集体经营性建设用地入市是农村土地制度改革的重要组成。中共中央办公厅、国务院办公厅于2014年12月31日印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,并在北京市大兴区、广东省佛山市南海区、重庆市大足区等三十三个县（市、区）进行集体经营性建设用地入市改革的试点。之后不久,全国人大常委会通过决定,在试点区域内暂时调整实施《土地管理法》《城市房地产管理法》中涉及改革试点的有关规定。试点实践中的部分成果,已为2019年8月26日修改后的《土地管理法》所确认。《土地管理法》的修改是通过法律制度落实中央改革决策的重要体现,也是总结确认试点探索中形成的“可复制、能推广、利修法”的成熟经验的必然结果。这一规定实质上在法律层面确认了农民集体作为建设用地市场供地主体的法律地位,在一定程度上为推动集体经营性建设用地入市扫清了法律障碍。然而,《土地管理法》的修改并未全面回应集体经营性建设用地入市改革的重点。在深入推进入市改革的试点实践中,仍然在产权规制、交易规制、分配规制等层面存在普遍性的法律供给不足的问题,这表明体系化入市法律规制框架仍未形成,需要在后续理论研究中予以证成和回答。推动集体经营性建设用地入市改革应当坚持问题导向,准确透彻回应理论和实践层面的现实困境。这项改革实质上经历了地方自发试点、国家初步试点、法律授权试点、法律修改确认和深入探索实施五个阶段。随着入市改革的不断深入,实践中形成了以体系性法律规制保障实现入市改革的预期目标、以包容性规制框架回应不同区域的需求差异以及以多元化产权规制平衡不同主体的利益诉求的规制需求。然而,现有以《土地管理法》为核心的中央立法体系和以授权试点决定为基础的地方规范体系组成的集体经营性建设用地入市法律规制框架,面临着产权规制不清晰、入市交易规制不健全以及收益分配规制不系统等实践困境,而集体经营性建设用地入市法律规制基本理念的滞后、法律规制功能认识的偏差,以及法律规制规范逻辑的混乱,是造成上述实践困境的根本原因。因此,在建立入市法律规制的体系化框架的过程中,必须正视上述实践困境,从理论上回应其根本原因,以构筑理念清晰、功能合理、目标明确、结构合理的入市法律规制体系框架。集体经营性建设用地入市法律规制体系的构建,需要沿袭其自身应当遵循的内在逻辑展开。当代社会土地的资源财产属性、土地公有制下的集体土地所有制以及集体经营性建设用地入市改革的目标定位,在奠定集体经营性建设用地入市法律规制正当性的同时,也为其构建完整的法律规制体系确定了基本方向和实现路径。由此推论,适度干预原则、交易安全原则、利益衡平原则以及分配公平原则,共同构成了集体经营性建设用地入市法律规制体系的价值评价标准。这一系列的价值评价标准,需要由包括农民集体基于所有权展开的各项权利、集体成员基于成员权展开的各项权利、市场主体基于使用权展开的各项权利以及国家基于干预权展开的各项权力的法权体系运行而得以体现。进而在集体经营性建设用地入市的政策规制目标和市场规制目标的指引下,形成由产权规制框架、交易规制框架以及收益分配规制框架组成的入市法律规制框架体系。集体经营性建设用地入市产权法律规制体系的完善,需要契合入市实践的需求。现有集体经营性建设用地入市产权规制实践和理论研究中存在的诸多争议问题,系后续产权法律规制体系完善中需要重点解决的问题。其中,以物权制度为核心的私法规制体系,应当围绕集体经营性建设用地,明确所有权的行使主体,充实使用权的具体权能;而以规划和用途管制为核心的公法规制体系,应当明确集体经营建设用地入市的范围、用途以及使用强度。具体而言,完善以物权制度为核心的私法规制体系主要从三个方面着力:一是应当在《土地管理法实施条例》修订的过程中,通过准用《民法典》建设用地使用权相关条款的方式,间接确立集体经营性建设用地使用权用益物权的属性,待时机成熟时在《民法典》中专门规定集体经营性建设用地使用权。二是应当厘清各类法律规定的代表行使集体土地所有权主体关系,明确各类受托主体行使集体土地所有权的条件。三是应当从增加处分权能行使的方式和完善处分权能行使的规则两个方面,对集体经营性建设用地所有权和使用权的权能予以充实。而完善以规划和用途管制为核心的公法规制体系也集中在三个方面:首先,应当通过坚持“圈外入市”和明确“增量入市”的限制性要求,以划定集体经营性建设用地入市的范围;其次,应当通过明确涉农的工商业项目用地的优先性和明确禁止商品房建设、探索保障性住房建设,以明确集体经营性建设用地入市的用途;最后,在参照国有建设用地规制体系的基础上,通过明确集体经营性建设用地的使用年限和使用密度,实现对其使用强度的有效控制。集体经营性建设用地入市交易法律规制体系的改良,需要明确入市交易规制体系的基本结构和各个具体部分的实现方案。一方面,集体经营性建设用地入市交易规制,需要回应因市场失灵造成的交易风险,故而需要完善入市交易一般性规制体系。从实践来看,现有一般性规制体系存在准入规制缺失、价格规制不统一、秩序规制待优化的问题,应当通过以下路径予以完善:一是细化以中介服务主体规制为核心的市场准入规制体系;二是通过建立城乡统一的基准地价制度、形成完善的土地价值评估体系、确立合理的入市底价形成程序、建立系统的入市地价保护制度,进而明确入市交易价格规制框架;三是通过培育专业化土地交易平台和健全土地交易合同鉴证制度,实现市场交易秩序规制体系的完善。另一方面,集体经营性建设用地入市交易规制,还需要保障改革政策目标的实现,故而需要完善集体经营性建设用地入市交易特殊性规制体系。从实践来看,现有特殊性规制体系存在入市决策制度不明确以及收回制度不健全的问题,应当通过明确决策主体、优化决策程序、确定决策事项的方式,来提高入市交易决策制度的科学性;通过明确收回条件和建立收回程序的方式,建立完善的集体经营性建设用地收回制度。集体经营性建设用地入市收益的分配规制是确保入市增值收益能够得到公平合理配置的制度保障。现有试点实践中,集体经营性建设用地入市收益的分配规制存在增值收益调节金性质不明、征收主体混乱、征收比例差异大以及内部分配成员资格认定标准不同、分配方案缺乏基本约束、留存收益管理混乱等问题。上述问题的存在,反映了现有集体经营性建设用地入市收益分配规制还存在缺陷,需要在厘清集体经营性建设用地入市收益分配主体和收益分配类型两大基本问题的前提下,分别优化集体经营性建设用地入市收益分配外部规制体系和内部规制体系,解决相关试点实践中存在的问题以及理论研究层面存在的争议。在外部分配规制体系的完善中,应当坚持先行完善调节金征收制度、实时推进外部分配向税收转型的思路,注重从征收主体、征收标准、提取规范以及征收程序等方面完善调节金征收制度,同时结合实践情况,在参考现行土地增值税制度的前提下,充分考量集体经营性建设用地入市的实践特点,构建税率合理的城乡统一土地增值税制度。在内部分配体系的优化中,应当着重明确集体成员资格认定标准、内部收益分配底线约束、集体留存资金管理规则以及内部收益分配监督体系的构建。构建集体经营性建设用地入市法律规制体系是一项系统工程,也是一个动态过程,应随着理论和实践的不断发展,形成更加成熟、更加定型的制度性安排。