论文部分内容阅读
编者按：
粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全。对于我们这样一个拥有13亿人口，正处于工业化、城镇化加速推进的国家而言，确保粮食安全不仅是实现国民经济又好又快发展的基本条件，而且是促进社会稳定和谐的重要保障，同时还是确保国家安全的战略基础。为此，《经济》杂志推出粮食安全专题，从粮食耕地保护、科技种植、流通体系三方面阐述我国粮食安全现状及相关的政策解读。
10月23日，农业部宣布，今年秋粮丰收已成定局，我国粮食产量实现半个世纪以来首次连续九年增产。在“最严格的耕地保护制度”之下，“坚守18亿亩耕地红线”，近10年来，我国占全世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。
但是，“粮食九连增”同时也令人喜忧参半。据国土资源部资料，我国粮食产区重心逐步北移，主要粮食产区的持续保障能力堪忧。耕地是粮食生产之基，粮食安全不仅与耕地数量有关，更与耕地质量有关，我国耕地保护依然面临严峻挑战。
我国耕地不仅人均数量少，而且质量偏低。我国耕地土壤的有机质含量不足欧洲同类土壤的一半，基础地力产量只占50%左右，低于发达国家约20个百分点，存在营养元素含量偏低或不平衡、盐碱、水土流失、耕层浅薄、渍涝、干旱缺水、过酸或过碱、重金属污染等问题的耕地均占有较大面积。
“耕地质量低造成了我国的粮食生产能力低而不稳，国家的粮食安全没有根本保证。”中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员黄鸿翔表示，在这种情况下，只有加大投入才能取得较高产出，这就是我国以占世界7%的耕地消耗世界30%以上化肥的主要原因，也是我国农民收入低下，而农产品价格仍然缺乏国际竞争力的重要原因。
建设用地走歧路
在人多地少、水土资源匹配错位的背景之下，我国面临工业化、城市化快速发展与农业结构战略性调整的耕地占用压力。国土资源部耕地保护司司长严之尧表示，“十二五”期间，我国将面临建设用地需求集中释放的压力，建设用地供需矛盾更加突出。
“从数量上来说，耕地面临的最大的、实质上的挑战就是建设占用耕地增多，这是不可逆转的。”中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣向记者分析，由于建设用地利用不合理，土地流转不顺畅，导致建设用地不断占用耕地。
建设用地的利用存在诸多的不合理之处，且具有全国普遍性。“近些年农村‘建新不拆旧’带来耕地占用问题呈现上升趋势。”中国科学院地理科学与资源研究所基地研究员刘彦随表示。
“相比居住这一块，面子工程、形象工程存在大量的浪费。”张凤荣表示，有些地方，在较为落后农村地区，建大广场，修宽马路，但是当地的物流、人流密度相对来说并不高。
此外，一些地方政府急于招商引资，将耕地零地价，甚至负地价转让给企业。“我看过很多的开发区，地是荒着的，厂房根本没有机器的响声。”张凤荣解释，很多企业根本不具备生产能力，甚至投机，或者在有机会时把地转让出去。
“中部地区，特别是西部地区，占用耕地建设开发区，面积非常大，使用效率很低。”张凤荣说，这种现象一直存在，并且这种现象正在从东南部向西北部推进。
“现行《土地管理法》主要围绕耕地保护进行规范，对保护耕地起到了促进作用，但对建设用地集约利用管理却存在不少漏洞。”刘彦随表示。
依照目前相关规定，荒芜的土地可以由国家无偿收回，但是如何收回面临一定的阻力。“如何把闲置的土地利用起来，存在制度上的、技术上的问题。”张凤荣分析，比如占用耕地的企业可能是从银行贷的款，这涉及的是一连串的东西。
张凤荣表示，加强土地使用效率，必须要建立完善的土地流转市场，让建设用地活起来，无论是转为国有出让给商家的土地，还是农民集体的建设用地都在统一、有形的市场下发生买卖和流转。
“我们土地市场不发达，农用地转为建设用地，由一级市场给了这些企业，这个过程是非常大的量，但是二级市场，所谓流转的很少。”张凤荣告诉记者，目前土地市场没有培育好，配套的政策，制度，机制没有建立起来。“由于这种流转不顺畅，就造成了第一个过程，只有农用地变成建设用地，集体的土地变为国有的这个路子，这是建设用地不断占用耕地的原因。”
占补平衡压力大
我国耕地占补平衡政策要求建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。但是，我国耕地后备资源的数量有限，质量较差，耕地占补平衡面临一定的压力。
