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摘要：近年来，国内部分学者从能动者视角对县域治理问题展开了一些研究，开启了一个比较新颖的研究视角。能动者是指具备独立意念并能自主行动的主体，即能够采取行动的个人或组织。从能动者角度分析县域治理有两大优势：一是部分改进和弥补了既有的新制度主义理论缺陷；二是适用于中国基层治理中“行无定则”的现实政治环境。基于这种新视角，已有研究主要讨论了县域治理中能动者观念动机的多样性、行为方式的适宜性及其治理能力的现代性等问题。能动者视角下的县域治理研究进一步贴近了中国基层政治运作的现实，但也存在简单套用概念、对不同能动者主体研究不充分以及研究方法尚需深化等不足。
关键词：县域治理；能动者；研究述评
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0014-10
基金项目：国家社科基金项目“健全乡村治理体系的路径选择研究”（19BZZ051）。
近年来，国内政治学界出现一种从能动者角度对县域治理进行研究的学术现象[1]，而且基于这一视角的研究逐渐增多。有的研究者将能动者研究路径看作一种经济研究路径、国家中心研究路径、社会中心研究路径之后研究基层政治的新研究方法[2]，也有人把县域政治研究中的能动者视角与结构视角与过程视角相区别[3]，将之看作一种比较新颖的研究方法。那么，在既有的研究中，学者们对能动者概念是如何理解的？与既有的研究方法相比较，从能动者视角对县域治理进行研究有什么优势？学界从这一视角对县域治理主要进行了哪些研究？我们又应该如何看待这种研究现状？目前，尚未看到国内学者对这一学术现象进行系统总结分析。因此，本文拟对能动者视角下的县域治理研究文献进行初步归纳梳理，据此对既有研究进行检视与反思，以期为今后该视角下县域治理研究的进一步深化提供学术参照。
一、能动者：概念内涵
早在20世纪末，作为一个学术概念，“能动者”一词就出现在国内学术刊物上。李康在翻译吉登斯《社会的构成》一书的译后记中，对“能动者”概念专门作出说明，并指出能动者与行动者概念可以互换，但能动者概念更精确，因为它突出了行动者的能动意涵[4]417。随后，21世纪之初，开始有国内学者将“能动者”概念作为学术论文的关键词进行讨论[5]。
有学者从能动性与能动者两个概念之间的关联角度对能动者进行界定：“能动性”指的是对周围环境作出合适反应，进而采取相应行动的特性，而“能动者”就是指这样采取行动之人。能动者的内涵既包含与行动者相关的主观因素，也包含作为客观限制的结构因素[6]。换言之，所谓能动者，是指具备独立的信念和渴望并能够行动的主体，即能够采取行动的个人或组织[7]。也就是说，能动者概念突出了行动体的能动性。也有学者将“能动者”和“行动者”两个概念进行对比，认为二者可以互换互用，不过区别在于，“行动者”概念偏于用作具体描述的场合，“能动者”概念偏于用作抽象描述的場合[8]。除此之外，还有学者归纳了能动者（能动性）的三个主要特征：主体性，即能动者的行事能力；位置性，即能动者所处的时空与社会位置；策略性，即能动者能力的表现形式[9]。当然，也有学者从理性、感知性和反身性这三个角度理解能动者的特征[10]。
根据这些界定，我们大致可以发现，能动者概念的内涵有广义和狭义之分。广义的能动者不仅仅指个人，也包含人的集合体。例如，唐世平在使用能动者-系统理论进行国际关系研究时，就将国家界定为能动者[11]。类似地，也有学者将我国的地方政府整体视作治理实践中的理性行为主体，即能动者[12]。狭义的能动者一般指政府官员个人。比如，杨雪冬认为能动者路径强调的是地方政治变化中的主体[2]。他认为，与国家政治相比，地方政治可能更容易被领导者打上“个人烙印”，而能动者路径就是通过分析官员个人的行为来了解个体行为是如何影响地方政治变化的。在使用能动者视角对“省管县”改革中县级官员的影响力进行分析时，他将地方政治中的能动者主体认定为县级主要领导干部，特别是县委书记和县长。随后，他把县乡干部看作是“战略群体”，将能动者主体扩大到了整个县乡官员群体，不再是县委书记、县长个体[13]。还有学者将县乡领导、普通干部、商人、“混混”、“钉子户”和普通民众都看作县域治理的能动者主体[14]。也有学者使用空间-行动者分析框架，具体讨论县域社会治理，将行动者区分为政治性的行动者、行政性的行动者、社会性的行动者、经济性的行动者以及个体性的行动者这五种类别[15]。可见，目前学界在能动者内涵界定上的分歧较多，并未形成统一的标准。
既然能动者的概念内涵如此繁杂，该如何准确把握这一概念呢？著名社会学家布迪厄对能动者本质的认知具有启发意义。他认为，“能动者不是主体，不是意识，不是角色的执行者、不是结构的载体，不是功能的实现。”[16]不是主体，却承认其主体性；不是意识，却认可其能动性。以这种方式对能动者概念进行解释，试图挣脱此前学术研究的传统思维模式，构建一种新的话语研究方法。能动者不是主体，意在打破西方传统哲学的主客体两分法思维；不是意识，意在打破物质与意识的两分法思维。同样，“不是结构的载体，不是功能的实现”意在摆脱西方社会学传统的结构-功能主义理论的局限性；“不是角色的执行者”意在摆脱委托-代理理论中对代理人被动角色的前提假设，以突出能动者概念的内涵。可见，“能动者”作为一个新兴的学术概念，有着一定的超越性和解释力，它意味着新研究方法的诞生、新学术理论的构建。
二、能动者视角：方法论优势
从能动者角度对县域治理进行研究，是顺应学术理论发展趋势，用前沿理论对政治现实进行分析的一种方法论创新，是对此前流行理论缺陷和不足的一种弥补和改进。
