土地资源是一个国家经济发展和人民生存的保障。基于我国特色社会主义市场经济不断发展的需要,改变土地使用性质、提高土地利用集约度的情况愈发频繁。在这个过程中,土地发展性利益分配的问题日益凸显,由此引发的群体性事件对社会产生了严重的不良影响。其中,土地发展性利益的初始分配问题是最主要的矛盾。在法律层面,土地发展性利益的初始分配问题由土地发展权的归属决定。所以,如果想要解决土地发展性利益分配所引起的社会矛盾,就要解决土地发展权的归属问题。土地发展权在国外已经有了长时间的发展历程。早在二战结束后,英国就已经出现了土地发展权制度,后来经过不断的发展与完善,被美国、日本等国家引入自己的国家,形成了现在的土地发展权体系。而在我国,土地发展权刚刚引起社会的重视,对于它的研究以及各方面的认识还未深入,学术界尚未形成统一的理论体系。对于土地发展权的归属问题更是各学说林立,没有明确、统一的定论。虽然土地发展权在我国是一个比较新的概念,但是,面对土地发展性利益所引起的一系列社会矛盾,我国也在不断地探寻解决办法。在法律政策层面,国家提出,在土地的开发利用过程中,要同时保护国家、集体和个人土地的增值收益,尤其是合理提高个人收益。这里的土地增值收益就是土地发展性利益。同时,2019年修改后的《土地管理法》,其第四十八条对土地征收补偿标准做出了改变,修改后的补偿标准力求维护、保障农民个体的财产性权益。在地方政府的实践层面,重庆的“地票制度”、广东“珠海湿地”模式、厦门的“金包银”模式都取得了很好的社会效果。无论是法律政策,还是地方政府的实践,都为土地发展权制度在我国的设立提供了可借鉴的经验。综合土地发展权在域外国家的发展,对于土地发展权的归属存在三种模式:国有模式、私有模式、共享模式。其中,各自的代表性国家分别是英国、美国和法国。通过对域外经验的分析,再结合物权法理论,笔者认为:土地发展权是一种新型的物权,其权利来源是土地所有权,应该归属于土地所有权人。我国对于土地实行社会主义公有制,分为国家所有与集体所有。相应的,国有土地的土地发展权应该归属于国家,集体所有土地的土地发展权应该归属于集体。为了使我国土地资源能够得到有效利用,更加公平合理地分配土地发展性利益,我国应该确立土地发展权制度。在设立的过程中,要坚持公平与效率相统一,将土地发展权纳入物权法体系,并与我国土地制度相适应。同时,创新土地发展性利益的分配方式,按照利益分配三层次理论对土地发展性利益进行分配。第一层次是制度安排,第二层次是国家税收,第三层次是社会慈善。三层次分配方式相互配合,实现土地发展性利益的合理分配。同时,也要重点关注集体土地的土地发展性利益分配问题。理清集体所有与集体成员的关系,使农民个体的利益得到保障。