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编者按：在当前各地纷纷建立开发区，以求推动经济快速增长的大背景下，有关开发区用地的种种矛盾也随之凸显出来——土地资源紧张、违规用地频发、征地拆迁困难等等不一而足。如何解决这些问题，湖南省宁乡经济开发区给出了一些解决之道。这个刚刚获批不久的国家级经开区在节约土地、安置失地农民方面做出了不少成功探索，湖南省国土资源厅于近期对此进行专题调研，深入解析了“宁乡模式”的成功之道。
开发区经济发展是工业经济的重要增长极，是产业聚集的重要平台。湖南省开发区以约占全省千分之三的土地，吸纳了全省1/3左右的外资，创造了全省约1/2的外贸出口额、1/3的工业增加值。开发区每年用地量占全省用地总量的1/4，既是用地大户，又是开展节约用地的前沿阵地。
湖南省宁乡经济开发区提高用地准入门槛，防止跑马圈地，变盲目招商为高规格选商，变外延粗放为内涵挖潜。2010年，宁乡经开区在不足县域面积千分之二的土地上，创造了县域经济三分之一的工业总产值和财政收入，其单位工业产值达45.9亿元/平方公里。宁乡经开区节约集约用地的作法为开发园区破“两难”、促发展提供了很好的范例。
“五个不签”防跑马圈地
开发区成立之初，由于基础设施建设滞后、区位条件欠优、启动资金缺乏等因素的制约，来此投资创业者寥若晨星。因此，经开区在招商引资上曾一度饥不择食，不管项目优劣，捡到篮里就是菜。有的投资者利用园区迫切招商引资的愿望，趁机跑马圈地。结果是几年下来，园区宝贵的土地资源被一些劣质项目大量挤占，而许多有发展前景、有市场潜力的优质项目往往因土地资源紧缺难以落地。
2006年，开发区的决策者们痛定思痛，决定改盲目招商为高标准选商，在招商引资中明确了“五个不签”，即投资规模少于2000万元，亩均投资强度低于150万元的不签；有圈地嫌疑的不签；年度内不能实现固定资产投入的不签；项目不符合环保要求的不签；缺少科技含量的不签。
为把“五个不签”落到实处，经开区将目标放在了两道关卡上。
一是项目评估关。从2009年起，开发区与湖南省权威咨询公司——湖南友谊信用评估有限公司建立战略合作关系，创建招商项目评估机制，由同行业专家、中介咨询机构、园区招商部门和管委会班子四方组成评估组，对需入园项目的用地规模、效益、环保及行业地位等要素进行全面综合评估，形成的评估报告作为决定项目是否入园的重要依据，以防范招商项目跑马圈地及可能出现的官员寻租现象。
2010年，经开区颁布了《宁乡经济开发区项目准入条件规定》，对入园项目的用地规模、注册资金、单位产值能耗、环保标准、绿化率、容积率以及节能设备和工艺作了详细规定。所有入园项目，不管企业大小，都必须经过评估才能落户园区。即便是世界排位500强的联合利华、东洋铝业等都也要经过评估才能入园。
2009年有一个收益较好的管业项目欲落户园区，投产后每年可产生2000万元的税收，投资商提出要400亩土地。经评估论证，同类产品同等规模的投资只需200亩土地。几经协商投资方仍执意要求提供400亩土地才肯落户园区。为节约土地，开发区的决策者们忍痛割爱，拒绝了该项目入园。评估决策机制实施以来，园区拟引进的15个项目中，有3个项目被拒签，初步统计节约土地300多亩。
此外，还有一个“合同约定关”。对已经引进的项目，为确保其按时开工建设和节约集约用地，开发区专门出台了《工业项目投资合同若干规定》，对入园项目的投资强度、税收贡献、建筑密度和容积率、违约处理以及退出机制等作了进一步的明确要求，有效规范了履约行为，提高了合同履约率。通过提高项目入园准入门槛和高标准选商，园区涌现出一批节约集约用地典型企业。2010年，马克菲尔在不足20亩的土地上，创造税收800万元；加加集团在50亩的土地上，创造出税收1亿元。