改革开放以来，国内政治学研究中行为主义理论以及新制度主义理论的引进使用，推动了研究者从对国家整体宏伟目标和制度的静态注释逐步深化到对地方政府或草根民主的具体行动描述，有学者将其概括为“从国家与社会到制度与生活”研究视角的转变[17]。但是这两种理论都存在一些不足：行为主义理论容易走向经验主义和科学主义的窠臼，新制度主义理论用于分析制度在何种程度上塑造政治行为体时容易陷入制度决定论。因此，海外新制度主义理论逐渐转向对观念与话语的阐释，从能动者这一“内生”角度来审视制度变迁问题，有学者将其总结为话语制度主义理论，也有人称之为建构制度主义[18]。建构制度主义理论淡化了制度决定论假设，更多地以公共领域行动者的相关行动来解释制度变迁的方式及原因，有助于展示政治和社会现实的丰富多样性。这一理论强调权力体系内部的“协商”行为以及行政者与普通民众之间的“沟通”行为，其分析方法和理论逻辑实际上构建了一种新的治理哲学[19]。它还指出了西方政治学研究中盛行的主流政治制度普适性假设的缺陷，这恰恰为中国特色政治制度的存在和具体运行提供了合理性依托。 县是中国历史上变动幅度最小、最为稳定的行政区划单元和基层政权组织，中国自古以来就有“郡县治，天下安”的政治思维，这句古训，现在也经常被用来展示县级政府在推动中国经济发展与实现社会稳定过程中的基础性作用。“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在中国共产党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。”[20]特别是改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，工业飞速发展，城市化快速推进，经贸日益融入全球体系，县域社会内部结构快速变动，社会自主性不断提升，与外部社会形成了多层次多渠道的互动关系，县域社会的能动性越来越突出。县域治理在当代中国政治中的重要性是毋庸置疑的。但是，中国作为世界上人口最多、国土广袤的超大规模共同体，全国2000多个县（县级市）的地理条件和经济社会发展水平差别极大，使得不同县（县级市）的实际治理运作带有明显的随机性、多变性、灵活性和非规范性，有切身体验的主政者将县级权力运行的最大特点概括为“行无定则”[21]4。这是快速现代化进程中地方政府和地方官员能动性的典型体现。对此，郑永年用“行为联邦制”来概括[22]46-48，尽管这一概念更多侧重于制度层面，而且主要用来分析央地关系，但它强调了地方政府实际上拥有巨大的法律权力，具体感受到上下级政府间强制、谈判和互惠等多种行为方式的并存，这与主流的中央集权制式或压力型体制式的传统理解具有显著差异，它更多突出了地方治理中能动者的重要作用。有学者敏锐指出，只有“在以往研究的基础上，由以制度为中心的分析进入到以人为中心的分析，进而进入到以‘人心’为基础的分析，才能使政府行为中的官员主体形象和精神气质更加鲜明地展现出来”[23]。而且，从政治价值追求看，马克思主义作为一种能动地改变世界的理论，在其中国化的当下，“如何安置人的能动性，便不可避免地成为了一个核心问题。”[24]可见，能动者视角能够使我们更深入地理解人类行为动机的多样性，有利于展示能动者围绕观念而展开的行为互动对制度的塑造作用。
三、能动者观念动机的多样性
县域治理研究中包括不少对能动者观念（或心理）动机的专门研究，学界重点关注了官员和民众这两大类能动者的观念动机，并强调了能动者观念动机的多样性。
1.领导干部的心理动机
领导干部群体首先具有积极的政治追求心态。就地方政府官员的职业来说，他们是典型的政治人。县级官员的心理动机既受为人民服务的情感和价值观的激励，同时也受到官员自身利益需求的影响，所以，他们既有完成工作目标的价值追求，也有积极实现职位升迁和个人名利自我实现的追求[21]21-23。后者需要通过官位集中表现出来，官位越高，权力、收入、社会声望也就越高[25]。基于这种心理认定，周黎安使用激励理论来解释地方主要官员的行为动机，提出晉升锦标赛模式[26]。也有学者的实地调查研究证明，除了前台因素的影响外，派系关系、政治背景、社会网络等后台因素也会左右基层干部的升迁。所以，激励理论下的晋级锦标赛分析范式只是为地方官员晋升博弈研究提供一个初步的描述类型学[27]。其解释力是有限的。
其次是保持安全稳定的心态。在维稳、安全生产、计划生育等领域的绩效考核上，体制采取的措施往往不是组织激励，而是一票否决。在这种情景下，地方官员的政治利益需要就退防到“保底”层面，这就构成了“不出事逻辑”[28]。即“不被淘汰”是主官个体的理性选择和心理底线，是政府“不出事”逻辑在个体层面的体现[29]。倪星将基层官员的上述积极晋升和避免淘汰两种心理状态连接起来，将近年来我国基层官员行为心理特征的重大转变概括为从“邀功”到“避责”[30]。除此之外，地方官员的理性选择还包括趋利避害与攀比心理[31]。作为个体能动者的基层官员，面对不完善的激励机制，在个体价值、组织价值和社会集体价值的多重选择中，往往会直接转向个体价值的实现，出现唯恐担责或“不敢为”的心理特征[32]。
最后是负面的特权侥幸心理。县域官员最焦虑、最负面的心理莫过于特权侥幸心理。官员的腐败心理主要有“收一把”的从众心理、“捞一把”的补偿心理、“赌一把”的刺激心理、“玩一把”的过瘾心理和“信一把”的迷信心理[33]。这并不是说官员天性就具有腐败动机。进化心理学表明，多数县级官员的腐败行为有一个心理嬗变过程：仕途起始，他们抱着“干大事、干好事、干成事”的进取心理，力图取得尽可能大的成就；实际工作生活中，遇到挫折打击，或者受到诱惑刺激，产生巨大的心理反差，开始放松心态，接纳容忍普遍存在的人情世故，出现“心理绑架”状态[34]。一旦心理被人情世故捕获，额外利益刺激提升自己的收获感，就会欲罢不能，心存侥幸，或者尽力掩盖，象征性表演。根据政治心理学的“圈内化”和“类型化”理论，官员的个性包括（偏向）利己型、（偏向）利他型或利己利他兼顾型，偏向利己型官员的基本心理动机是“自己的权力自己使用”，偏向利他型官员则是“自己的权力为社会服务”，而利己利他兼顾型官员心理则是将权力自己使用和服务社会相结合[35]。而在市场经济利益交换公开化正式化的大环境下，偏向利己型官员能够获得心理调和，利己利他兼顾型开始偏向利己型，偏向利他型的官员会收缩调适。