据严之尧介绍，我国面临耕地后备资源不足的突出问题，全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源现仅有约8000万亩，除东北和新疆部分地区外，大多分布在生态脆弱地区，水土光热条件差，补充耕地成本高、难度大。特别是有的省份后备资源接近枯竭，对大规模开发后备土地资源的依赖难以为继。
“过去的农业都是在平原，土地肥沃，而且大多数都是在西南地区，降水比较多。”张凤荣解释，如果在类似这些地区补充一些耕地，很多是朝山上走，即补充山地。“实际山区的耕地，就是一步步把人逼上去的，耕地少了，人多了，就朝山上去。”
张凤荣表示，占补平衡政策导致耕地向低质量土地走，即新增加的耕地质量可能比不上被占用的。如果要达到优质的质量，需要很高的投入，甚至实际上投入再高也达不到。
另外，由于水土流失，造成了大面积的耕地退化。据了解，目前我国仍有近1/3的国土面积存在不同程度的水土流失，2005年7月至2008年11月开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”研究显示，水土流失给我国造成的经济损失约相当于GDP总量3.5%。
从全国耕地的调查数据来看，我国目前耕地平均等别为9.80等，低于平均等别的10至15等地占全国耕地质量等级调查与评定总面积的57%以上，生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。
因此，张凤荣建议，耕地生长肥力的提高，水利建设，水土流失的防治，土壤的培肥问题，需要国家加大投入。而且越到今天，越要重视。
为提高耕地质量，《全国土地整治规划（2011-2015）》已正式颁布，稳步推进农村土地整治势在必行。但是，耕地质量的提高也面临着一定的阻力。 “农村土地整治，中低产田改造等耕地保护相关工程需要大量的前期投入。”刘彦随表示，在缺少外部介入的条件下，耕地的保护实际投入力度将远远小于理想的耕地保护投入需求。
“如果国家不投入，老百姓也不会投入，如果投入的部分的提高和粮食产出的提高，是不相称的，农民不如外出打工。因此，更应该把土地整治看成国家行动，国家从粮食安全角度提高投入。”张凤荣说。
刘彦随建议，应着力改变当前“中央政府积极、地方政府消极”、“国土部门积极，其他部门消极”、“农民被动承担，其他主体无关”的耕地保护格局。
土壤污染之忧
粮食生长所依赖的土壤质量，直接决定了粮食的安全。随着工业化程度的提高，土壤污染问题日益凸显，并威胁粮食的安全。
2011年10月，环保部部长周生贤曾在十一届全国人大常委会第23次会议的报告中表示，中国土壤环境质量总体不容乐观，中国受污染的耕地约有1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%。
然而，这一数据是上个世纪90年代的数据，并不是最新的数据。环保部与国土部早已于2010年完成的全国土壤污染状况调查结果至今并未对外公布。
就土地污染的面积，中国工程院院士、华南农业大学副校长罗锡文曾公开指出，有调查显示，我国受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷，占全国总耕地面积的1/6。其中，受矿区污染的土地200万公顷，石油污染土地约500万公顷，固体废弃物堆放污染约5万公顷，“工业三废”污染耕地近1000万公顷，污染农田面积达330多万公顷。不管实际污染面积是多少，受污染的耕地无疑对粮食安全构成威胁。
不管数据是否精确，耕地受到污染已成定局。但是，究其原因，不难发现，人为因素是造成土壤污染的主要原因。目前，我国农药使用量已达130万吨，是世界平均水平的2.5倍，受农药污染的耕地土壤面积达1.36亿亩，地膜使用量达63万吨，白色污染严重，畜禽粪便产生量达到工业固废量的3.8倍，造成严重的有机污染物的污染。另据统计，我国受工业污染的农田达到6000万亩。
关于土壤污染的危害，张凤荣告诉记者，土壤污染往往对粮食的生产量没有影响，但是污染累积，对人造成危害是无疑的，危害的程度，还需要进行研究。“另外，如何去除污染，是今后要注意和控制的问题。必须加强教育，加强调查，要敢于把这个向老百姓交待，要透明。”
针对污染物的去除，张凤荣表示，“污物的回收利用成本高，需要国家支持。比如，现在土地薄膜的残存非常高，如何把薄膜提出来？比如政府用多少钱把薄膜收回来、采取惩罚措施，更重要的是，研究可降解的薄膜技术。”