“四个集中”拓宽用地空间
最初入园的项目主要是在园区主干道两侧“插花式”选址，开发不成片、布局不集中、产业不集聚、用地不集约。2006年，园区针对上述问题，按照统一规划、统一布局、统一配套、统一建设的原则，强力推行“四个集中”：集中配套设施建设、集中生活设施建设、集中标准厂房建设、集中安置住宅建设。
为实现“四个集中”，开发区坚持对园区进行科学规划，引导产业聚集。严格按照土地利用总体规划，实行“成片开发、成片配套、成片建设”，结合园区产业布局，相继规划了“食品产业园”、“文化创意产业园”等专业园区，积极引导产业集聚，实现集群发展，形成了机电、食品、服饰、建材等四大主导产业。同时科学把握土地供应时序，提高土地节约集约利用水平。
此外，园区内还坚持集中建设，实现资源共享。集中配套设施建设。园区整改升级供电、供水、排污等线路，实行园区供电、供水、供热统一配送和管理。如园区有80多家企业需要供热用于产品的发酵、烘干等，如分散建设每个企业需要土地5亩左右，仅烟囱就达80多个。园区引进天宁热电有限公司实行集中统一供热，仅需土地80多亩，整个园区只有一个不冒烟的烟囱，既节地又环保，比分散单独建设锅炉房节约土地200多亩，每年节约用煤9万多吨，减少废气排放15万吨。集中生活设施建设。园区建设了员工住宅小区、小学、技校、文体中心、农贸市场等生活服务设施，比企业自行建设至少节约用地近100亩。
宁乡经开区还坚持集中建设标准厂房和安置住宅建设。已建成多层标准厂房8栋1.6万平方米，可容纳、孵化高新企业12家以上，实现工业产值2亿元以上。在2008年4月长沙市新征地拆迁补偿安置政策出台前，经开区对拆迁户进行统一规划、统一集中安置，建设失地农民中心村，安置900余户3442人，共计安置用地283.9亩，而原来一家一户单独安置需要土地619.5亩，集中安置减少用地335.6亩。
实现用地“有进有出”
2009年，园区开展了产业普查活动，对投产企业按龙头型、骨干型、成长型、整改型、淘汰型五级分类标准，分别落实扶植、整改、淘汰等措施。特别是对普查过程中清理出来的破产、倒闭企业以及闲置低效利用土地，建立企业用地退出机制。
退出机制主要采取三种处置方式：
一是借鸡生蛋。为扶持虽遭遇经营危机但具有发展前景的传统优势企业摆脱困境，园区引导有用地需求的高品质中小企业租赁其空闲厂房，实现风险转移。如恒丰实业占地120余亩，建设标准厂房面积近8万平方米，在公司资金链断裂、面临关门停产境地时，园区引进鑫汇塑胶、格林沃特生物等5家中小企业租赁其标准厂房生产，目前五家租赁企业均不断壮大，发展态势良好。
二是腾笼换鸟。对闲置土地以及利用率不高的土地，园区促使其向第三方转让。某机械项目由于投资方无力偿还工程承包费用，严重违反投资合同约定的相关条款。在终止了该投资合同后，经开区引进湖南倍康卫生用品项目进入该地块，充分发挥了土地的最大效益。
三是依法回购。对于不按合同约定造成土地闲置的项目，园区依法收回或收购，进行二次招商。某新材料项目签约后因实力极差，建设进度及投入要求与合同约定差距很大，造成项目用地长年闲置。园区通过司法途径，依法解除了该投资合同并收回项目用地，通过二次招商引进一家新企业。近年来，园区累计依法终止、调整投资合同28起，盘活项目闲置用地968.53亩。
妥善安置失地农民
近年来，征地拆迁工作被称为天下第一难事，一个最重要的原因就是被征地农民的利益难保障。宁乡经开区在征地拆迁过程中始终坚持和谐共赢的理念，把被征地农民的利益放在第一位。自园区成立以来，一直坚持把园区最好的地段用于安置被征地农民，使他们能够安居乐业。