2.“钉子户”和“上访户”的心理动机
与诸多对县域领导干部这一能动者主体的研究相对应的是对普通民众甚至社会边缘群体的研究。不过，这一类学术分析相对较少：有学者从认知局限、主导观念、情感化、个体化、自由度与主体性等方面对快速转型时期农民政治心理的多种状态进行了分析[36]160-171。也有学者归纳了农民存在的自卑心理、懒性心理、拜金心理、疏离心理和怨恨心理等消极社会心理[37]。此外，“钉子户”或“上访户”这一特定群体的政治心理研究也比较具有代表性。针对被征地农民聚群的心态，有论者提出农民有抱怨不满心理、对传统权力的人格化崇拜与现代权利意识不当膨胀的双重渴望与矛盾心理、对基层政治组织信任度下降的悲观无助心理以及法不责众的侥幸心理[38]。对“钉子户”或“上访户”的动机，不少学者是从政治抗争的层面进行论述的，即他们是出于被剥夺感而试图维护自己公民权利的动机[39]。也有学者认为部分“上访户”是出于谋利型动机[40]。维权型动机一般出现在集体上访中，谋利型动机往往出现于个体上访中，不过，这两种分析模式都是单一动机假设。现实中，心理动机可能往往是多样的，而不是单一的。另外存在的一种情况是，地方政府与农民在一些政策法规上的认知差异造成的维利型上访[41]。这在某种程度上体现了农民上访的非政治性抗争动机[42]。 四、能动者行为方式的适宜性
在对能动者心理（或观念）动机分析的基础上，已有研究还关注到了能动者的行为方式和行为策略这一重要内容。能动者行为方式的主要研究对象是县级政府在县域治理中的行动，我们可以将其划分为制度性行为和非制度性行为两大类，其中非制度性行为更强调行为的情景适宜性。
1.制度性行为
有学者具体总结了制度变迁中我国县级政府行为模式的阶段性变化，分税制改革前，县级政府更多是“政府经济人”行为；分税制改革后，县级政府出现“推动型政府行为”；加入世界贸易组织后，县级政府开始转向“服务型政府行为”[43]2-3。作为连接国家与社会最核心一级政权组织，在日常运行过程中，县级政府最主要的行为模式就是会议和文件治理。谢岳认为，“文件政治”是当代中国政治的一个显著特征，有其不可替代的作用[44]。周庆智认为，“文件治理”是根源于中国的政治动员型和行政压力型体制的一种政府行为，基层政府试图以此种行为方式构建起覆盖整个基层社会的秩序经纬[45]。人们把当代县域治理中出现的不断的会议和文件形容为“文山会海”，将之看作是官僚主义和形式主义的典型表现，然而，基层政府一边抱怨文件太多，一边又在纷纷制造文件；讨厌会议太多，却又离不开会议，不断地召开会议。通过发文件来减少文件数量、用开会来遏制会议的做法反复出现，这构成了基层政府一个鲜明的行为悖论。就科层制本身的运作机制而言，开会和制定、传递文件的确是承载政策上传下达、实现上下级沟通交流的重要手段，文件治理或许是“正式制度”运作最好的体现[46]。
2.非制度性行为
学界对改革开放以来我国基层政府行为的研究有很多，但大部分研究都在关注基层政府的“非正式行为”，比如县乡政府乱收费行为、乱征地开发行为等。有论者将县级政府经济行为的非正规性总结为：制定指标主观性、干预手段行政性、经济活动随意性、预算投资冲动性、组织人事家族性[47]。可见，“上有政策，下有对策”“潜规则”等“正式权力的非正式运作”[48]是基层政府行为的常见模式。县级政府的一些具有普遍性和代表性的非正式行为包括不断追求预算外资源的“逆向软预算约束”行为[49]；政府在“跑项目”“跑资金”“招商引资”过程中地方官员打点私人关系的“活动”行为[50]120-143；基层政府联手应付各种检查的政府间“共谋”行为[51]；基层官员营造政绩工程的象征性治理行为[52]等。陈国权曾用“名实分离”来解释地方政府的非正式行为。名实分离是指地方政府的行为表面上符合程序规定，但实质上另有一套潜在的运行规则，潜在的权力运行部分或完全架空明文规定，且往往在手段或目的上不具有合法性[53]。
当然，名实分离的非制度性行为达到一定程度，既有可能推动制度创新，也可能出现违法行为。对于体制内的能动者而言，违法行为最主要的体现是权力滥用和腐败问题。县域领导的权力运行过程存在一些问题，例如在晋升方面存在“带病上岗”“带病提拔”等乱象。还有部分县委书记受传统“人治”模式影响，用权过程中存在“决策一言堂、用人一句话、权力一把抓”现象[54]。此外，县域治理过程中的腐败行为也备受关注。徐勇认为，我国县政是权力监督的薄弱环节，县级“一把手”发生腐败的程度很高，县级官员与民争利、以权谋私、随意执法甚至违法枉法的行为会引发、积累和激化矛盾，如遇特殊事件则很容易引发群体性事件[55]。可见，不论治理成效的好坏，非制度性行为的共同特点是为了追求治理效率或个人利益而绕开了制度层面的约束和规范。如果完全禁止对政策变通性执行的空间，那么基层治理很难有效开展，但如果完全不加以监督管控，就有可能产生助长腐败、违反法律、软化制度的恶果。
五、能动者治理能力的现代性
提升能动者治理行为规范性、正当性的外在依据是依靠现代化的治理体系，其内在根源则取决于能动者治理能力的现代化，这是处于竞争“第一线”的县级政府治理的核心内容。