另外，张凤荣认为，更重要的是如何能够将中央政府着急变成各级政府着急，变成各级政府主动的行动，这需要我们从体制上来做。“国家十分重视耕地保护，各级政府真正执行的时候，他认为这些限制发展，他认为只有工业化、城镇化是发展。这与干部的绩效指标有关系，考核包括经济建设，但是没有说去考核搞环保、搞资源保护做得好的。”
粮食安全与能源安全、金融安全并称为当今世界三大经济安全。对于我们这样一个拥有13亿人口，正处于工业化、城镇化加速推进的国家而言，确保粮食安全不仅是实现国民经济又好又快发展的基本条件，而且是促进社会稳定和谐的重要保障，同时还是确保国家安全的战略基础。为此，《经济》杂志推出粮食安全专题，从粮食耕地保护、科技种植、流通体系三方面阐述我国粮食安全现状及相关的政策解读。
10月23日，农业部宣布，今年秋粮丰收已成定局，我国粮食产量实现半个世纪以来首次连续九年增产。在“最严格的耕地保护制度”之下，“坚守18亿亩耕地红线”，近10年来，我国占全世界7%的耕地养活了占世界22%的人口。
但是，“粮食九连增”同时也令人喜忧参半。据国土资源部资料，我国粮食产区重心逐步北移，主要粮食产区的持续保障能力堪忧。耕地是粮食生产之基，粮食安全不仅与耕地数量有关，更与耕地质量有关，我国耕地保护依然面临严峻挑战。
我国耕地不仅人均数量少，而且质量偏低。我国耕地土壤的有机质含量不足欧洲同类土壤的一半，基础地力产量只占50%左右，低于发达国家约20个百分点，存在营养元素含量偏低或不平衡、盐碱、水土流失、耕层浅薄、渍涝、干旱缺水、过酸或过碱、重金属污染等问题的耕地均占有较大面积。
“耕地质量低造成了我国的粮食生产能力低而不稳，国家的粮食安全没有根本保证。”中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员黄鸿翔表示，在这种情况下，只有加大投入才能取得较高产出，这就是我国以占世界7%的耕地消耗世界30%以上化肥的主要原因，也是我国农民收入低下，而农产品价格仍然缺乏国际竞争力的重要原因。
建设用地走歧路
在人多地少、水土资源匹配错位的背景之下，我国面临工业化、城市化快速发展与农业结构战略性调整的耕地占用压力。国土资源部耕地保护司司长严之尧表示，“十二五”期间，我国将面临建设用地需求集中释放的压力，建设用地供需矛盾更加突出。
“从数量上来说，耕地面临的最大的、实质上的挑战就是建设占用耕地增多，这是不可逆转的。”中国农业大学土地利用与管理研究中心主任张凤荣向记者分析，由于建设用地利用不合理，土地流转不顺畅，导致建设用地不断占用耕地。
建设用地的利用存在诸多的不合理之处，且具有全国普遍性。“近些年农村‘建新不拆旧’带来耕地占用问题呈现上升趋势。”中国科学院地理科学与资源研究所基地研究员刘彦随表示。
“相比居住这一块，面子工程、形象工程存在大量的浪费。”张凤荣表示，有些地方，在较为落后农村地区，建大广场，修宽马路，但是当地的物流、人流密度相对来说并不高。
此外，一些地方政府急于招商引资，将耕地零地价，甚至负地价转让给企业。“我看过很多的开发区，地是荒着的，厂房根本没有机器的响声。”张凤荣解释，很多企业根本不具备生产能力，甚至投机，或者在有机会时把地转让出去。
“中部地区，特别是西部地区，占用耕地建设开发区，面积非常大，使用效率很低。”张凤荣说，这种现象一直存在，并且这种现象正在从东南部向西北部推进。
“现行《土地管理法》主要围绕耕地保护进行规范，对保护耕地起到了促进作用，但对建设用地集约利用管理却存在不少漏洞。”刘彦随表示。
依照目前相关规定，荒芜的土地可以由国家无偿收回，但是如何收回面临一定的阻力。“如何把闲置的土地利用起来，存在制度上的、技术上的问题。”张凤荣分析，比如占用耕地的企业可能是从银行贷的款，这涉及的是一连串的东西。
张凤荣表示，加强土地使用效率，必须要建立完善的土地流转市场，让建设用地活起来，无论是转为国有出让给商家的土地，还是农民集体的建设用地都在统一、有形的市场下发生买卖和流转。
“我们土地市场不发达，农用地转为建设用地，由一级市场给了这些企业，这个过程是非常大的量，但是二级市场，所谓流转的很少。”张凤荣告诉记者，目前土地市场没有培育好，配套的政策，制度，机制没有建立起来。“由于这种流转不顺畅，就造成了第一个过程，只有农用地变成建设用地，集体的土地变为国有的这个路子，这是建设用地不断占用耕地的原因。”
占补平衡压力大
我国耕地占补平衡政策要求建设占用多少耕地，各地人民政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。但是，我国耕地后备资源的数量有限，质量较差，耕地占补平衡面临一定的压力。
