，美国康奈尔大学和美国内华达大学访问学者，主要研究方向为城市与区域经济。
基金项目：
2014年天津滨海新区土地发展中心委托项目“土地储备在新型城镇化进程中角色定位研究”；2014年天津市国土房管局科技项目“天津市土地储备决策及其支持系统分析设计”； 2015年天津市国土房管局科技项目“天津市农村集体经营性建设用地入市实践探索及对策研究”和“天津市土地整理储备机构组织管理体系重构研究”；“十二五”天津市高等学校创新团队培养计划项目“新型城镇化与城市可持续发展”（TD12-5063）。
Abstract：With China’s rural land system reform pilot stepped into the stage of implementation， how to united fairness and efficiency in exploring the united market of rural collective commercial construction land become the major problem.The paper combs land system reform experiences of typical countries or areas，and summarizes the main pattern of the united market of rural collective construction land based on fairness and efficiency angle.Then from aspects of the system，law， management to analyzes the main obstacles of the united market of rural collective construction land.Finally，put forward the optimization recommendations and countermeasures：setting up the land development rights，the tax revenue adjustment and a series of supporting reform measures， introducing the concept of“electronic commerce”and set up new land trading platform.
Keywords：The united market of rural collective commercial construction land，Fairness and efficiency，Land development right，Electronic commerce
李求军/责任编辑
关键词：农村集体经营性建设用地入市，公平与效率，土地发展权，电子商务
中图分类号：F321.1 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2015）09-0027-37 收稿日期：2015-08-05
1 引言
2014年中央出台“一号文件”，在关于深化农村土地制度改革的内容中提出引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。2015年全国人大常委会拟授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。当前我国相关法律、各项体制机制、土地管理模式等不尽完善，使得入市在各个环节受阻。在全面深化改革的一系列措施直指中国社会存在的公平正义问题之时，从公平与效率的角度，总结农村集体建设用地入市实践模式，探寻科学合理的农村集体经营性建设用地入市模式十分必要。
目前，国内学者基于土地产权理论（周其仁，2014；党国英，2014）、土地发展权理论（陶然、汪晖，2011；冯长春等，2014）、土地价格理论（蔡继明，2008）、涨价归公理论（黄卓等，2014）、租值消散（韩江波，2012）等理论运用不同的研究方法对农村集体建设用地入市模式进行了积极探讨。在实践层面，对于成都模式（周其仁，2010）、重庆地票模式（沈萍，2010）、天津宅基地换房模式（崔宝敏，2010）等各地实践模式均有评述。纵观已有研究，学者们基于不同视角、不同理论提出了农村集体建设用地入市的大致方向，但未对理论与实践相结合的切实落地的入市机制进行深入探索。因此，从公平与效率角度深入剖析我国农村集体经营性建设用地入市的障碍因素，在借鉴各地农村建设用地入市经验的基础上，探索可复制、具有普适性的农村集体经营性建设用地入市模式，规范入市程序，稳步推进集体经营性建设用地入市，成为目前农村土地改革的重要工作。
