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摘 要：我国从1995年开始实施“安居工程”，开始推行保障性住房建设，但是由于保障性住房用地供给不足、建设资金缺乏、地方政府缺乏动力、法律监管空白等原因，虽然历经十五年，但我国保障性住房发展仍然滞后，人民居住矛盾较为突出。
关键词：保障性住房 经济适用房
一、我国保障性住房发展历程
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由两限商品住房、廉租住房、经济适用房和政策性租赁住房构成，具有社会保障性质。
近几年，中央和地方高度重视中低收入家庭住房，本着“适度、分层次、多形式保证”的原则，有步骤地对中低收入住房家庭实施住房保障，基本形成了廉租房实物配租、租房补贴、公房租金核减、经济租赁房和经济适用房政策支撑的具有中国特色的住房保障体。 “十二五”规划明确提出加大保障性安居工程建设，计划每年新建保障性住宅500万套，力争还清3000万套保障性住房的历史欠账。保障性住房在我国经济社会发展中的积极作用是不可否认的。
二、我国保障性住房建设存在的主要问题
1.保障性住房建设力度有待加强。根据2008 年的统计数据，全国已经建成的廉租房只有350 万户左右，廉租房的保障面积尚不足5‰。中央财政无法全包廉租房资金缺口，只能很有限地解决部分困难地区的廉租房建设资金缺口。按照相关政策，廉租房建设资金应以财政供应为主。然而，實际上只有少数城市可以做到。由于没有固定的经费来源，廉租房的建设和推广远未达到预定目标。
2.保障性住房政策覆盖对象相对较小。保障性住房政策仅覆盖城镇居民，排斥了流动人口、农村进城务工群体等住房困难群体。然而，目前我国正处于快速城镇化阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员绝大部分属于低收入阶层，其住房保障问题尚无明确的政策。此外，购买经济适用房的家庭在因收入提高后而不符合资格，或家庭人口出现变化后，其享受的保障性住房本应退出或者面积相应减少，但实际中这部分非政策对象群体却依然享受政策补贴。由于非政策目标群体占用了大量的住房保障资源，使得其他群体无法获得政策优惠。
3.保障性住房管理模式有待提升。一些经济适用房建设开发商在获得政府优惠供给的土地后，其开发模式基本上与商业化建设项目没有什么不同。具体表现是：一些开发商在经济适用房开发中常从自身利益出发，自行定户型、定面积、定销售对象，导致住宅面积过大、总价过高。此外，存在把保障性住房当成投资房，将经济适用房、廉租房转手倒卖或出租获利等扰乱住房市场秩序的现象。
三、完善我国保障性住房立法的建议
1.制定相应的住房保障法规并建立专门的机构。制定符合我国国情的统一的住房保障法规很有必要，可从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平及保障资金的来源。各地方应当结合本地经济发展的实际，推进地方性的住房保障法规，严格制定住房保障对象的进入、退出管理办法。建立相应的政府专门机构，管理保障性住房投资资金。设立具有较大权限的政府专门机构，全面负责保障性住房的投资、建设和管理。
2.调动地方政府建设保障性住房积极性。在地方政府能全部获得商品房土地出让收入的背景下，保障性住房建设一方面导致用于出让的商品房建设用地减少，从而直接减少地方财政收入；另一方面，通过降低商品房价格而降低土地出让价格，会间接减少地方政府的财政收入。因此，对地方政府而言，保障性住房建设存在相当大的机会成本，这最终导致地方政府在保障性住房建设上缺乏热情。目前，中央对保障性住房中的廉租房尽管有专项资金支持，但这种资金或是总额太少，或是给予的对象是财政困难的地区。因此，解决地方政府保障性住房建设单靠各种强制性文件，其效果是有限的。
建立完善政府回购制度。在有些地区的经济适用房和廉租房建设中，己经开始实行政府回购制度，即由开发商通过项目法人招标进行项目建设，建设完成后全部由政府出资购买，并进行之后的销售、管理和运作，其实质是回收新建保障性住房的产权。对于目前建设中的多经济适用房项目，其作为控制这些项目建成后运作的一种方式，是非常适合的。回购的模式对于解决当前经济适用房建成后运作混乱，尤其是在增强政府对于保障性住房的控制方面有着积极意义。
优化准入机制，加大审核、信息披露和公示力度。保障性住房准入审核过程涉及面广且非常复杂，但却极为关键。优化准入机制的操作重点是完善个人信用体系。其主要目的是检查、评定和证明个人资信状况，并通过制度来规范个人信用活动和当事人的信用行为，以建立良好的市场经济信用秩序。
5.探索保障性住房建设的模式。保障性住房建设模式的最重要选择依据是建设模式与实际情况相吻合。各地政府资金土地情况不同，所需的模式也不尽相同，探索适合当地的保障性住房建设模式很重要。项目代建制是我国借鉴国外的经验形成的，其过程是：专业单位通过投标方式取得业主在建设期间各项活动的代理权，成为代建单位；代建单位以自身专业技术力量为基础，对代建工程项目进行全过程管控，并在建成后交付业主单位。代建单位一般是专业的项目管理公司，由他们代理业主可以提高工程管理的专业化水平，提高效率、减少浪费，所以项目代建制模式在保障性住房的建设上有很大优势。
