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摘要随着新农村建设的日渐推进,农村水污染问题成为社会关注的焦点,关于环境保护的法律法规逐步的完善和发展。我们为此感到欣喜之余,却又不得不面对现实,我们的法律不能得到很好的执行。单纯的政策口号根本解决不了实际问题,我们是否该把视角转移到社会制度层面。城乡二元结构成为我们一个无法回避的事实,如何理解城乡二元结构作为解决农村水污染问题的切入点。
关键词城乡二元结构农村水污染解决机制
中图分类号:F328文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-280-02
改革开放以来,对于控制环境污染与破坏而言,最明显的进步体现在环保机构的逐步独立和升格,环保人员的增多和大量环保政策法规的出台。所有这些都是为了减少、控制环境污染与破坏。然而,在同样一个社会中,出于同样的目标而进行的社会控制,却在城市与乡村之间产生了大为不同的控制结果。一方面,城市环境问题局部有所缓解,另一方面,农村环境状况的恶化却有失控的趋势。这当中的原因究竟是什么呢? 农村水污染问题作为其中敏感的一环,正日益受到关注。
一、城乡二元结构对农村水污染的影响
(一)城乡二元结构理论
二元结构是由诺贝尔经济学奖得主刘易斯提出来的,城乡二元化结构包括二元经济结构和二元社会结构两方面的含义,二元经济结构是指在广大的发展中国家,其经济生活的一元是以古代村落为载体的传统农业部门,另一元是以较为先进的城市为载体的现代工业部门。
在我国,聚集了绝大部分的国有企业的城市经济和乡村农业形成了两个半封闭的独立发展系统,它们在生产方式经济形式和发展机制等方面都有极大的区别,各自按自己的轨道运行,同时城市同农村又奇特的结合在一起,互为条件,互相制约,城市经济的发育成长要靠农业提供积累劳动力和市场,而农村需要工业在能源水利机械化肥方面的支持,以维持提供积累的再生产能力,但这种支持是远远抵不过农村提供的积累的。这种发展结构是一种非常独特的二元结构。
首先看城市经济,虽然集中了大量的人才资金,有着现代化的生产能力,由于是在城乡壁垒保护下建立,先天性的缺乏活力,生产能力的发挥远远不够,到处都是行政干预的痕迹。更重要的是从农村发展的角度上看,这种发展机制限制了市场经济的发育,把中国80%的人口,即农村人口排除在工业化进程之外,使农村长期处于半自然经济的状态中,只能够维持简单再生产,发展缓慢。最为突出的就是长期存在的依靠统购统销的剪刀差,致使农产品不能成为完全意义上的商品,因而农产品收购的越多,对农村经济的抑制性影响就越大,对农村市场经济发育的阻碍就越大。国民经济被分割为城市经济和农业两个半封闭的独立发展系统,城市经济几乎垄断了所有的工业,农村却处在工业化进程之外,城市经济以扩大再生产的方式迅速发展,而农村长期处于维持简单再生产的境地。农业的低效率不得不保持大量的农业人口,而收入的差距必然引发农业人口流失,形成对城市有巨大压力的民工潮,同时也使本来就孱弱的农业更加衰落。几十年的发展建造了一个畸形的城乡关系,城乡之间,工农之间的相对差别基本没有缩小。本来在剪刀差对农业的损害之后,应该是对农业的更加重视,但事实上,对农业的投入偏少,从比重来看,1978-1997年国家财政支出用在农业基本建设的支出尽管由11.32%提高到15.59%上升了4.27个百分点,但国家财政用于农业基本建设支出占全国基本建设的支出比重却从10.21%下降至1.65%,降低了8.56个百分点。农业基本建设投入不足,严重影响到农业生产条件的改善。50-60年代修建的一些水利工程设施严重老化,得不到必要的维护和改造。据有关方面的资料统计,全国8万座水库,有三分之一是带病运行;万亩灌区,工程基本完好的只占30%,不同程度损坏失修的占36%;灌溉面积难以扩大,粮食产量难以稳定提高,每年因为水旱灾减产粮食几百亿斤,损失几千亿元。