政府治理能力的研究沿着两个传统展开，一个是政治学传统，偏重政府能力的政治維度，即关注政府能力形成与运用过程中的权力与权益配置以及能力主体与社会、经济、文化、政治等环境要素及各种利益团体之间的互动关系。这个路径所概括的治理能力包含国家治理能力、政党治理能力、政府治理能力，或者划分为经济、政治、文化、社会、生态等方面的治理能力[56]61。另一种传统则从管理学角度出发，强调政府能力的行政方面，关注政府能力的内部要素和结构以及能力建设问题。例如将县级政府的能力划分为发展规划能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共物品的能力、组织协调能力、社会控制能力等方面[57]。还有学者根据资源基础理论和动态能力理论，把政府能力划分为资源获取能力、资源配置能力、资源整合能力、资源运用能力四个方面，其中资源运用能力是政府的静态能力，其他三个能力是政府的动态能力[58]。基层政府治理能力的相关研究成果比较丰富，这里主要列举经济发展、社会服务两类主要能力的代表性研究。
其一是经济发展能力。长期以来，地方经济发展水平是我国地方政府的核心政绩，是地方治理能力的主要衡量指标。因此有许多研究关注县域政府的经济发展能力：樊红敏从县域政府发展经济的日常行为出发，透视了县域政府的发展理念、发展行为、发展策略，提出县域经济发展遵循经营性政府的治理逻辑[59]73-136。贺东航考察了晋江政府在地方经济发展过程中的支持性行动：在第一次创业期间，地方政府根据地方情况和群众利益灵活执行国家政策，尊重民营企业产权，起到了为民营企业保驾护航的作用；在第二次创业期间，地方政府开始强化和扩张自身职能，以多种手段措施协助民营经济发展，政府力量对当地经济实力大幅度跃升起到了推动作用[60]113-170。可见，在经济发展为主基调的氛围下，基层政府在地方经济发展领域不遗余力，表现出强大的治理能力。
其二是社会服务能力。与普遍重视经济发展能力不同，地方政府在一些关系到民众日常生活的问题上却难以实现有效治理，呈现出经济发展“强治理”和公共事务“弱治理”的能力格局[61]。县级政府治理能力的主要表现是服务能力，但服务能力又以财政能力为基础。县级政府财政能力一般比较薄弱，其社会服务能力自然较低。县域社会的公共服务体系以政府为主导：在教育事业上，县政府主要通过财政收入改善教育设施，通过发展规划、政策扶持等手段优化整合教育资源；在文化事业上，政府主导公共文化投入，完善基础设施建设，重视文化遗产保护开发，加强文化人才队伍建设；在公共卫生和医疗服务领域，推进服务平台和制度建设；统筹城乡社会保障体系建设；健全就业帮扶机制，基本的社会公共服务体系已经形成[62]147-205。从治理主体的角度来看，推进基层治理能力现代化，就是要处理好政府、市场、社会的关系，将治理体制和机制转化成一种能力[56]62。 六、对既有研究的反思
从能动者视角对县域治理进行研究，丰富了国内学界对我国地方政治的理解，其学术价值值得肯定。不过，因为现实政治是广阔而复杂的，任何一种方法论都无法给出充分的解释。坦率地说，既然是一种新的研究视角，其需要完善的空间也是比较丰富的，正如唐世平所言，我们对社会系统中能动者的观念和行为的理论分析还远远不够[11]。针对能动者视角下中国县域治理的研究现状，笔者提出以下几点思考。
首先，能动者概念问题仍有待澄清。众所周知，能动者（agent）这一概念来自海外，但国内学者对此概念的汉译比较繁杂，一般将它译为“能动者”，也有人译为“行动者”“施动者”等，这就给学术理解和传播带来不少障碍。有些文献对能动者概念的界定比较狭窄，仅仅把它看作个人，而忽视了集体层面的内涵；或是只把官员看作能动者，但排除了一般民众。此外，相关概念的译介也存在模糊性，有人将“agency”译为“能动性”，也有人把它翻译为“能动力”[19]，这种混杂现象，可能是一种新理论出现时的必然现象，意味着理论本身仍需完善，但也可能从侧面表明目前国内学界对新理论的理解并不深入，仅仅拿来借用，对其背后的哲理思考不够透彻。因此我们在使用一种新的学术理论时更需谨慎，要在深刻把握学术内涵的基础之上再进行研究应用。
其次，研究内容方面存在不平衡。目前能动者视角下的县域治理研究主要关注县域政府治理、县域社会治理、县域经济治理，对县域文化治理、县域生态治理等主题关注较少；讨论集体能动者多，讨论个体能动者较少，对整体县级政府行为研究多，但对县委书记或县长个人行为研究较少。即便是在偏重能动者个体的研究中，大多数文献聚焦于县委（县政府）或者书记、县长在县域治理中的行为，但对民营企业家等地方政治能动者在县域治理中的政治观念、行为方式的系统研究却比较少[63]，这与各地县级政府几乎普遍把发展经济、招商引资作为地方发展第一要务这一事实形成巨大反差。欧阳静曾总结过县域能动者之间的互动关系：如县域领导干部与商人是“称兄道弟”，与普通民众的关系是“遥不可及”，与“钉子户”的关系是“避而不见”，与“混混”的关系是“爱恨交织”[14]。但这样的研究还是凤毛麟角，县域治理中除政府和官员外，其他能动者的心理与行为，以及不同能动者之间的互动关系等议题鲜有学者问津，这可能也是今后基层治理研究中需要开拓的一个方向。
最后，研究方法仍需改进。一些研究虽然使用了能动者概念，但由于国内对建构制度主义理论的介绍还比较少，对能动者视角内含的理论逻辑还很少提及，研究思路更多停留在行为主义理论假设、理性选择制度主义假设上，较少运用最新的制度主义理论创新来对县域治理进行理论化系统化的深入研究。建构制度主义理论强调能动者观念动机的多样性和应对行为的情景适宜性，比较符合我国不同地域县域治理的多样化现实。但既有研究对能动者观念动机多样性的分析比较薄弱，还有部分研究遵循科学思维的“问题”研究范式，而忽视了实践生活的“经验”研究范式，习惯于以价值评判的方式来反映现实问题，这种研究方式可能存在用完美主义和理想主义过滤真实政治现实的短板。在得出评价结论之前，首先需要对干部群体观念的多样性进行实证调查，在实践考察的基础上进行研究和评判。