几年来，园区共征地上万亩，却没有出现一起上访事件。他们始终坚持了两个原则：
一是让失地农民“住得更好”。园区始终坚持“以安置促拆迁、先安置后拆迁”的原则，制订了《宁乡经开区拆迁户安置相关规定》等规范性文件，完善了水平安置工作机制。园区把最中心、最繁华的地块用于安置被征地农民，并决定在失地农民中心村附近兴建全省首条“失地农民步行街”，让失地农民有“入则宁静，出则繁华”的感觉。无论是去企业上班，还是自谋营生，交通都非常便利。2010年12月园区完成了第一次水平安置房分配工作，首次分配安置住房120余套，安置拆迁农民60余户，被安置户满意度非常高。
二是让失地农民“挣得更多”。园区制定了《促进园区失地农民再就业工作方案》，成立了农民就业指导服务中心，建立失地农民就业台账，联合园区企业定期组织免费培训，确保失地农民失地不失业，在家门口就可以打工，畅通农民就业渠道；拓宽失地农民就业门路，将园区小型工程交由当地政府，统筹组织当地群众参加建设；指导失地农民合理安排、集中使用征地安置补偿款，以土地股金方式让农民自愿入股，参与分红，使失地农民有长期稳定的收入来源。设立园区失地农民特困基金，及时救济家庭困难的失地农民，保障他们的基本生活。
此外，经开区还坚持创新征拆模式，让拆迁成本更低。在依法依规依程序开展征拆工作的同时，园区还创新了成片、成建制征拆模式，以降低征拆成本，提高征拆效率。零星征地对水系、道路等有一定的破坏作用，成片征地节约了因破坏水系导致的水田经济作物赔偿约1200元/亩·年、混凝土道路重修成本约10万元/公里，还减少了与村民的摩擦和纠纷。降低的这些成本又反馈给失地农民，赢得了他们的理解、支持、配合，使拆迁工作更加顺利。
几年来，园区和谐共赢的理念及一系列以民为本的举措营造了良好发展环境，获得了各界的高度肯定。2007年宁乡经济开发区成为全省唯一的“全国模范劳动关系和谐工业园区”，2010年成为湖南省文明单位，荣获全省首家“平安园区”称号。
（本文作者系湖南省国土资源厅党组书记、厅长）
开发区经济发展是工业经济的重要增长极，是产业聚集的重要平台。湖南省开发区以约占全省千分之三的土地，吸纳了全省1/3左右的外资，创造了全省约1/2的外贸出口额、1/3的工业增加值。开发区每年用地量占全省用地总量的1/4，既是用地大户，又是开展节约用地的前沿阵地。
湖南省宁乡经济开发区提高用地准入门槛，防止跑马圈地，变盲目招商为高规格选商，变外延粗放为内涵挖潜。2010年，宁乡经开区在不足县域面积千分之二的土地上，创造了县域经济三分之一的工业总产值和财政收入，其单位工业产值达45.9亿元/平方公里。宁乡经开区节约集约用地的作法为开发园区破“两难”、促发展提供了很好的范例。
“五个不签”防跑马圈地
开发区成立之初，由于基础设施建设滞后、区位条件欠优、启动资金缺乏等因素的制约，来此投资创业者寥若晨星。因此，经开区在招商引资上曾一度饥不择食，不管项目优劣，捡到篮里就是菜。有的投资者利用园区迫切招商引资的愿望，趁机跑马圈地。结果是几年下来，园区宝贵的土地资源被一些劣质项目大量挤占，而许多有发展前景、有市场潜力的优质项目往往因土地资源紧缺难以落地。
2006年，开发区的决策者们痛定思痛，决定改盲目招商为高标准选商，在招商引资中明确了“五个不签”，即投资规模少于2000万元，亩均投资强度低于150万元的不签；有圈地嫌疑的不签；年度内不能实现固定资产投入的不签；项目不符合环保要求的不签；缺少科技含量的不签。
为把“五个不签”落到实处，经开区将目标放在了两道关卡上。