2 典型国家或地区土地制度变革经验借鉴
诸多国家或地区在其城市化进程中，对于土地制度的不断改革，积累了经验，这些改革中涉及土地发展权、土地征收和收益分配的内容对于我国农村集体经营性建设用地入市具有借鉴意义。
2.1 开征土地增值税——英国
英国在20世纪40年代政府为加快战后工业与城市重建，在其制定的城乡规划法中提出土地发展权“有偿国有化”战略，即变更土地用途的权利归国家所有，任何土地权利人都只能按土地的原有用途使用土地。自此，英国主要通过是否授予土地发展权来进行土地用途管制。但这一战略弱化了人们开发土地的动力，造成土地市场萎缩，并未实现其预期目标。故1964年英国政府开始通过征税来实现“土地增值的社会返还”这一目标。1965年，财政法案要求政府开征资本利得税，这其中包括对公民出售或者出租土地的增值收入征收税款。1967年，英国又通过土地委员会法案规定政府设立专门的土地委员会负责征收地产增值税，税率从最初的40%涨到45%-50%。1974年政府主张开设税率为80%的土地开发税取代开发利得税，之后又陆续调低其税率。
英国政府以土地发展权归国家所有为基础，实行灵活多变的土地增值收益政策，一方面以各类相关税来保障国家的土地发展权，另一方面，又将土地增值按一定比例在政府和土地权利人之间进行分割，不由政府全部独占。英国通过土地发展权“有偿国有化”消除了土地权利人利益的“暴利暴损”等不公平现象，又辅以不断调节税率等方式在政府与个人之间合理分配土地增值收益，从而有效处理土地管制中的公平与效率问题，对于我国土地增值收益管理具有借鉴意义。
2.2 土地发展权转移——美国
土地发展权转移（TDR，Transfer Development Rights）概念最早起源于美国，是一种创新性的土地开发控制手段。TDR模式是指将开发某块土地的权利让渡到另一块土地。即一个农民可以将在其农田上进行非农开发的权利卖给开发商，开发商通过购买TDR可选择在城镇的某个地块上突破原有容积率甚至是土地利用用途的限制，进行更高强度的开发，如图1所示。
美国将其土地发展权赋予土地所有者所有，土地所有者不仅可以拥有土地，同时通过政府征购或转让给开发商可得一部分收入，这大大激发了民众的积极性。目前，我国城乡土地“增减挂钩”的做法是通过农村宅基地复垦从而获得额外的城市建设用地指标，这样的过程也可理解为将在农村建房的权利让渡到了城市，其本质即为土地发展权的转移，我国可借鉴美国TDR模式的经验，在土地矛盾尖锐的地方尝试设置土地发展权，进行土地发展权的转移。
2.3 市地重划与区段征收——我国台湾地区
我国台湾市地重划与区段征收是“涨价归公”原理在实践中的成功案例。市地重划与区段征收是取得城市建设用地，进行公共设施建设等，促进城市发展的重要手段，涉及到土地产权性质的转变。
具体而言，市地重划即政府根据当地城市发展计划，把一定范围内的土地全部予以征收，重新加以规划、整理后，将40%-50%的土地返还给土地所有权人，剩余50%-60%的土地由政府取得。政府取得土地中35%-40%用于公共设施建设，15%-20%则被公开标售或出租，所得收入用以支付土地开发成本与公共设施建设费用。区段征收是政府基于新区开发、城市更新等需要，依法征收一定区域内的土地，重新整理规划后投入使用。其中公共设施用地由政府直接支配使用，其余建设用地，部分由原土地所有权人领回作为抵价地，部分供作开发目的机关使用，剩余土地则公开标售等。 市地重划与区段征收在运行方式上虽有不同，但在基本原理上都遵循“涨价归公”，遵照“原土地所有人拥有土地总价值不减少”的原则进行土地增值的分配。实践证明，“涨价归公”的利益分配原则能很好地指导土地公平问题的解决，台湾的成功实践对于大陆征地补偿制度的改革具有一定启示作用。
3 我国农村集体建设用地入市实践模式的公平性与效率性分析
公平包括对经济、政治、社会制度等各方面的评价。集体经营性建设用地入市过程所关注的公平，主要集中在收入分配公平、权利公平、机会公平和制度公平方面。效率是从经济学的角度来考虑的经济效率，主要是指生产效率以及资源的有效配置等。在集体经营性建设用地入市过程中效率的体现，即集体经营性建设用地作为资源进入市场，在多方交易过程中取得有效配置的过程。