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责任编辑：罗钰涵
关键词：县域治理；能动者；研究述评
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：2095-5103（2021）09-0014-10
基金项目：国家社科基金项目“健全乡村治理体系的路径选择研究”（19BZZ051）。
近年来，国内政治学界出现一种从能动者角度对县域治理进行研究的学术现象[1]，而且基于这一视角的研究逐渐增多。有的研究者将能动者研究路径看作一种经济研究路径、国家中心研究路径、社会中心研究路径之后研究基层政治的新研究方法[2]，也有人把县域政治研究中的能动者视角与结构视角与过程视角相区别[3]，将之看作一种比较新颖的研究方法。那么，在既有的研究中，学者们对能动者概念是如何理解的？与既有的研究方法相比较，从能动者视角对县域治理进行研究有什么优势？学界从这一视角对县域治理主要进行了哪些研究？我们又应该如何看待这种研究现状？目前，尚未看到国内学者对这一学术现象进行系统总结分析。因此，本文拟对能动者视角下的县域治理研究文献进行初步归纳梳理，据此对既有研究进行检视与反思，以期为今后该视角下县域治理研究的进一步深化提供学术参照。
一、能动者：概念内涵
早在20世纪末，作为一个学术概念，“能动者”一词就出现在国内学术刊物上。李康在翻译吉登斯《社会的构成》一书的译后记中，对“能动者”概念专门作出说明，并指出能动者与行动者概念可以互换，但能动者概念更精确，因为它突出了行动者的能动意涵[4]417。随后，21世纪之初，开始有国内学者将“能动者”概念作为学术论文的关键词进行讨论[5]。
有学者从能动性与能动者两个概念之间的关联角度对能动者进行界定：“能动性”指的是对周围环境作出合适反应，进而采取相应行动的特性，而“能动者”就是指这样采取行动之人。能动者的内涵既包含与行动者相关的主观因素，也包含作为客观限制的结构因素[6]。换言之，所谓能动者，是指具备独立的信念和渴望并能够行动的主体，即能够采取行动的个人或组织[7]。也就是说，能动者概念突出了行动体的能动性。也有学者将“能动者”和“行动者”两个概念进行对比，认为二者可以互换互用，不过区别在于，“行动者”概念偏于用作具体描述的场合，“能动者”概念偏于用作抽象描述的場合[8]。除此之外，还有学者归纳了能动者（能动性）的三个主要特征：主体性，即能动者的行事能力；位置性，即能动者所处的时空与社会位置；策略性，即能动者能力的表现形式[9]。当然，也有学者从理性、感知性和反身性这三个角度理解能动者的特征[10]。
根据这些界定，我们大致可以发现，能动者概念的内涵有广义和狭义之分。广义的能动者不仅仅指个人，也包含人的集合体。例如，唐世平在使用能动者-系统理论进行国际关系研究时，就将国家界定为能动者[11]。类似地，也有学者将我国的地方政府整体视作治理实践中的理性行为主体，即能动者[12]。狭义的能动者一般指政府官员个人。比如，杨雪冬认为能动者路径强调的是地方政治变化中的主体[2]。他认为，与国家政治相比，地方政治可能更容易被领导者打上“个人烙印”，而能动者路径就是通过分析官员个人的行为来了解个体行为是如何影响地方政治变化的。在使用能动者视角对“省管县”改革中县级官员的影响力进行分析时，他将地方政治中的能动者主体认定为县级主要领导干部，特别是县委书记和县长。随后，他把县乡干部看作是“战略群体”，将能动者主体扩大到了整个县乡官员群体，不再是县委书记、县长个体[13]。还有学者将县乡领导、普通干部、商人、“混混”、“钉子户”和普通民众都看作县域治理的能动者主体[14]。也有学者使用空间-行动者分析框架，具体讨论县域社会治理，将行动者区分为政治性的行动者、行政性的行动者、社会性的行动者、经济性的行动者以及个体性的行动者这五种类别[15]。可见，目前学界在能动者内涵界定上的分歧较多，并未形成统一的标准。
既然能动者的概念内涵如此繁杂，该如何准确把握这一概念呢？著名社会学家布迪厄对能动者本质的认知具有启发意义。他认为，“能动者不是主体，不是意识，不是角色的执行者、不是结构的载体，不是功能的实现。”[16]不是主体，却承认其主体性；不是意识，却认可其能动性。以这种方式对能动者概念进行解释，试图挣脱此前学术研究的传统思维模式，构建一种新的话语研究方法。能动者不是主体，意在打破西方传统哲学的主客体两分法思维；不是意识，意在打破物质与意识的两分法思维。同样，“不是结构的载体，不是功能的实现”意在摆脱西方社会学传统的结构-功能主义理论的局限性；“不是角色的执行者”意在摆脱委托-代理理论中对代理人被动角色的前提假设，以突出能动者概念的内涵。可见，“能动者”作为一个新兴的学术概念，有着一定的超越性和解释力，它意味着新研究方法的诞生、新学术理论的构建。
二、能动者视角：方法论优势
从能动者角度对县域治理进行研究，是顺应学术理论发展趋势，用前沿理论对政治现实进行分析的一种方法论创新，是对此前流行理论缺陷和不足的一种弥补和改进。