据严之尧介绍，我国面临耕地后备资源不足的突出问题，全国集中连片、具有一定规模的耕地后备资源现仅有约8000万亩，除东北和新疆部分地区外，大多分布在生态脆弱地区，水土光热条件差，补充耕地成本高、难度大。特别是有的省份后备资源接近枯竭，对大规模开发后备土地资源的依赖难以为继。
“过去的农业都是在平原，土地肥沃，而且大多数都是在西南地区，降水比较多。”张凤荣解释，如果在类似这些地区补充一些耕地，很多是朝山上走，即补充山地。“实际山区的耕地，就是一步步把人逼上去的，耕地少了，人多了，就朝山上去。”
张凤荣表示，占补平衡政策导致耕地向低质量土地走，即新增加的耕地质量可能比不上被占用的。如果要达到优质的质量，需要很高的投入，甚至实际上投入再高也达不到。
另外，由于水土流失，造成了大面积的耕地退化。据了解，目前我国仍有近1/3的国土面积存在不同程度的水土流失，2005年7月至2008年11月开展的“中国水土流失与生态安全综合科学考察”研究显示，水土流失给我国造成的经济损失约相当于GDP总量3.5%。
从全国耕地的调查数据来看，我国目前耕地平均等别为9.80等，低于平均等别的10至15等地占全国耕地质量等级调查与评定总面积的57%以上，生产能力大于1000公斤/亩的耕地仅占6.09%。
因此，张凤荣建议，耕地生长肥力的提高，水利建设，水土流失的防治，土壤的培肥问题，需要国家加大投入。而且越到今天，越要重视。
为提高耕地质量，《全国土地整治规划（2011-2015）》已正式颁布，稳步推进农村土地整治势在必行。但是，耕地质量的提高也面临着一定的阻力。 “农村土地整治，中低产田改造等耕地保护相关工程需要大量的前期投入。”刘彦随表示，在缺少外部介入的条件下，耕地的保护实际投入力度将远远小于理想的耕地保护投入需求。
“如果国家不投入，老百姓也不会投入，如果投入的部分的提高和粮食产出的提高，是不相称的，农民不如外出打工。因此，更应该把土地整治看成国家行动，国家从粮食安全角度提高投入。”张凤荣说。
刘彦随建议，应着力改变当前“中央政府积极、地方政府消极”、“国土部门积极，其他部门消极”、“农民被动承担，其他主体无关”的耕地保护格局。
土壤污染之忧
粮食生长所依赖的土壤质量，直接决定了粮食的安全。随着工业化程度的提高，土壤污染问题日益凸显，并威胁粮食的安全。
2011年10月，环保部部长周生贤曾在十一届全国人大常委会第23次会议的报告中表示，中国土壤环境质量总体不容乐观，中国受污染的耕地约有1.5亿亩，占18亿亩耕地的8.3%。
然而，这一数据是上个世纪90年代的数据，并不是最新的数据。环保部与国土部早已于2010年完成的全国土壤污染状况调查结果至今并未对外公布。
就土地污染的面积，中国工程院院士、华南农业大学副校长罗锡文曾公开指出，有调查显示，我国受重金属污染的耕地面积已达2000万公顷，占全国总耕地面积的1/6。其中，受矿区污染的土地200万公顷，石油污染土地约500万公顷，固体废弃物堆放污染约5万公顷，“工业三废”污染耕地近1000万公顷，污染农田面积达330多万公顷。不管实际污染面积是多少，受污染的耕地无疑对粮食安全构成威胁。
不管数据是否精确，耕地受到污染已成定局。但是，究其原因，不难发现，人为因素是造成土壤污染的主要原因。目前，我国农药使用量已达130万吨，是世界平均水平的2.5倍，受农药污染的耕地土壤面积达1.36亿亩，地膜使用量达63万吨，白色污染严重，畜禽粪便产生量达到工业固废量的3.8倍，造成严重的有机污染物的污染。另据统计，我国受工业污染的农田达到6000万亩。
关于土壤污染的危害，张凤荣告诉记者，土壤污染往往对粮食的生产量没有影响，但是污染累积，对人造成危害是无疑的，危害的程度，还需要进行研究。“另外，如何去除污染，是今后要注意和控制的问题。必须加强教育，加强调查，要敢于把这个向老百姓交待，要透明。”
针对污染物的去除，张凤荣表示，“污物的回收利用成本高，需要国家支持。比如，现在土地薄膜的残存非常高，如何把薄膜提出来？比如政府用多少钱把薄膜收回来、采取惩罚措施，更重要的是，研究可降解的薄膜技术。”
另外，张凤荣认为，更重要的是如何能够将中央政府着急变成各级政府着急，变成各级政府主动的行动，这需要我们从体制上来做。“国家十分重视耕地保护，各级政府真正执行的时候，他认为这些限制发展，他认为只有工业化、城镇化是发展。这与干部的绩效指标有关系，考核包括经济建设，但是没有说去考核搞环保、搞资源保护做得好的。”