十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，表明国家对于农村集体建设用地入市明令禁止的局面将会得到改变。此外，我国对于公平与效率的关系定位也相应有所变化，从改革开放之初，为发展生产力而突出效率，到十四届三中全会提出“效率优先，兼顾公平”，再到现阶段经济新常态下“兼顾公平与效率、更加注重公平”的价值取向，这对于在集体经营性建设用地入市中应该如何协调公平与效率的关系提出了内在的要求。因此，针对农村集体建设用地入市实践模式的公平性与效率性分析，对于农村集体经营性建设用地入市有重要的指导作用和借鉴意义。
3.1 浙江的跨区补偿模式
3.1.1 建立土地发展权交易市场，推进集体土地高效入市
浙江省在集体建设用地入市方面采取的主要方式是以农地整理折抵建设用地指标。浙江省为解决建设用地指标不足及地方政府缺乏农地整理激励的问题，开始推行“土地整理新增有效耕地的72%可以折抵为建设用地指标”的政策。与此同时，浙江省允许折抵的建设用地指标进行跨县市有偿调剂，这一政策不仅解决了经济发达地区建设用地指标不足问题，对于土地整理资金筹措也起到了作用。此外，浙江省在其土地发展权管理的政策体系中，创造性地引入了“三合一”的整套市场机制，包括土地规划和计划指标、基本农田保护以及占补平衡的全方位跨区域市场化交易，在行之有效的监管机制下，建立起一个运行良好、效率较高的土地发展权交易市场。但由于与现行建设用地管理模式相矛盾，这种创新的模式于2007年被叫停，2009年最终停止。
3.1.2 土地发展权交易主体行政主导，对农民缺乏公平保障
浙江不同区域的土地资源禀赋和经济发展水平差异，导致土地发展权的跨区分配方案中各方面公平都难以得到保障。具体而言，土地发展权转移和交易的主体都还是市、县政府，“折抵和复垦指标”这些具体操作均为行政主导，在此过程中，作为农村集体土地所有者的村集体和实际使用者的农民比较被动。且浙江的土地发展权转移和交易改革并不是作为政策改革主体的地方政府基于某种社会科学理论突破而开展的创新，而是一种地方政府在中央政策与地方发展实践不能完全匹配情况下形成的一种诱致性制度变迁。
3.2 重庆的地票交易
3.2.1 统一建设用地指标交易，促进土地高效集约利用
重庆地票交易模式是在农民、农村集体经济组织及其他土地权利人自愿的前提下，将闲置废弃的农村建设用地复垦为耕地并保障当地农村发展空间后，通过重庆农村土地交易所公开交易，形成的可用于重庆市域范围内的建设用地指标。其交易主要包括复垦、验收、交易和使用地票四个环节，如图2所示。地票的创设有利于增加农民收入、促进农村劳动力转移、增加农业投入资金。地票交易的出现，让现实的用地制度多出一条市场化的渠道，为土地流转、土地集约、高效使用提供了制度平台。
3.2.2 土地复垦补偿标准模糊不清，土地收益分配不公
地票的产生依赖于土地的复垦，故地票的转让成交价应减去复垦的成本。重庆市对于地票转让成交价的具体操作为：第一部分支付复垦成本，第二部分对建设用地上的房屋，比照征地的标准，给予补偿，第三部分针对农民宅基地复垦的要求对其新购房给予补贴。若还有结余，再交由区县政府建立耕地保护基金。因此，地票交易的利益分配机制仍有欠缺，转让地票的收益，对提高农民的生活质量难以产生实质性改变。另外，地票模式在其信息公开环节并无一个统一的平台，使其无法实现更为高效的资源配置。
3.3 深圳集体土地入市
3.3.1 探索土地市场化方式，提高集体土地入市效率
1978年，深圳开创了土地市场化交易的先河，此后又率先探索出“征转分离”的用地模式。2004年，深圳一举将其域内集体土地全部转为国有土地，使深圳成为中国第一个辖区土地全部国有化的城市。2013年12月20日，深圳第一块原农村集体用地——凤凰社区一处原集体建设工业用地成功上市，采用市场化的方式，通过“招拍挂”重新利用闲置土地。深圳推动农村集体土地入市的做法，对全国有示范效应。首先，对于存量土地的处理，深圳选择了相对容易的工业用地。其次，深圳虽然在2004年将集体土地全部转为国有，但是大量的土地仍然掌握在村集体组织手中，这其中包括尚未进行开发建设的、符合规划的合法工业用地进入市场和尚未完善征地补偿手续且符合规划的工业用地，深圳采取由原村集体“自征自转”的方式，使这些工业用地较快地进入了交易平台。
3.3.2 多种土地收益分配方式，协调各方利益主体的关系