改革开放以来，国内政治学研究中行为主义理论以及新制度主义理论的引进使用，推动了研究者从对国家整体宏伟目标和制度的静态注释逐步深化到对地方政府或草根民主的具体行动描述，有学者将其概括为“从国家与社会到制度与生活”研究视角的转变[17]。但是这两种理论都存在一些不足：行为主义理论容易走向经验主义和科学主义的窠臼，新制度主义理论用于分析制度在何种程度上塑造政治行为体时容易陷入制度决定论。因此，海外新制度主义理论逐渐转向对观念与话语的阐释，从能动者这一“内生”角度来审视制度变迁问题，有学者将其总结为话语制度主义理论，也有人称之为建构制度主义[18]。建构制度主义理论淡化了制度决定论假设，更多地以公共领域行动者的相关行动来解释制度变迁的方式及原因，有助于展示政治和社会现实的丰富多样性。这一理论强调权力体系内部的“协商”行为以及行政者与普通民众之间的“沟通”行为，其分析方法和理论逻辑实际上构建了一种新的治理哲学[19]。它还指出了西方政治学研究中盛行的主流政治制度普适性假设的缺陷，这恰恰为中国特色政治制度的存在和具体运行提供了合理性依托。 县是中国历史上变动幅度最小、最为稳定的行政区划单元和基层政权组织，中国自古以来就有“郡县治，天下安”的政治思维，这句古训，现在也经常被用来展示县级政府在推动中国经济发展与实现社会稳定过程中的基础性作用。“县一级承上启下，要素完整，功能齐备，在中国共产党执政兴国中具有十分重要的作用，在国家治理中居于重要地位。”[20]特别是改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立和完善，工业飞速发展，城市化快速推进，经贸日益融入全球体系，县域社会内部结构快速变动，社会自主性不断提升，与外部社会形成了多层次多渠道的互动关系，县域社会的能动性越来越突出。县域治理在当代中国政治中的重要性是毋庸置疑的。但是，中国作为世界上人口最多、国土广袤的超大规模共同体，全国2000多个县（县级市）的地理条件和经济社会发展水平差别极大，使得不同县（县级市）的实际治理运作带有明显的随机性、多变性、灵活性和非规范性，有切身体验的主政者将县级权力运行的最大特点概括为“行无定则”[21]4。这是快速现代化进程中地方政府和地方官员能动性的典型体现。对此，郑永年用“行为联邦制”来概括[22]46-48，尽管这一概念更多侧重于制度层面，而且主要用来分析央地关系，但它强调了地方政府实际上拥有巨大的法律权力，具体感受到上下级政府间强制、谈判和互惠等多种行为方式的并存，这与主流的中央集权制式或压力型体制式的传统理解具有显著差异，它更多突出了地方治理中能动者的重要作用。有学者敏锐指出，只有“在以往研究的基础上，由以制度为中心的分析进入到以人为中心的分析，进而进入到以‘人心’为基础的分析，才能使政府行为中的官员主体形象和精神气质更加鲜明地展现出来”[23]。而且，从政治价值追求看，马克思主义作为一种能动地改变世界的理论，在其中国化的当下，“如何安置人的能动性，便不可避免地成为了一个核心问题。”[24]可见，能动者视角能够使我们更深入地理解人类行为动机的多样性，有利于展示能动者围绕观念而展开的行为互动对制度的塑造作用。
三、能动者观念动机的多样性
县域治理研究中包括不少对能动者观念（或心理）动机的专门研究，学界重点关注了官员和民众这两大类能动者的观念动机，并强调了能动者观念动机的多样性。
1.领导干部的心理动机
领导干部群体首先具有积极的政治追求心态。就地方政府官员的职业来说，他们是典型的政治人。县级官员的心理动机既受为人民服务的情感和价值观的激励，同时也受到官员自身利益需求的影响，所以，他们既有完成工作目标的价值追求，也有积极实现职位升迁和个人名利自我实现的追求[21]21-23。后者需要通过官位集中表现出来，官位越高，权力、收入、社会声望也就越高[25]。基于这种心理认定，周黎安使用激励理论来解释地方主要官员的行为动机，提出晉升锦标赛模式[26]。也有学者的实地调查研究证明，除了前台因素的影响外，派系关系、政治背景、社会网络等后台因素也会左右基层干部的升迁。所以，激励理论下的晋级锦标赛分析范式只是为地方官员晋升博弈研究提供一个初步的描述类型学[27]。其解释力是有限的。
其次是保持安全稳定的心态。在维稳、安全生产、计划生育等领域的绩效考核上，体制采取的措施往往不是组织激励，而是一票否决。在这种情景下，地方官员的政治利益需要就退防到“保底”层面，这就构成了“不出事逻辑”[28]。即“不被淘汰”是主官个体的理性选择和心理底线，是政府“不出事”逻辑在个体层面的体现[29]。倪星将基层官员的上述积极晋升和避免淘汰两种心理状态连接起来，将近年来我国基层官员行为心理特征的重大转变概括为从“邀功”到“避责”[30]。除此之外，地方官员的理性选择还包括趋利避害与攀比心理[31]。作为个体能动者的基层官员，面对不完善的激励机制，在个体价值、组织价值和社会集体价值的多重选择中，往往会直接转向个体价值的实现，出现唯恐担责或“不敢为”的心理特征[32]。
最后是负面的特权侥幸心理。县域官员最焦虑、最负面的心理莫过于特权侥幸心理。官员的腐败心理主要有“收一把”的从众心理、“捞一把”的补偿心理、“赌一把”的刺激心理、“玩一把”的过瘾心理和“信一把”的迷信心理[33]。这并不是说官员天性就具有腐败动机。进化心理学表明，多数县级官员的腐败行为有一个心理嬗变过程：仕途起始，他们抱着“干大事、干好事、干成事”的进取心理，力图取得尽可能大的成就；实际工作生活中，遇到挫折打击，或者受到诱惑刺激，产生巨大的心理反差，开始放松心态，接纳容忍普遍存在的人情世故，出现“心理绑架”状态[34]。一旦心理被人情世故捕获，额外利益刺激提升自己的收获感，就会欲罢不能，心存侥幸，或者尽力掩盖，象征性表演。根据政治心理学的“圈内化”和“类型化”理论，官员的个性包括（偏向）利己型、（偏向）利他型或利己利他兼顾型，偏向利己型官员的基本心理动机是“自己的权力自己使用”，偏向利他型官员则是“自己的权力为社会服务”，而利己利他兼顾型官员心理则是将权力自己使用和服务社会相结合[35]。而在市场经济利益交换公开化正式化的大环境下，偏向利己型官员能够获得心理调和，利己利他兼顾型开始偏向利己型，偏向利他型的官员会收缩调适。