(二)城乡二元结构下农村水污染的特点
城乡二元结构下农村的水环境问题独具特色,具体表现在以下几个方面:
1.乡镇政府只重经济漠视环境的政策加剧了水污染问题
随改革开放而日益壮大的各类乡村企业组织,在很大程度上又是属于体制外的组织,国家对其控制较弱。同时,由于其与地方政府有着很强的联系,地方政府为了其自身的利益,往往与企业形成“合谋”,包庇甚至纵容这类企业对环境的破坏。因而,与国有企业相比,它替国家所发挥的社会控制作用是很有限的。国家,特别是中央政府的环境政策,很难在基层企业中得到贯彻、实施。从最直接的意义上说,城乡正式的专门环境保护组织,如各级环保局,无论在规模、力量,还是在其合法性上,也都明显地存在着重大差异。广大农村的环境保护机构和组织是薄弱的,公众对其的认知和认同是非常不足的。与此同时,城乡之间民间环保组织的发展也存在重大差异。在许多城市,民间环保组织迅速发展的同时,农村的民间环保组织却很少,乃至几近于无。这样,很明显地会影响到城乡环境控制的效果。
2.城市污染转嫁农村加剧水污染问题
许多大中城市在加速发展对周边区域产生积极影响的同时,也不可避免的产生一些负面影响。一是随着城市产业结构的调整,一些耗能高、污染重、难以治理的企业迁移到农村,给农村环境带来严重污染。二是城市工业的“三废”直接转移到农村,造成污染。三是城市污水对农村的污染。据统计全国80%以上的城市污水未经任何处理就直接排入水体,已造成三分之一以上的河段受到污染进而引起农灌水水质恶化。四是由于我国城市垃圾的特征以及经济和技术条件有限, 90% 以上的城市垃圾是在郊外填埋或堆放, 1995年我国垃圾填埋量为11000多万吨,并且每年还以10%的速度递增,这些城市垃圾不仅占用了宝贵的土地资源,也污染了周围的水质和大气。
3.资金投入不足,导致水污染治理不力
我们必须注意到,城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域,主要是指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来,我国污染防治投资几乎全部投到工业和城市方面,城市环境污染向农村扩散,而农村从政府财政方面却几乎得不到任何污染治理和环境保护建设资金,也难以申请到用于专项治理的排污费用。另外,农村乡镇企业大部分处于初级阶段,乡镇企业发展速度较快,固定资产投入较多,加上社会负担较重,不少县(市、区)乡镇企业自有流动资金不足,很难把很多的钱花到治理环境污染上。由于环保投入不足,农村环保基础设施和环保队伍自身建设难以跟上当前形势发展的需要,环境监测、监理设备老化,环保执法工具和装备落后,缺乏有效的手段解决环境污染问题,农村细水长流鱼虾满塘的场景已逐渐沦为一种回忆。
二、城乡二元结构下农村水污染的解决机制
(一)现实困难
我国有九亿多农民生活在农村,农村水环境的解决关系着农村社会的安定与发展,农村的安定与发展成为和谐社会建设成败的关键。城乡二元结构下城乡收入差距由80年代的1.8:1,扩大到90年代的2.5:1,2003年更达到了3.2:1。显然,在满足基本生活需要的同时农民根本没有能力自行解决环境问题。
可行能力是阿马蒂亚·森的自由发展观中的一个重要概念,一个人的可行能力指的是此人有可能实现的,各种可能的功能性活动组合。豎自由是人们能够过自己愿意过的那种生活的“可行能力”。可行能力包含了两个层面:它既意味着个人在给定的社会境况下享有的“机会”,又涉及个人确保行动和决策自由的“过程”。对一个人可行能力的剥夺即是“不自由”。例如广泛存在的饥饿,可以避免的疾病,失业、性别歧视、过早死亡、极端贫困。不自由可以通过不恰当的过程(诸如侵犯选举权或者其他的政治或公民权利)而产生,也可以通过缺乏适当的使人们能够达到他们所希望起码达到的最低状况的机会(包括缺乏诸如能避免过早死亡,染上可预防的疾病或被迫挨饿这样的基本机会)而产生。