一是项目评估关。从2009年起，开发区与湖南省权威咨询公司——湖南友谊信用评估有限公司建立战略合作关系，创建招商项目评估机制，由同行业专家、中介咨询机构、园区招商部门和管委会班子四方组成评估组，对需入园项目的用地规模、效益、环保及行业地位等要素进行全面综合评估，形成的评估报告作为决定项目是否入园的重要依据，以防范招商项目跑马圈地及可能出现的官员寻租现象。
2010年，经开区颁布了《宁乡经济开发区项目准入条件规定》，对入园项目的用地规模、注册资金、单位产值能耗、环保标准、绿化率、容积率以及节能设备和工艺作了详细规定。所有入园项目，不管企业大小，都必须经过评估才能落户园区。即便是世界排位500强的联合利华、东洋铝业等都也要经过评估才能入园。
2009年有一个收益较好的管业项目欲落户园区，投产后每年可产生2000万元的税收，投资商提出要400亩土地。经评估论证，同类产品同等规模的投资只需200亩土地。几经协商投资方仍执意要求提供400亩土地才肯落户园区。为节约土地，开发区的决策者们忍痛割爱，拒绝了该项目入园。评估决策机制实施以来，园区拟引进的15个项目中，有3个项目被拒签，初步统计节约土地300多亩。
此外，还有一个“合同约定关”。对已经引进的项目，为确保其按时开工建设和节约集约用地，开发区专门出台了《工业项目投资合同若干规定》，对入园项目的投资强度、税收贡献、建筑密度和容积率、违约处理以及退出机制等作了进一步的明确要求，有效规范了履约行为，提高了合同履约率。通过提高项目入园准入门槛和高标准选商，园区涌现出一批节约集约用地典型企业。2010年，马克菲尔在不足20亩的土地上，创造税收800万元；加加集团在50亩的土地上，创造出税收1亿元。
“四个集中”拓宽用地空间
最初入园的项目主要是在园区主干道两侧“插花式”选址，开发不成片、布局不集中、产业不集聚、用地不集约。2006年，园区针对上述问题，按照统一规划、统一布局、统一配套、统一建设的原则，强力推行“四个集中”：集中配套设施建设、集中生活设施建设、集中标准厂房建设、集中安置住宅建设。
为实现“四个集中”，开发区坚持对园区进行科学规划，引导产业聚集。严格按照土地利用总体规划，实行“成片开发、成片配套、成片建设”，结合园区产业布局，相继规划了“食品产业园”、“文化创意产业园”等专业园区，积极引导产业集聚，实现集群发展，形成了机电、食品、服饰、建材等四大主导产业。同时科学把握土地供应时序，提高土地节约集约利用水平。
此外，园区内还坚持集中建设，实现资源共享。集中配套设施建设。园区整改升级供电、供水、排污等线路，实行园区供电、供水、供热统一配送和管理。如园区有80多家企业需要供热用于产品的发酵、烘干等，如分散建设每个企业需要土地5亩左右，仅烟囱就达80多个。园区引进天宁热电有限公司实行集中统一供热，仅需土地80多亩，整个园区只有一个不冒烟的烟囱，既节地又环保，比分散单独建设锅炉房节约土地200多亩，每年节约用煤9万多吨，减少废气排放15万吨。集中生活设施建设。园区建设了员工住宅小区、小学、技校、文体中心、农贸市场等生活服务设施，比企业自行建设至少节约用地近100亩。
宁乡经开区还坚持集中建设标准厂房和安置住宅建设。已建成多层标准厂房8栋1.6万平方米，可容纳、孵化高新企业12家以上，实现工业产值2亿元以上。在2008年4月长沙市新征地拆迁补偿安置政策出台前，经开区对拆迁户进行统一规划、统一集中安置，建设失地农民中心村，安置900余户3442人，共计安置用地283.9亩，而原来一家一户单独安置需要土地619.5亩，集中安置减少用地335.6亩。
实现用地“有进有出”