2.“钉子户”和“上访户”的心理动机
与诸多对县域领导干部这一能动者主体的研究相对应的是对普通民众甚至社会边缘群体的研究。不过，这一类学术分析相对较少：有学者从认知局限、主导观念、情感化、个体化、自由度与主体性等方面对快速转型时期农民政治心理的多种状态进行了分析[36]160-171。也有学者归纳了农民存在的自卑心理、懒性心理、拜金心理、疏离心理和怨恨心理等消极社会心理[37]。此外，“钉子户”或“上访户”这一特定群体的政治心理研究也比较具有代表性。针对被征地农民聚群的心态，有论者提出农民有抱怨不满心理、对传统权力的人格化崇拜与现代权利意识不当膨胀的双重渴望与矛盾心理、对基层政治组织信任度下降的悲观无助心理以及法不责众的侥幸心理[38]。对“钉子户”或“上访户”的动机，不少学者是从政治抗争的层面进行论述的，即他们是出于被剥夺感而试图维护自己公民权利的动机[39]。也有学者认为部分“上访户”是出于谋利型动机[40]。维权型动机一般出现在集体上访中，谋利型动机往往出现于个体上访中，不过，这两种分析模式都是单一动机假设。现实中，心理动机可能往往是多样的，而不是单一的。另外存在的一种情况是，地方政府与农民在一些政策法规上的认知差异造成的维利型上访[41]。这在某种程度上体现了农民上访的非政治性抗争动机[42]。 四、能动者行为方式的适宜性
在对能动者心理（或观念）动机分析的基础上，已有研究还关注到了能动者的行为方式和行为策略这一重要内容。能动者行为方式的主要研究对象是县级政府在县域治理中的行动，我们可以将其划分为制度性行为和非制度性行为两大类，其中非制度性行为更强调行为的情景适宜性。
1.制度性行为
有学者具体总结了制度变迁中我国县级政府行为模式的阶段性变化，分税制改革前，县级政府更多是“政府经济人”行为；分税制改革后，县级政府出现“推动型政府行为”；加入世界贸易组织后，县级政府开始转向“服务型政府行为”[43]2-3。作为连接国家与社会最核心一级政权组织，在日常运行过程中，县级政府最主要的行为模式就是会议和文件治理。谢岳认为，“文件政治”是当代中国政治的一个显著特征，有其不可替代的作用[44]。周庆智认为，“文件治理”是根源于中国的政治动员型和行政压力型体制的一种政府行为，基层政府试图以此种行为方式构建起覆盖整个基层社会的秩序经纬[45]。人们把当代县域治理中出现的不断的会议和文件形容为“文山会海”，将之看作是官僚主义和形式主义的典型表现，然而，基层政府一边抱怨文件太多，一边又在纷纷制造文件；讨厌会议太多，却又离不开会议，不断地召开会议。通过发文件来减少文件数量、用开会来遏制会议的做法反复出现，这构成了基层政府一个鲜明的行为悖论。就科层制本身的运作机制而言，开会和制定、传递文件的确是承载政策上传下达、实现上下级沟通交流的重要手段，文件治理或许是“正式制度”运作最好的体现[46]。
2.非制度性行为
学界对改革开放以来我国基层政府行为的研究有很多，但大部分研究都在关注基层政府的“非正式行为”，比如县乡政府乱收费行为、乱征地开发行为等。有论者将县级政府经济行为的非正规性总结为：制定指标主观性、干预手段行政性、经济活动随意性、预算投资冲动性、组织人事家族性[47]。可见，“上有政策，下有对策”“潜规则”等“正式权力的非正式运作”[48]是基层政府行为的常见模式。县级政府的一些具有普遍性和代表性的非正式行为包括不断追求预算外资源的“逆向软预算约束”行为[49]；政府在“跑项目”“跑资金”“招商引资”过程中地方官员打点私人关系的“活动”行为[50]120-143；基层政府联手应付各种检查的政府间“共谋”行为[51]；基层官员营造政绩工程的象征性治理行为[52]等。陈国权曾用“名实分离”来解释地方政府的非正式行为。名实分离是指地方政府的行为表面上符合程序规定，但实质上另有一套潜在的运行规则，潜在的权力运行部分或完全架空明文规定，且往往在手段或目的上不具有合法性[53]。
当然，名实分离的非制度性行为达到一定程度，既有可能推动制度创新，也可能出现违法行为。对于体制内的能动者而言，违法行为最主要的体现是权力滥用和腐败问题。县域领导的权力运行过程存在一些问题，例如在晋升方面存在“带病上岗”“带病提拔”等乱象。还有部分县委书记受传统“人治”模式影响，用权过程中存在“决策一言堂、用人一句话、权力一把抓”现象[54]。此外，县域治理过程中的腐败行为也备受关注。徐勇认为，我国县政是权力监督的薄弱环节，县级“一把手”发生腐败的程度很高，县级官员与民争利、以权谋私、随意执法甚至违法枉法的行为会引发、积累和激化矛盾，如遇特殊事件则很容易引发群体性事件[55]。可见，不论治理成效的好坏，非制度性行为的共同特点是为了追求治理效率或个人利益而绕开了制度层面的约束和规范。如果完全禁止对政策变通性执行的空间，那么基层治理很难有效开展，但如果完全不加以监督管控，就有可能产生助长腐败、违反法律、软化制度的恶果。
五、能动者治理能力的现代性
提升能动者治理行为规范性、正当性的外在依据是依靠现代化的治理体系，其内在根源则取决于能动者治理能力的现代化，这是处于竞争“第一线”的县级政府治理的核心内容。