农村水环境问题的存在正是一种农民不自由的体现,而这种不自由又通过城乡二元结构这一不合理的现实而产生。
(二)机遇
2004年9月,十六届四中全会上,胡锦涛提出,在工业化初始阶段农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向;但在工业化阶段达到相当程度后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也带有普遍的倾向。“两个倾向”论断为我们解决农村问题提供了政策依据,也为农村水污染的解决提供了机遇。
“十一五”期间,我国全面进入“以工促农、以城带乡”发展阶段,在环境保护上消除城乡差距、保障基本的环境公平成为建设和谐社会和生态文明的重要内容。这个新形势为统筹解决农村环境问题提供了难得的机遇。
(三)总体思路
1.立法上整体设计与个别权衡的理念
环境污染,大都借由水体、空气、土壤等各种自然媒体表现出来。由于存在于各种媒体污染物的散布形式、暴露状态、乃至危害的特性相差甚巨,立法上大都以个别法律予以规范,而形成水污染防治法、空气污染防治法、土壤污染防治法等专法分立的现象。有些非借助特定媒体散布的污染问题,亦另以专法予以规范。一套完整的环境立法往往包含十几个法律,形成繁复的法律体系。由于各个法律均一单一环境问题作规定,缺乏不同环境媒体之间整体的规划,往往因而造成个别法律之间的冲突、重叠或疏漏,引发法律适用、组织分工与实际管制行动上的诸多障碍。
水污染问题并不是基于一个甚至多个原因造成的,它是整个生态系统各环节相互作用的结果。目前我们在环境立法上欧洲部分国家已发展或试验所谓环境问题统合处理模式值得我们借鉴。如英国新近立法正考虑引用所谓“不致招致过高成本的现行最好科技”作为污染设施排入各种形式媒介的共通标准。荷兰已发展出一套着重环境问题的成因与作用,而非划分水、空气等的整合式计划程序,且正在试验一套整合污染许可制度。瑞典“环境保护法”亦已采用单一许可制度以控制排入特定媒体的污染。在西德,学者正在讨论长期采用以事先防范原则为本的环境法典的可行性。
2.纠纷解决上以非诉讼解决为主
农村水污染问题的产生大多因农民急于发展经济而造成,过度的依赖于诉讼不但加剧诉讼成本还可能激化社会矛盾不利于农村水环境的解决。当前我国在在环境纠纷的解决上适用的非诉讼方式主要有以下几种。
(1)协商
协商方式在我国环境保护法律、法规没有明文规定,但并不禁止,如《水法》第36条规定:“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,应当通过协商或者调解解决”。我国环境纠纷有不少是通过协商方式解决的。
(2)调解
调解是我国解决环境纠纷的一种主要方式,目前我国有75%的环境纠纷是通过各种形式的调解解决的 。目前实践中采用的非诉讼调解方式主要有:
人民调解,主要是解决基层乡镇企业、个体户作坊在生产经营过程中与居民在日常生活中所产生的环境问题而导致的环境纠纷,它又包括民间调解和人民调解委员会调解两种。
行政调解,由国家行政机关依法对环境纠纷进行的调解,这种调解按主持调解的机关不同,包括环境保护机关调解、上级主管机关调解、其他行政机关调解三种形式。
(3)信访