在收益分配方式上，深圳规定了两种方式：第一种是所得收益50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位；第二种是所得收益70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过总建筑面积20%的物业用于产业配套。原先集体建设用地只能集体使用，深圳明确这些土地可以挂牌对外招商，使得集体建设用地进入市场，产生多个权利主体，相应地制定多种情况下的收益分配方式。对于集体土地产权所有人与政府之间的利益分配、农民补偿等这些突出问题，深圳的分配方案具有样本意义。 但是，深圳市在大量资金和人口涌入的背景下，没有计划地鼓励所有力量参与到经济开发中，形成了各种不同主体、不同权属及不同集约程度的土地利用现状，导致土地权属复杂，地块零碎，使深圳面临着因为土地利益格局现状难以改变而继续改进的可能，也因此造成大量的违法用地。
4 基于公平与效率的农村集体经营性建设用地入市的障碍因素剖析
考察我国多年来农村集体建设用地入市现状，严格意义上的集体经营性建设用地入市并不多，依法流转的情形也较少，虽然获得了些许成功经验，但从公平与效率角度考虑，两者往往难以达到平衡，在考虑各种公平关系的情况下易导致效率的缺失，相反过分强调市场化的做法，又造成收益分配等方面的不公平。一定程度上能有效处理公平与效率的入市模式却面临着制度约束以及法律限制等问题。不难看出，农村集体经营性建设用地入市存在着巨大的障碍因素。
农村集体经营性建设用地入市的过程，实则是政府与市场寻求平衡稳定的过程，是公平与效率不断博弈的过程。经济学家从经济学的角度定义公平，指收入分配的相对平等。首先要保证前提条件的公平，即政策制定上的起点公平。其次是执行过程中的公平。即在依据帕累托最优原则的基础上，充分遵循市场规律。显然在保证经济效率的起点公平和制度公平的前提下，才能获得结果公平。因此，从公平与效率的角度，对于入市过程中出现的制度、法律、管理等突出障碍的探讨十分必要。
4.1 起点不公平：产权制度体系不完善
在农村集体经营性建设用地入市的诸多障碍中，最根本的还是各类制度障碍。这其中典型的就是我国产权制度的建立。将产权制度的不公平理解为一种起点不公平，即土地产权不明晰从集体经营性建设用地入市之初便造成隐患。农村集体所有土地与国有建设用地权属分类不相同，两者在权利上不平等，农村集体建设用地使用权制度的空白无法提供真正可交易的使用权，其次“集体所有”在现有法律框架下无法形成独立自主的产权交易主体，所有权主体的不明确弱化了农民主体地位，无法保护农民的利益，更不利于土地的节约集约利用。同时产权、市场对于经济绩效的影响，说明在市场机制完善的环境中，由于产权的制约，竞争得不到完全充分的发挥，就会减缓入市的效率。
4.2 过程不公平：相关配套法律不健全
目前我国关于集体经营性建设用地入市的法律保障不尽完善。在相关立法上未有明确的法律规定，缺少有效监管措施和办法，致使入市过程存在巨大的法律风险，一旦发生纠纷，集体建设用地所属集体的权益难以得到有效保护。现行的土地管理制度中，国有建设用地市场体系较为完备，但农村集体经营性建设用地入市的法律体系缺失，对入市形成难以逾越的法律障碍。2015年全国33个试点县级行政区域，拟暂时停止《土地管理法》等关于集体建设用地使用权不得出让的规定，允许农村集体经营性建设用地入市，这种“允许地方依法试点”的做法有所进步，但是从“试点到立法”的改革模式有待进一步完善，国家需要在立法上跟进市场的发展。
4.3 结果不公平：土地收益分配不均匀
我国始终未能建立一套完整、合理、科学的集体建设用地收益分配体系。如何在相关的各级政府、集体经济组织和农民几个利益主体之间进行合理的收益分配，是一个尚未明确的问题，现有的分配办法各地不尽相同，甚至同一地方也因不同情况而有所区别。在芜湖、成都以及广东省的实践过程中，农村集体建设用地入市时，农民保有了土地所有权。在这种情况下，农民因为拥有土地所有权，即便在外部情况发生变化的情况下，其利益也能够得到较好地保障。但是在重庆、浙江等地的实践过程中，农村集体建设用地在指标交易中，土地的级差地租并不保留在农民手中。且农村集体建设用地入市过程中政府、农村基层组织很可能利用行政手段强硬推行，将农村集体经营性建设用地入市变成了征地的翻版。行政力量以及农村基层组织力量的介入，使得农民的意愿可能得不到有效的尊重，政府、集体经济组织、农民各方利益主体在收益分配过程中也难以取得协调。
4.4 入市效率缺失：土地管理行政性垄断
我国行政化的土地管理模式，致使建设用地指标的管理偏于集权化，政府的行政性垄断明显。用地指标按计划模式从中央层层分解下达，指标分配主要基于区域间的政治平衡，并非土地高效利用，从而减缓入市效率。我国一直以来的改革当中，政府的土地管理部门同时具有土地所有者和管理者的双重身份，将经营土地的收入用于地方建设。故如果允许集体建设用地进入市场，政府可卖的土地将变少，政府收益随之减少。并且建设用地指标跨区交易会弱化政府对于用地指标的配置权，损害相关部门的部门利益。在现行财税体制下，不转变政府管理土地的职能，创新政府管理模式，集体经营性建设用地入市就很难落实。