作者简介：王兴，山西大学法学院经济法2010级研究生，研究方向：市场规制法，社会保障法。
关键词：保障性住房 经济适用房
一、我国保障性住房发展历程
保障性住房是与商品性住房相对应的一个概念，保障性住房是指政府为中低收入住房困难家庭所提供的限定标准、限定价格或租金的住房，一般由两限商品住房、廉租住房、经济适用房和政策性租赁住房构成，具有社会保障性质。
近几年，中央和地方高度重视中低收入家庭住房，本着“适度、分层次、多形式保证”的原则，有步骤地对中低收入住房家庭实施住房保障，基本形成了廉租房实物配租、租房补贴、公房租金核减、经济租赁房和经济适用房政策支撑的具有中国特色的住房保障体。 “十二五”规划明确提出加大保障性安居工程建设，计划每年新建保障性住宅500万套，力争还清3000万套保障性住房的历史欠账。保障性住房在我国经济社会发展中的积极作用是不可否认的。
二、我国保障性住房建设存在的主要问题
1.保障性住房建设力度有待加强。根据2008 年的统计数据，全国已经建成的廉租房只有350 万户左右，廉租房的保障面积尚不足5‰。中央财政无法全包廉租房资金缺口，只能很有限地解决部分困难地区的廉租房建设资金缺口。按照相关政策，廉租房建设资金应以财政供应为主。然而，實际上只有少数城市可以做到。由于没有固定的经费来源，廉租房的建设和推广远未达到预定目标。
2.保障性住房政策覆盖对象相对较小。保障性住房政策仅覆盖城镇居民，排斥了流动人口、农村进城务工群体等住房困难群体。然而，目前我国正处于快速城镇化阶段，流动人口的规模相当大，全国进城务工人员绝大部分属于低收入阶层，其住房保障问题尚无明确的政策。此外，购买经济适用房的家庭在因收入提高后而不符合资格，或家庭人口出现变化后，其享受的保障性住房本应退出或者面积相应减少，但实际中这部分非政策对象群体却依然享受政策补贴。由于非政策目标群体占用了大量的住房保障资源，使得其他群体无法获得政策优惠。
3.保障性住房管理模式有待提升。一些经济适用房建设开发商在获得政府优惠供给的土地后，其开发模式基本上与商业化建设项目没有什么不同。具体表现是：一些开发商在经济适用房开发中常从自身利益出发，自行定户型、定面积、定销售对象，导致住宅面积过大、总价过高。此外，存在把保障性住房当成投资房，将经济适用房、廉租房转手倒卖或出租获利等扰乱住房市场秩序的现象。
三、完善我国保障性住房立法的建议
1.制定相应的住房保障法规并建立专门的机构。制定符合我国国情的统一的住房保障法规很有必要，可从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平及保障资金的来源。各地方应当结合本地经济发展的实际，推进地方性的住房保障法规，严格制定住房保障对象的进入、退出管理办法。建立相应的政府专门机构，管理保障性住房投资资金。设立具有较大权限的政府专门机构，全面负责保障性住房的投资、建设和管理。
2.调动地方政府建设保障性住房积极性。在地方政府能全部获得商品房土地出让收入的背景下，保障性住房建设一方面导致用于出让的商品房建设用地减少，从而直接减少地方财政收入；另一方面，通过降低商品房价格而降低土地出让价格，会间接减少地方政府的财政收入。因此，对地方政府而言，保障性住房建设存在相当大的机会成本，这最终导致地方政府在保障性住房建设上缺乏热情。目前，中央对保障性住房中的廉租房尽管有专项资金支持，但这种资金或是总额太少，或是给予的对象是财政困难的地区。因此，解决地方政府保障性住房建设单靠各种强制性文件，其效果是有限的。
建立完善政府回购制度。在有些地区的经济适用房和廉租房建设中，己经开始实行政府回购制度，即由开发商通过项目法人招标进行项目建设，建设完成后全部由政府出资购买，并进行之后的销售、管理和运作，其实质是回收新建保障性住房的产权。对于目前建设中的多经济适用房项目，其作为控制这些项目建成后运作的一种方式，是非常适合的。回购的模式对于解决当前经济适用房建成后运作混乱，尤其是在增强政府对于保障性住房的控制方面有着积极意义。
优化准入机制，加大审核、信息披露和公示力度。保障性住房准入审核过程涉及面广且非常复杂，但却极为关键。优化准入机制的操作重点是完善个人信用体系。其主要目的是检查、评定和证明个人资信状况，并通过制度来规范个人信用活动和当事人的信用行为，以建立良好的市场经济信用秩序。
5.探索保障性住房建设的模式。保障性住房建设模式的最重要选择依据是建设模式与实际情况相吻合。各地政府资金土地情况不同，所需的模式也不尽相同，探索适合当地的保障性住房建设模式很重要。项目代建制是我国借鉴国外的经验形成的，其过程是：专业单位通过投标方式取得业主在建设期间各项活动的代理权，成为代建单位；代建单位以自身专业技术力量为基础，对代建工程项目进行全过程管控，并在建成后交付业主单位。代建单位一般是专业的项目管理公司，由他们代理业主可以提高工程管理的专业化水平，提高效率、减少浪费，所以项目代建制模式在保障性住房的建设上有很大优势。
作者简介：王兴，山西大学法学院经济法2010级研究生，研究方向：市场规制法，社会保障法。