环境信访是指公民、法人和其他组织通过书信、电话、走访等形式,向县级以上各级人民政府的环保部门反映环境保护情况,提出意见、建议和要求,环保部门依法予以处理的活动。国家环保局1997年4月发布的《环境信访办法》在实践中对解决环境纠纷发挥了积极的作用。该办法第12条规定:“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则,设置专门的环境信访工作机构或者指定其他机构负责环境信访工作”。在发生环境纠纷后,当事人往往通过环境信访这样的简便、经济的程序迅速解决纠纷。
关键词城乡二元结构农村水污染解决机制
中图分类号:F328文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)02-280-02
改革开放以来,对于控制环境污染与破坏而言,最明显的进步体现在环保机构的逐步独立和升格,环保人员的增多和大量环保政策法规的出台。所有这些都是为了减少、控制环境污染与破坏。然而,在同样一个社会中,出于同样的目标而进行的社会控制,却在城市与乡村之间产生了大为不同的控制结果。一方面,城市环境问题局部有所缓解,另一方面,农村环境状况的恶化却有失控的趋势。这当中的原因究竟是什么呢? 农村水污染问题作为其中敏感的一环,正日益受到关注。
一、城乡二元结构对农村水污染的影响
(一)城乡二元结构理论
二元结构是由诺贝尔经济学奖得主刘易斯提出来的,城乡二元化结构包括二元经济结构和二元社会结构两方面的含义,二元经济结构是指在广大的发展中国家,其经济生活的一元是以古代村落为载体的传统农业部门,另一元是以较为先进的城市为载体的现代工业部门。
在我国,聚集了绝大部分的国有企业的城市经济和乡村农业形成了两个半封闭的独立发展系统,它们在生产方式经济形式和发展机制等方面都有极大的区别,各自按自己的轨道运行,同时城市同农村又奇特的结合在一起,互为条件,互相制约,城市经济的发育成长要靠农业提供积累劳动力和市场,而农村需要工业在能源水利机械化肥方面的支持,以维持提供积累的再生产能力,但这种支持是远远抵不过农村提供的积累的。这种发展结构是一种非常独特的二元结构。
首先看城市经济,虽然集中了大量的人才资金,有着现代化的生产能力,由于是在城乡壁垒保护下建立,先天性的缺乏活力,生产能力的发挥远远不够,到处都是行政干预的痕迹。更重要的是从农村发展的角度上看,这种发展机制限制了市场经济的发育,把中国80%的人口,即农村人口排除在工业化进程之外,使农村长期处于半自然经济的状态中,只能够维持简单再生产,发展缓慢。最为突出的就是长期存在的依靠统购统销的剪刀差,致使农产品不能成为完全意义上的商品,因而农产品收购的越多,对农村经济的抑制性影响就越大,对农村市场经济发育的阻碍就越大。国民经济被分割为城市经济和农业两个半封闭的独立发展系统,城市经济几乎垄断了所有的工业,农村却处在工业化进程之外,城市经济以扩大再生产的方式迅速发展,而农村长期处于维持简单再生产的境地。农业的低效率不得不保持大量的农业人口,而收入的差距必然引发农业人口流失,形成对城市有巨大压力的民工潮,同时也使本来就孱弱的农业更加衰落。几十年的发展建造了一个畸形的城乡关系,城乡之间,工农之间的相对差别基本没有缩小。本来在剪刀差对农业的损害之后,应该是对农业的更加重视,但事实上,对农业的投入偏少,从比重来看,1978-1997年国家财政支出用在农业基本建设的支出尽管由11.32%提高到15.59%上升了4.27个百分点,但国家财政用于农业基本建设支出占全国基本建设的支出比重却从10.21%下降至1.65%,降低了8.56个百分点。农业基本建设投入不足,严重影响到农业生产条件的改善。50-60年代修建的一些水利工程设施严重老化,得不到必要的维护和改造。据有关方面的资料统计,全国8万座水库,有三分之一是带病运行;万亩灌区,工程基本完好的只占30%,不同程度损坏失修的占36%;灌溉面积难以扩大,粮食产量难以稳定提高,每年因为水旱灾减产粮食几百亿斤,损失几千亿元。
