在人类社会发展的进程中，创新始终是推动社会、经济发展的重要因素。创新能力的提升，承载了发达国家的富民梦、发展中国家的强国梦，承载着世界各国繁盛富强的希望。因此，政府如何促进创新发展以推动社会进步受到众多研究领域的关注：哲学家、社会学家探究创新活动与社会发展的相互作用；政治学家探讨创新政策制定与执行的科学化、民主化；经济学家探求将创新活动的各个环节作为内生变量纳入经济增长理论模型中；科技政策学者探寻促进创新发展最有效的政策工具……　　 然而，在对创新过程的了解上，人类的认识尚在不断深化；在如何促进创新发展方面，现有理论更显力不从心。从20世纪三十年代庇谷提出“外部性”，到阿罗与纳尔逊提出“市场失灵”，熊彼特的“创新”理论得到广泛应用，再到弗里曼、伦德瓦尔、纳尔逊等人提出国家创新系统理论，政府促进创新发展的理论认识不断深入，但其对实践的作用，与其说具有指导意义，不如说尚只有备部分解释意义。由于创新系统主体的多样性，运行机制的复杂性，至今学术界对于创新过程的认识仍不尽相同，对诸多创新政策工具的效果看法小一。　　 创新政策制定的理论基础是指创新政策制定相关研究所使用的直接理论依据，主要涉及怎样制定创新政策、制定什么样的创新政策两个问题。创新政策制定的工具选择即创新政策制定过程中如何选取有效的创新政策工具来实现创新政策目标。目前，创新政策制定研究的主要问题就在于理论基础不完善，相关研究不系统，政策工具选择缺乏理论指导。要推进创新政策制定研究，就需要明确其理论基础，深化理论基础的研究，形成新的理论认识，从而应用系统的理论指导创新政策制定与政策工具选择。　　 本文以国家层面如何选取政策手段促进创新发展，从而推动社会、经济进步为出发点，按照政策的一般制定过程、创新系统研究两方面，对创新政策的理论基础进行了研究。通过研究分析现有政策制定过程相关理论，提出政策的“系统构建”框架，认为合理的政策制定应该对危机型、前瞻型、压力型、日常型等不同类型的政策问题进行系统构建，并依政策类型不同采取适当的制定模式，为创新政策制定提供了“程序理性”的支撑；通过对创新系统相关研究的分析，指出当前创新过程研究应主要以演绎-演化的研究方法构建理论。接着，论文采用演绎-演化的视野对创新系统的构成因素、运行机制进行梳理与分析，认为创新系统的发展是以个体需求为内因，以要素条件为外因，通过学习机制，形成技术、制度、文化等衍生外因，这些因素相互作用、协同演化，提出了创新系统协同-演化框架，为创新政策的制定提供了“实质理性”的指导。　　 在上述研究基础上，文章将政策制定的一般过程与创新系统协同-演化框架相结合，提出在创新系统协同-演化框架下，创新政策的本质就是人类有意识的集体学习，创新政策制定要以提升个体需求层次为根本目标，着力于促进创新系统的协同演化。创新政策的系统构建需要对相关问题进行系统构建，并根据不同政策类型确定适当的政策制定模式。在政策的具体制定过程中，按照设立议程、寻找导致“系统失灵”的主要因素、确定政策目标层、选择政策工具组合、方案合法化等环节，并注重政策制定过程中对环境的扫描与预测，最终完成政策制定。要以创新系统协同-演化框架为指导确定政策目标层，再选取要素、技术、制度、文化作为手段，组成政策工具组合。　　 在理论应用方面，本文以当前我国前瞻型创新政策制定为例，通过分析我国当前要素、技术、制度、文化的发展状况，指出当前我国前瞻型创新政策“失效”的原因在于缺乏系统的视野，末协调运用不同层面的政策工具。在当前条件下，促进创新发展的关键在于转变“资源稀缺”的观念，树立“资源相对稀缺，但应通过系统协调予以解决”的发展观念，针对人的需求层次予以更适当的激励方式。文章提出了新的发展观下创新政策的政策工具，提出构建信用体制、推动合作以及改变教育方式等当前最有效的创新政策工具。　　 当前，我国人均GDP已超过3000美元，面临着前所未有的机遇与挑战。面对资源、环境的双重压力，近年来我国一直在着力转变经济增长方式，实施科教兴国与知识产权战略，大力提倡自主创新，并提出到2020年我国科技进步贞献率达到60％的远景目标，研究制定科学而系统的创新政策，将为这些目标的实现提供有力支撑。