5 公平与效率层面推进农村集体经营性建设用地入市的建议
基于以上分析，在深化农村土地制度改革，推进农村集体经营性建设用地入市的过程中，实现公平与效率的兼顾，就要在制度、法律、管理等方面合理设计。在“新常态”的大背景之下，实现公平才能确保农村稳定，发挥效率才能促进经济社会的发展。在新一轮深化改革要求下，在完善相关法律的前提下，通过增设土地发展权，建立土地发展权区内转移和跨区交易的市场机制、完善土地征收制度、健全土地增值收益分配机制等配套体制改革，建立服务监管制度，健全市场交易规则，构建农村集体经营性建设用地制度体系，完善入市各个环节。此外，搭建新型土地交易平台，引入电商，构建类似“O2O”的交易模式，创新集体经营性建设用地入市，从效率与公平两方面统筹，建立具有特色的农村集体经营性建设用地市场化运行机制，如图3所示。
5.1 构建新型土地交易机构、明确土地入市管理主体
在新一轮深化改革要求下，以土地交易所、土地银行为载体构建新型土地交易机构，加快农村集体经营性建设用地市场化的变革路径。具体而言是将集体经营性建设用地的使用权在一定期限内向金融机构抵押担保的方式实现其入市。在集体无法按期偿还银行贷款的情况下，被抵押的土地使用权即从承包户转移至银行机构；银行为了盘活大量的被抵押资产，将一定期限的土地经营权在公开市场上予以转让，客观上会起到促进集体经营性建设用地入市的作用。对集体来说，大量土地撂荒毫无收益，不如将其一定期限的使用权抵押给银行获取资金。对银行来说，零星的土地使用权抵押担保业务并不具有吸引力，但众多零星的使用权抵押形成规模，其收益仍然相当可观。对于被转让的客体来说，从银行机构购买土地使用权如同向银行申请贷款一样，节省了与各集体谈判的交易成本，同时规避了传统土地入市模式中的不确定性风险。 通过形成土地银行、农村土地整理机构和土地交易所三者有机组合的农村土地银行运作平台，将零散集体经营性建设用地集聚，推进规模经营，促进其市场化交易，提高土地产出率和资源利用率。
5.2 引入电商服务平台，完善土地市场交易体系
农村集体经营性建设用地入市引入电商理念，建立一个集中统一、公开透明的交易平台，加快入市的市场化、规模化与信息化。具体而言，引入电商模式的农村集体经营性建设用地入市可通过农村集体组织、电商平台，政府部门和金融部门几大交易主体进行，如图4所示。“电商”服务平台，将供给方发布的土地信息进行汇总整理，成立类似的土地入市交易中心，在政府部门的政策支持和监督指导下，为入市提供信息传递、中介服务和监督管理等服务交易平台。金融部门为土地入市提供融资渠道，对于交易进行价值评估等。此种互联网平台，可为交易信息的汇集和发布提供一个有效载体，为入市提供一个公开透明的市场平台，既可以结束无序、违法的隐形交易，又可以有效防止政府行政权力的不当干预，在保障信息对称等公平交易条件的同时，提高其入市效率。并在相关政策约束下，实现多方利益主体的公平交易。
5.3 拓宽土地领域融资渠道、优化调整现有财税体制
利用征收土地增值税的方式使入市融资渠道多元化。在集体建设用地上展开的城市更新和产业升级，蕴藏着大量的投融资机会，可以借此拓宽原有的单一融资渠道。国家需要辅以通过税收进行收益调节的方式，对规划为建设用地的所有权人增收土地增值税。在土地增值收益管理时，对农村集体经营性建设用地的补偿原则是至少不能使被征地农民的福利水平比征地前下降，从而补偿农民的土地权益。收益分配涉及政府、集体经济组织和农民个人三方之间的利益协调，在保护农民利益的同时，政府、集体的利益也应受到保障。
土地制度改革属于综合性改革，必须整体把握、协同推进。我国新一轮的财税体制改革将对财政体制进行优化调整。政府的相关部门不再经营土地，意味着政府没有土地出让收入，故地方建设所需资金可通过深化配套的财税体制改革和投融资体制改革加以解决。通过征收相关土地开发税收，以及土地市场化交易所带来的财政收入，使地方政府在短期内获得收入弥补其财政损失。
5.4 实施政府市场分权监管、加强相关法制法规保障
实践证明，市场化的建设指标交易体系能更有效地配置土地这种稀缺的资源。打破垄断性的土地管理，需要政府职能的转变，将政府与市场的职能分权，即进一步入市过程中应实施把土地所有者与管理者分开的改革。政府的相关部门需要权力下放，不再经营土地，而是集中精力进行总体管控。同时在相关行政权力的监督下，构建新的政府部门参与市场其中，与其他市场主体平等竞争。