(二)城乡二元结构下农村水污染的特点
城乡二元结构下农村的水环境问题独具特色,具体表现在以下几个方面:
1.乡镇政府只重经济漠视环境的政策加剧了水污染问题
随改革开放而日益壮大的各类乡村企业组织,在很大程度上又是属于体制外的组织,国家对其控制较弱。同时,由于其与地方政府有着很强的联系,地方政府为了其自身的利益,往往与企业形成“合谋”,包庇甚至纵容这类企业对环境的破坏。因而,与国有企业相比,它替国家所发挥的社会控制作用是很有限的。国家,特别是中央政府的环境政策,很难在基层企业中得到贯彻、实施。从最直接的意义上说,城乡正式的专门环境保护组织,如各级环保局,无论在规模、力量,还是在其合法性上,也都明显地存在着重大差异。广大农村的环境保护机构和组织是薄弱的,公众对其的认知和认同是非常不足的。与此同时,城乡之间民间环保组织的发展也存在重大差异。在许多城市,民间环保组织迅速发展的同时,农村的民间环保组织却很少,乃至几近于无。这样,很明显地会影响到城乡环境控制的效果。
2.城市污染转嫁农村加剧水污染问题
许多大中城市在加速发展对周边区域产生积极影响的同时,也不可避免的产生一些负面影响。一是随着城市产业结构的调整,一些耗能高、污染重、难以治理的企业迁移到农村,给农村环境带来严重污染。二是城市工业的“三废”直接转移到农村,造成污染。三是城市污水对农村的污染。据统计全国80%以上的城市污水未经任何处理就直接排入水体,已造成三分之一以上的河段受到污染进而引起农灌水水质恶化。四是由于我国城市垃圾的特征以及经济和技术条件有限, 90% 以上的城市垃圾是在郊外填埋或堆放, 1995年我国垃圾填埋量为11000多万吨,并且每年还以10%的速度递增,这些城市垃圾不仅占用了宝贵的土地资源,也污染了周围的水质和大气。
3.资金投入不足,导致水污染治理不力
我们必须注意到,城乡分治战略使城市和农村间存在着严重的不公平现象。具体到环保领域,主要是指城乡地区在获取资源、利益与承担环保责任上严重不协调。长期以来,我国污染防治投资几乎全部投到工业和城市方面,城市环境污染向农村扩散,而农村从政府财政方面却几乎得不到任何污染治理和环境保护建设资金,也难以申请到用于专项治理的排污费用。另外,农村乡镇企业大部分处于初级阶段,乡镇企业发展速度较快,固定资产投入较多,加上社会负担较重,不少县(市、区)乡镇企业自有流动资金不足,很难把很多的钱花到治理环境污染上。由于环保投入不足,农村环保基础设施和环保队伍自身建设难以跟上当前形势发展的需要,环境监测、监理设备老化,环保执法工具和装备落后,缺乏有效的手段解决环境污染问题,农村细水长流鱼虾满塘的场景已逐渐沦为一种回忆。
二、城乡二元结构下农村水污染的解决机制
(一)现实困难
我国有九亿多农民生活在农村,农村水环境的解决关系着农村社会的安定与发展,农村的安定与发展成为和谐社会建设成败的关键。城乡二元结构下城乡收入差距由80年代的1.8:1,扩大到90年代的2.5:1,2003年更达到了3.2:1。显然,在满足基本生活需要的同时农民根本没有能力自行解决环境问题。
可行能力是阿马蒂亚·森的自由发展观中的一个重要概念,一个人的可行能力指的是此人有可能实现的,各种可能的功能性活动组合。豎自由是人们能够过自己愿意过的那种生活的“可行能力”。可行能力包含了两个层面:它既意味着个人在给定的社会境况下享有的“机会”,又涉及个人确保行动和决策自由的“过程”。对一个人可行能力的剥夺即是“不自由”。例如广泛存在的饥饿,可以避免的疾病,失业、性别歧视、过早死亡、极端贫困。不自由可以通过不恰当的过程(诸如侵犯选举权或者其他的政治或公民权利)而产生,也可以通过缺乏适当的使人们能够达到他们所希望起码达到的最低状况的机会(包括缺乏诸如能避免过早死亡,染上可预防的疾病或被迫挨饿这样的基本机会)而产生。