2009年，园区开展了产业普查活动，对投产企业按龙头型、骨干型、成长型、整改型、淘汰型五级分类标准，分别落实扶植、整改、淘汰等措施。特别是对普查过程中清理出来的破产、倒闭企业以及闲置低效利用土地，建立企业用地退出机制。
退出机制主要采取三种处置方式：
一是借鸡生蛋。为扶持虽遭遇经营危机但具有发展前景的传统优势企业摆脱困境，园区引导有用地需求的高品质中小企业租赁其空闲厂房，实现风险转移。如恒丰实业占地120余亩，建设标准厂房面积近8万平方米，在公司资金链断裂、面临关门停产境地时，园区引进鑫汇塑胶、格林沃特生物等5家中小企业租赁其标准厂房生产，目前五家租赁企业均不断壮大，发展态势良好。
二是腾笼换鸟。对闲置土地以及利用率不高的土地，园区促使其向第三方转让。某机械项目由于投资方无力偿还工程承包费用，严重违反投资合同约定的相关条款。在终止了该投资合同后，经开区引进湖南倍康卫生用品项目进入该地块，充分发挥了土地的最大效益。
三是依法回购。对于不按合同约定造成土地闲置的项目，园区依法收回或收购，进行二次招商。某新材料项目签约后因实力极差，建设进度及投入要求与合同约定差距很大，造成项目用地长年闲置。园区通过司法途径，依法解除了该投资合同并收回项目用地，通过二次招商引进一家新企业。近年来，园区累计依法终止、调整投资合同28起，盘活项目闲置用地968.53亩。
妥善安置失地农民
近年来，征地拆迁工作被称为天下第一难事，一个最重要的原因就是被征地农民的利益难保障。宁乡经开区在征地拆迁过程中始终坚持和谐共赢的理念，把被征地农民的利益放在第一位。自园区成立以来，一直坚持把园区最好的地段用于安置被征地农民，使他们能够安居乐业。
几年来，园区共征地上万亩，却没有出现一起上访事件。他们始终坚持了两个原则：
一是让失地农民“住得更好”。园区始终坚持“以安置促拆迁、先安置后拆迁”的原则，制订了《宁乡经开区拆迁户安置相关规定》等规范性文件，完善了水平安置工作机制。园区把最中心、最繁华的地块用于安置被征地农民，并决定在失地农民中心村附近兴建全省首条“失地农民步行街”，让失地农民有“入则宁静，出则繁华”的感觉。无论是去企业上班，还是自谋营生，交通都非常便利。2010年12月园区完成了第一次水平安置房分配工作，首次分配安置住房120余套，安置拆迁农民60余户，被安置户满意度非常高。
二是让失地农民“挣得更多”。园区制定了《促进园区失地农民再就业工作方案》，成立了农民就业指导服务中心，建立失地农民就业台账，联合园区企业定期组织免费培训，确保失地农民失地不失业，在家门口就可以打工，畅通农民就业渠道；拓宽失地农民就业门路，将园区小型工程交由当地政府，统筹组织当地群众参加建设；指导失地农民合理安排、集中使用征地安置补偿款，以土地股金方式让农民自愿入股，参与分红，使失地农民有长期稳定的收入来源。设立园区失地农民特困基金，及时救济家庭困难的失地农民，保障他们的基本生活。
此外，经开区还坚持创新征拆模式，让拆迁成本更低。在依法依规依程序开展征拆工作的同时，园区还创新了成片、成建制征拆模式，以降低征拆成本，提高征拆效率。零星征地对水系、道路等有一定的破坏作用，成片征地节约了因破坏水系导致的水田经济作物赔偿约1200元/亩·年、混凝土道路重修成本约10万元/公里，还减少了与村民的摩擦和纠纷。降低的这些成本又反馈给失地农民，赢得了他们的理解、支持、配合，使拆迁工作更加顺利。
几年来，园区和谐共赢的理念及一系列以民为本的举措营造了良好发展环境，获得了各界的高度肯定。2007年宁乡经济开发区成为全省唯一的“全国模范劳动关系和谐工业园区”，2010年成为湖南省文明单位，荣获全省首家“平安园区”称号。
（本文作者系湖南省国土资源厅党组书记、厅长）