此外，农村集体经营性建设用地入市必须坚持依法改革。要推动农村集体经营性建设用地入市，必须突破现行法律的规定，并制定相关的法律或者行政法规，例如《集体建设用地管理条例》《集体建设用地有偿收益管理办法》等法规，以法律规范的形式明确集体经营性建设用地土地产权，进入市场流转的条件、范围、合法形式以及程序，将入市逐步引向科学化、规范化、法制化轨道，形成完整的管理和调控体系。
5.5 改进入市基础制度，实现综合配套体制改革
农村集体经营性建设用地入市受到基础制度的制约，进一步推行试点改革的同时，需要对土地产权以及土地征收制度等加以改进。具体而言即设置土地发展权跨区交易市场机制，以及通过土地重划来完善土地征收制度。通过赋予农民土地发展权，并在土地发展权转移过程中进一步推广市场化交易，优化我国农村土地产权结构。国家不经营土地发展权，但可以建立土地发展权区内转移和跨区交易的市场机制，可以通过申请规划许可来实现土地发展权在土地分区管制的基础上进行转移。实现区内转移和跨区交易，既可保证农民获取土地发展权的可能性，又保障了国家对于土地发展权的宏观调控作用。
另外，需要完善我国现行征地制度。尊重市场规律，确定合理的征地补偿标准，合理确定征地区内土地价值，维护被征地农民的合法权益；提高土地征用透明度，增加群众的知情权和参与权；严格界定“公共利益”范围，组织编写“征地目录大纲”，设立审核机构，更多地体现价值补偿思路。
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作者简介：
郑丹，天津城建大学经济与管理学院研究生，主要研究方向为土地与房地产经济。
张颖，天津城建大学经济与管理学院研究生，主要研究方向为城市与区域经济。
王振坡，天津城建大学经济与管理学院教授、副院长，经济学博士，美国康奈尔大学和美国内华达大学访问学者，主要研究方向为城市与区域经济。
基金项目：
2014年天津滨海新区土地发展中心委托项目“土地储备在新型城镇化进程中角色定位研究”；2014年天津市国土房管局科技项目“天津市土地储备决策及其支持系统分析设计”； 2015年天津市国土房管局科技项目“天津市农村集体经营性建设用地入市实践探索及对策研究”和“天津市土地整理储备机构组织管理体系重构研究”；“十二五”天津市高等学校创新团队培养计划项目“新型城镇化与城市可持续发展”（TD12-5063）。
Abstract：With China’s rural land system reform pilot stepped into the stage of implementation， how to united fairness and efficiency in exploring the united market of rural collective commercial construction land become the major problem.The paper combs land system reform experiences of typical countries or areas，and summarizes the main pattern of the united market of rural collective construction land based on fairness and efficiency angle.Then from aspects of the system，law， management to analyzes the main obstacles of the united market of rural collective construction land.Finally，put forward the optimization recommendations and countermeasures：setting up the land development rights，the tax revenue adjustment and a series of supporting reform measures， introducing the concept of“electronic commerce”and set up new land trading platform.
Keywords：The united market of rural collective commercial construction land，Fairness and efficiency，Land development right，Electronic commerce
李求军/责任编辑