政府治理能力的研究沿着两个传统展开，一个是政治学传统，偏重政府能力的政治維度，即关注政府能力形成与运用过程中的权力与权益配置以及能力主体与社会、经济、文化、政治等环境要素及各种利益团体之间的互动关系。这个路径所概括的治理能力包含国家治理能力、政党治理能力、政府治理能力，或者划分为经济、政治、文化、社会、生态等方面的治理能力[56]61。另一种传统则从管理学角度出发，强调政府能力的行政方面，关注政府能力的内部要素和结构以及能力建设问题。例如将县级政府的能力划分为发展规划能力、制度创新能力、资源配置能力、市场规制能力、提供公共物品的能力、组织协调能力、社会控制能力等方面[57]。还有学者根据资源基础理论和动态能力理论，把政府能力划分为资源获取能力、资源配置能力、资源整合能力、资源运用能力四个方面，其中资源运用能力是政府的静态能力，其他三个能力是政府的动态能力[58]。基层政府治理能力的相关研究成果比较丰富，这里主要列举经济发展、社会服务两类主要能力的代表性研究。
其一是经济发展能力。长期以来，地方经济发展水平是我国地方政府的核心政绩，是地方治理能力的主要衡量指标。因此有许多研究关注县域政府的经济发展能力：樊红敏从县域政府发展经济的日常行为出发，透视了县域政府的发展理念、发展行为、发展策略，提出县域经济发展遵循经营性政府的治理逻辑[59]73-136。贺东航考察了晋江政府在地方经济发展过程中的支持性行动：在第一次创业期间，地方政府根据地方情况和群众利益灵活执行国家政策，尊重民营企业产权，起到了为民营企业保驾护航的作用；在第二次创业期间，地方政府开始强化和扩张自身职能，以多种手段措施协助民营经济发展，政府力量对当地经济实力大幅度跃升起到了推动作用[60]113-170。可见，在经济发展为主基调的氛围下，基层政府在地方经济发展领域不遗余力，表现出强大的治理能力。
其二是社会服务能力。与普遍重视经济发展能力不同，地方政府在一些关系到民众日常生活的问题上却难以实现有效治理，呈现出经济发展“强治理”和公共事务“弱治理”的能力格局[61]。县级政府治理能力的主要表现是服务能力，但服务能力又以财政能力为基础。县级政府财政能力一般比较薄弱，其社会服务能力自然较低。县域社会的公共服务体系以政府为主导：在教育事业上，县政府主要通过财政收入改善教育设施，通过发展规划、政策扶持等手段优化整合教育资源；在文化事业上，政府主导公共文化投入，完善基础设施建设，重视文化遗产保护开发，加强文化人才队伍建设；在公共卫生和医疗服务领域，推进服务平台和制度建设；统筹城乡社会保障体系建设；健全就业帮扶机制，基本的社会公共服务体系已经形成[62]147-205。从治理主体的角度来看，推进基层治理能力现代化，就是要处理好政府、市场、社会的关系，将治理体制和机制转化成一种能力[56]62。 六、对既有研究的反思
从能动者视角对县域治理进行研究，丰富了国内学界对我国地方政治的理解，其学术价值值得肯定。不过，因为现实政治是广阔而复杂的，任何一种方法论都无法给出充分的解释。坦率地说，既然是一种新的研究视角，其需要完善的空间也是比较丰富的，正如唐世平所言，我们对社会系统中能动者的观念和行为的理论分析还远远不够[11]。针对能动者视角下中国县域治理的研究现状，笔者提出以下几点思考。
首先，能动者概念问题仍有待澄清。众所周知，能动者（agent）这一概念来自海外，但国内学者对此概念的汉译比较繁杂，一般将它译为“能动者”，也有人译为“行动者”“施动者”等，这就给学术理解和传播带来不少障碍。有些文献对能动者概念的界定比较狭窄，仅仅把它看作个人，而忽视了集体层面的内涵；或是只把官员看作能动者，但排除了一般民众。此外，相关概念的译介也存在模糊性，有人将“agency”译为“能动性”，也有人把它翻译为“能动力”[19]，这种混杂现象，可能是一种新理论出现时的必然现象，意味着理论本身仍需完善，但也可能从侧面表明目前国内学界对新理论的理解并不深入，仅仅拿来借用，对其背后的哲理思考不够透彻。因此我们在使用一种新的学术理论时更需谨慎，要在深刻把握学术内涵的基础之上再进行研究应用。
其次，研究内容方面存在不平衡。目前能动者视角下的县域治理研究主要关注县域政府治理、县域社会治理、县域经济治理，对县域文化治理、县域生态治理等主题关注较少；讨论集体能动者多，讨论个体能动者较少，对整体县级政府行为研究多，但对县委书记或县长个人行为研究较少。即便是在偏重能动者个体的研究中，大多数文献聚焦于县委（县政府）或者书记、县长在县域治理中的行为，但对民营企业家等地方政治能动者在县域治理中的政治观念、行为方式的系统研究却比较少[63]，这与各地县级政府几乎普遍把发展经济、招商引资作为地方发展第一要务这一事实形成巨大反差。欧阳静曾总结过县域能动者之间的互动关系：如县域领导干部与商人是“称兄道弟”，与普通民众的关系是“遥不可及”，与“钉子户”的关系是“避而不见”，与“混混”的关系是“爱恨交织”[14]。但这样的研究还是凤毛麟角，县域治理中除政府和官员外，其他能动者的心理与行为，以及不同能动者之间的互动关系等议题鲜有学者问津，这可能也是今后基层治理研究中需要开拓的一个方向。
最后，研究方法仍需改进。一些研究虽然使用了能动者概念，但由于国内对建构制度主义理论的介绍还比较少，对能动者视角内含的理论逻辑还很少提及，研究思路更多停留在行为主义理论假设、理性选择制度主义假设上，较少运用最新的制度主义理论创新来对县域治理进行理论化系统化的深入研究。建构制度主义理论强调能动者观念动机的多样性和应对行为的情景适宜性，比较符合我国不同地域县域治理的多样化现实。但既有研究对能动者观念动机多样性的分析比较薄弱，还有部分研究遵循科学思维的“问题”研究范式，而忽视了实践生活的“经验”研究范式，习惯于以价值评判的方式来反映现实问题，这种研究方式可能存在用完美主义和理想主义过滤真实政治现实的短板。在得出评价结论之前，首先需要对干部群体观念的多样性进行实证调查，在实践考察的基础上进行研究和评判。
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责任编辑：罗钰涵