贫困究竟是一种不可消灭的自然现象,还是能够得到管理的一种社会现象?对于经历过计划经济体制的中国社会而言,为什么中国能够在计划经济的条件下建立起低标准但较为完备的保障全体社会成员基本生活的公共福利制度,而在国家经济得到大幅度增长以后许多的公共福利制度反而不如计划经济时期完备呢?2008年,中国的人均国民生产总值达到22698元,达到了中等发展水平。在这个发展层面上,政府在全国范围内,有调节地区发展差距的责任,也有调节贫富悬殊的责任。与发达国家的历程相比,美国在20世纪30年代建立社会保障制度时期的发展水平低于中国现在的发展水平。英国在二战时提出建立社会福利制度,当时的英国发展水平也不如现如今的中国。由此看来,我们不是没有发展水平,而是在社会保障责任的履行方面存在着诸多障碍。世界银行2000年世界发展报告《与贫困做斗争》中指出：“贫困不仅仅是经济过程的产物——它是经济的、社会的和政治力量相互作用的结果。尤其是,它是政府机构的责任心和负责态度的产物。”在一定意义上,贫困作为一个社会问题,它既与经济发展水平有关,但又不完全决定于经济发展水平,贫困实际上是行政组织调整社会利益的一种体制性结果。公共资源的分配方式是决定贫困现象能否得到有效治理的关键,而如何进行国民收入的分配和再分配,主要取决于公共管理的结构。这种结构最为基本的要素,则是政府的行政理念、行政体制、公共政策和行政技术。贫困救助管理的公共政策作为一种管理体制的产出,特别是作为公共产品,对于贫困者可以产生直接的影响。由于公共政策要直接作用于社会大众,因此,人们更能够透过政策感受国家贫困救助的结果。而从公共政策角度对贫困救助管理问题进行研究,关注的重点并不在于贫困现象本身,而在于贫困救助的结果,在于贫困救助管理的政策结构与社会评价。从一定意义上来说,对政策实施的结果进行管理是公共管理特别是公共政策的一项基本职能,公共政策是行政理念、行政体制综合性作用的产物。结合贫困问题来看,也就是说政府出台的贫困救助政策是贫困治理理念与贫困管理体制综合作用下的产物,评价贫困救助政策的好坏主要是看其对贫困进行治理的结果是否达到救助政策的预期目标,即贫困救助政策的实施效果如何。本文从贫困与政府行为的关系着眼,从公共政策的视角来研究中国贫困。首先从贫困相关理论方面来看,无论从国家的责任范围、人权理念的发展、社会的公平与正义角度来看,还是从贫困的形成原因、经济发展的角度来看,都要求国家承担贫困救助责任。从实证方面看,发达国家贫困救助事务的责任主体都是国家,国家首先通过立法方式,建立救助制度,并委托政府按照法律的规定具体实施救助行为。随后对我国相关贫困救助政策的演变发展做了详尽的梳理,并通过统计数字说明贫困救助政策取得的成效,同时基于世界银行所做的2003年中国城镇住户调查短表和笔者与基层工作人员进行访谈的信息对现行主要城乡救助政策进行实证分析,在对救助政策进行了实施效果评估分析后,指出虽然城市、农村的各项贫困治理取得了一定的成绩,但仍然无法满足现实需要,存在着救助水平很低、政策覆盖范围很小、救助制度及标准在地区、城乡之间存在很大差异、政策产生了一些负面效果等方面的问题。而产生这些问题的根本原因是在于救助政策制度性建设不规范,这种不规范导致贫困的配套资源供给不足。因此,为了规范这种制度性政策,政府有必要在相关的法律制度、资金制度、管理运行制度及外部环境的建设中加强自身的责任建设,以促进我国城乡社会救助体系的建立和社会救助事业的进一步发展。