农村水环境问题的存在正是一种农民不自由的体现,而这种不自由又通过城乡二元结构这一不合理的现实而产生。
(二)机遇
2004年9月,十六届四中全会上,胡锦涛提出,在工业化初始阶段农业支持工业、为工业提供积累是带有普遍性的倾向;但在工业化阶段达到相当程度后,工业反哺农业、城市支持农村,实现工业与农业、城市与农村协调发展,也带有普遍的倾向。“两个倾向”论断为我们解决农村问题提供了政策依据,也为农村水污染的解决提供了机遇。
“十一五”期间,我国全面进入“以工促农、以城带乡”发展阶段,在环境保护上消除城乡差距、保障基本的环境公平成为建设和谐社会和生态文明的重要内容。这个新形势为统筹解决农村环境问题提供了难得的机遇。
(三)总体思路
1.立法上整体设计与个别权衡的理念
环境污染,大都借由水体、空气、土壤等各种自然媒体表现出来。由于存在于各种媒体污染物的散布形式、暴露状态、乃至危害的特性相差甚巨,立法上大都以个别法律予以规范,而形成水污染防治法、空气污染防治法、土壤污染防治法等专法分立的现象。有些非借助特定媒体散布的污染问题,亦另以专法予以规范。一套完整的环境立法往往包含十几个法律,形成繁复的法律体系。由于各个法律均一单一环境问题作规定,缺乏不同环境媒体之间整体的规划,往往因而造成个别法律之间的冲突、重叠或疏漏,引发法律适用、组织分工与实际管制行动上的诸多障碍。
水污染问题并不是基于一个甚至多个原因造成的,它是整个生态系统各环节相互作用的结果。目前我们在环境立法上欧洲部分国家已发展或试验所谓环境问题统合处理模式值得我们借鉴。如英国新近立法正考虑引用所谓“不致招致过高成本的现行最好科技”作为污染设施排入各种形式媒介的共通标准。荷兰已发展出一套着重环境问题的成因与作用,而非划分水、空气等的整合式计划程序,且正在试验一套整合污染许可制度。瑞典“环境保护法”亦已采用单一许可制度以控制排入特定媒体的污染。在西德,学者正在讨论长期采用以事先防范原则为本的环境法典的可行性。
2.纠纷解决上以非诉讼解决为主
农村水污染问题的产生大多因农民急于发展经济而造成,过度的依赖于诉讼不但加剧诉讼成本还可能激化社会矛盾不利于农村水环境的解决。当前我国在在环境纠纷的解决上适用的非诉讼方式主要有以下几种。
(1)协商
协商方式在我国环境保护法律、法规没有明文规定,但并不禁止,如《水法》第36条规定:“单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷,应当通过协商或者调解解决”。我国环境纠纷有不少是通过协商方式解决的。
(2)调解
调解是我国解决环境纠纷的一种主要方式,目前我国有75%的环境纠纷是通过各种形式的调解解决的 。目前实践中采用的非诉讼调解方式主要有:
人民调解,主要是解决基层乡镇企业、个体户作坊在生产经营过程中与居民在日常生活中所产生的环境问题而导致的环境纠纷,它又包括民间调解和人民调解委员会调解两种。
行政调解,由国家行政机关依法对环境纠纷进行的调解,这种调解按主持调解的机关不同,包括环境保护机关调解、上级主管机关调解、其他行政机关调解三种形式。
(3)信访
环境信访是指公民、法人和其他组织通过书信、电话、走访等形式,向县级以上各级人民政府的环保部门反映环境保护情况,提出意见、建议和要求,环保部门依法予以处理的活动。国家环保局1997年4月发布的《环境信访办法》在实践中对解决环境纠纷发挥了积极的作用。该办法第12条规定:“各级环境保护行政主管部门应当按照方便群众、有利工作的原则,设置专门的环境信访工作机构或者指定其他机构负责环境信访工作”。在发生环境纠纷后,当事人往往通过环境信访这样的简便、经济的程序迅速解决纠纷。